Проблемы местного самоуправления в сельской местности

Проблемы местного самоуправления в сельской местности

введение

Местное самоуправление в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, призванными установить общие принципы организации системы органов местного самоуправления, что в соответствии с ч. 1 ст. 72 п. «н» Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Предстоит разработать и принять другие законы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы местного самоуправления, в их числе законы о выборах представительных органов местного самоуправления, о порядке проведения выборов глав местного самоуправления, о муниципальной собственности, о местных налогах и сборах.

В пределах, установленных Конституцией и законодательством, органы местного самоуправления осуществляют собственное нормативное регулирование, в том числе принимают положения (уставы) о местном самоуправлении на соответствующей территории, нормативные акты о территориальном общественном самоуправлении населения, о сельских сходах и собраниях и т.п. Подобные акты также являются органической частью правовой основы развития местного самоуправления.

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы саморегулирования территорий, местных сообществ.

Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет он сложно, противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами.

Сейчас эти трудности преодолеваются, создается нормативно-правовая база местного самоуправления. Формируется новая отрасль права - муниципальное право России, получившая образное название - право местного самоуправления.

Идея самоуправляемой деревни родилась не вдруг и не на пустом месте. Корнями она уходит в глубь веков, а ныне, возродившись, реализуется, хотя и не повсеместно, на практике в виде института сельских старост, земства, кредитной межфермерской кооперации, ассоциированных собственников земли и имущества и других новаций. По существу, это является вызовом или альтернативой все еще держащейся на плаву старой бюрократической системе управления аграрным сектором, которая, полностью изжив себя, все еще продолжает сдерживать развитие села, не дает ему никаких шансов для выработки и принятия здравых решений в части объединения собственности, труда и управления общественной и хозяйственной деятельностью.

Между тем плод успел созреть, и сельские общества, построенные на началах самоуправления, уже не являются утопическим представлением о том, как крестьянин преодолевает отчуждение от управления собственной жизнедеятельностью. Ростки нового появляются в российском селе как результат не только собственного опыта, но и заимствования у зарубежных коллег. Последнее, однако, является обычно не чем иным, как практикой общественного управления и хозяйствования, используемой в свое время нашими российскими предками.

Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это книги С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, В. И. Васильева и Н.А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В. Гельмана, С. Митрохина, С. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.

Местное самоуправление в сельской местности имеет свой предмет - совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления сельской местности.

Субъектом местного самоуправления в сельской местности является, прежде всего, и главным образом местное население, выражающее свою волю путем выборов органов местного самоуправления референдума и других форм прямого волеизъявления.

Цель работы: исследование проблем местного самоуправления в сельской местности.

Задачи:

) изучить сущность местного самоуправления, рассмотреть законодательные основы и зарубежный опыт в самоуправлении;

) анализировать местное самоуправление в сельской местности, создать модель.

Глава 1. Местное самоуправление сегодня

.1 Сущность местного самоуправления

Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: а что такое местное самоуправление, какова его сущность?

Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Оно (местное самоуправление) может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (референдум, выборы и т.д.), так и через выборные органы.

Местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст. 3 Конституции РФ), в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов [2.28, С.6].

Причем, что очень существенно, эти органы не являются государственными, выведены из структуры государственных; они являются органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ (городской общины, сельской общины, союза общин).

Местное самоуправление предполагает:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (система, структура, компетенция этих органов определяется в локальных нормативных актах). Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке [2.31, С.18].

Каждая отрасль права оперирует своими специфическими понятиями, содержание и смысл которых позволяют уяснить сферу действия ее норм, особенности их применения.

Это относится и к муниципальному праву. Его понятийный аппарат включает в себя такие основополагающие понятия, «как муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «представительный орган местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальная служба».

Рассмотрим, какой смысл вкладывает в них законодатель: муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Местное самоуправление - понятие комплексное. Оно может рассматриваться в разных аспектах: как форма народовластия, как самостоятельный уровень публичной власти в государстве, как непосредственная деятельность по решению вопросов местного значения, как элемент гражданского общества.

Европейская хартия местного самоуправления дает следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, под местным самоуправлением понимается право субъектов муниципальной власти и реально существующие гарантии реализации этого права, в том числе гарантии экономического характера. Данное определение вряд ли можно считать особо удачным, обычно это объясняется неточностями официального перевода текста Хартии. В русском языке самоуправление - это действие, а не права, имеющиеся у субъектов этого действия. Правами же, очевидно, закон должен в первую очередь наделять население, а уже затем население делегирует эти права органам местного самоуправления [2.37, С.246].

Данный Закон понимает под местным самоуправлением деятельность населения. Таким образом, местное самоуправление - это не субъект и не предмет, а деятельность. Это следует учитывать в целях правильного построения текста официальных документов. Например, словосочетание «глава местного самоуправления» (то есть глава деятельности) - некорректно. Вряд ли следует считать правильным название ст.6 комментируемого Закона «Предметы ведения местного самоуправления», следует говорить о предметах ведения муниципальных образований [2.37, С.247].

Даваемое статьей определение местного самоуправления основывается непосредственно на нормах Конституции РФ:

«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»;

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»;

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»;

«Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»;

«Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций»;

«Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [2.17, С.20].

Местное самоуправление - самостоятельная деятельность. То есть население, действующее непосредственно, и органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) административно не подчинены каким-либо иерархически вышестоящим структурам, они обладают свободой воли, рамки которой заданы нормами права. Эта деятельность осуществляется населением и органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) под свою ответственность.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления. Муниципальное образование как субъект права может осуществлять свои права через прямое волеизъявление его населения или формируемые населением (прямо или косвенно) органы. Основная цель осуществления этой деятельности - реализация прав и законных интересов жителей муниципального образования [2.17, С.21].

Местное самоуправление осуществляется исходя из исторических и иных местных традиций. Данную формулировку, закрепленную в Конституции РФ, следовало бы уточнить: исходя из исторических условий и местных традиций. Традиции - это исторически сложившиеся, передаваемые из поколения в поколение нормы поведения, отражающие социальные устои и психологические установки общностей людей. Традиции всегда несут на себе отпечаток истории социальных коллективов, составляют элемент общественного сознания. При осуществлении местного самоуправления должны учитываться существующие на данной территории традиции и иные объективные исторические условия, выходящие за рамки общественного сознания.

Местное самоуправление - эта одна из форм выражения власти народа. Носителем суверенитета и единственным источником публичной власти (в том числе муниципальной власти, осуществляемой в виде местного самоуправления) является народ Российской Федерации. Конституция РФ не допускает существования какого-либо иного носителя суверенитета и источника публичной власти, в частности им не может быть территориальный коллектив, объединенный в границах муниципального образования. Полномочия муниципальных образований проистекают не из воли их населения, а из воли всего многонационального народа Российской Федерации, выраженной и закрепленной в Конституции РФ и законах. При этом органы местного самоуправления получают право выступать от лица муниципального образования по воле сформировавшего их населения муниципального образования. Глава первая Конституции РФ, положения которой имеют юридическое верховенство над нормами иных глав, рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

1.2 Законодательные основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Понятие «муниципальное право» является новым для российского правоведения. Само слово «муниципалитет», будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как «самоуправляющаяся община», применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины «муниципальный» и «местный» являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением [2.40, С.8].

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «местный бюджет», «местные налоги и сборы», «вопросы местного значения», «муниципальная собственность», «муниципальные жилищные фонды», «муниципальные учреждения здравоохранения», «муниципальные образовательные учреждения».

Сам термин «муниципальное право» впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1.4, С.4-298].

Следовательно, используя термин «муниципальное право», мы равным образом можем употреблять термин «местное право» или «право местного самоуправления», понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления [2.11, С.39].

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т.е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структуры местной власти;

) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;

) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами [2.16, С.141].

Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права [2.16, С.142].

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления [1.1, С.446-453].

Европейская Хартия местного самоуправления - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну [1.1, С.446-453].

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии [2.5, С.31].

В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» [1.1, С.446-453].

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии - это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только «бумажной» стороной дела. Важную роль в воплощении принятых документов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств, членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. В них теперь работают и российские представители. Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят посланцы всех стран - членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности деятельности Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов [2.16, С.162].

Конгресс местных и региональных властей занимается правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межрегионального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах [2.16, С.163].

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого - зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей [2.19, С.243].

Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире - ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.

1.3 Местное самоуправление в зарубежных странах

Организация и деятельность местного самоуправления может определяться различными принципами. Так, основными началами местного самоуправления в Германии являются:

местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;

правовая регламентация местного самоуправления;

признание за местным самоуправлением определенной компетенции;

организационная самостоятельность местного самоуправления;

территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;

открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная в свое время А. Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в интересах». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реализации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В организации местного самоуправления предпочтение отдается также осуществлению таких принципов как: федерализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина [[2.32, С.72].

В своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формировавшихся ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно распоряжаться общинным имуществом [2.38, С.145].

С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Данный подход отражал определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческому партикуляризму на местах. Местные сообщества решали собственные проблемы и не очень интересовались положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших широкое распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного управления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как «продукт либерально-демократического государства XIX в.».

В основе подобного подхода лежали взгляды английского философа Дж.Локка, явившегося одним из основателей либерализма и так называемой «естественноправовой школы» и обосновавшего в своих работах идею прав и свобод человека в догосударственном состоянии. Согласно Дж.Локку, государство создано прежде всего для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е. оно должно осуществлять в основном охранительные функции. Позднее его теория естественных и неотчуждаемых прав человека активно использовалась Т. Джефферсоном и другими теоретиками американской революции [2.38, С.146].

В первой половине XIX в. либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах А. де Токвиля и Дж.С. Милля. Исходя преимущественно из американского опыта, они утверждали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими делами и добровольно объединяющиеся с другими индивидуумами на основе своих «неотчуждаемых» прав [2.38, С.146].

Подобные взгляды легли в основу так называемой «общественной» теории самоуправления, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в. Данная теория базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов политическим.

Во второй половине XIX в. «общественная» теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и «явной недооценкой консерватизма простых людей», определенной «иррациональности коллективных социальных сил» постепенно уступала место так называемой «государственной» теории самоуправления, основоположниками которой считаются германские юристы Р. Гнейст и Л. Штейн. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Поскольку же местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления, по мнению сторонников «государственной» теории, лишено смысла [2.22, С.334].

В зарубежной литературе существуют две «классические» концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных органов: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них (обоснованная еще в XIX в. в трудах Дж.С. Милля) ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается, в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому местные жители имеют возможность «организовывать в своих интересах необходимые им службы». Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов [2.38, С.151].

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала (и здесь может быть проведена аналогия с гражданским правом), т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. В пользу данной модели обычно приводится аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. Кроме того, подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на оказание услуг». Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность местного управления [2.34, С.67].

Многие зарубежные исследователи, анализируя вышеуказанные концепции, подчеркивают, что они весьма абстрактны и носят полярный характер, поэтому истину следует искать где-то посредине.

В работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как проявлении определенных «естественных» прав, присущих местным сообществам. Встречаются, однако, и достаточно категоричные утверждения о том, что «существование муниципальных институтов как самоуправляющихся органов отнюдь не является вопросом «естественного права», а представляет собой результат развития политического процесса». По мнению германского ученого З. Баллейса, муниципалитеты являются, в первую очередь, «естественными» корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую свободу, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление, отмечает З. Баллейс, должно защищаться как основополагающее конституционное право, и муниципалитет, который посчитает, что оно нарушено, может потребовать защиты данного права в судебном порядке, вплоть до обращения в Федеральный конституционный суд.

В работах некоторых французских исследователей все еще проводится различие между «искусственно» (т.е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны доминировать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами [2.2, С108].

Сопоставление различных точек зрения позволяет сделать вывод о некой дуалистичности позиций местного управления в рамках государственного механизма. С одной стороны, местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства. В отличие от субъектов федерации автономия местных общин носит «не конституционный, не законодательный, а лишь административный характер». Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определить круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими органами, а также судами[2.38, С.158].

С другой стороны, местные органы имеют свою собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при участии населения. Кроме того, они обладают определенной самостоятельностью, поскольку располагают собственными финансовыми (местные налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, а также иные денежные поступления), материальными (муниципальная собственность) и людскими (штат местных служащих) ресурсами, а также юридическими полномочиями (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, заключать договоры и возбуждать иски). В германском конституционном праве подобная самостоятельность выражается в так называемых «пяти суверенитетах общин», которые, правда, не должны противоречить законам земель и федерации. В рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. «Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в своем уставе форму своего управления. «Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необходимого для управления ею, решать вопросы оплаты труда своих сотрудников, их повышения по службе или же отставки. В рамках «суверенитета планирования» общины в соответствии с законом делят свою территорию на промышленные, жилые и зеленые зоны, определяют ее застройку. В соответствии же с «уставным и правовым суверенитетом», они могут принимать акты общины, имеющие обязательную юридическую силу [2.11, С.84].

Итак, местное управление, с одной стороны, зависит от центральных властей и является своеобразным продолжением государственной административной машины на уровнях ниже центрального, а с другой - служит легитимным выразителем идей местных сообществ. Подобная двойственность порождает «своеобразный внутренний конфликт, присущий местному управлению». Отражая локальные интересы и «самостоятельную роль местных сообществ в более широком государственном целом», местное управление в то же время подчинено контролю со стороны центральных властей и обязано участвовать в реализации правительственной политики на местах. Местное управление, таким образом, может одновременно являться «и инструментом центрального контроля над местными сообществами, и противовесом этому контролю», средством как преодоления местного партикуляризма, так и его выражения.

Для того чтобы дать адекватную оценку взаимоотношениям государства и местного управления на современном этапе, необходимо также разобраться в соотношении понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Наиболее правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, как это делают некоторые отечественные исследователи, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Подобный подход был заложен в работах одного из основоположников сравнительных исследований современного местного управления - Х.Ф. Алдерфера. Он, в частности, подчеркивал, что не следует противопоставлять такие понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительное управление» и «местное непредставительное управление», поскольку все они входят в более широкое понятие «местное управление». Последнее, по мнению Х.Ф. Алдерфера, является достаточно всеобъемлющим и «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах» [2.13, С.30].

Термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией (Италия, Испания, Шри-Ланка). В научной литературе такие государства иногда именуются «регионалистскими» и рассматриваются как своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративным государством. Возможно, в данном случае в качестве обобщающего следовало бы применять термин «субнациональное управление», используемый в зарубежной литературе преимущественно как синоним «местному управлению».

В определенном смысле синонимами могут выступать и «местное самоуправление», и «местное управление», поскольку одно является главной составной частью другого, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет особую смысловую нагрузку, отражая прежде всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы. В этом отношении показательно данное германским исследователем Ф.Л. Кнемайером определение местного самоуправления как «автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов».

Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной, идеологический характер, ибо таким образом подчеркивается совпадение объекта и субъекта управления территориальной единицы, возможность местного сообщества (т.е. жителей соответствующей общины) самостоятельно решать вопросы локального, хозяйственного характера без вмешательства со стороны центральных властей.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Процесс управления, однако, может осуществляться лишь через соответствующие органы, формируемые населением (чаще всего путем прямого голосования). Как справедливо отмечает американский профессор В.Остром, «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей». Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и вышестоящие органы управления. Поэтому не следует фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми, «общественными» свойствами [2.38, С.162].

Из рассмотренного выше материала, таким образом, можно сделать вывод о том, что современное местное управление представляет собой достаточно сложный и гибкий механизм, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы (т.е. местное самоуправление), что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственнических начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Глава 2. Местное самоуправление в сельской местности

.1 Проблемы самоуправления в сельской местности

Представляется, что сельское хозяйство давно могло бы стать в один ряд по своему значению с естественными монополиями России, такими, как Газпром, МПС, РАО ЕЭС, ибо в его пользовании и владении - земля, плоды которой не менее ценны, чем газ и электроэнергия, и помочь, при определенных обстоятельствах, закрыть многие «дыры» российского бюджета. Однако этого не произошло. Причем не из-за того вовсе, что сельское хозяйство не стало очередным монополистом, а по совершенно другой причине, корни которой заложены в законотворчестве. Его главным ориентиром стало жесткое государственное регулирование социально-экономических процессов, происходящих в российском обществе. Не поняв этого, нам будет трудно рассуждать и о самой идее самоуправляемой деревни, о возможностях ее реализации на российской земле, поскольку все, что происходит в нашей стране, напрямую связано с селом, затрагивает его интересы [2.25, С.11].

Если мы поставим деловую инициативу на одно из первых мест и если она будет доступна каждому российскому гражданину, вне зависимости оттого, проживает ли он в городе или в деревне, то сможем использовать огромные предпринимательские ресурсы, скрытые в нашем обществе. Только тогда можно будет с полным правом говорить о рыночной экономике как о действительно демократической, а о самоуправляемом сельском обществе как об одном из обязательных атрибутов гражданского общества. Однако это возможно лишь в том случае, если изменятся ориентиры общества, то есть когда не люди будут подчинены целям государства, а государство будет поставлено на службу обществу. К сожалению, мы пока слишком далеки от воплощения этой прописной истины и на долгие годы обречены на ожидание лучших времен. И вот почему.

Процесс перехода от «реального социализма» к некоторому неопределенному будущему оказался не столь простым делом, каким его рисовали наши политики. На этом пути (иначе его можно назвать «этапом первоначального накопления капитала») встали как «регулировщики движения» бывшие номенклатурно-бюрократические структуры и мафиозно-корпоративный капитал, задача которых сводилась: к трансформации прежней власти в новую, с сохранением всего слоя старых чиновников, не исключая сельских; удержанию контроля за ресурсами, которыми они владели в прежней системе; созданию новых собственников крупных технологических производственных комплексов.

Трагедия, однако, состоит не в том, что произошел неравноценный передел собственности, а в том, что раздекларированный курс рыночных реформ на пути к светлому, богатому будущему для каждого оказался не более чем мифом. И произошло это потому, что вместо ожидаемого свободного рынка мы создали рынок номенклатурно-корпоративный, поскольку у власти остались прежние чиновники и руководители производства, сосредоточившие в своих руках собственность крупных корпораций в акционерной или государственной форме. Однако управлять ею они не могут иначе, как в традициях экономического поведения, характерного для отжившей тоталитарно-бюрократической системы. По этой причине практически в полном объеме сохранился прежний тип хозяйствования с относительно легализованным официальным контролем. Единственное, чего можно достигнуть в таком случае, так это перераспределения национального дохода, а не его приумножения, отбросив интересы подавляющей части общества. Иными словами, рынок сегодня ориентирован не на экономические и социальные интересы каждого члена общества, а на интересы номенклатурно-корпоративных групп, причем не способных обеспечить эффективное развитие российской экономики, в частности сельской. И пока это будет продолжаться, социальная ориентация такого рынка будет чрезвычайно узкой, что губительно скажется на рядовых гражданах [2.20, С.24].

При существующем порядке, когда разрыв между бедными и богатыми очень велик, проводимые правительством меры ведут к попранию прав и интересов обнищавшего большинства, к созданию привилегий и преимуществ разбогатевшего меньшинства. В этих условиях следует напомнить государству, что прежде чем поделить национальный пирог, его следует испечь. Пока лучше всего это делают граждане. Поэтому в первую очередь власть должна не мешать им в постановке и решении задач, а ограничивать свои действия теми сферами, где частный сектор действовать не может.

Стремление создать современное демократическое общество, рыночную экономику с устойчивым ростом и обеспечить социальную справедливость в обществе невозможно без образования современных общественных и правовых институтов, без вовлечения в этот процесс основной массы населения как равноправного его участника, без учета энергии и значимости так называемого среднего класса. Пока же порядок, который пытаются нам навязать, не соответствует модели рыночной экономики, а потворствует устремлениям отдельных групп, пренебрегая интересами подавляющей части общества. И происходит это в значительной мере из-за неполноценности законов и ущербности правовых институтов в тех случаях, когда последние являются не инструментами формирования гражданского общества, а непреодолимым препятствием к этому. По существу, такой порядок разделяет общество на тех, кто имеет возможность действовать в рамках принятых законов, и тех, кто предпочитает, в силу несовершенной законодательной системы, действовать, выходя за их пределы.

Этот процесс сопровождается ростом бедности и лишений большинства. Реальный доход среднего россиянина за последние годы упал в несколько раз, на улицах растет количество нищих, чуть не официальный статус получили так называемые «бомжи», нечем стало убирать мусор, ремонтировать дороги, жилые постройки.

В этой обстановке проявляется совершенно иное отношение к власти. Низшие слои населения стали активно требовать, чтобы она выносила свои действия на рассмотрение общественности. Общественное признание или протест становятся реальной политической силой, влияющей на стабильность властных структур. И это не прихоть и не проявление стадного инстинкта, а результат рациональной оценки возможностей, возникающих в этот сложный переходный период [2.14, С.24].

Период «царствования» административной системы на селе привел лишь к развитию коллективистской экономики, свертыванию инициативы, всевластию номенклатурно-бюрократической, идеологизированной институциональной системы, которая в переходный период под влиянием созданных ею же условий преобразований стала основой кристаллизации и становления частнокапиталистической и предпринимательской деятельности. По существу же кардинальных изменений содержания номенклатурной власти и институционального порядка на селе после смены курса не произошло. Напротив, пороки старой системы усугубились. Изменились только идеология и атрибутика, и то с заметной печатью прошлого: легализовалась теневая экономика; государственные институты претерпели лишь косметические перемены, номенклатурная власть стала легитимной, но еще более оторванной от основной части общества, более паразитирующей на его бедах и проблемах. Возник новый, облеченный властью номенклатурно-коррумпированный слой сельского общества, ориентированный на реализацию в большей степени частных, корпоративных, ведомственных или местнических интересов, чем общенациональных. Как ни печально, но этому содействовала демократизация общества: свобода и доступность организации политических партий и общественных институтов; приватизация, являющаяся больше номенклатурной, чем народной; выборность всех ветвей власти, позволившая легитимно утвердиться наверху прежней сельхозноменклатуре; легализация теневой экономики [2.25, С.25].

Политические партии и общественные организации, возникшие в значительной своей части как форпосты и выразители интересов элитарных структур общества, невидимыми нитями связаны с финансовым капиталом крупных компаний и корпораций, постепенно сосредоточивающих с их помощью в своих руках не только большую часть прав на общественное богатство, но и на организацию социально-экономических процессов на селе, то есть на власть.

Сейчас в сельской экономике действуют сотни всевозможных фирм и организаций, в которых объединен частный и государственный бизнес, меньше всего заинтересованный в устойчивом и стабильном развитии села, а скорее в сохранении монополии на экономическую и политическую власть, что невозможно без создания механизма, обеспечивающего господство номенклатурной элиты. Этот механизм стали формировать через захват собственности при помощи известных обществу политических и корпоративно-финансовых институтов, опирающихся на власть.

Сейчас трудно сказать, какие политические силы руководили разработкой и реализацией программы реорганизации сельхозпредприятий. Несомненно одно - проведена она была не в интересах трудовых коллективов, а в угоду администрации предприятий и связанной с ней сельской номенклатуре, ставших «неожиданно» хозяевами контрольных пакетов акций, а по существу - безраздельными владельцами государственной собственности. Под весьма благовидными предлогами - ускорения реформ, создания достаточного числа обособленных коммерческих предприятий с новой формой собственности, способных конкурировать на рынке; разработки и апробирования рыночного механизма; в целях усиления коллективного владения и распоряжения средствами производства - общественности было рекомендовано создавать акционерные общества только открытого типа, в сравнительно сжатые сроки и в достаточно крупном масштабе. И все это без предварительной разработки бизнес-планов приватизируемых предприятий, с весьма сомнительными льготами членам трудовых коллективов и не обеспечившим их прав механизмом распределения акций между ними и администрацией; типовым уставом акционерного общества, затрудненным для исполнения в части формирования контрольного пакета в руках работников предприятий; заниженной оценкой приватизируемого имущества. В результате произошло быстрое, дешевое, не имеющее обратной силы перераспределение государственного имущества в пользу номенклатуры и «новых русских», а тот, «кто был ничем», ни с чем и остался. Таков итог реализации программы приватизации земли и реорганизации сельхозпредприятий [2.1, С.80].

Примечательной чертой переходного периода является усиление на селе теневой экономики, возникшей еще в недрах старой тоталитарной системы, использование внеэкономических методов развития, черного рынка.

Теневая экономика охватила всю сферу хозяйственной деятельности села и по разным оценкам составляет от 40% до 70% его валового продукта. Происходит это в первую очередь по причине плохих законов и слабости правовых институтов, которые стали препятствием развитию сельского общества. Стало абсолютно невыгодно следовать законам, ущемляющим интересы большинства населения, поскольку чрезмерная регламентированность легальной деятельности, необоснованные поборы со стороны власти не дают возможности селянам выйти из нищеты и отсталости. Протестуя против этого, они выбирают свой путь, в обход закона, через произвольные действия к самовыживанию. По существу, это ответная реакция на бессилие государства в осуществлении справедливой демократической политики, политики здравого смысла. Сельское население, брошенное на произвол судьбы, а также представители малого и среднего бизнеса, устав от своей беззащитности, сами, в силу своих возможностей и способностей, стали осуществлять деятельность вопреки государственным законам, направленным на ее регулирование. Парадоксально, но факт: общество от этого выигрывает, а государство оказывается в положении пострадавшего, причем абсолютно не понимающего, что же с ним происходит, - рынок забит товаром, а платежеспособный спрос падает и денег в казне нет [2.25, С.29].

Между тем давно доказано - преимущество разумных законов в том, что они являются основным инструментом повышения эффективности экономической деятельности. С их помощью гарантируется надежность контрактов и сделок, сокращаются издержки предпринимательской деятельности, увеличивается вероятность исполнения судебных решений.

В этой ситуации безусловно одно: настало время всю деятельность органов налоговых инспекции и полиции направить в русло законности, гласности и поставить под контроль суда и прокуратуры. Эти органы, выполняя фискальные задачи, должны стремиться в то же время охранять налогоплательщика, выполняя функции его социальной защиты, а не заниматься его запугиванием и тем более не применять к нему без необходимости меры физического воздействия.

Не отличается эффективностью своей деятельности и судебная практика. Истцам, ищущим защиты у правосудия, нередко отказывают в приеме исковых заявлений, мотивируя это не нормами права, а ссылками на ведомственные документы: всякого рода инструкции, решения местных органов и т.д. Нередко имеет место и произвольное толкование статей закона судьей, принимающим документы к рассмотрению дела [2.12, С.40].

Коммерческая и производственная деятельность в сельском обществе происходит на фоне широкого государственного вмешательства в экономику и детального регламентирования производства. По этой причине иметь признанное законом предприятие в таких условиях является уделом немногих сельских граждан, то есть доступ к предпринимательству оказался возможным лишь для отдельных лиц или групп, могущих платить за предоставленные законом услуги, за «привилегию» заниматься законным бизнесом. Причем регламентация предпринимательской деятельности из года в год усложняется, включает все больше технических ограничений. Увеличивается количество всевозможных норм и правил, и кажется, что эта тенденция совершенно вышла из-под контроля государства [2.25, С.34].

Одной из причин чрезмерного правового регулирования является беспрецедентный рост сельского чиновничьего аппарата управления и контроля, а потому возникла необходимость перераспределения национального дохода в соответствии с фискальными и политическими целями правящей сельской номенклатуры, а вместе с тем и потребность поощрять, подавлять или запрещать тот или иной вид деятельности. Другой причиной регулирования была задача помешать проникновению конкурентов на рынок и гарантировать реализацию товаров, производимых монополиями [2.25, С.35].

Переходный период, в котором находится сельское общество и его экономика, отмечен и другим страшным недугом - коррупцией и казнокрадством, причина которого - номенклатурная бюрократия, ставшая носителем власти, реальным воплощением ее законов, узурпировавшая функции управления социальными и экономическими процессами. Ее неизбежным спутником является протекционизм, развивающийся до коррупции, использование служебного положения в личных целях, действия и поступки вне предусмотренных правил, формой экономической реализации которых становится взятка во всех ее разновидностях.

Дорвавшаяся до абсолютной власти номенклатурная бюрократия, удовлетворяя свои меркантильные интересы, разваливает сельскую экономику, подавляет творческий дух человека, его инициативу. Эта злокачественная опухоль на организме сельского общества паразитирует на спекуляции недвижимостью и бывшей государственной собственностью: через приватизацию, либерализацию цен, инфляцию (явную и подавленную), кризис и диспропорции в экономике; наживается на распродаже ликвидных ресурсов, на обесценении и экспроприации имущества и т.д., используя в этих целях спекулятивно-бюрократическую модель рынка, акцентирующую экономическую активность на перераспределительных процессах [2.7, С.61].

Рассматривая основные направления по преобразованию российского сельского общества не только как целесообразные, но и как неотвратимые, мы опираемся на практически единодушное мнение населения о необходимости позитивных перемен в стране, на его неиспользованные потенциальные возможности, его поразительную энергию, изобретательность и творческую активность.

Единственным выходом из нынешнего кризиса на селе, бесспорно, является устойчивый экономический рост на основе разумной региональной экономической политики, способной на деле поощрять и защищать права собственности, облегчить доступ к предпринимательству, вселить в людей необходимую уверенность в надежности своих сбережений, инвестиций и производства. И пока проблемы эти не будут решены, любая политика на макроуровне и внешние финансовые вливания в аграрный сектор окажутся напрасной тратой усилий и времени [2.6, С.281].

Неразумно и достаточно накладно для общества при коренной ломке форм собственности и хозяйствования на земле, изменении условий землепользования и приоритетов в этом секторе экономики оставлять надстройку над ним без каких-либо преобразований. С одной стороны, это тормозит ход реформ, с другой - содействует распылению и нецелевому использованию и без того ограниченных финансовых ресурсов. Если уж государство решило навести порядок в обеспечении россиян продовольствием за счет собственного производства, сделав его эффективным и надежным источником, и гарантировать продовольственную безопасность и независимость страны от импорта продуктов питания, то начинать ему следует с себя, с реорганизации структуры и функций власти, призванной отвечать за вверенное ей дело. К этому вынуждают государство и обстоятельства, которые не только созрели, но и «перезрели» на селе и способны вызвать «непопулярные» в эшелонах власти социально-политические процессы в сельском обществе [2.6, С.281].

Во-первых, отпала необходимость поучать, наставлять, направлять и командовать сельхозпроизводителем, который по закону ведет свое дело без опекунов и надзирателей и в полной мере сам отвечает за результаты своей хозяйственной деятельности.

Во-вторых, кардинальным образом изменилась система материально-технического обеспечения сельского хозяйства, а если точнее, то она прекратила свое существование и на ее месте возникли принципиально иные формы обслуживания селян. Взамен распределительного механизма создан рынок материально-технических ресурсов, доступный для всех.

В-третьих, совершенствование финансово-кредитной системы путем постепенного сворачивания льготного кредитования, все большей доступности и дешевости кредита, возможности получения его под залог имущества и земли лишает местные органы управления сельским хозяйством важнейшей их функции - распределения финансовых ресурсов, что, по существу, означает конец их патерналистских обязанностей.

В-четвертых, обстановка, созданная на селе в настоящее время, наиболее типичными признаками которой стали: резкий спад производства, сокращение посевных площадей и поголовья скота, снижение урожайности и продуктивности животных, растаскивание имущества и земли, заброшенные и недостроенные производственные постройки и многие другие негативные явления - есть результат деятельности старого аппарата власти, его некомпетентной аграрной политики.

В-пятых, действующие органы управления способствовали развитию альтернативного, «выживальческого» сельского хозяйства, в лице миллионов российских граждан, которые не только превзошли по результатам сельский сектор, но и накормили себя, и страну увели от голода, и не нуждаются в командах сверху.

В-шестых, внедрение в практику хозяйствования местного сельского самоуправления, одной из функций которого непременно должно быть содействие земледелию и совершенствование землепользования, также ставит под сомнение сохранение действующих структур управления этим сектором экономики в прежнем виде и со старыми функциями.

В-седьмых, отсутствие собственной инициативы по реорганизации органов управления сельским хозяйством, попытка сохранить отживающую систему всеми средствами лишний раз доказывает неспособность нынешней структуры власти к каким-либо преобразованиям вообще [2.25, С.57][. сложившейся ситуации государственные органы власти могут стать мощной организующей и направляющей силой на селе, поскольку реально уровень самоорганизации и потенциал инициативы селян пока крайне низки вследствие наследия прошлого и люмпенизации общества. Однако тенденция к самоорганизации субъектов хозяйствования уже проявляется. Впоследствии она может стать именно той контрсилой, которая спасет сельскую экономику от обнищания и создаст предпосылки для реализации аграрной реформы в полном объеме.

Каковы же могут быть функции новой модели управления социально-экономическими процессами на селе? Во-первых, природа ее в условиях рынка может предусмотреть конкретные механизмы самостоятельности государственных сельхозпредприятий, а для прочих субъектов хозяйствования заказы государства по номенклатуре, объемам и качеству продовольственной продукции на основе договорных, а не директивных отношений.

Во-вторых, монополия сельской номенклатуры на осуществление хозяйственно-управленческой деятельности, приведшая к появлению таких феноменов, как ведомственность, местнический сепаратизм, «плановая сделка», следствием которых было торможение научно-технического прогресса, инноваций, предприимчивости хозяйственных руководителей и работников, уступает место демократическому планированию и самоуправлению, рациональному соотношению государственного и частного.

В-третьих, централизованное распределение ресурсов сменяется деятельностью по созданию условий, позволяющих на основе свободного выбора производителя обеспечивать «фондирование» своего хозяйства и деятельности (фондового, финансового рынка и др.).

В-четвертых, новая система управления приобретает право законодательной инициативы не только на местном, но и на федеральном уровне с целью исключения из практики подпольных рыночных сделок (теневой экономики), возникающих по причине жесткого государственного регулирования хозяйственной деятельности субъектов.

Далее, в-пятых, новая система управления получает возможность поддерживать на должном уровне при помощи централизованного планирования макро- и микроэкономические пропорции развития сельской экономики и пользоваться ограниченным правом перераспределения ресурсов в этих целях.

В-шестых, в условиях переходного периода государственная система управления может апробировать новые механизмы социально-экономического управления и самоуправления, совместно с ними обеспечивать высокий уровень социальных гарантий и стабильность проживания в сельской местности - гарантий занятости, образования, воспитания, здравоохранения, культуры, отдыха.

В-восьмых, новая модель управления может оставить за собой право развития системы норм и нормативов, определяющих качественные параметры экономики, а также экономические, социальные и гуманитарные ограничения, которые никому нельзя преступать.

В-девятых, целесообразно сохранить и развить механизмы демократического учета, контроля и самоуправления, имевшие ранее иррациональные формы.

В-десятых, реорганизованные органы управления сельским хозяйством могут взять на себя задачу по корректировке стихийного, в условиях рыночных отношений, процесса воспроизводства общественного продукта, производимого в этом секторе, а также программирования его с целью обеспечения нового качества социально-экономического роста [2.27, С.116].

И, наконец, - это обеспечение демократии и институционально-политических условий развития сельской экономики.

Главная причина провала аграрной реформы состоит в том, что стремление власти к переменам на селе сосредоточивалось не на реформировании сельского общества, а на изменении отношения к нему государства; при этом интересы человеческой личности игнорировались изначально. Между тем любая реформа требует формулирования ее цели, а также времени, чтобы полностью поменять стереотип мышления человека.

В последние годы российская общественная мысль все чаще и глубже обращается к вопросам становления демократии и народовластия, их принципам, разным граням и проблемам управления жизнью современного общества, все более претендующего именоваться гражданским. И надо сказать, что в их решении уже есть много бесспорного, подтвердившегося теоретически и самой жизнью. Вместе с тем нужно признать, что остается еще много спорных, нерешенных вопросов как в теории, так и в практике реальной жизни. Одним из таких вопросов, в котором не все устоялось и определилось, является самоуправление, здесь еще предстоит выработать, вопреки расплывчатым и свободно трактуемым представлениям о нем, новое его понятие, новое многомерное видение, а по существу, сформировать теорию социально-экономических отношений в современном обществе, нормы поведения в нем человека - основного его субъекта, определить его возможности и формы деятельности, взаимоотношения с властью.

При этом следует исходить из того, что социальный порядок в обществе, к которому стремится практически все человечество, неслучаен. Как правило, это «итог вековых усилий, опыта, стремления создать наилучшие формы социальной организации и жизни. Каждое стабильное общество, сколь бы несовершенным оно ни казалось... тем не менее является результатом огромного конденсата национального опыта, опыта реального, а не фиктивного, результатом бесчисленных попыток, усилий, экспериментов многих поколений в поисках наиболее приемлемых социальных форм», - писал Питирим Сорокин.

Отсюда следует, что многозначность понятия «самоуправление» объясняется не чем иным, как самим историческим развитием, что его теория по «кусочкам» формируется уже несколько столетий, а сам термин появился значительно раньше и восходит к античности, когда многие принципы демократии (народовластия) зарождались при переходе человечества в состояние цивилизованности, то есть к таким общественным системам, в которых взаимодействия экономики, законодательства, социальных структур, быта людей, норм их поведения и т.д. ориентированы на приоритет человеческих ценностей. Отсюда следует, что понятие «самоуправление», по мере развития мировых цивилизаций и их трансформации в ту или иную общественную систему, постоянно деформировалось, не было закостенелым ни по форме, ни по содержанию и всегда соответствовало социально-экономическому и политическому климату, складывавшемуся в той или иной цивилизации под влиянием социально-политического устройства общества, его духовности, уровня культуры и т.д., иными словами, несло на себе печать своеобразия той или иной исторической эпохи с определенным креном на единые для всего человечества законы развития. При этом общее и частное в самоуправлении, взаимно дополняя друг друга, вели к одной цели - совершенствованию государственного устройства на основе прочного утверждения демократических принципов и норм гражданского права.

В обществах, вступивших на новый виток или уровень цивилизации, непременно делалась отчаянная попытка создать качественно иной мир, отличающийся системой общественного управления, содержательностью и направленностью законов и сознания людей в сторону общественной пользы.

Частная собственность на землю - вековая мечта российского крестьянина. О ней много слов сказано, еще больше из-за нее пролито крови. Крестьянин без собственного клочка земли и не крестьянин вовсе, а холоп, поденщик, наемный работник. Не об этом он мечтал, не за это кровь проливал. Ну а то, что словом и делом отбили у него охоту на земле работать, - не его вина, а следствие порядков, навязанных ему силой.

Практика организации кооперативов (товариществ) показывает, что при их создании следует придерживаться определенных «правил игры», не обязательно нашедших отражение в уставе организации, однако негласно действующих среди ее членов [2.41, С.408].

Известно, что как бы хорошо и ладно ни была устроена государственная власть, при всем многообразии ее задач она не может знать близко народной жизни, народных бедствий и вопиющих нужд и наилучшим образом изыскивать средства для их преодоления, знать, как помочь беде разумно и своевременно. Это может сделать только само местное население, если ему будут даны на то полномочия, гарантированные государственной властью. Мы убеждены, и это подтверждают наши исследования, что на смену бывшим колхозам (совхозам) должны прийти сельские общества, создаваемые на принципах земского самоуправления, частного ведения хозяйства и сельской кооперации, все управление которыми переходит в руки тех, кто на селе живет и трудится, а производство ведется индивидуально, свободно на собственной земле с использованием, при необходимости, в отдельных сферах хозяйственной практики давно оправдавших себя принципов сельской кооперации [2.25, С.105].

С другой стороны, это не общество коллективного труда, а союз частных товаропроизводителей, имеющих в собственности землю, производственные постройки, сельскохозяйственную технику и инвентарь, свободно распоряжающихся произведенной продукцией, но одновременно несущих материальную и нравственную ответственность за все, что происходит в сфере общественной жизни местного сельского общества.

При таком подходе к построению модели сельского общества достаточно полно учитываются традиционные для российских крестьян правила и традиции общинного (соседского, дворового, поземельного, территориального) проживания и одновременно в полном объеме реализуются индивидуальные потребности каждого - организация собственного хозяйства со всеми вытекающими отсюда последствиями: зависимости личного достатка от вложенного собственного труда; возможности, но не обязательности участия в сельской кооперации; ответственности по долгу в сборах на общественные нужды; подчинения установленным правилам совместного проживания и др. По существу, создается независимое самоуправляемое общество с ориентацией на приоритет частного предпринимательства на землю и возможность создания собственными силами благоприятных условий для хозяйственной деятельности и сельской кооперации, то есть общество, построенное на принципах подчеркнутого демократизма, коллективного руководства, личной ответственности за свое благосостояние, самофинансирования и взаимопомощи [2.24, С.302].

Преимущество и выгода от такого общества в том, что оно берет под свою ответственность то, что раньше зависело от чиновничьего аппарата, но было чрезвычайно важно для самого сельского мира: воспитание, образование, медицинское и бытовое обслуживание населения, развитие объектов культуры, социального обеспечения, обустройство производственной инфраструктуры (связь, дороги, энергообеспечение и др.). Самоуправляемое общество обеспечивает их содержание и развитие в значительной мере за счет собственных средств, проявляя при этом незаурядную активность и настойчивость для доведения социальной сферы до разумного образцового уровня. При этом власть наверху лишь содействует этому и обеспечивает законность проводимых в сельском обществе общественных и хозяйственных мероприятий [2.24, С.32].

Трудным препятствием для сельского самоуправления служит все то же безденежье - этот вечный спутник российского крестьянства, и без взаимной солидарности селян здесь не обойтись. Однако трудно предположить, чтобы инициатива и стремление к самопомощи могли зародиться среди самих крестьян. Не просто убедить их внести свою долю в уставный капитал того или иного кредитного учреждения или выдать обязательство о круговом поручительстве за коллегу по сельскому труду. И тем не менее крестьян нужно знакомить с целями и задачами подобных кредитных учреждений, растолковывать их сущность. Ведь без собственной системы крестьянских кредитных учреждений, альтернативной банковской, самоуправляемые сельские общества не смогут развернуть свою деятельность [2.1, С.240].

У сельского самоуправления немало нерешенных вопросов, и все они в той или иной мере перекликаются с проблемами муниципальной власти, которые известны, обобщены и разобраны достаточно широко и детально. Однако не вполне ясно, кем будет осуществляться эта власть, каковы требования к тем, кто собирается управлять, и к тем, кто будет их «надеждой и опорой». И вообще, есть ли в сельском обществе какие-то морально-этические нормы и правила совместного проживания. Существует ли в этом сообществе какой-либо нравственный климат или его необходимо создавать заново?

Вопрос этот далеко не праздный. В нем заложен национальный и государственный интерес, поскольку то, что мы сейчас наблюдаем в России, есть во многом результат нравственного состояния общества, а если точнее, то его упадка, который свел большую часть людей к положению пассивных наблюдателей, сковал их инициативу и волю, превратил в соглашателей или запутал окончательно.

местный самоуправление сельский муниципальный

2.2 Модель самоуправления муниципального образования «Косолаповское» Абатского района Тюменской области

На основе анализа реальной ситуации делается вывод, что предметы ведения местного самоуправления принадлежат каждому муниципальному образованию в полном объеме и, следовательно, не разграничиваются между ними, даже если одно образовалось за счет выделения части территории другого. Однако имеется один предмет ведения - это территория, которую действительно необходимо разграничить между муниципальными образованиями и установить соответственно границы.

Наличие объектов муниципальной собственности, посредством которых удовлетворяются основные социальные потребности местного сообщества на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, является обязательным условием существования муниципальных образований. Разграничение объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями следует производить по принципу их территориального расположения.

При этом возможен случай, когда объекты социальной сферы находятся в собственности производственных предприятий, так как в свое время не были переданы в муниципальную собственность. Так в муниципальном образовании «Косолаповское» школа и фельдшерско-акушерский пункт размещены в здании, являющемся собственностью ТОО «Яжбахтинское». 'На основе изучения ситуации и действующего законодательства разработаны предложения по Процедуре передачи в муниципальную собственность муниципального образования «Косолаповское» имущества, находящегося в собственности ТОО «Яжбахтинское», и определены формы необходимых документов [2.30, С.42].

Следуя логике разрешения рассматриваемых вопросов, установлено, что разграничение источников доходов бюджетов муниципальных образований, в частности, «Абатский район» и «Косолаповское» Абатского района Тюменской области произойдет в результате самостоятельного формирования бюджетов каждым муниципальным образованием на своей территории в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации [2.30, С.43].

На примере укрупненной структуры бюджета муниципального образования «Косолаповское» рассматривается ситуация с формированием бюджета поселенческого муниципального образования. Здесь видятся результаты осуществления изменений налогового законодательства, централизующих бюджетные средства и сужающих собственные финансовые возможности местного самоуправления. Бюджет «иждивенческий» и слабо заинтересовывает местное сообщество в развитии экономики.

Предлагается механизм трансформации прямого дотирования в своеобразный механизм инвестиций в социальную сферу, «в человека», а через это - воздействовать на развитие экономики. Суть предложения в следующем. В 1999 году муниципальным образованием «Косолаповское», основным направлением сельскохозяйственного производства которого является откорм крупного рогатого скота, было реализовано 73 тонны скота в живой массе.

Каждый реализованный килограмм основной товарной сельскохозяйственной продукции принес муниципальному образованию «Косолаповское» в доходную часть его бюджета финансовые средства в сумме 1 рубль 26 копеек.

Используя этот механизм, как это подтверждается исследованиями, станет возможным сделать так, что каждый житель муниципального образования будет лично заинтересован в развитии откормочного хозяйства как экономический рычаг-стимул удовлетворения своих личных социальных потребностей в рамках местного сообщества. Таким образом, так может оказаться запущенным в действие механизм «социального побудителя» в развитии экономики.

Заключение

Итак, местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Современное местное самоуправление представляет собой достаточно сложный и гибкий механизм, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы.

Только привнеся в деревню демократические традиции, которые вырабатывала веками крестьянская Россия, усвоив методы самоуправления общественной и хозяйственной деятельностью и внедрив их на российскую почву, есть шанс, что развитие местного самоуправления в сельской местности будет успешным. Успеха здесь можно добиться лишь при условии модернизации сознания людей, с тем чтобы они поверили в реальность и необходимость перемен. Это достижимо лишь тогда, когда сотрется традиционное представление о незыблемости существующего в сельском обществе порядка.

В качестве модели местного самоуправления в сельской местности в работе приводится муниципальное образование село Косолаповское Абатского района Тюменской области, где показываются преимущества самоуправления на селе.

Список использованы источников и литературы

I.Источники

1.Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.85 г. // Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга, 2002 г. С.446-453.

2.Концепция содействия комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований Тюменской области. Т.: Администрация Тюм. обл., 2008. - 82 с.

.Областная программа государственной поддержки развития местного самоуправления. Т.: Администрация Тюм. обл., 2014. - 32 с.

.Федеральный Закон РФ от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами РФ от 22.04.96 г., от 26.11.96 г. и от 17.03.97 г. 4.08.2000 г., 21.03.02 г.) // Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга, 2002. С.4-298.

II.Литература

1.Алтухов И.А., Шамин А.Е., Новый аграрный строй России. Нижний Новгород: ННГЭУ, 2012. - 256 с.

2.Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: Закон и право, 2014. - 382 с.

.Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2011. - 98 с.

.Васильев М.А. Вопросы реализации актов местного самоуправления. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2012. - 94 с.

.Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике. Ек., 2015. - 42 с.

.Глущенко П.П. Муниципальное право. СПб.: Изд-во В.А.Михайлова, 2015. - 352 с.

.Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления. // Российский юридический журнал. 2014. № 4. С.57-62.

.Зайцева Л.В. Правовые проблемы муниципального управления в сфере труда. Т.: ТГУ, 2014. - 21 с.

.Законодательство Тюменской области: справочник. Т.: Вектор Бук. 2012. - 400 с.

.Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: Основные понятия и термины. // Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАН, 2015. С.50-71.

.Замотаев А.А. Местное самоуправление. М.: «Муниципальная власть», 2014. - 400 с.

.Земельные отношения в Тюменской области. / Под ред. Л.Ю.Рокецкого. - Т.: Вектор Бук, 2013. - 100 с.

.Игнатов В.Г. Местное самоуправление. Ростов н/Д.: Феникс, 2011. - 416 с.

.Казанчев Ю.Д. Муниципальное право России. М.: Новый юрист, 2013. - 287 с.

.Калинина Ю.М. Муниципальное право Российской Федерации. Т.: ТГИ МЭУиП, 2012. - 28 с.

.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М.: НОРМА, 2012. - 272 с.

.Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Ю.А.Тихомирова. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2015. - 460 с.

.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: ИГиП РАН, 2013. - 17 с.

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2011. - 552 с.

.Масловская Т.С. Муниципальное право. Сургут: СГУ, 2014. - 244 с.

.Масловская Т.С., Плесовских В.Д. Местное самоуправление в России. Сургут: СГУ, 2015. - 180 с.

.Местное самоуправление. / Под ред. Е.П. Абросимовой. - М.: Белые мальвы, 2013. - 512 с.

.Местное самоуправление в современной России. М.: МОКФ, 2014. - 240 с.

.Местное самоуправление в Тюменской области. / Под ред. Т.Ю. Костаревой. Т.: Тюм. обл. Дума, 2014. - 320 с.

.Мозокин С.И., Мозокин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: «Муниципальная власть», 2015. - 322 с.

.Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений. // Российская юстиция. 2012. № 11. С.25-26.

.Метаков М.М. Местное самоуправление - первооснова народной власти. Омск: ГУИПП, 2011. - 168 с.

.Муниципальное право: Вопросы и ответы. / Под ред. А.И.Коваленко, М.: Новый юрист, 2014. - 160 с.

.Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Н.С.Бондарь и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 559 с.

.Основы законодательства Тюменской области. / Под ред. И.П.Марова. - Т.: Вектор-Бук, 2015. - 376 с.

.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада, 2013. - 112 с.

.Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления. // Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАН, 2014. С.133-139.

.Савицкий П.И. Конституционное регулирование деятельности местных органов Бельгии. // Российский юридический журнал. 2013. № 4. С.63-72.

.Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика. Государственный и местный уровни. СПб.: АКб, 2013. - 273 с.

.Умнова И.А. и др. Основные тенденции развития современного местного самоуправления в Российской Федерации. // Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАН, 2014. С.72-88.

.Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий. / Под ред. О.В.Берга. М.: Вузовская книга, 2012. - 568 с.

.Черкасов А.И. Эволюция взаимоотношений государства и местного управления в зарубежных странах. // Государственная власть и местное самоуправление в России. М.: РАН, 2014. С.145-162.

.Широков А.Н. Особенности законодательства регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления в России. // Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАН, 2014. С.89-93.

.Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль: ЯрГУ, 2015. - 100 с.

.Щугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 2013. - 496 с.

.Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: Ось-89, 2014. - 176 с.