Российская модель бюджетно-налоговой политики
Федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего
профессионального образования
«РОССИЙСКАЯ
АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ»
ПСКОВСКИЙ
ФИЛИАЛ
Факультет
государственного и муниципального управления
Направление
«Государственное и муниципальное управление»
Курсовая
работа
БЮДЖЕТНАЯ И
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
Российская
модель бюджетно-налоговой политики
Студент: Тарасенко О.О.
Псков 2015
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты
формирования российской модели бюджетно-налоговой политики
1.1 Место современной России в
спектре вариантов бюджетно-налогового регулирования
.2 Формирование либеральной модели
бюджетно-налоговой политики РФ
.3 Перспективы развития бюджетно-налоговой
политики в Российской Федерации
Глава 2. Российская модель
бюджетного федерализма: конкуренция или кооперация?
.1 Общая характеристика признаков и
основных принципов построения моделей бюджетного федерализма
.2 Анализ российской модели бюджетного
федерализма
.3 Модернизация бюджетно-налоговых
взаимоотношений региона и федерального центра
Глава 3. Анализ бюджетно-налоговой
политики как инструмента государственного регулирования рыночной экономики
России в современных условиях
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Интересы
преодоления экономического кризиса в нашей стране и вывода отечественной
экономики на траекторию быстрого, устойчивого и высококачественного роста
диктуют необходимость выдвижения бюджетно-налогового регулирования на
центральное место в системе инструментов экономической политики российского
государства. Известно, что, если монетарная политика отчетливо проявляет свой
потенциал в условиях инфляционного перегрева экономики, то нерешенность задач
антикризисного регулирования объективно выдвигает на авансцену ее фискальные
регуляторы и делает финансовый блок правительства ведущим субъектом управления
страной.
Между тем сложившаяся в нашей стране за годы
рыночных реформ разновидность бюджетно-налоговой политики явно не выглядит
сколько-нибудь совершенной. Ярким проявлением неидеальности постсоветской
модели являлось несоответствие между стремительным нарастанием бюджетного
профицита в 2000-2008 гг., Стабилизационного фонда, быстрым сокращением государственного
внешнего долга, с одной стороны, и невпечатляющей динамикой основных
качественных макроэкономических показателей, которые характеризуют состояние и
динамику реального сектора экономики, с другой.
Скромный рост промышленности и сельского хозяйства
даже в обстановке уникально благоприятной мировой конъюнктуры, сохранение в
этих жизнеобеспечивающих сферах острых инвестиционных проблем свидетельствуют о
сохранении во взаимосвязи реального и финансового секторов национальной
экономики противоречий, нахождение форм движения и разрешения которых возможно
лишь в результате пристального внимания экономической теории к поиску наилучшей
модели бюджетно-налогового регулирования экономики России.
Таким образом, актуальность рассмотрения данной
темы заключается в следующем: многие фундаментальные проблемы современного
общества не могут быть решены исключительно рыночными механизмами и нуждаются в
государственном участии; особым фактором объективного усиления роли государства
выступает чрезвычайно возросшая социально-организационная сложность современной
экономики.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследованию теоретических проблем формирования и реализации государственной
бюджетно-налоговой политики посвящены многие работы классиков политической экономии
и современных экономистов. Хотя еще в XVIII
в. А. Смит детально проработал принципы рационального налогообложения,
развернутое исследование роли государственного бюджета в хозяйственном развитии
общества, а значит, и выдвижение фискальной политики на центральное место в
механизме регулирования национальной экономики связаны с фундаментальными
трудами Дж. Кейнса. В дальнейшем в формировании научных основ
бюджетно-налоговой политики государства свой вклад внесли несколько поколений
экономистов XX в.: Я.
Тинберген, Р. Харрод, Дж. Хикс, В. Ойкен, П. Самуэльсон, Р. Солоу, Дж. Стиглиц
и др.
Переход от планово-регулируемой к регулируемой
рыночной экономике в нашей стране резко актуализировал проблему поиска
адекватных форм, методов и инструментов преимущественно косвенного
бюджетно-налогового воздействия государства на ход хозяйственной эволюции.
Появилось немалое количество публикаций, авторы которых пытались перенести на
российскую почву сложившиеся в мире механизмы налоговой (И. Горский, С.
Губанов, Е. Гурвич, В. Пансков, А. Мещеров, Д. Черник, Ю. Швецов, Е. Шерстнев)
и бюджетной (Л. Абалкин, Е. Балацкий, Е. Гайдар, С. Глазьев, О. Дмитриева, А.
Илларионов, А. Кудрин, Д. Львов, Н. Римашевская, А. Селезнев, Л. Якобсон)
политики.
Целью исследования выступает анализ российской
модели бюджетно-налоговой политики.
Достижение поставленной цели обусловило
постановку и решение следующих задач:
исследовать теоретические аспекты формирования
российской модели бюджетно-налоговой политики;
рассмотреть российскую модель бюджетного
федерализма;
проанализировать бюджетно-налоговую политику как
инструмент государственного регулирования рыночной экономики России в
современных условиях.
Объектом исследования является система
финансовых отношений российского общества в ее влиянии на процесс достижения
приоритетных макроэкономических целей.
Предметом исследования выступает российская
модель бюджетно-налоговой политики.
Теоретико-методологической основой исследования
послужили труды ученых экономической теории в области бюджетно-налогового
регулирования национальной экономики, сравнительного анализа финансовых систем,
а также монографии и статьи современных отечественных и зарубежных авторов,
посвященные проблемам социально-экономического развития и оценке перспектив
экономики России.
Информационную базу курсовой работы составили
официальные статистические данные Федеральной службы государственной
статистики, данные периодической печати.
Нормативно-правовой базой исследования послужили
федеральные нормативные акты, регламентирующие деятельность субъектов
бюджетно-налогового регулирования российской экономики.
Глава 1. Теоретические аспекты формирования
российской модели бюджетно-налоговой политики
.1 Место современной России в спектре вариантов
бюджетно-налогового регулирования
Для формирования наилучшей применительно к
современной России модели бюджетно-налоговой политики явно недостаточно опоры
исследования на некие абстрактные заключения о преимуществах (недостатках) тех
или иных, встречающихся в мировой практике разновидностях фискального
регулирования национальных хозяйств. Для постановки их в основание механизма
государственного регулирования отечественной экономики в нашей стране вполне
может либо не оказаться необходимых материальных предпосылок, либо они могут не
вписаться в сложившиеся ранее традиции, особенности российского менталитета.
Объективно существующая многовариантность в реализации закономерностей развития
финансовых систем (особо нарастающая в период пребывания национальной экономики
на переломном этапе движения в новое качество) вовсе не означает возможности
произвольного выбора властям и любой из потенциально имеющихся альтернатив
трансформации системы налогообложения или бюджетного устройства страны.
Подлинный успех на пути становления наилучшей модели фискальной политики может
быть достигнут лишь в случае всестороннего учета специфических особенностей
отечественной финансовой системы, нахождения форм разрешения тех глубинных
противоречий во взаимодействии ее элементов, которые выступают двигателем ее закономерной
эволюции во времени и пространстве. При этом проведение сравнительного
критического анализа сложившихся в современном мире систем финансовых отношений
преследует цель не сугубо субъективного выбора той или иной «приглянувшейся»
аналитику модели для нынешней России. Скорее задача заключается в поиске
некоего нового синтетического варианта бюджетно-налоговых преобразований в
нашей стране, для которых созрели объективные и субъективные предпосылки.
Если при формировании определенной разновидности
бюджетно-налоговой политики власти достигают более или менее полного учета
отличительных особенностей национальной экономики, то проводимые ими реформы,
действительно, способствуют ускорению темпов ее прогрессивного развития. В
противном случае их активные реформаторские действия (инициированные
стремлением побыстрее приблизить отечественную финансовую систему к какому-либо
заманчивому контуру североамериканской, южноевропейской или другой модели) не
могут завершиться ничем иным, кроме как запоздалым признанием недостижимости
поставленной цели. И это явится еще лучшим исходом, в худшем же получится, что
далеко не лишенная своеобразия экономика, отторгнув как инородное тело
насильственно спускаемые сверху бюджетно-налоговые трансформации, погрузится
затем в затяжной и принципиально непреодолимый финансовый кризис [7].
Выявление места современной России в «веере»
вариантов фискального регулирования предполагает постановку принципиально
важного вопроса - должна она быть ближе к минимальной или максимальной границе
государственного вмешательства в экономику инструментами фискальной политики? И
отвечая на него, следует при поиске оптимальной налоговой нагрузки учитывать
масштабные функции государства по обеспечению обороноспособности страны,
освоению новых территорий, развитию производственной инфраструктур, а также
инфраструктуры социальной (коль скоро уровень благосостояния в стране настолько
невысок, что большинство ее жителей оказываются не в состоянии полностью
оплачивать свои расходы на обучение, лечение, приобретение жилья).
Нецелесообразность становления в России
минимального государственного вмешательства в экономику обусловлена также
незавершенным к настоящему времени выходом страны из глубочайшего
трансформационного спада и целым рядом иных обстоятельств (включая преодоление
кризисов 2009 и 2014 гг., и осуществления всесторонней диверсификации
национальной экономики), требующих активного вторжения правительства в
хозяйственную жизнь инструментами государственных расходов и налогов.
Важной особенностью российской модели финансовой
системы является наивысшая степень влияния внеэкономических (исторических,
социокультурных и естественно-географических) факторов на ее функционирование.
Известно, что Россия - самая территориально обширная страна, которая к тому же
располагается в преимущественно северных широтах. Данное обстоятельство
предопределяет чрезвычайно высокую энергоемкость национальной экономики и
требует беспрецедентно масштабного субсидирования многих отраслей, производств,
а также целых регионов, которые в противном случае оказываются попросту
неконкурентоспособными в рамках всемирного хозяйства.
Выходит, при сложившейся комбинации объективных
и субъективных обстоятельств (экономического, политического, социального
характера) потребностям долгосрочного социально-экономического прогресса нашего
общества в несравненно большей степени соответствует специфически-российская
модель бюджетно-налоговой политики, основанная на таком варианте «смешанной
экономической теории», в котором, безусловно, превалирующими являются
апробированные мировым опытом постулаты концепции Дж. Кейнса [4].
С. Дзарасов считает, что для России более
подходит практикуемая европейскими странами социал-демократическая модель».
Соглашаясь в целом с подобным выводом, мы опираемся на тот бесспорный факт, что
российская экономика и сегодня находится, и в обозримой перспективе будет
проходить этап выхода из глубочайшего кризиса, который в мировой литературе
зачастую обозначается не иначе, как «Великая трансформационная депрессия». И
активно распространявшиеся в последние докризисные годы взгляды некоторых
представителей финансового блока Правительства о том, что экономика Российской
Федерации якобы «перегрета», и нужно ее «пыл охладить» жестким и рестриктивными
мерам и (прежде всего, урезанием непроцентных расходов федерального бюджета),
по нашему мнению, явно не выглядят бесспорными.
Наиболее значимыми индикаторами экономической
конъюнктуры, задействование которых позволяет поставить под сомнение данный
тезис, по-видимому, могут считаться объем валового внутреннего продукта и,
особенно, объем материальных благ в составе последнего. Не секрет, что даже по
суммарному объему конечных товаров и услуг, производимых на своей экономической
территории, Россия лишь в 2009 г. должна была, наконец, достичь желанного
уровня 1990 г. (т.е. период восстановления займет здесь примерно 20 лет). Но
если принять во внимание факт глубокого падения национальной экономики в 2009
г. (примерно на 8%) и к тому же учитывать динамику не услуг материального и
нематериального характера, а товарную составляющую национального продукта (а
наша страна еще довольно далека от статуса постиндустриальной державы, в
которой рост доли услуг выступает проявлением сугубо позитивных процессов), то
трудно не согласиться с оценкой С. Губанова, что докризисный уровень выпуска
станков, самолетов, тканей, комбайнов, лекарств и иных материальных благ при
нынешних темпах экономического роста восстановится лишь в 2021 г. [5].
А коль скоро переход экономики Российской
Федерации из нынешней фазы оживления в фазу подъема откладывается в столь
отдаленное будущее, то в соответствии с выявленными нами закономерностями
формирования экономической политики бюджетно-налоговое регулирование
закономерно выдвигается на «пьедестал почета» в качестве компонента номер один.
И ведущей модельной разновидностью данного регулирования не может не быть
модель кейнсианская, убедительно доказавшая свою жизненную силу на переломных
этапах мировой хозяйственной истории, связанных с прохождением страны через
глубокие кризисные потрясения [4].
Характерно, что именно под углом зрения перехода
на инновационный путь развития С. Дзарасов доказывает необходимость «замены все
еще существующей в России, но не оправдывающей себя «неоклассической» модели
экономики, другой моделью, посткейнсианской, соответствующей интереса развития
нашей страны» [8].
Сходный вывод позволяет нам сделать и признание
генетического родства финансовой системы современной России с
планово-регулируемой экономикой советского типа. Сохранение на этапе рыночной
трансформации отечественной экономики многих сущностных черт данного типа
социально-экономического устройства общества является некоей питательной средой
для применимости в ней именно кейнсианской модели бюджетно-налоговой политики.
.2 Формирование либеральной модели
бюджетно-налоговой политики РФ
Сформировавшаяся в сталинские годы тоталитарная
модель фискальной политики сохранилась с определенными коррективами в годы
хрущевской оттепели, брежневского застоя и горбачевской перестройки - вплоть до
начала ельцинских рыночных реформ (а сегодня существует лишь в Северной Корее и
на Кубе).
В отличие от демократических моделей
патерналистского или либерально-консервативного образца данная модель включает
тотальный государственный контроль над доходами всех хозяйственных субъектов в
сочетании с принудительным сглаживанием финансового состояния семей,
предприятий, регионов инструментами масштабных правительственных расходов и
запредельно высокого уровня налогообложения. Причем типичными были случаи
перераспределения средств от эффективно функционирующих предприятий в пользу
нерентабельных, что усиливало и без того ярко выраженные уравнительные
тенденции при формировании финансовых потоков.
В советской экономике безоговорочно
господствовала фискальная функция налогов, что, конечно же, препятствовало
развернутому осуществлению их регулирующей функции. В бюджетно-налоговой
политике господствовал принцип максимальной возможности: все финансовые
ресурсы, которые технически возможно без значительного ущерба для текущего
состояния экономики перекачать в государственный бюджет, должны были
подвергаться безусловному налоговому изъятию. Именно выход относительного
размера бюджета за рамки объективно существующего в каждый данный момент
максимума и делал экономическую систему СССР нерыночной по своей глубинной
сути.
Если доля ВВП, перераспределяемая через
бюджетную систему, в большинстве рыночно ориентированных государств составляла
30-50%, то в нашей стране она доходила до 60-70% . Это обстоятельство
обеспечивало и ряд бесспорных достоинств данного типа экономического строя,
состоящих, прежде всего, в существовании у граждан и предприятий немалого
спектра социальных гарантий, уверенности в преодолении возникающих трудностей с
помощью бюджетных ресурсов.
Продажа многих видов продукции (из категории
товаров «не первой необходимости») по завышенным ценам позволяла наращивать
поступления в государственный бюджет и через него осуществлять развернутое
субсидирование реализации целого ряда наиболее социально значимых товаров и услуг
[8].
Качественные характеристики бюджетно-налоговой
политики жестко детерминируются глубинным содержанием курса экономической
политики, проводимой российским правительством на протяжении прошедших более
двадцать лет рыночных реформ. Безусловно, фискальная политика по определению не
может оказываться лучше всего механизма государственного регулирования
национальной экономики. Цепочка стратегических просчетов в формировании
последнего не могла не затронуть финансовую сферу нашего общества. Говоря
вообще, переход бюджетно-налоговой политики государства на рыночные принципы не
должен протекать излишне радикально, поскольку революция, решительно разорвав
генетическую связь времен, способна повлечь за собой чудовищные разрушительные
последствия для функционирования экономики. Ярким подтверждением данного тезиса
- по методу «от противного» - явилась перестройка системы финансовых отношений
российского общества в результате реализации шокового варианта рыночной
трансформации. Отсутствие опыта построения финансовой системы, соответствующей
рыночным отношениям, привело к задействованию в ходе реформирования
бюджетно-налогового механизма традиционного для нашей страны метода проб и
ошибок. Причем в фундамент сознательных действий властей был положен метод
слепого копирования зарубежных подходов к фискальному регулированию без
должного учета объективно существующей специфики российского общества.
Построенная в 90-е гг. XX в. модель финансовой
системы явилась зеркальным отражением неоконсервативных взглядов той политической
элиты, которая оказалась представленной в «коридорах власти» во многих
государствах, переходящих в тот период от плановой экономики к экономике
рыночного типа. Поскольку многие постсоциалистические страны в переходный
период сталкивались с многообразными проявлениями инфляционных процессов,
постольку правительства большинства из них не прошли мимо монетаристских
рекомендаций относительно выдвижения жесткой денежно-кредитной и
бюджетно-налоговой политики на роль центрального звена механизма рыночной трансформации.
Именно формирование либерально-консервативной
модели бюджетно-налоговой политики, на взгляд многих ученых, выступает мощным
фактором глубокого переходного кризиса в России в 1992-1998 гг. [4].
Как отмечает А. Пороховский, российское
общественное сознание оказалось «зацикленным» на «мэйнстримной» неоклассической
парадигме; она и стала идейной основой государственной экономической
политики... При этом были проигнорированы реальности ведущих национальных
экономик, являющихся экономиками смешанными.
Докатившись до российских просторов, эта
рестриктивная бюджетно-налоговая политика активно рекомендовалась Международным
валютным фондом правительству нашей страны в качестве действенного орудия
скорейшего достижения финансовой стабилизации (означающей, прежде всего,
приведение инфляционного процесса к некоему приемлемому состоянию), которая
рассматривалась как непременная предпосылка последующего - примерно через
полтора года - возобновления экономического роста на сугубо рыночной основе.
Опираясь на неоклассический тезис об изначальной
неэффективности государственных капиталовложений сравнительно с инвестиционными
расходами частного сектора, правительство России, начиная с 1992 г., осознанно
пошло по тернистому пути хронического недофинансирования объектов
производственной и социальной инфраструктуры. В результате отторжения не только
кейнсианской модели, но даже промежуточного неолиберального подхода,
доказывающего невозможность переложения на рыночную конкуренцию надежд на
инвестиционный подъем страны в период становления в ней рыночных отношений,
сфера производства общественных благ, к которой, как известно, частный сектор
изначально не проявляет интереса, стремительно деградировала, в ее отраслях
(например, в образовании и здравоохранении) наблюдались скрытая приватизация и
резкое возрастание степени платности предоставляемых населению
социально-культурных услуг.
Предпринимая попытку реанимировать
неоклассическую концепцию ежегодно балансируемого бюджета, состоящую в
безусловной приоритетности достижения бездефицитности последнего сравнительно с
другими целями макроэкономической политики (включая даже наращивание
национального продукта), фискальные власти наряду с урезанием государственных
расходов использовал и также столь разрушительное орудие, как налоговые ставки.
Игнорируя факт пребывания отечественной экономики в фазе беспрецедентного
спада, когда объектом всемерной правительственной поддержки в мировой практике
хозяйствования закономерно становится совокупный спрос, они необоснованно
взвинтили уровень налоговой нагрузки, что явно не вписывается в каноны даже
провозглашенной ими монетаристской модели бюджетно-налогового регулирования
[4].
Что же касается налогового пресса на реальный
сектор экономики, то высокие ставки налога на добавленнуюстоимость, ставшего в
России на долгие годы «спасителем» федерального бюджета от риска чрезмерной
несбалансированности, превратились в тяжелый груз, прежде всего, для
предприятий, функционирующих не в добывающем, а в обрабатывающем сегменте
отечественной экономики, в котором создается продукция с высокой долей
добавленной стоимости.
Закреплением позитивного сдвига в эволюции
финансовой системы российского общества стала развернувшаяся с начала XXI века
налоговая реформа. Принятый в 2001 г. Налоговый кодекс в целом выгодно
отличался от осуществлявшегося в конце прошлого века варианта налоговой
политики, позволяя через понижение налоговых ставок и количества взимаемых
налогов (с 54 до 15) улучшить инвестиционный климат в Российской Федерации и
создать условия для серьезного пополнения доходной части государственного
бюджета.
Действительно, заметное сокращение ставки налога
на прибыль с 35 до 24 % (а с 2009 г. и до 20%) сыграло немаловажную роль в
превращении наметившегося с начала XXI в. подъема инвестиционной активности
российских предприятий в некое подобие инвестиционного бума. Переход от
прогрессивной системы налогообложения физических лиц к плоской шкале и выплата
ими подоходного налога по единой ставке в 13 % стал значимым источником роста
располагаемого дохода немалочисленной части наших сограждан. Резкое сокращение
взносов российских работодателей во внебюджетные социальные фонды породило
тенденцию к снижению их суммарных издержек на оплату труда, а значит, к
повышению уровня ценовой конкурентоспособности российского бизнеса.
Не лишен серьезных недостатков и реализованный
вариант налогового реформирования, ведущим среди которых выступаетвсе же
крайняя затрудненность структурных преобразований отечественной экономики.
Решительный отказ от использования налоговых
льгот при осуществлении прогрессивных сдвигов в структурно перекошенной
экономике России позволяет рассматривать предпринятые властями налоговые
новации в качестве способа дальнейшего втягивания ее в сложившуюся в
современном мире систему минерально-сырьевого хозяйства, подчиненную странам
«золотого миллиарда», которые через построенный ими ценовой механизм
перекачивают в свою пользу значительную долю добавленной стоимости из стран,
придерживающихся топливно-сырьевой ориентации своего национального хозяйства.
Таким образом, можно сделать вывод, что на
сегодняшний день финансовый механизм государственного регулирования
отечественной экономики далек от совершенства, не позволяя своевременно и в
должной мере разрешать сохраняющие актуальность проблемы обеспечения полной
занятости, стабильности общего уровня цен и структурной перестройки национального
хозяйства.
.3 Перспективы развития бюджетно-налоговой
политики в Российской Федерации
Формируя контуры новой, качественно иной модели
бюджетно-налоговой политики, фискальные власти должны ставить, по сути,
двуединую задачу - преодоления кризиса и обеспечения устойчивого роста
отечественной экономики. Хотя содержание этих ключевых задач внешне выглядит
отличным, однако это звенья одной цепи. Уверенное преодоление экономического
спада, который наряду с разрушительной всегда выполняет и созидательную
функцию, немыслимо без активного внедрения научно-технических достижений,
запуска инновационных механизмов восстановительного роста.
Одновременно с этим перевод тенденции к росту
ВВП в устойчивый режим невозможен в современной России без решительной смены
самой концепции этого роста - с исчерпавшей свой потенциал сырьевой на
инновационную, основанную не на извлечении невозобновляемых видов сырья из
недр, а на применении знаний, накопленных человечеством.
Только становление инновационной модели,
опирающейся на производства шестого технологического уклада, может вернуть все
более примитивизируемую в последние годы экономику нашей страны в русло
генеральных общемировых тенденций ускоренного постиндустриального развития
наукоемких отраслей и производств. Но если властями будет взят курс на
преодоление кризиса «любой ценой», в отрыве от необходимости осуществления
кардинальных перемен в технологической базе и структуре воспроизводства
(например, за счет интенсификации процесса нефте- и газодобычи в расчете на расширяющиеся
экспортные поставки), то сразу же вслед за достижением докризисного объема ВВП
наступит этап очередного его спада, вызванного уже структурно-технологическим
несовершенством отечественной экономики [9].
Центральным звеном подлинно антикризисного
бюджетно-налогового регулирования (расцениваемого в качестве лишь исходного
пункта более масштабных трансформационных мероприятий) является восстановление
тандема реального и финансового секторов экономики России. Причем качественно
новая модель фискальной политики, нацеленная на реализацию концепции
функциональных финансов, заведомо должна быть многозвенной. Лишь реализуя
комплексный подход к трансформации ее отечественной разновидности, осознавая,
что отдельные, даже самые масштабные фискальные акции в отрыве от столь же
значимых других мер способны оказаться не только бесполезными, но и попросту
вредными, можно заложить надежный фундамент для становления целостной системы
финансовых отношений, гарантирующей устойчивый экономический рост нашей страны во
всей обозримой перспективе.
Так как скоро ведущим кризисообразующим фактором
в современной России является сжатие потребительского и инвестиционного спроса,
то государство обязано начать формирование и реализацию стратегии с всемерного
наращивания своего собственного спроса (компенсирующего сокращение спроса
частного), который в соответствии с концепцией антикризисного регулирования по
кейнсианским рецептам выступает решающим фактором преодоления наступившей
рецессии. При этом важным звеном формируемого «механизма провоцирования
положительных тенденций» должна стать государственная контрактная система,
которую вполне можно создавать по алгоритму федеральной контрактной системы США
[4].
Решительно противодействуя коррупционным схемам
при заключении и финансировании контрактов с конкретными фирмами на поставку
продукции для своих нужд, российское государство должно наращивать расходы в
строгом соответствии с обнародованным и приоритетами структурной политики
государства. Именно так обстоит дело в Китае, где решением Госсовета 500 млрд.
дол. направлено на развитие инфраструктурных, наукоемких отраслей, а также
сельское хозяйство, решение социальных и экологических задач.
Деятельность Правительства России по поддержке
295 системообразующих предприятий общим объемом 3,5 трлн. руб. также преследует
цель обеспечения наряду с антикризисными шагами и некоторых прогрессивных
сдвигов в структуре валового внутреннего продукта. Носящая точечный характер и
не сводимая к предоставлению сугубо финансовой помощи, она уже выражается в
задействовании таких мощных инструментов дискреционной бюджетно-налоговой
политики, как субсидирование процентных ставок, реструктуризация налоговой
задолженности, предоставление налоговых кредитов и государственных гарантий,
выдача госзаказов, таможенно-тарифная поддержка и др.
Условием получения диверсифицированной
централизованной поддержки фирм, представляющих отрасли, где сохранились
конкурентные преимущества российской экономики, является предоставление ими
детальных антикризисных планов и любой финансово-экономической информации о
текущем состоянии дел. При этом главным объектом бюджетной экспансии должны
стать не промежуточные, а именно конечные отрасли реального сектора. Опора
российской модели фискальной политики на данный принцип связана далеко не
только с потребностью решительного перевода экономики с сырьевого на
инновационный тип роста. Она обусловлена и потребностью запуска эффекта
мультипликатора государственных расходов, величина которого возрастает в случае
направления средств налогоплательщиков на расширение производства продукции с
высокой добавленной стоимостью, которое в порядке обратной связи оказывает
затем мощное позитивное воздействие на многие другие отрасли национальной
экономики - от конечного сектора до добычи сырья [4].
Необходимость улучшения качества роста
российского ВВП диктуют сегодня особо острую необходимость первоочередного
сокращения налога на добавленную стоимость, получателями выгод от которого как
раз и являются становящиеся в этом случае «локомотивами» экономического роста
отрасли сектора конечных производств.
Мощным налоговым инструментом диверсификации
отечественной экономики могло бы стать и установление защитных импортных
тарифов. Включение их в структуру российской модели фискальной политики на
относительно короткий период необходимо для защиты от ожесточенной иностранной
конкуренции обрабатывающих отраслей промышленности России.
Признавая острую необходимость реализации в
современной России взглядов таких представителей посткейнсианской концепции,
как Дж. Робинсон, П. Сраффа и др., которые настаивали на первоочередном
наращивании в фазе экономического спада именно потребительских расходов,
расцениваем в качестве значимого дефекта нынешней экспансионистской
деятельности российского государства ее отчетливую производительную, а вовсе не
потребительскую нацеленность. Между тем представление о возможности достижения
успеха антикризисных мероприятий в направлении первоочередного финансирования
разного рода производств и отраслей, почерпнутое из арсенала правительств тех
стран, которые испытывают острый дефицит производственных ресурсов, в случае
своей реализации в специфических условиях нашей страны не способно привести ни
к чему иному, кроме как катастрофическому затовариванию прилавков и складов без
видимого позитивного воздействия на экономику, либо к очередному переводу
компаниям и сотен миллиардов рублей господдержки в доллары и евро [6].
Рычагом превращения внутреннего спроса
домохозяйств в локомотив восстановительного роста выступают разнообразные
инструменты налоговой экспансии и масштабных трат бюджетных средств на
социальные нужды.
Решительно устраняя налоговую дискриминацию
труда как фактора производства, Федеральная налоговая служба обязана обеспечить
«четкую расстановку акцентов в налогообложении трудовых, природных, капитальных
и финансовых ресурсов». Только при условии трансформации российской модели
бюджетно-налоговой политики в направлении переориентации немалых
государственных резервов с поддержки отечественной олигархии и спасения
финансовой системы США от неизбежного в будущем крушения на сохранение
собственного народа, в большинстве своем лишенного финансовых основ
благосостояния, станет возможной нейтрализация захлестывающей сегодня
российское общество волны сокращающейся покупательной способности домохозяйств
[10].
Становление модели финансовых отношений,
адекватной нынешнему этапу рыночной трансформации нашего общества, диктует
необходимость незамедлительного перехода от борьбы исключительно с абсолютной
бедностью к решительному преодолению бедности относительной, что требует
запуска широко используемых в мировой практике механизмов преодоления
избыточного расслоения населения. В то время как рекомендуемое Международной
организацией труда соотношение минимальной и средней заработной платы составляет
50%, а Евросоюз настаивает на доведении его до отметки в 108 60%,
соответствующий российский показатель в 2012 г. равнялся всего 17% [5].
Нарушение принципа справедливости
налогообложения (который ставится в основание реформирования отечественной системы
налогообложения) обусловлено, прежде всего, жестокой налоговой дискриминацией
труда как фактора производства сравнительно с другим его фактором - капиталом.
Именно собственники трудовых ресурсов несут сегодня, в конечном счете, основное
налоговое бремя в части и прямых, и косвенных налогов. Ведь, направляя
подавляющую часть своих доходов на приобретение потребительских товаров, они
перечисляют в бюджетную систему несравним о большую, нежели представители
бизнеса, долю бюджета своих семей через налог на добавленную стоимость. Для
них, обладающих несравненно меньшим семейным бюджетом, бесспорно, гораздо
сложнее расставаться с 13%-ным подоходным налогом. Социальный налог ложится
тяжким грузом, опять-таки, на тех россиян, чьим, по сути, единственным фактором
производства является способность к труду.
В то же время подавляющая часть доходов более
состоятельной части населения России уводится государством из-под
налогообложения, поскольку получаемые ими дивиденды, проценты по депозитам или
доходы от аренды собственности облагаются по налоговым ставкам, не превышающим
6-13% [4].
Сочетание высоких ставок единого социального
налога и налога на добавленную стоимость приводит, по сути, к двойному
налогообложению фонда оплаты труда в нашей стране и обрекает наиболее
трудоемкие отрасли (машиностроение, угольную, легкую промышленность), в которых
традиционно высока доля заработной платы в структуре издержек производства, на
прогрессирующее обнищание.
Поэтому при последующей корректировке Налогового
кодекса облегчение фискального пресса должны ощутить на себе, в первую очередь,
те из наших сограждан, которые испытывают острую нужду в приобретении пусть не
самых дорогостоящих товаров и услуг, но, главное, тех из них, которые заведомо
создаются на российской территории.
Таким образом, можно заключить, что если в конце
XX в. кризисные потрясения внутри российской экономики не сопровождалось
сокращением поставок топлива и сырья за ее пределы, связанных с этим
грузопотоков (а значит, и объема предоставляемых транспортной системой услуг),
то сегодня сжатие внутреннего спроса сочетается со спадом также спроса
внешнего. В такой ситуации только обеспечение во многом автономного роста
экономики Российской Федерации за счет форсированного расширения внутреннего
рынка способно явиться ведущей пружиной раскручивания посткризисной
хозяйственной экспансии нашей страны в направлении преимущественного
развертывания производств шестого технологического уклада. И во многом от
эффективности государственных закупок, трансфертов и налогов, вводимых
правительством, будет зависеть степень усвоения новых импульсов для развития
наукоемких, высокотехнологичных отраслей отечественной экономики, которые
задает им нынешний кризис.
Глава 2. Российская модель бюджетного
федерализма: конкуренция или кооперация?
.1 Общая характеристика признаков и основных
принципов построения моделей бюджетного федерализма
Межбюджетные отношения составляют одно из
наиболее значимых слагаемых бюджетного процесса, имеющих как экономическое, так
и социально-политическое значение. Это особенно характерно для государств
федеративного типа, где, как правило, действуют достаточно сложные модели
разграничения доходных и расходных полномочий органов управления различного
уровня. Не случайно именно состояние межбюджетных отношений в наибольшей мере
характеризуется уровнем реализации принципов бюджетного федерализма.
Межбюджетные отношения были и по-прежнему
остаются одним из наиболее активно реформируемых элементов бюджетной системы,
но, к сожалению, из-за их несоответствия принципам уже сложившейся модели
бюджетного федерализма не все нововведения органично в нее встроились. Как
достигнуть этой цели?
В экономической литературе существуют различные
подходы к определению качественных признаков и основных принципов построения
моделей бюджетного федерализма.
Наиболее часто базовыми принципами называют
следующие три:
. Разграничение бюджетной ответственности между
центром и субъектами федерации. Речь идет о законодательном разграничении сфер
финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня.
. Самостоятельность бюджетов различных уровней.
Данный принцип предполагает закрепление за каждым уровнем власти собственных
источников финансирования расходов на постоянной основе и право самостоятельно
принимать решения о направлении использования бюджетных средств.
. Равноправие всех субъектов федерации в их
финансовых отношениях с центром. Это положение не означает единообразия таких
отношений. Субъекты могут выбрать тот или иной тип отношений с центром при
соблюдении законодательно установленных требований этих отношений [8].
Перечисленные выше принципы, сложившиеся под
воздействием предпочтений и интересов различных ступеней бюджетной системы,
наполняют конкретным содержанием основные параметры, структурно формирующие
модель бюджетного федерализма:
• расходные обязательства - распределение
ответственности между уровнями бюджетной системы по предоставлению
государственных услуг населению;
• налоговые полномочия - правила, наделяющие
соответствующие уровни власти достаточными для реализации возложенной на них
ответственности финансовыми ресурсами;
• финансовая помощь - система сглаживания
вертикальных и горизонтальных дисбалансов, вызванных рассогласованностью
расходных обязательств и налоговых полномочий, с помощью межбюджетных
трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории всей страны равный доступ
граждан к государственным услугам.
В зависимости от порядка установления этих
параметров и их взаимодействия выделяют две модели организации системы
межбюджетных отношений - конкурентную и кооперативную.
При конкурентной модели «правила игры»
определяются каждым участником самостоятельно. Конкуренция между субъектами
федерации с помощью установления наиболее выгодных правил игры возникает за
мобильные ресурсы. «Правила игры» в кооперативной модели формулируются всеми
участниками (федеральным центром и субфедеральными властями) сообща.
Конкурентной бюджетной модели присущи следующие
основные особенности:
высокая степень децентрализации управления;
высокая степень финансовой независимости и
самостоятельности региональных властей;
четкое разделение и закрепление соответствующих
налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы;
слабое участие центрального правительства в
политике выравнивания горизонтальных диспропорций, вообще слабое развитие
системы бюджетного выравнивания: как правило, федеральные средства
предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных
программ или нуждающимся категориям населения.
В качестве примера страны с конкурентной бюджетной
моделью нередко приводятся США.
Известный немецкий экономист Х. Зиберт определил
кооперативную модель бюджетного федерализма как переговорную, когда все стороны
каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных
источников и расходных обязательств. По мнению Зиберта, кооперативной модели
присущ значительный недостаток: компромисс на переговорах между центром и
субъектами федерации всегда достигается за счет ущемления интересов будущих
поколений, т.к. они в этих переговорах участия не принимают.
Кооперативная бюджетная модель обладает
следующими основными особенностями:
значительное участие региональных властей в
функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической
стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных
и центральных государственных структур;
долевое участие разных уровней власти в главных
национальных налогах;
активная политика горизонтального бюджетного
выравнивания и, следовательно, повышенная ответственность центра за состояние
субфедеральных государственных финансов (что ведет к усилению контроля со
стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных
властей);
утверждение принципа территориальной
справедливости как приоритетного [8].
Наибольшее развитие кооперативная модель
получила в Германии.
Конкурентная модель в большей степени
способствует экономической эффективности, кооперативная же направлена на
бюджетное выравнивание региональных диспропорций, т.е. на территориальную
справедливость.
Необходимость решать общенациональные задачи
(национальная оборона, развитие общенациональной инфраструктуры, масштабные
социальные проекты и т.д.), нивелировать межрегиональную дифференциацию делает
более адекватной кооперативную модель бюджетного федерализма, тогда как для
обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в
организации общественного сектора следует предпочесть конкурентную модель
(табл. 1).
Таблица 1. Сравнительная характеристика
конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма
Отметим, что в чистом виде не существует ни
кооперативных, ни конкурентных моделей. С одной стороны, невозможно
сформировать единые правила игры всеобъемлющими, всегда останутся субъекты, для
которых сделают определенные допущения и/или дополнения, следовательно,
возникнет конкуренция за особые условия в общенациональных правилах. С другой
стороны, даже абсолютно независимым друг от друга и от федерального центра
субъектам федерации придется вести переговоры по установлению правил игры,
затрагивающих интересы государства в целом.
Таким образом, говоря о конкурентной или
кооперативной модели бюджетного федерализма в какой-либо стране, необходимо
учитывать, что речь идет о преобладании того или иного принципа в построении
межбюджетных отношений. В этой связи представители конкурентной или
кооперативной модели - это не «чистые» типы, а страны, где два этих принципа
наиболее ярко выражены.
.2 Анализ российской модели бюджетного
федерализма
Рассмотрим российскую модель бюджетного
федерализма в разрезе представленных выше параметров (расходных обязательств,
налоговых полномочий и финансовой помощи) и выясним особенности ее построения и
функционирования.
Расходные обязательства. Количественная оценка распределения
расходных обязательств по уровням бюджетной системы говорит о практически
равном участии центра и регионов в формировании расходной части
консолидированного бюджета страны, и эта пропорция стабильна во времени.
Незначительное снижение доли расходов консолидированных бюджетов субъектов
федерации в консолидированном бюджете страны в 2009-2010 гг. было обусловлено
негативным влиянием финансового кризиса на бюджетные пропорции (табл. 2).
Качественная оценка расходных обязательств,
исходящая из предположения, что предоставление права расходования средств не
всегда предполагает права распоряжения, говорит о снижении количества функций,
возложенных на федеральный уровень, в цепочке «нормативно-правовое
регулирование - обеспечение финансовыми средствами - исполнение государственных
функций». Для региональных и местных властей ситуация противоположна: они мало
участвуют в нормативноправовом регулировании, но на стадиях финансового
обеспечения и исполнения их роль соразмерна с нормативно-правовой ответственностью.
Таблица 2. Динамика доли расходных обязательств
субъектов Российской Федерации в 1995-2010 гг., % [10]
Социальная сфера ответственности - яркий пример
рассогласованности расходных обязательств по уровням бюджетной системы.
Основная часть социальных обязательств (образование, здравоохранение,
социальная политика) возложена на субфедеральные бюджеты, в совокупных расходах
которых они занимают половину, при этом нормативно-правовое регулирование
социальных вопросов и установление стандартов в этой сфере государственной
ответственности является прерогативой центра федерации (рис. 1).
Характеристика расходных обязательств дает
представление о тяготении российской модели бюджетного федерализма к
кооперативной с акцентом на доминировании централизованного управления:
• недостаточно четкий перечень расходных
полномочий каждого уровня бюджетной системы;
Рис. 1. Структура распределения социальной
ответственности между федеральным и региональными уровнями, в % [10]
• широкое распространение принципа «совместного
решения»;
• передача федеральных обязательств нижестоящим
уровням без подкрепления их финансовыми средствами;
Структурная незавершенность распределения
расходных обязательств - нечеткость перечня расходных полномочий - выражается в
преобладании государственной деятельности, находящейся в сфере совместного
ведения различных уровней власти. При такой расплывчатой иерархии происходит
размывание ответственности между уровнями государственного управления при
оказании общественных услуг населению и, как следствие, распространение
дестабилизирующих бюджетную систему неформальных практик.
Налоговые полномочия. В целях анализа налоговых
полномочий рассмотрим структуру консолидированного бюджета Российской Федерации
и его динамику за ряд лет (табл. 3).
В сфере доходных полномочий рассматриваемый
период четко делится на три подпериода. Если в 1995-1999 гг. наблюдался рост
доли консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете
РФ, то начиная с 2000 г. роль субфедеральных бюджетов в формировании
консолидированного бюджета сокращается, а изменение структуры
консолидированного бюджета страны с 2008 г. спровоцировано влиянием финансового
кризиса, обусловившего снижение доходов федерального бюджета. При этом темпы
сокращения налоговых полномочий (14%) выше, чем темпы снижения расходной
нагрузки (10%).
Таблица 3. Динамика доли доходных полномочий
субъектов РФ, % [10]
В настоящее время в российской налоговой
системе, в сущности, по всем налогам и налоговая база, и налоговые ставки, а
также практически все иные элементы налога определяются федеральным законодательством.
Права субъектов федерации и органов местного самоуправления сводятся к
корректировке налоговой ставки в пределах, установленных центром.
Для России всегда был характерен высокий уровень
централизации, в том числе в сфере налоговых полномочий. Некоторое исключение
составлял относительно короткий период начала 1990-х годов, неудачный опыт
которого породил обратную тенденцию к усилению федеральной составляющей в
налоговой сфере. Эффект от централизации оценивается при использовании
показателя бюджетной обеспеченности, так как с его помощью можно
охарактеризовать доходные возможности субъектов в рамках сложившейся системы
распределения налоговых полномочий.
Бюджетная обеспеченность регионов
Северо-Западного федерального округа (СЗФО) в начале периода перевеса налоговых
полномочий в сторону центра (2000-2002 гг.) характеризуется значительной
дифференциацией - 8 регионов из 11 не могут достичь даже среднероссийского
уровня бюджетной обеспеченности. Но с 2007 г., когда процессы централизации
практически завершены, модель бюджетного федерализма становится более или менее
устоявшейся и не подвергается кардинальным изменениям; картина меняется на
противоположную: 7 субъектов «перешагивают» границу среднего по России
показателя бюджетной обеспеченности и дифференциация уже не кажется столь
глубокой [10].
Централизованное управление, близкое нам
исторически, выраженное в смещении акцентов в системе распределения налоговых
полномочий в сторону центра федерации, привело к снижению различий в доходных
возможностях субфедеральных бюджетов. Регламентирование правил, не идущих
вразрез со сформировавшимися принципами бюджетной модели, дало в итоге
положительный эффект.
Систематизация характеристик налоговых
полномочий дает основания для констатации факта тяготения российской модели
бюджетного федерализма к кооперативной:
• жестко унифицированная налоговая система;
• широкое использование расщепляемых налогов;
• превалирование в перечне налогов федеральных
по сравнению с региональными и местными.
Финансовая помощь. Структура финансовой помощи
соответствует представлению о ней в кооперативной модели бюджетного
федерализма: проведение активной государственной политики горизонтального
выравнивания, преобладание нецелевой федеральной финансовой поддержки.
Масштабная централизация налоговых полномочий и
завышенные расходные обязательства субъектов провоцируют несбалансированное
состояние бюджетной системы. Подобная несогласованность не сглаживается
финансовой помощью, о чем свидетельствует показатель компенсации, размер
которого за семнадцать лет (1995-2011 гг.) уменьшилась в 3,2 раза (рис. 2).
Рис. 2. Характеристика финансовой помощи по
показателю компенсации
Далеко не всегда снижение федеральной финансовой
поддержки субфедеральных бюджетов вызвано улучшением их состояния. Например, ни
один из субъектов СЗФО за 10 лет (2001-2010 гг.) не показал устойчивого
профицита регионального бюджета, но помощь им в эти годы снижалась. Стабильный
перечень регионов-получателей федеральных трансфертов - еще одно свидетельство
того, что система предоставления финансовой помощи не упорядочена и сглаживания
дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного механизма не происходит.
Сложившийся порядок функционирования механизма
оказания финансовой помощи наполнил его следующим содержанием:
• отведение большой роли горизонтальному
выравниванию;
• сложно выстроенная система финансовой помощи;
• преобладание нецелевой финансовой поддержки.
Преодоление несбалансированности российской
бюджетной системы не должно сводиться к простому покрытию дефицитов
региональных бюджетов, переложению расходной ответственности с одного уровня
бюджетной системы на другой или незначительным налоговым корректировкам. Поиск
решений накопившихся проблем должен носить системный характер, и понимание
того, по каким принципам, конкуренции или кооперации, построена модель
бюджетного федерализма, даст возможность проведения адекватных и успешных
реформ [10].
Таким образом, можно сделать вывод, что
сформировавшийся к середине девяностых годов странный гибрид централизованной
системы выделения средств и значительной политической децентрализации, когда
стиль взаимоотношений между федеральными и региональными властями определялся в
процессе неформального торга, в дальнейшем сменился центростремительными
тенденциями бюджетного процесса, отсутствием субнациональной автономии как в
финансовом, так и в политическом аспектах.
Стремление построить в начале девяностых годов в
нашей стране модель бюджетного федерализма, основанную на принципах
конкуренции, не увенчалось успехом в силу чуждости объявлявшихся принципов
характеристикам сложившейся в стране системе межбюджетных отношений.
Дальнейшие нововведения и перемены привели к
переходу бюджетной модели в рамки кооперативной концепции с уклоном к
построению взаимоотношений федерального центра и регионов, основанных
преимущественно на принципах централизации. Но это не отменяет необходимость
совершенствования межбюджетных отношений в стране, что является предметом
расширяющихся научных исследований и рациональной практики.
.3 Модернизация бюджетно-налоговых
взаимоотношений региона и федерального центра
В России на сегодняшний день сложилась
противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и
распределения налогов между бюджетами разных уровней. Это привело к усилению
зависимости региональных бюджетов от федерального центра и его трансфертов. При
этом бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей,
формируемых на подведомственной им территории. Учитывая, что собственная
доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивается в большинстве регионов лишь
на 30-50% их расходных обязательств, а остаток ресурсов формирует за счет
межбюджетных трансфертов. В итоге это приводит к снижению заинтересованности регионов
в развитии собственной налоговой базы и повышении эффективности реализации
налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы
распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в
свою очередь, предполагает необходимость модернизации существующей модели
бюджетно-налоговых отношений [6].
Действующая система межбюджетных отношений
ориентирована на сбалансированность бюджетной системы РФ, прежде всего, в
краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и
объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, и как
следствие - рост числа дефицитных бюджетов. Так, по итогам исполнения
региональных бюджетов РФ число дотационных взросло с 40 в 2007 г. до 73 - в
2014 г., т.е. в РФ на сегодняшний день 84% регионов требуют дотаций для решения
проблемы сбалансировнности. Недостаток сложившейся модели бюджетно-налоговых
отношений в России заключается и в том, что при разграничении налогов по
уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов
фискального характера (НДС, акцизы, и др.) За региональными и местными
бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для
соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20% всех доходов
консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость в
регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих
налогов. Это привело к тому, что внутри субъектов РФ растет централизация
средств на региональном уровне, сокращается собственная доходная база регионов,
увеличивается их дотационность. К сожалению, существенно не улучшила ситуацию и
реализация Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в
субъектах российской федерации и муниципальных образованиях до 2013 года,
принятая Правительством РФ в августе 2009 г. Поэтому действующая налоговая
система и налоговое законодательство, модель бюджетно-налоговых отношений
требуют серьезной корректировки. Основной целью модернизации бюджетно-налоговых
отношений в РФ представляется переход к такой ее модели, при которой регионы
будут стремиться к расширению собственной доходной базы. Одним из эффективных
способов стимулирования регионов к расширению собственных источников доходов
является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих налогов в
бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ. Ориентация на большее ресурсное
самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности
региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию
экономического потенциала территорий. При составлении регионального бюджета его
доходная структура должна быть полностью (или хотя бы в существенной мере)
подконтрольна исполнительной власти субъекта Федерации. Такая ориентация
бюджетной политики дает возможность обеспечить экономическую независимость
территориальных бюджетов. Поскольку, чем больше территориальные бюджеты зависят
от внешних источников доходов, тем ощутимее постороннее влияние на них.
Степень трансформации налоговых ресурсов в
налоговые доходы бюджета зависит от эффективной институциональной организации
экономической системы, определяющей особенности проводимой налоговой политики,
налоговых усилий региональных властей, оптимизации налоговых платежей хозяйствующими
субъектами. Региональная экономическая политика предполагает использование
различных финансовых инструментов, оказывающих влияние на развитие налоговых
систем субъектов РФ и условия трансформации налоговых ресурсов в налоговые
доходы регионального бюджета. К этим инструментам можно отнести определение
состава региональных налогов, установление предельных налоговых ставок или их
диапазона, порядка и сроков уплаты, предоставление возможности вводить
налоговые льготы на территории региона и др. При этом бюджетная политика
государства, как правило, не учитывает различий в социально-экономическом
положении различных регионов, их сложившуюся специализацию и уровень
накопленного производственного потенциала [10].
В современных условиях налоговые полномочия
субъектов РФ включают их право вводить или не вводить на своей территории
региональные налоги, установленные НК РФ, вводить дополнительно льготы по
региональным налогам, устанавливать ставку по региональным налогам в пределах
ставок, определенных НК РФ, порядок и сроки уплаты региональных налогов, а
также снижать ставку по федеральным налогам, в части, зачисляемой в
региональный бюджет. Аналогично формируются налоговые полномочия местных
органов власти. Ограниченная самостоятельность регионов определяет особые
принципы ведения налоговой политики:
региональное налогообложение в соответствии с
установленными компетенциями;
сбор налогов на соответствующей территории и
контроль за ним; специальная нормативно-законодательная база, дополненная
региональной компонентой и обеспечивающая эффективное функционирование
региональной налоговой системы;
инициативы по повышению стимулирующей функции
налогообложения и мотивации активности налоговых органов [8].
Существующая дифференциация российских регионов
по природно-климатическим и географическим условиям, уровню
социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет
сформировать доходы бюджетов каждого уровня за счет собственных налоговых
источников. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей
суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно
бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и
самостоятельность всех без исключения российских регионов. В силу указанной
дифференциации в России невозможно создать такую систему разделения налогов на
федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты,
которая максимально удовлетворяла бы интересы всех бюджетов по уровням
бюджетной системы. Поэтому одной из главных задач модернизации существующей
модели бюджетно-налоговых отношений является совершенствование методических
подходов к определению пропорций распределения налогов по уровням бюджетной
системы. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей,
характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем
уровень жизни, эффективность налогового администрирования и др. Поэтому
модернизация российской модели бюджетно-налоговых отношений предопределяет
необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих
принципов формирования и реализации финансовой политики государства,
функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-
воспроизводственного развития региональных экономик.
Таким образом, хотелось бы отметить, что
модернизация российской модели налогового федерализма в России требует
кардинального пересмотра подходов к разграничению не только налоговых
полномочий между различными уровнями бюджетной системы, но и иного подхода к
определению расходных функций различных бюджетов. В этой связи представляется
целесообразным:
. Расширить перечень налогов, находящихся в
ведении субъектов РФ и местных органов власти и формирующих их доходную базу;
. Сформировать систему долгосрочных нормативов
отчислений от федеральных налогов, остающихся в распоряжении субъектов
Федерации;
. Распределять налоговые поступления с учетом
социально- экономических норм и нормативов, а также региональной специфики
субъектов Федерации (т.е. возможность асимметричного подхода в целях бюджетного
регулирования); реорганизовав, таким образом, механизм бюджетно-налоговых
взаимоотношений, можно добиться значительного повышения доли собственных
доходов в региональных и местных бюджетах и повысить тем самым их
самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала региона.
бюджетный конкурентный федерализм
экономика
Глава 3. Анализ бюджетно-налоговой политики как
инструмента государственного регулирования рыночной экономики России в
современных условиях
Бюджетно-налоговая политика государства - важное
направление его финансовой политики, которое играет большую роль в
регулирование экономики посредством налогов и политики доходов и расходов. Эта
тема очень актуальна сегодня, так как от того, как правительство будет
осуществлять бюджетно-налоговую политику, зависит судьба каждого человека,
живущего в нашей стране и судьба всей страны в целом.
Система налогов и сборов, уровень
государственных расходов, распределение бюджета государства служит механизмом
экономического воздействия на уровень ВНП, ВВП и национального благосостояния,
также служит достижением эффективного общественного производства, его структуру
и динамику, ускорение научно-технического прогресса.
Федеральный бюджет вносит решающий вклад в
реализацию стратегических целей развития страны. Основные его параметры
существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую
нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение
деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее
значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального
бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы
трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации.
Тяжелое положение экономики предопределяет
фискальную политику, направленную, с одной стороны, на прекращение спада
производства и на стимулирование производства, на мобилизацию финансовых
ресурсов в целях их эффективного вложения в отдельные отрасли экономики, а с
другой, - на сдерживание всех социальных программ, сокращение расходов на
оборону и т.д. Соответственно, при переходе экономики в другое состояние
меняются направления фискальной политики.
В последнее время прослеживается тенденция к
усилению роли правительства в регулировании национальной экономики через
финансовую систему, а именно - расходы государства на программы по социальному
обеспечению, на поддержание среднего уровня доходов, на здравоохранение,
образование и т.д.
В настоящее время, бюджетная политика должна
стать важным инструментом восстановления сбалансированного развития, играя тем
самым важную роль в снижении инфляции.
Главной целью бюджетной политики является
повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать
повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества
граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности -
удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах
образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации,
досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленных социальных
гарантий, в том числе - пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита
граждан, нуждающихся в государственной помощи.
Десятилетний период рыночных преобразований в
России позволяет выработать четкий взгляд на направление реформирования
финансовой системы. Сегодня экономика России находится в той фазе развития,
когда производство не достигло еще уровня полной занятости. Следовательно,
задача государственного регулирования должна заключаться не в ограничении
совокупного спроса, а в стимулировании его расширения.
На протяжении всего периода реформ допущен ряд
фундаментальных ошибок в формировании налоговой стратегии государства.
Оказались не учтены особенности объекта реформирования - экономики России [14].
Допущенные просчеты во многом могут быть
оправданы тем, что проблемы перехода от плановой экономики к регулируемому
рыночному хозяйству являются наименее разработанными.
Вхождение российской экономики в фазу рыночных
отношений отмечено резким усилением инфляционных тенденций. Многократный рост
цен выдвинул в число первоочередных задач разработку и реализацию
антиинфляционных мер как основы формирования благоприятного производственного и
инвестиционного климата. Данный период привел к резкому обострению бюджетных
средств и увеличению дефицита государственного бюджета, что объективно вынудило
государственные органы управления повышать налоги. Однако в сложившихся
условиях и высокие налоговые ставки не могут решить проблему дефицита бюджетных
средств, а способны лишь окончательно подорвать финансовые стимулы предприятий.
Ужесточение налоговой политики, сопровождавшееся
становлением жесткой бюджетной системы финансирования, - постоянное направление
деятельности экономических органов на протяжении переходного периода (в то
время как страна нуждалась в обратном). В настоящий момент фискальная
ориентация налоговой системы по-прежнему является важнейшим препятствием для
экономического оживления и роста деловой и инвестиционной активности.
Вместе с тем, Россия столкнулась с дефицитом
бюджета (табл. 4).
Таблица 4. Дефицит/профицит бюджета в 2007-2015
годах
Сегодня в некоторых отношениях ситуация в России
лучше, чем во многих других странах. Мы имеем самый низкий среди стран «большой
двадцатки» уровень государственного долга (лишь порядка 10 % ВВП), сохраняются
средства в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Вместе с тем
перед нами стоят очень серьезные среднесрочные и долгосрочные вызовы. Учитывая
возможность ухудшения внешнеэкономических условий, нашей стране необходимо, с
одной стороны, принять меры по увеличению доходов, а с другой - по сокращению расходов
и повышению их эффективности.
Расходы бюджета из-за укрепления рубля и
дополнительной поддержки регионов и компаний могут превысить запланированные. В
результате к концу 2015 года от Резервного фонда может остаться чуть более 10%.
Это требует принятия более широкой системы мер налогово-бюджетного характера.
Президент России Владимир Путин подписал новый
скорректированный проект бюджета на 2015 год. Из-за снижения цен на нефть
доходы бюджета снизятся на 2,5 трлн. рублей, в результате чего дефицит бюджета
составит 2,7 трлн. рублей. Закрыть его правительство рассчитывает за счет
средств Резервного фонда.
Как считает директор Центра макроэкономических
исследований (ЦМИ) Сбербанка Юлия Цепляева, в реальности правительству,
возможно, придется потратить на покрытие дефицита бюджета гораздо больше.
Главные причины - снижение нефтегазовых доходов из-за укрепления рубля и рост
расходов на трансферты регионам [12].
В 2010-2013 гг. уже были приняты некоторые
решения по увеличению государственных доходов. Выросли ставки социальных
взносов, увеличилось изъятие природной ренты в газовом секторе, повышены ставки
акцизов на алкоголь и табак (мера направлена на решение, в том числе, и
социальных задач). В ближайшей перспективе в России планируется провести ряд
дополнительных мер, направленных на дальнейшее увеличение доходов бюджетной
системы. При этом основной упор предполагается делать на внутренних резервах
налоговой системы.
Другая задача бюджетной консолидации связана с
оптимизацией расходов. Для сохранения и повышения качества государственных
услуг в условиях ограниченности ресурсов бюджетной системы правительство
приступило к реализации амбициозной программы повышения эффективности бюджетных
расходов. Ключевым пунктом программы служит переход от финансового обеспечения
деятельности государственных учреждений к финансированию оказания
государственных услуг.
Эффективная фискальная политика ведет к
увеличению различных показателей уровня жизни населения, таких как ВВП, уровень
инвестиций в экономике, реальные доходы населения, прожиточный минимум и т.д.
Для анализа налогово-бюджетной политики нашего государства необходимо
рассмотреть некоторые из них и выявить ее эффективность на данном этапе.
Например, 2013 год характеризовался снижением
темпов роста российской экономики, прирост ВВП России составил 1,3% (рис. 3),
что связано как со сложной ситуацией в мировой экономике, так и с замедлением
темпов роста внутреннего спроса.
Рис. 3. ВВП России за 2009-2013 гг. [12]
Основной положительный вклад в рост ВВП внес
потребительский спрос. При этом темпы его роста оказались ниже, чем в 2012
году. Другой показатель потребительского спроса - объем платных услуг населению
- увеличился на 2,1% (3,7% в 2012 году). Данное замедление связано с замедлением
роста доходов населения, а также снижением темпов роста розничного
кредитования.
В 2013 году федеральный бюджет исполнен с
дефицитом323,0 млрд. рублей или 0,5% ВВП (ниже запланированного - 0,8% ВВП).
Вместе с тем, сравнение показателей исполнения
федерального бюджета в 2013 году с «первоначальными» показателями,
установленными Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», демонстрирует, что
поступление ненефтегазовых доходов уменьшилось на 454,5 млрд. рублей, с
одновременным увеличением нефтегазовых доходов на 608,5 млрд. рублей -
практически полностью за счет роста цены на нефть (закон - 97,0 долларов США за
баррель, факт - 107,9 долларов США за баррель).
Таким образом, по результатам 2013 года вместо
982,0 млрд. рублей Резервный фонд пополнился только на 212,0 млрд. рублей и
составил 3 071,9 млрд. рублей или 4,6% ВВП, а вместе с ФНБ - 8,9% ВВП [12].
Целью бюджетной политики на 2015 год и на
плановый период 2016 и 2017 годов является обеспечение устойчивости бюджетной
системы Российской Федерации и безусловное исполнение принятых обязательств
наиболее эффективным способом.
Данная цель будет достигаться через решение
следующих задач [3]:
. Совершенствование нормативно-правового
регулирования бюджетного процесса. Основной новацией бюджетного
законодательства предстоящего периода будет являться подготовка новой редакции
Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ,
консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и
разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс.
. Повышение качества государственных программ и
расширение их использования в бюджетном планировании.
. Снижение зависимости бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ от трансфертов из федерального бюджета.
Так, с 1 января 2015 года предусматривается:
постепенное повышение базы для начисления
страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы
до 230%;
стимулирование более позднего назначения
трудовой пенсии;
уточнение требований к минимальному страховому
стажу (с 5 до 15 лет).
. Повышение эффективности финансовых
взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными
бюджетами.
. Повышение эффективности оказания
государственных (муниципальных) услуг.
. Оптимизация расходов на оплату труда.
. Снятие ограничений транспортной
инфраструктуры.
. Повышение эффективности расходования бюджетных
ассигнований на осуществление капитальных вложений.
. Повышение эффективности управления
государственным долгом и государственными финансовыми активами.
Динамика основных параметров бюджетной системы
Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов
характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при уровне
дефицита более 1,0% ВВП.
Таким образом, бюджетно-налогавая политика
является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые
взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. От качества
федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной
защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния
России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.
Заключение
Формирование модели бюджетно-налоговой политики,
адекватной общемировым закономерностям хозяйственной эволюции и специфическим
особенностям их проявления в тех или иных странах, становится необходимой
предпосылкой выведения национальной экономики на траекторию быстрого,
устойчивого и высококачественного экономического роста.
Специфике нынешнего этапа развития российской
экономики более всего соответствует кейнсианская модель фискальной политики,
апробированная опытом антикризисного регулирования экономики, начиная с 1930-х
гг. В то же время поиск конкретной модели бюджетно-налогового регулирования
опирается на детальное выявление (в пределах возможного) места России в
«коридоре свободы» между англосаксонской и североевропейской моделями
финансовых систем - с учетом достигнутого уровня развития производительных сил,
сформировавшихся в недрах планово-регулируемой экономики советского типа
традиций и фазы воспроизводственного цикла, через который проходит страна.
Глубина кризисных потрясений в нашей стране в
период перехода к рыночной экономике в решающей степени определяется включением
в механизм ее фискального регулирования многих неоклассических подходов.
Настойчивое стремление финансовых властей избавиться от состояния бюджетной
несбалансированности выразилось в недофинансировании многих компонентов
инвестиционных и, особенно, социальных расходов государства, а также в попытке
возложить основную налоговую нагрузку не на состоятельных россиян, а на тех из
них, уровень жизни которых недалек от прожиточного минимума. В попытках
механической реализации известного эффекта Лаффера законодательные власти
заложили в Налоговый кодекс такой фундаментальный принцип, как стимулирование
сберегательной активности населения - в то время как решающим фактором
торможения экономического роста в нашей стране, бесспорно, является дефицит его
потребительской активности. Парадокс бережливости, еще более усиливающийся
сегодня в результате нарастающей неуверенности граждан в своем будущем,
нуждается в многоаспектной нейтрализации для нейтрализации угрозы резкого
сокращения совокупного спроса и превращения открывающейся сегодня возможности
возобновления спада промышленного производства в нашей стране в реальную
действительность. Решение этой задачи немыслимо сегодня без укрепления
социальных гарантий граждан средствами результативного бюджетно-налогового
регулирования, использования инструментов реализации принципа справедливости
налогообложения - ведущего в сложившихся ныне условиях.
Cформировавшийся к
середине девяностых годов странный гибрид централизованной системы выделения
средств и значительной политической децентрализации, когда стиль
взаимоотношений между федеральными и региональными властями определялся в
процессе неформального торга, в дальнейшем сменился центростремительными
тенденциями бюджетного процесса, отсутствием субнациональной автономии как в
финансовом, так и в политическом аспектах.
Стремление построить в начале девяностых годов в
нашей стране модель бюджетного федерализма, основанную на принципах
конкуренции, не увенчалось успехом в силу чуждости объявлявшихся принципов
характеристикам сложившейся в стране системе межбюджетных отношений.
Дальнейшие нововведения и перемены привели к переходу
бюджетной модели в рамки кооперативной концепции с уклоном к построению
взаимоотношений федерального центра и регионов, основанных преимущественно на
принципах централизации. Но это не отменяет необходимость совершенствования
межбюджетных отношений в стране, что является предметом расширяющихся научных
исследований и рациональной практики.
Список литературы
1. "Бюджетный кодекс
Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 13.07.2015) //
КонсультантПлюс
2. "Налоговый кодекс
Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от
08.06.2015) // КонсультантПлюс
3. Основные направления
бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов //
КонсультантПлюс
. Барт Л.В. Российская модель
бюджетно-налоговой политики: учебное пособие / Л.В. Барт, А.С. Капканщиков. -
3-е изд. - Ульяновск: УлГТУ, 2014. - 159 с.
. Губанов С. Назревшие
решения // Экономист. - 2014 . - № 9. - С.42-45.
. Игонина Л.Л. О подходах к
оценке эффективности бюджетно-налоговой политики // Международный журнал
прикладных и фундаментальных исследований. - 2015. - № 3. - С. 54-59.
. Капканщиков А.С.
Формирование российской модели бюджетно-налоговой политики: диссертация. -
Самара, 2009. - 177 с.
. Ковалева Т.М. Бюджет и
бюджетная политика в Российской Федерации. Учебное пособие / Т.М. Ковалева,
С.В. Барулин. - М.: КноРус, 2014. - 412 с.
. Тер-Акопов С.Г. Бюджетная
политика как важнейший фактор экономического роста // Бухгалтерский учет в
бюджетных и некоммерческих организациях, 2014. - № 4 (340). - С. 22-26.
. Томилина Н.С. Российская
модель бюджетного федерализма Экономические и социальные перемены: факты,
тенденции, прогноз. - 2013. - № 5 (29) - С. 126-132.
. Орлова О.Е. Перспективы
бюджетной и налоговой политики на 2015 год.
. Официальный сайт Министерства
финансов РФ.
. Сбербанк прогнозирует
истощение Резервного фонда России к концу 2015 года.
. Тонаканян Д.С. Современные
направления бюджетной политики РФ // Материалы VII Международной студенческой
электронной научной конференции «Студенческий научный форум».
. Федеральная служба
государственной статистики.