Правовой статус органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации

Правовой статус органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

исполнительная власть статус самоуправление

ВВЕДЕНИЕ

. Правовой статус органов исполнительной власти

.1 Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

.2 Методы реализации исполнительной власти

.3 Особенности положения органов исполнительной власти субъектов РФ

. Правовой статус органов местного самоуправления

.1 Понятие и особенности положения органов местного самоуправления

.2 Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления

.3 Органы местного самоуправления как юридические лица в форме учреждений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В науке конституционного права идет широкая дискуссия о месте и роли исполнительной власти в системе государственной власти на современном этапе. Усиление роли органов исполнительной власти в РФ не дает основания говорить о корректировке конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ. Проведенное в рамках федеративной реформы «укрепление вертикали исполнительной власти» (создание федеральных округов, модернизация института полномочных представителей, закрепление порядка «наделения полномочиями высшего должностного лица») нуждается в более тщательном конституционно-правовом обеспечении

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию данного института, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающих из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI века.

Публично-правовые образования территориального характера (государство, субъекты Федерации, муниципальные образования) признаны участниками имущественного оборота наравне с иными субъектами (ст. 8 Конституции РФ, ст. 1,2, 124 ГК РФ). Вместе с тем муниципальным образованиям и органам местного самоуправления присущ специфический статус, влияющий на особенности их положения как участников гражданских правоотношений. Называя субъекты гражданско-правовых отношений, Гражданский кодекс РФ выделяет физических и юридических лиц, а также иных субъектов, наделенных правом на участие в названных правоотношениях. К иным субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. При этом указанные субъекты не отождествляются с юридическими лицами. Они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этом случае к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов). При решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения в муниципальном образовании в наибольшей мере переплетаются публично-правовые и частноправовые отношения и происходит сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью. С одной стороны, муниципальное образование является публично-территориальным формированием, субъектом публичных интересов, имеющим социальный характер, с другой - реализующим хозяйственную деятельность (однако с особой целью и направленностью). Поэтому для муниципального образования как публично-территориального образования, обладающего особым правовым статусом, характерно сосредоточение в одном лице публично-правовых (в частности, властных) и частных (в том числе хозяйственных) начал.

Целью работы является исследование понятия и правового статуса органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации.

Задачами исследования выступают:

.Изучить административно-правовые формы реализации исполнительной власти;

.Определить методы реализации исполнительной власти;

.Исследовать особенности положения органов исполнительной власти субъектов РФ.

.Раскрыть правовой статус органов местного самоуправления;

.Выявить проблемы правового регулирования органов местного самоуправления;

.Рассмотреть органы местного самоуправления как юридические лица в форме учреждений.

Структура работы состоит из введения, двух глав, объединенных шестью параграфами, заключения и списка использованных источников.

1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеют возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и тому подобное.

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Наиболее важны формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Наиболее распространенным является подразделение форм управленческой деятельности на правовые и неправовые. Правовые формы всегда порождают юридические последствия, потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления, то есть формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут: осуществление различного рода организационных действий - проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и тому подобное, либо материально-технических операций -экспедиция, транспорт, охрана и тому подобное.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

Система федеральных органов исполнительной власти нуждается в совершенствовании механизма формирования кадрового корпуса. Авторитет исполнительной власти и эффективность ее деятельности зависят от профессионализма работников всех звеньев.

Между тем существуют большие претензии к качеству работы многих звеньев. В то же время средств на повышение квалификации работников федеральных органов исполнительной власти выделяется недостаточно. Требуют совершенствования вопросы, связанные с отбором кандидатов на должности в системе исполнительной власти, с повышением профессионализма работников всех уровней и их ответственности за злоупотребление властью и другие действия, умаляющие авторитет исполнительной власти.

Вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Сложившаяся система исполнительной власти не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции. Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства и в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, управлении подлинно демократических процессов предъявляют качественно новые требования к системе государственной власти Российской Федерации как стержня государственного управления.

Требуют выяснения вопросы о соотношении системы органов государственной власти и единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, о выделении государственно-управленческого блока в рамках государственного аппарата, вычленению управленческих проблем в общем контексте государственно-властной деятельности, и, в особенности, проблем, связанных с изучением факторов повышения управляемости общественными отношениями. Должна быть разработана стратегия последовательно проводимых структурных реформ системы органов исполнительной власти, четко нацеленных на повышение управляемости страной, безусловную обязательность исполнения законов и государственных решений, практическую эффективность административных и судебных актов.

Организация и функционирование исполнительной власти производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параметрами, принципами и качествами.

1.2 Методы реализации исполнительной власти

Методы деятельности исполнительной власти - способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты. Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности и достижения ее целей.

Методы государственного управления имеют следующие особенности:

.Выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти

.В них находит свое выражение государственный (публичный) интерес, воля государства;

.Выражают принадлежащие государству полномочия юридически властного характера;

.Являются средством реализации закрепленной за органами управления компетенции;

.Выбор зависит от особенностей управляемого объекта и другие.

Следует различать метод правового регулирования управленческих общественных отношений и метод управления. Главный критерий их разграничения в том, что: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления). Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных, лиц), в то время как методы управления используются только ими. Методы государственно-управленческой деятельности производны от методов административно-правового регулирования.

Наиболее распространенным является выделение двух групп методов - административных и экономических. Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия на объекты управления, которое предполагает императивный вариант волеизъявления субъекта управления. Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (гражданин или предприятие). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых.

Экономические методы обычно характеризуются как способы или средства косвенного воздействия на объекты управления путем воздействия на их материальные интересы. Должное (необходимое и желательное для общества) поведение объекта управления достигается перспективами материальных выгод или под угрозой материальных санкций.

Универсальными способами воздействия на сознание и волю людей являются методы убеждения, поощрения и принуждения

Содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определённых действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и другие.

1.3 Особенности положения органов исполнительной власти субъектов РФ

При рассмотрении органов исполнительной власти субъектов как объекта конституционно-правового регулирования обращают на себя внимание две существенные характеристики, закрепленные в ст. 77 Конституции РФ самостоятельность организации органов государственной власти субъектами Российской Федерации и единство системы исполнительной власти Федерации и субъектов. В современном конституционном праве эти нормы, также привлекают внимание правоведов возможностью неоднозначного толкования и законодательного закрепления.

Ни в Федеральном Законе РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни в комментарии к данному закону нет определения органов исполнительной власти субъекта. Существование подобного пробела является серьезным недостатком научной разработанности этой темы.

По мнению И. Л. Макаренко, «органы исполнительной власти субъекта самостоятельные структурные единицы в системе государственной исполнительной власти, реализующие функции государственного управления в пределах границ субъекта Российской Федерации и предоставленных ему полномочий в сфере государственного ведения».

Закрепление в конституциях (уставах) и законах субъектов организации и функционирования органов исполнительной власти позволяет говорить о существовании нескольких подсистем исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы, исполнительной, власти. Подобная вариативность, в целом не противоречит конституционному принципу самостоятельности, закрепленному в ч. 1 ст. 77 и соответствует федеративному характеру российского государства.

Конституционно-правовое регулирование системы органов исполнительной власти субъектов после принятия Федерального закона № 184-ФЗ в период 1999-2009 гг. было направлено, главным образом, на унификацию конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъектов, проявившуюся в закреплении единого порядка наделения полномочиями высшего должностного лица, установлении общих оснований, ответственности глав субъектов перед Президентом Российской Федерации.

В настоящее время как федеральный, так и региональный законодатель не могут предложить внятной схемы эффективного взаимодействия разных уровней публичной власти, что не способствует полноценной реализации ряда конституционных принципов, в частности принципа единства системы исполнительной власти, закрепленного в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, является правильным, но при этом недостаточным, перекладывание на высшее должностное лицо правового обеспечения и форм взаимодействия разных уровней публичной власти путем предоставления высшему должностному лицу субъекта права инициировать внедрение широких форм взаимодействия органов исполнительной власти субъекта с территориальными федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Процесс государственного строительства настойчиво требует дальнейшего теоретического осмысления и законодательного решения проблем, связанных с организацией и функционированием исполнительной власти субъектов. Процесс конституционно-правовой модернизации должен проходить на основе принципов, закрепленных в Конституции РФ разделения властей, единства системы исполнительной власти, самостоятельности субъектов в вопросе формирования системы государственной власти.

2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

.1 Понятие и особенности положения органов местного самоуправления

Как публичное образование муниципальное образование призвано решать властные вопросы сообщества, вопросы его самоуправления как хозяйствующая (в определенной мере) единица. Оно призвано обеспечивать решение некоторых повседневных проблем жизнедеятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, содержание и ремонт дорог местного значения, транспортное обслуживание населения и т.д.). В единстве двух этих начал муниципальное образование призвано обеспечивать жизнедеятельность местного сообщества. Муниципальное образование по своей природе должно заниматься хозяйственными вопросами. Местное самоуправление рассматривается как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Это положение в комплексе с ч. 2 ст. 3 Конституции о реализации народовластия через органы местного самоуправления предопределяет одновременное наличие признаков публично-правового института публичной власти и хозяйствующего субъекта. Как отмечает Н.С. Тимофеев, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, но лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях, при этом выводя «особых субъектов» - Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования из общего ряда субъектов. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов.

От имени муниципального образования хозяйственную деятельность осуществляют органы лестного самоуправления. Последние признаны субъектами гражданского права (ст. 125 ГК РФ) могут выступать в качестве таковых при владели и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Как верно указывает Э.В. Берг, «муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных). В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами». Вместе с тем основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований.

Иногда допускается смешение понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений, что является необоснованным как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и доктринального подхода к этому вопросу, так как органы местного самоуправления являются одним из признаков и необходимых атрибутов муниципального образования. По мнению Ю.В. Кондрашова, о муниципальных образованиях как о юридических лицах можно говорить только в самом общем смысле как о субъектах права, не являющихся лицами физическими, но не как о юридических лицах - организациях в цивилистическом смысле этого слова. Анализируя статус муниципальных образований и их органов в качестве субъектов гражданского права, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях, регулируемых п. 2 ст. 125 ГК РФ, в качестве их субъектов выступают муниципальные образования. Органы местного самоуправления являются при этом лишь их представителями, так же как и в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти - с другой. Имущество муниципального образования является собственностью самого муниципального образования, а органы местного самоуправления лишь осуществляют правомочия собственника от его имени. Во-вторых, орган местного самоуправления реализует права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования, т.е. выступает как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений. В-третьих, как указывает А.И. Коваленко, «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения». Однако следует уточнить, что органы местного самоуправления в данном случае предъявляют иск как представители других субъектов гражданского права - муниципальных образований (собственников имущества). И наконец, как отмечают представители цивилистики, по общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и, соответственно, может нести лишь связанные с этой целью обязанности. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. Таким образом, обоснованно говорить о наличии у органов местного самоуправления собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности муниципальных образований.

В постсоветский период изменилась роль муниципальных образований в экономических и иных имущественных правоотношениях, что обусловлено отходом от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, провозглашением в Конституции РФ многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности и равенства ее участников. Муниципальные образования признаны субъектами имущественных отношений наряду с иными юридическими лицами. Параллельно с этим законодательно закреплено признание органов местного самоуправления юридическими лицами. Такое законодательное регулирование не случайно и обусловлено реально существующей и объективно сложившейся ситуацией, когда органы местного самоуправления в действительности выступают в гражданских правоотношениях от своего имени в качестве юридических лиц. Муниципальные образования, будучи по своей природе «бестелесными субъектами», не способны собственными действиями участвовать в гражданских правоотношениях. В соответствии с принятой действующим законодательством концепцией муниципальные образования осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов местного самоуправления.

2.2 Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления

Согласно ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления на основании Закона и устава муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями (что представляется весьма спорным), образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Названный Закон также устанавливает, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона от 6 октября 2003 г., а в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» - применительно к учреждениям. Органы местного самоуправления как юридические лица от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности.

Понятие юридического лица дано в ст. 48 ГК РФ, в соответствии с которой таковым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и имеющая возможность отвечать по своим обязательствам этим имуществом, а также имеющая возможность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако данное определение не вполне подходит к муниципальным органам:

. К ним нельзя применить вещное право в классическом понимании гражданского законодательства, в соответствии с которым они пользуются обособленным имуществом, - в собственности оно не находится (это - объект муниципальной собственности); что касается хозяйственного ведения и оперативного управления, то, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, муниципальное имущество используется этими органами не для целей хозяйствования, а для осуществления публично-властных функций. Кроме того, по мнению Ю.В. Кондрашова, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом местного самоуправления для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа местного самоуправления существуют правомочия по распоряжению им от имени муниципального образования, - с другой. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества;

. К ним не могут быть применены общие правила создания и ликвидации юридических лиц;

. Ответственность органы местного самоуправления несут за счет не собственных средств, а местного бюджета;

. Органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, что неприменимо к обычным юридическим лицам;

. Для них характерны особенности статуса юридических лиц по вопросам контроля-надзора. Речь идет о включении органа местного самоуправления в систему власти-подчинения, не связанную с выполнением органом местного самоуправления его основных функций. Следует обратить внимание и на тот факт, что Гражданский кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридического лица, среди которых не указаны ни муниципальные образования, ни органы местного самоуправления.

На противоречия при определении публично-правовых субъектов как юридических лиц также обращает внимание Т.М. Бялкина, которая указывает, что Гражданский кодекс РФ, определяя участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях, обоснованно называет их особыми субъектами, не отождествляет их с юридическими лицами, в силу того что наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в некоторые гражданско-правовые отношения. Свою правоспособность муниципальные образования реализуют через соответствующие органы. В соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, по мнению Т.М. Бялкиной, не нуждаются в статусе юридического лица, но действуют в соответствии с гл. 5 ГК РФ и уставом муниципального образования. Тем самым правовая конструкция Кодекса по участию публично-правовых образований в различных правоотношениях обеспечивает соблюдение интересов муниципальных образований, их населения, но не интересов органов власти. Федеральный же закон от 6 октября 2003 г. отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве. Следствием этого является присутствующая в Законе путаница в понятиях, постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления (в части их прав на закрепленное имущество, на муниципальную казну, ответственности по обязательствам и т.д.).

Приведенные рассуждения вызывают сомнения, особенно в вопросе о том, что органы местного самоуправления не нуждаются в наделении правами юридического лица и определении организационно-правовой формы. Осуществляя властные полномочия, органы местного самоуправления вынуждены заниматься хозяйственными, вопросами и потому не могут не выступать в качестве самостоятельных обособленных субъектов в отдельных гражданско-правовых отношениях, реализуя присущие им элементы гражданской правосубъектности.

2.3 Органы местного самоуправления как юридические лица в форме учреждений

Прямое указание Закона на статус муниципальных органов как юридических лиц в организационно-правовой форме муниципального учреждения не согласуется с гражданским законодательством. Из положений ст. 120 и 209 ГК РФ следует, что право решения вопроса о наделении органов местного самоуправления статусом юридического лица - учреждения принадлежит только муниципальному образованию, являющемуся собственником имущества, закрепляемого за учреждениями. Поэтому со стороны федерального законодателя правомерно лишь признавать потенциальную возможность приобретения статуса юридического лица за этими органами. В противном случае правомерно вести речь о неправомерном ограничении самостоятельности местного самоуправления в вопросах реализации правомочий собственника и учредителя.

Существуют определенные противоречия в механизме ответственности органов местного самоуправления: за счет казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ), за счет средств учреждения (только при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества - ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Кроме того, существуют противоречия и в отношении имущества. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (п. 1 ст. 51). Однако учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Не согласуются и нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. о создании органами местного самоуправления муниципальных предприятий с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», в котором предусмотрено, что некоммерческая организация может создавать лишь некоммерческие организации. Следовательно, учреждение не вправе создавать коммерческие организации, в том числе и предприятия (п. 4 ст. 24). Кроме того, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» не предусмотрено создание учреждениями других учреждений. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 24 Закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению цели, ради которой она создана (при определенных ограничениях для некоммерческих организаций отдельных видов, но не для учреждений).

Таким образом, Федеральный закон исходит из той позиции, что органы местного самоуправления будут выступать как самостоятельные организации, действующие не только от имени муниципального образования, но и от своего собственного имени при участии в гражданских правоотношениях и осуществлении предпринимательской деятельности. Следовательно, становится возможным совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, что противоречит ст. 7 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». И наконец, органы местного самоуправления по своим функциям не соответствуют статусу учреждения: в соответствии с Конституцией РФ они созданы для осуществления от имени населения публично-властных полномочий. В то время как учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ). Помимо названного, как отмечает Т.М. Бялкина, ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. противоречит также положениям и Бюджетного кодекса РФ (в части возможности получения кредитов бюджетными учреждениями). Поэтому вряд ли обоснованно устанавливать в качестве организационно-правовой формы юридического лица органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) учреждение, хотя такая точка зрения преобладала в советской юридической науке, исходя из целей их деятельности.

На наш взгляд, неверно считать органы местного самоуправления учреждениями на основании только осуществления ими управленческих функций, так как осуществление последних присуще не только учреждениям, но и юридическим лицам иной организационно-правовой формы. Кроме того, управление, осуществляемое органами местного самоуправления, и управление, осуществляемое учреждениями, различаются по существу, что объясняется, в том числе различной отраслевой принадлежностью норм права, оперирующих данными понятиями. Необходимо отметить и то обстоятельство, что учреждениям обычно присущи функции специальной компетенции, в то время как органы местного самоуправления, прежде всего представительные, осуществляют публично-властные полномочия, реализуя публичное управление от имени населения, и общую компетенцию (в большей степени - местная администрация). Иная деятельность, в том числе и в качестве участников гражданско-правовых отношений, подчинена основной цели - деятельности по осуществлению местного самоуправления. На основе изложенного можно сделать вывод о невозможности непосредственного применения организационно-правовой формы учреждения к органам местного самоуправления (так же как и к государственным органам, хотя не только в законах, но и в других актах воспринят такой подход). Применение норм об учреждениях к органам местного самоуправления по аналогии возможно только с учетом их специфики как органов публично-правовых образований.

Следует остановиться и на вопросах государственной регистрации органов местного самоуправления как юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава основаниями для государственной регистрации в качестве юридических лиц для представительного органа муниципального образования является протокол его заседания, содержащий решение о наделении его правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа с правами юридического лица. Органы местного самоуправления считаются наделенными правами юридического лица с момента внесения записи об этом в Единый государственный реестр юридических лиц. Подобные правила применяются и при лишении статуса юридического лица. В данном подходе, представляется, происходит существенная трансформация особого статуса муниципальных органов - публично-правовой характер их статуса вообще не учитывается. Следует отметить и специфику представительных органов в связи с их выборным характером. Если, проводя аналогию с юридическими лицами частного права, переизбрание местного представительного органа можно рассматривать как осуществление непрерывной деятельности, роспуск означает прекращение деятельности (ликвидацию). Законодательство не дает однозначного ответа о процедуре перерегистрации в данном случае.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одним из важнейших и необходимых условий динамичного поступательного развития Российской Федерации на современном этапе является поиск оптимальной модели функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством, реализуя возложенные на них полномочия в политической, экономической и социальных сферах. Вследствие этого, настоящее время система исполнительной власти Российской Федерации является весьма мощным и разветвленным организмом. Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

За последние годы приняты решительные меры по утверждению исполнительной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

Под формами взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления можно считать порядок и способ реализации органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов, местного самоуправления полномочий по предмету совместного ведения Федерации, а также собственных полномочий, закрепленных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах (основных законах) субъектов.

Таким образом, юридически значимые действия органов местного самоуправления в значительном числе случаев являются в силу закона действиями самого муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, также совершают собственные юридически значимые действия, тем самым выступая в гражданских правоотношениях от своего имени. Как юридические лица органы местного самоуправления могут выступать в гражданских правоотношениях самостоятельно и в собственных интересах, например с целью организации, поддержания и развития собственного функционирования. Выступление органов местного самоуправления в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Соблюдение этого интереса также представляет косвенную выгоду для муниципального образования, однако непосредственно этот интерес принадлежит самому органу местного самоуправления. Интерес органа местного самоуправления также может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций. Такой интерес не может быть противопоставлен интересам муниципального образования. Более того, он только ими и может быть обусловлен. Дифференциация действий органов местного самоуправления на действия в их собственных интересах и действия в интересах муниципального образования является необходимым условием при рассмотрении того или иного аспекта конкретных правоотношений. Таким образом, рассматривая действия органа местного самоуправления как юридического лица, необходимо ориентироваться на то, в каком качестве он выступает.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 21.07.2014 г.) // Российская газета № 237, 25. 12. 1993.

.Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 №51-ФЗ // СЗ РФ 1994, № 32, ст. 3301.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 02 июня 2016 года) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

.Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О некоммерческих организациях» // Российская газета, N 14, 24.01.1996.

.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, N 202, 08.10.2003.

.Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Бюллетень нормативных актов, N 2-3, 1992.

.Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования / Е. В. Белоусова // Государство и право. - 2011. - № 2. - С - 32 - 38.

.Бялкина, Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография / Т. М. Бялкина. - Воронеж, 2013. - 407 с.

.Бялкина, Т. М. Муниципальное право Российской Федерации / Т. М. Бялкина. - Воронеж, 2012. - 164 с.

.Бахрах Д.Н Административное право / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов - М.: Норма, 2014. - 816 с.

.Бородин С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций / С. С. Бородин, С. С. Громыко - СПб.: ГУАП, 2011. - 432 с.

.Кондрашов Ю. В. Статус органов местного самоуправ. при участии в гражданских правоотношениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю. В. Кондрашов - Тюмень, 2014. - 26 с.

.Конин, Н. М. Административное право России в вопросах и ответах / Н. М. Конин - М.: Проспект, 2012. - 256 с.

14.Кутафин О.Е., Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев - М.: Юристь. 2013.

.Лапина М.А. Административное право. Курс лекций / М. А. Лапина - М.: Консультант Плюс, 2012. - 149 с.

16.Макаренко, И. Р. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук / И. Р. Макаренко - М., 2012. - 202 с.

.Миронов, А. Н. Муниципальное право РФ. Учебное пособие. 2-е изд.,перераб. и доп / А. Н. Миронов - М.: Форум, 2013. - 208 с.

.Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под редакцией Ю. А. Дмитриева - М.: МЦУПЛ, 2012. - 24-25 с.

.Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.И. Коваленко. - М., 2011. С. 89.

.Попов Л.Л Административное право России / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров - М.: Проспект, 2013. - 752 с.

.Рыжов В. С. К судьбе государственного управления / В. С. Рыжов // Государство и право. - 2014. - № 2. - 14 с.

.Савранская, О. Органы местного самоуправления как юридические лица в форме учреждений: коллизии правовых норм и ограничения / О. Савранская // Муниципальное право. - 2012. - № 1. - . 33-37

.Сивкова, И. Н. Федеральные органы исполнительной власти в России :Конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук / И. Н. Сивкова - М., 2014. - 23 с.

.Тимофеев, Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н.С. Тимофеев // Законность. - 2013.