Государственные корпорации: создание, управление и использование имущества

Государственные корпорации: создание, управление и использование имущества

Оглавление

Введение

1. Теоретические основы управления государственными корпорациями

1.1 Государственная корпорация как новый институт реализации государственной собственности

1.2 Российский опыт создания и управления корпорациями с государственным участием

1.3 Особенности финансовой деятельности государственных корпораций в рамках государственно-частного партнерства

2. Управление государственным имуществом собственности на примере государственной компании "Российские автомобильные дороги"

2.1 Характеристика ГК "Российские автомобильные дороги"

2.2 Цели и задачи управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

2.3 Программа управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

3. Перспективы развития использования имущества и управления государственными корпорациями

3.1 Проблемы использования имущества государственных корпораций

3.2 Перспективы развития управления государственными корпорациями

3.3 Повышение экономической безопасности при управлении имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

Выводы

Список использованной литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы работы. Эффективность национальной экономики страны на глобальном уровне определяется крупным предпринимательством. Именно крупное предпринимательство составляет основу экономической и политической мощи индустриально развитых стран, обеспечивая конкурентоспособность национальных экономик на мировом рынке.

Наиболее распространенной и эффективной формой организации крупного предпринимательства, как государственного, так и частного, является корпорация. Корпорация представляет собой крупное предприятие национального или международного масштаба.

Во многих странах государство является крупнейшим собственником и коллективным предпринимателем. Государственное предпринимательство занимает важное место в экономике индустриально развитых стран и зачастую рассматривается как одна из важнейших форм прямого вторжения государства в экономику. Хотя объем, формы и методы данного направления экономической деятельности государства в течение всего ХХ в. претерпели значительные изменения. Огромное значение с точки зрения рационализации и повышения эффективности государственного регулирования экономики имеет совершенствование путей и механизмов использования государственной собственности, управления государственным имуществом, участия крупных государственных предприятий в производстве и сбыте товаров и услуг.

Появление нового для нашей страны вида государственного имущества, полученного в ходе приватизации и разгосударствления, а также последовавшие институциональные изменения существенно изменили как объем, так и структуру государственной собственности. Это в свою очередь ставит перед отечественной практикой и наукой управления сложные задачи, одной из которых является совершенствование механизмов управления новыми институтами, какими являются корпорации с государственным участием.

Современные исследования деятельности государственных корпораций представлены в работах Ю. Винслава, В. Волкова, С. Глазьева, А. Еганяна, А. Зельднера, В. Куликова, Г. Клейнера, Н. Кононковой, В. Кошкина, А. Некипелова, И. Николаева, В. Радаева, С. Сильвестрова и др. Вместе с тем, ряд важных проблем остается недостаточно изученным. Недостаточная научная разработанность проблем функционирования государственных корпораций обусловила необходимость теоретического обобщения российского опыта госкорпорирования экономики, продолжение исследований по данной проблематике и определила цель, задачи и предмет данного исследования.

Целью работы выступает изучение вопросов создания, управления и использование имущества государственных корпораций. Исходя из темы работы, были поставлены следующие задачи.

-       рассмотреть государственную корпорацию как новый институт реализации государственной собственности;

-       изучить российский опыт создания и управления корпорациями с государственным участием;

-       рассмотреть особенности финансовой деятельности государственных корпораций в рамках государственно-частного партнерства;

-       дать характеристику ГК "Российские автомобильные дороги";

-       сформулировать цели и задачи управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги";

-       изучить программу управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги";

-       сформулировать проблемы использования имущества государственных корпораций;

-       определить перспективы развития управления государственными корпорациями;

-       предложить пути повышения экономической безопасности при управлении имуществом ГК "Российские автомобильные дороги".

Объектом исследования является сфера экономической деятельности государственных корпораций разных организационно-правовых форм.

Предметом исследования является система экономических отношений, складывающаяся внутри государственной корпорации и между государственной корпорацией и другими субъектами рынка в условиях современной российской экономики.

Теоретической основой исследования послужили научные достижения зарубежных и отечественных экономистов в области изучения проблем государственного вмешательства в экономику.

Теоретическую базу работы составил эволюционный анализ развития различных концепций государственного регулирования экономики и сформированных на их базе моделей развития государственных корпораций.

Методологической основой исследования является системный подход к изучению экономических процессов и явлений в процессе госкорпорирования рыночной экономики. В ходе изучения материалов применялись методы научного познания: методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторического и логического моделирования, научной абстракции.

управление имущество государственная корпорация

1. Теоретические основы управления государственными корпорациями

1.1 Государственная корпорация как новый институт реализации государственной собственности

Создание государственных корпораций представляет собой составную часть институтов развития наряду с особыми экономическими зонами и инвестиционными фондами. До середины 2000-х гг. прецедент учреждения государственных корпораций носил единичный характер. Затем государственная активность в указанном направлении возросла в разы, что, несомненно, находит отражение в экономических процессах России.

В экономической литературе "государственные корпорации", как новый институт реализации государственной собственности не исследованы должным образом.

Существует несколько определений "корпорации": как формы организации предпринимательской деятельности, предусматривающий долевую собственность, юридический статус и сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона управления; как одну из масштабных форм производственной интеграции с целью согласованной политики диверсифицированной деятельности.

В разных странах термин корпорация понимается по-разному. В англо-саксонской правовой системе корпорациями называются акционерные общества. В континентальной правовой системе под корпорациями понимаются объединения лиц и капиталов.

Идея корпорации как самостоятельного, имущественно обособленного субъекта права, не зависимо от лиц, его составляющих, возникла в системе римского права в отношении муниципий - местных общин, получивших определенную независимость. В гражданском обороте муниципии выступали как частное лицо, их имущество обособилось и выделилось, стало рассматриваться как особое имущество, не принадлежащее ни народу, ни отдельным физическим лицам.

Под государственной корпорацией понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Словосочетание "государственная корпорация", несет в себе экономический смысл - "корпорация, которой владеет государство". Англоязычная калька этого термина - "State - owned corporation" - означает просто предприятие, государственной формы собственности (акционерное общество, 100% акции которого принадлежат государству). Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под "государственными корпорациями" именно акционерные общества.

Государственная корпорация является одним из видов некоммерческих организаций (законодательно определена в 1999 г. путем внесения дополнения в Федеральный закон № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Особенности данной организационно - правовой формы состоят в следующем: осуществление социальных, управленческих и иных общественно-полезных функций, извлечение прибыли не является основной целью деятельности, создание на основании отдельного федерального закона, учреждение на основе имущественного взноса, имущество переданное государственной корпорации, является её собственностью, создание не требует учредительных документов, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, не применяются положения Закона "О некоммерческих организациях", если это не предусмотрено законом, в соответствии с которым эта корпорация создана.

Теоретически предусмотрены широкие возможности для создания под каждую новую корпорацию своей индивидуальной организационно-правовой формы и выхода без каких - либо ограничений за рамки законодательства. До настоящего времени примерами действующих государственных корпораций были Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), созданное в 1999 г. для преодоления последствий финансового кризиса 1998 г. в банковской системе, Агентство по страхованию вкладов (АСВ), образованное в 2003 г. для осуществления функций по обязательному страхованию вкладов населения.

Существовало несколько организаций, в названии которых присутствовал термин "корпорация". Но на самом деле они действовали в иных организационно-правовых формах, нежели государственная корпорация. К ним можно отнести федеральные контрактные корпорации "Росконтракт" и "Росхлебопродукт" (1992 г.), Государственную инвестиционную и Российскую финансовую корпорации (1993 г.), Федеральную продовольственную корпорацию при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ (1994 г.), ОАО "Объединенную авиастроительную корпорацию" (2006 г.), ОАО "Объединенную судостроительную корпорацию (2006 г.).

Кардинально ситуация изменилась в 2007 г., когда были созданы шесть государственных корпораций с целью решения задач экономического, социального и политического характера: Внешэкономбанк, "Роснанотех", Фонд содействия реформированию ЖКХ, "Олимпстрой", "Ростехнологии", "Росатом".

Важным моментом в процессе создания государственных корпораций выступает фактор ограниченности времени в сочетании со стремлением зафиксировать отдельные приоритеты государства для обеспечения повышения конкурентоспособности экономики. Чаще всего государство использовало ОАО как организационно-правовую форму для реализации своей собственности, при которой 100 % акций находились в федеральной собственности. Между тем создание акционерных обществ - процесс очень длительный, поэтому использование этой формы ставит под вопрос выполнение норм законодательства о приватизации. Это обусловило целесообразность в настоящее время использовать государственную корпорацию как организационно-правовую форму, позволяющую упростить процедуры, сократить сроки и расширить возможные направления реструктуризации активов в некоторых отраслях экономики.

Практически все государственные корпорации были сформированы за счет имущественного взноса Российской Федерации (приложение 1).

Наиболее существенными недостатками государственной корпорации как организационно - правовой формы являются:

-       нечеткость понятия "общественно - полезные функции" (в Европе, например, перечни соответствующих видов деятельности включают оказание помощи беженцам, благотворительность, защиту гражданских прав и свобод человека, защиту прав потребителей, защиту окружающей среды и т.п., есть и государственные отличия, в Нидерландах общественно полезной считается церковная деятельность) и соответственно возможность расширительного толкования при необходимости использования данной формы;

-       при учреждении происходит безвозмездная передача государственного имущества, поэтому контроль за собственностью государственной корпорации может быть выведен из под надзора Счетной палаты РФ;

-       не установлены принципы управления имуществом, что влечет дополнительные риски и не определены вопросы реорганизации и ликвидации государственной корпорации.

Преимущества государственной корпорации следующие:

-       создается для реализации конкретных, необходимых стране, но затратных проектов;

-       позволяет обеспечить максимальный учет интересов общества;

-       участники не имеют вещных и иных прав на ее имущество, но могут осуществлять предпринимательскую деятельность, прибыль направляется на цели, ради которых создана корпорация.

Создание государственных корпораций помимо новых возможностей несет и определенные риски: злоупотребления руководства корпораций своим положением в рамках взаимоотношений с частными компаниями, получения дополнительных функций, полномочий, ресурсов и в связи с этим снижение качества управления ресурсами при ненадлежащем уровне контроля со стороны государства. Снижение этих рисков и устранении недостатков сделает государственные корпорации действенным инструментом модернизации, восстановления отраслевой системы экономики. Без поддержки государства некоторые сферы российской экономики не восстановить. Поэтому нужно собрать остатки государственной собственности и сделать из них прибыльные компании. Это не означает возврат к госкапитализму, поскольку новые корпорации должны работать по рыночным законам. Появление в настоящее время в российской экономике государственных корпораций предполагает новый подход к созданию и расширению деятельности институтов развития, повышению результативности государственных программ и выполнению отдельных государственных функций, трансформации органов государственной власти для комплексного решения стратегических задач, расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной политики.

 

1.2 Российский опыт создания и управления корпорациями с государственным участием

Современная отечественная тенденция к усилению роли государства в процессах функционирования отраслей предпринимательской деятельности, которые сейчас имеют стратегическое значение, вызвала особенно интересный феномен активного создания крупных государственных корпораций со значимыми задачами экономического, социального и политического характера.

Факты таковы, что после 2004 г. в ряде отраслей российской экономики резко усилились собственнические и управленческие позиции государства. Наряду с экспансией уже подконтрольных им холдингов (ОАО "Газпром", "РЖД", "Сбербанк", "Внешторгбанк" и др.) активизировалось формирование новых холдингов, а также государственных корпораций, юридически базируемых на статье 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (№7 ФЗ от 12 января 1996 г.). Согласно данной статье, государственная корпорация - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией (особым федеральным законом) на основе имущественного взноса, для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Происходит своего рода "безвозмездная приватизация" государственного имущества и в том числе денег, хотя, на наш взгляд, логичнее была бы передача госкорпорации права лишь оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности (правда, в случае ликвидации созданной госкорпорации "Росатома" его имущество возвращается в госсобственность).

Государственная корпорация:

) не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное;

) может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует данным целям;

) обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

При этом госкорпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.

Принципиальное отличие госкорпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе госкорпорации из-под контроля государственных органов, включая формальный контроль. В частности, госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления Правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Минюст и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании).

Сферы деятельности и масштабы госкорпораций даже вступают в противоречие с их формальным статусом "некоммерческих организаций". Однако при этом госкорпорации на основании индивидуальных законов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправные участники рынка. Они, в отличие от ФГУПов, получают имущество в собственность, вправе представлять интересы государства. С другой стороны, могут выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций. При этом дочерние компании госкорпораций могут осуществлять любые действия на рынке, включая, в том числе, и первичное публичное размещение акций (IPO).

Если видеть высокий государственный смысл в действиях власти, то отведенные госкорпорациям направления бизнеса - от банковского дела, консалтинга, финансового посредничества, распределения госсредств, строительства и эксплуатации олимпийских объектов до выработки электроэнергии на АЭС, производства ядерных материалов, продукции ОПК, авиа - и судостроения, реформирования фонда ЖКХ - позволяют предположить намерение создать некий новый каркас экономики, более современной в широком значении слова и адекватно отвечающей стратегическим интересам не только развития, но и самого исторического существования России. Что можно только приветствовать, при условии, что "хотение как лучше" не обернется последующими коррупционными скандалами. Тем более что на госкорпорации приходится примерно 22% расходной части бюджета, по мнению руководителя сектора институтов госрегулирования экономики Института экономики РАН А. Зельднера .

Наряду с новыми возможностями с госкорпорациями связаны и существенные риски: разрастание процесса создания новых государственных корпораций, "размывание" полномочий Правительства РФ в условиях нечеткости разделения компетенций, злоупотребление корпорациями своим положением в рамках своего статуса для получения дополнительных функций, полномочий, ресурсов, "теневизация" процессов согласования и принятия важных решений в корпорациях, снижение качества управления ресурсами при недостаточном уровне подконтрольности их деятельности государству и гражданскому обществу. Заметим также, что создание государственных корпораций задало новую, более высокую планку для ведомственных и личностных амбиций .

Очевидно, что роль госкорпораций завышать неверно, и вероятность, что именно их развертывание обеспечит прорыв России на лидирующие позиции в мирохозяйственном развитии, нельзя преувеличивать. Однако творческий поиск адекватного возможностям госкорпораций их места в системе совершенствуемых общественных институтов представляется безусловно полезным и необходимым. Как представляется, в будущем сотрудничество между бизнесом и властью не только не уменьшится, но и в значительной степени возрастет. Немаловажную роль играют характер и качество принимаемых государством стратегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социального, экономического и политического развития страны . Более того, в контексте разворачивающегося мирового кризиса становится особенно ясным, что российская экономика находится в поворотной точке своего развития. Требуется принять системное государственное решение с привлечением представителей промышленности и науки.

 

1.3 Особенности финансовой деятельности государственных корпораций в рамках государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство (ГЧП) требует узкого определения, потому что мы должны понять, что мы должны делать. В этой связи для нас принципиально, что может быть правовым источником для государства, чтобы оно вступало в партнерство с бизнесом, потому что изначально государство обладает определенными суверенными правами по отношению к бизнесу.

ГЧП - это не любая складчина государства и бизнеса, даже если она взаимовыгодная, а это процесс, при котором частный бизнес нанимается государством для того, чтобы выполнить свои задачи на определенных условиях. На условиях распределения рисков, на условиях вознаграждения соответствующих компетенций и того, что частный бизнес принял на себя соответствующие риски, на условиях возмещения соответствующих затрат, включая не только прямые затраты, но и финансовые затраты. Каким образом можно это описать? Можно ли это описать путем нормативным? Наверное, нельзя, потому что обязательства сторон в реализации этого проекта должны определяться контрактом.

В европейской практике есть так называемые институциональные формы ГЧП, которые определяют распределение ролей между государством и частными компаниями внутри акционерного общества. Но если у нас государство вместе с частным бизнесом вступает в акционерное общество, то, хотя оно там находится на положении акционера, оно фактически не несет прямых обязательств перед частным бизнесом, который вошел в это акционерное общество, например, по вопросам, связанным с тарифным регулированием, выкупом того или иного имущества в какой-то срок в рассрочку с предоставлением дополнительных преференций. Государство не может нести обязательств, потому что: а) для этого существуют другие процедуры; б) это, может быть, можно было бы принять в акционерном соглашении, но акционерные соглашения в нашем праве только-только появились, и еще не факт, что их предметом может быть такого рода сфера деятельности, которая относится к исключительной компетенции государства. Соответственно, остается только один путь - контрактный механизм, определение взаимной ответственности государства, муниципалитета и частных партнеров.

Основной целью ГЧП для органов власти является создание эффективной системы производства общественных благ/услуг, а не традиционное финансирование инвестиционных потребностей.

Выгоды органов власти от реализации проектов через механизмы ГЧП:

-       распределение финансовой нагрузки при реализации дорогостоящих проектов;

-       сбалансированное распределение рисков (риск передается той стороне, которая способна лучше им управлять);

-       четкое распределение ответственности;

-       повышение эффективности при сохранении качества работ и услуг;

-       обеспечение соответствия между конечными потребностями потребителей и работами (услугами);

-       развитие частной инициативы.

На сегодняшний день законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, г. Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков. Эти законы не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы; не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам; имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства; основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер.

Нормативный акт регионального уровня о порядке реализации ГЧП-проектов должен, в первую очередь, обеспечивать активизацию различных форм ГЧП и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов).

Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбора партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах.

В целом структура регионального ГЧП - законодательства может выглядеть следующим образом:

) закон субъекта РФ о ГЧП;

) иные акты в сфере инвестиционной деятельности, соответствующие основному закону;

) подзаконные нормативные акты субъекта РФ, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм. Базовый нормативный акт в области ГЧП, очевидно, должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно, закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву.

2. Управление государственным имуществом собственности на примере государственной компании "Российские автомобильные дороги"

2.1 Характеристика ГК "Российские автомобильные дороги"

Государственная компания "Российские автомобильные дороги" создана федеральным законом 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" для развития сети скоростных платных магистральных автомобильных дорог.

Учредителем Государственной Компании выступает Российская Федерация. Госкомпания "Автодор" привлекает инвестиции в рамках государственно-частного партнерства в дорожную сферу. Появление в РФ новой госкомпании способствует интеграции транспортной системы России в мировую транспортную систему, обеспечит повышение эффективности транспортных услуг внутри страны, рост их экспорта, более полную реализацию транзитного потенциала Российской Федерации.

Для реализации поставленных задач и осуществления предмета деятельности госкомпания наделяется следующими полномочиями и функциями:

-       функциями заказчика объектов капитального строительства;

-       функциями заказчика работ по содержанию и ремонту;

-       полномочиями концедента по объектам в отношении которых заключены или планируется заключить концессионных соглашения;

-       полномочиями по формированию и выкупу земельных участков в собственность Российской Федерации;

-       полномочиями по осуществлению сбора платы за проезд;

-       полномочиями по осуществлению сбора платежей с большегрузных автотранспортных средств;

-       полномочиями по управлению полосой отвода и придорожной полосой переданных в доверительное управление дорог (на праве аренды);

-       полномочиями по размещению облигационных займов и привлечению кредитов.

 

2.2 Цели и задачи управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

Организационная схема Государственной компании представлена на рис. 2.1.

Рис. 2.1 Организационная схема Государственной компании

Стратегические цели

) Реализация масштабной долгосрочной инвестиционной программы по созданию опорной сети федеральных автомагистралей протяженностью до 20 000 км

) Минимизация бюджетных расходов за счет привлечения и мобилизации ресурсов частного капитала: цель - обеспечить финансирование за счет внебюджетных источников не менее 40% капитальных вложений в развитие магистральной сети дорог

) Повышение эффективности управления дорожным хозяйством за счет создания рыночно - ориентированной корпоративной структуры, нацеленной на достижение высоких хозяйственных результатов и минимизацию уровня издержек

стратегическая задача:

-       снижение уровня издержек и финансовых потерь в отрасли не менее чем на 10-15%;

-       сокращение инвестиционных циклов и сроков реализации проектов (в среднем - на 1,5-2 года в сравнении с классическим циклом бюджетного финансирования);

-       формирование механизма аккумулирования доходов от дорожной деятельности с целью покрытия расходов на содержание дорожной сети, реинвестирования в новые дорожные проекты и обеспечения финансовых обязательств государства по реализуемым проектам ГЧП;

стратегическая цель:

-       после 2015 года выйти на полную окупаемость расходов по содержанию и исполнению финансовых обязательств по привлеченному финансированию;

-       к 2030 году на полную окупаемость инвестиционных затрат.

2.3 Программа управления имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

Принятие Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" было вызвано необходимостью создания эффективного инструмента для достижения следующих целей:

-       формирование опорной сети скоростных автомобильных дорог федерального значения с высоким транспортно-эксплуатационным состоянием и высоким уровнем безопасности и экологичности;

-       решение задач, связанных с гармонизацией инвестиционных циклов за счет привлечения частных инвестиций ввиду невозможности обеспечения в рамках существующего бюджетного процесса ритмичного исполнения инвестиционных обязательств государства;

-       формирование рыночно ориентированной системы управления дорожным хозяйством, направленной на привлечение частного капитала, а также на создание финансовых инструментов по мобилизации инвестиционных средств (размещение облигационных займов, привлечение частных кредитов, предоставление долгосрочных гарантий возврата капитала и др.);

-       извлечение дополнительных доходов от эксплуатации и использования имущества дорог с целью направления их на повышение уровня содержания дорог и реализацию дорожных проектов;

-       повышение качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог федерального значения, в том числе за счет улучшения технических характеристик дорог, увеличения их пропускной способности, а также за счет повышения уровня безопасности движения и качества сервисного обслуживания на дорогах;

-       повышение эффективности управления дорожным хозяйством и улучшение результативности работы дорожных предприятий, в том числе путем стимулирования внедрения новых материалов, оборудования и передовых технологий для снижения удельных затрат выполнения дорожных работ, улучшения их качества и роста производительности труда;

-       переход к этапу динамичного развития сети автомобильных дорог, отвечающему потребностям экономики и населения страны, в том числе за счет формирования национальной сети автомагистралей и скоростных автомобильных дорог, связывающих основные хозяйственные центры страны.

Инфраструктурные ограничения экономического роста во многом связаны с тем, что развитие дорожной сети в Российской Федерации существенно отстает от потребностей экономики и населения страны. В настоящее время темпы автомобилизации значительно превышают показатели прироста и увеличения пропускной способности дорожной сети, которые на протяжении последних лет являются одними из наиболее низких среди аналогичных показателей в ведущих странах мира.

В Российской Федерации отсутствует сеть многополосных автомагистралей, способных обеспечивать скоростной безостановочный режим движения транспортных потоков и высокий уровень услуг, предоставляемых пользователям, что приводит к невозможности использования географических преимуществ и транзитного потенциала России, существенному снижению скорости движения грузов и пассажиров, увеличению транспортных издержек в экономике, а также к снижению уровня мобильности населения и субъектов рынка в сравнении со странами, имеющими развитую дорожную сеть.

Конфигурация федеральной сети автомобильных дорог характеризуется ярко выраженной радиальной структурой, недостаточным числом соединительных и хордовых магистралей, ориентированностью на Московский транспортный узел, в то время как ряд регионов фактически лишены прямых транспортных связей по кратчайшим направлениям. Результатом существования подобной структуры является значительное увеличение протяженности маршрутов движения, перепробег автомобильного транспорта, а также возникающее в связи с этим увеличение транспортной нагрузки на Московский, Санкт-Петербургский и ряд других крупных транспортных узлов.

Интенсивность движения по ряду выходящих из г. Москвы радиальных маршрутов достигает 100-150 тыс. автомобилей в сутки, что значительно превышает предельную пропускную способность автомобильных дорог. Проблемы исчерпания пропускной способности въездных магистралей характерны и для других крупнейших городов Российской Федерации с численностью населения свыше 1 млн. жителей. В летний период, когда интенсивность движения достигает пиковых значений, многие участки федеральных автомобильных дорог на подъездах к крупным городам оказываются фактически парализованными в связи с возникновением многокилометровых транспортных заторов. Это приводит к увеличению транспортных издержек в 2-3 раза и временных потерь для экономики и пользователей автодорог.

С превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13,6 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, что составляет 28,3 процента общей протяженности федеральной дорожной сети. Вследствие недостаточного технического уровня и высокой степени загрузки средняя скорость движения по важнейшим автодорожным маршрутам страны не превышает 40 - 60 км/ч, в то время как в странах с развитой дорожной инфраструктурой этот показатель в среднем составляет 80 - 100 км/ч.

Основная доля федеральных дорог (свыше 80 процентов) - это автодороги II и III технических категорий, при этом относительная протяженность федеральных дорог I категории составляет лишь около 8 процентов. С учетом существующей интенсивности движения и фактического уровня загрузки свыше одной третьей протяженности федеральных дорог требует реконструкции и модернизации с повышением технической категории и усилением дорожной одежды для обеспечения пропуска современных большегрузных автотранспортных средств.

В настоящее время нормативным требованиям соответствует лишь 34,6 процента автомобильных дорог федерального значения. Результаты диагностики транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог федерального значения, проведенной в 2010 году, показали, что:

-       28,5 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым значениям по ровности (59,2 процента общей протяженности федеральной дорожной сети);

-       12,2 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым значениям по сцеплению (25,4 процента общей протяженности федеральной дорожной сети);

-       24,9 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым значениям по прочности (51,9 процента общей протяженности федеральной дорожной сети);

-       35,1 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым значениям по дефектам (73 процента общей протяженности федеральной дорожной сети).

На сети автомобильных дорог федерального значения расположены 5752 единицы мостовых сооружений, из которых 19 процентов имеют неудовлетворительное техническое состояние.

В результате недофинансирования дорожного хозяйства не обеспечивается проведение необходимого объема работ по содержанию, ремонту и реконструкции автомобильных дорог, а осуществляется строительство лишь небольшого числа приоритетных объектов.

Из-за несоответствия транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог нормативным требованиям затраты на автомобильные перевозки возрастают в 1,3-1,5 раза, а потери от дорожно-транспортных происшествий - на 15-20 процентов.

Таким образом, к числу основных причин, сдерживающих развитие дорожного хозяйства в соответствии с потребностями общества, относятся:

-       ограниченность возможностей существующей системы управления дорожным хозяйством по привлечению частных финансовых ресурсов, заключению долгосрочных контрактов на выполнение дорожных работ и использованию современных управленческих технологий, применяемых в сфере бизнеса;

-       низкая мотивированность дорожных организаций к достижению высоких хозяйственных результатов и качественному выполнению работ и услуг, включая повышение долговечности и надежности конструкций дорожных одежд, уменьшение материалоемкости и уровня удельных затрат, увеличение межремонтных сроков службы автомобильных дорог и дорожных сооружений, сокращение сроков проектирования и производства работ и др.;

-       недостаточная эффективность системы управления дорожным хозяйством, ориентированной на своевременное освоение выделяемых средств, а не на внедрение инноваций, повышение производительности труда, улучшение транспортно-эксплуатационных показателей дорожной сети и обеспечение длительного срока службы дорожных покрытий;

-       отсутствие действенных инструментов извлечения доходов от использования имущества федеральных автомобильных дорог, включая доходы от использования полос отвода и придорожных полос, которые позволили бы снизить уровень бюджетной нагрузки и создать дополнительное ресурсное обеспечение для модернизации и развития дорожной сети.

Сети платных автомагистралей и скоростных автомобильных дорог созданы во многих развитых и развивающихся странах мира. В большинстве стран почти 100 процентов магистральных автомобильных дорог эксплуатируются на платной основе. В настоящее время наибольшую протяженность сети платных автомобильных дорог имеют Китайская Народная Республика, Федеративная Республика Германия (в этой стране в 2005 году был введен платный проезд для всех грузовых автотранспортных средств весом более 12 тонн по магистральной автодорожной сети), Французская Республика, Япония, Соединенные Штаты Америки, Мексиканские Соединенные Штаты и Итальянская Республика. Доходы от сбора платы за проезд по платным автомобильным дорогам достигли в 2007 году во Французской Республике 7,4 млрд. евро, в Итальянской Республике - 4,5 млрд. евро, в Федеративной Республике Германия - 3,4 млрд. евро, в Королевстве Испания - 2 млрд. евро.

Наиболее высокими темпами развивается сеть платных автомобильных дорог в Китайской Народной Республике, протяженность которых достигла 133 тыс. км (60 тыс. км приходится на скоростные автомобильные дороги). Многие новые не скоростные, но достаточно важные для провинций Китайской Народной Республики национальные автомобильные дороги также строятся как платные дороги. В настоящее время в этом государстве вводится 6 - 8 тыс. км платных скоростных автомагистралей в год, а объем инвестиций в их строительство ежегодно составляет 17 - 18 млрд. долларов США.

В 1996 году Правительством Китайской Народной Республики была принята долгосрочная 25-летняя программа по строительству национальной системы скоростных автомобильных дорог, предусматривающая к 2020 году строительство 85 тыс. км платных скоростных автомагистралей, что позволит соединить все крупные города с населением более 200 тыс. жителей. К 2030 году сеть платных скоростных дорог Китайской Народной Республики достигнет 120 тыс. км, а к 2050 году - 175 тыс. км.

В отличие от других развитых и развивающихся стран, где сети платных автомагистралей и скоростных автомобильных дорог уже давно созданы и успешно функционируют, принося существенные доходы, в Российской Федерации они практически отсутствуют. В настоящее время на автомобильных дорогах федерального значения эксплуатируется только один платный участок на обходе с. Хлевное в Липецкой области протяженностью около 20 км.

Потребность в создании автомагистралей и скоростных автомобильных дорог в Российской Федерации уже сейчас составляет свыше 9 тыс. км. Согласно Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года к 2020 году планируется построить в Российской Федерации только 3 тыс. км платных скоростных автомобильных дорог, а к 2030 году - 9 тыс. км таких дорог.

Опыт развития сети платных автомобильных дорог в других странах показал их важное значение для социально-экономического развития и повышения инвестиционной активности. Строительство платных автомобильных дорог позволило привлечь существенные объемы частных инвестиций в дорожное хозяйство, создать транспортную инфраструктуру, обеспечивающую высокое качество услуг пользователям автомобильных дорог, существенно снизить затраты времени на передвижения, транспортные расходы и ущерб от дорожно-транспортных происшествий. Со строительством платных автомобильных дорог значительное развитие получили территории, находящиеся в зоне их тяготения, существенно возросла ценность земельных участков, имеющих удобный выход на сеть автомагистралей. За счет развития придорожного сервиса и создания новых предприятий повысился уровень занятости населения, проживающего на таких территориях, и возросли налоговые поступления в бюджетную систему страны.

Реализация Программы позволит решить следующие приоритетные задачи развития дорожного хозяйства страны:

-       обеспечение положительной динамики в развитии транспортной инфраструктуры России за счет строительства автомагистралей и скоростных автомобильных дорог, реконструкции важнейших автомобильных дорог федерального значения в составе международных и межрегиональных транспортных коридоров с целью улучшения транспортной доступности, увеличения скорости движения грузов и пассажиров, снижения транспортных расходов, уровня аварийности и, как следствие, повышение качества жизни населения и рост конкурентоспособности отраслей экономики страны;

-       повышение качества услуг, предоставляемых пользователям автодорожной сети за счет улучшения транспортно-эксплуатационного состояния, уровня обустройства и роста пропускной способности автомобильных дорог Государственной компании, а также создания развитой и современной инфраструктуры услуг дорожного сервиса;

-       повышение эффективности использования имущества автомобильных дорог федерального значения за счет поэтапного внедрения принципа платности пользования автомобильными дорогами, а также механизмов извлечения доходов от использования и развития полос отвода и придорожных полос для нужд развития отрасли;

-       привлечение масштабных частных инвестиций в строительство и реконструкцию федеральной сети дорог, обеспечивающих расширение ресурсной базы отрасли и оптимизацию бюджетных расходов;

-       внедрение эффективных методов управления дорожным хозяйством, включая методы проектного финансирования, планирование расходов на период жизненного цикла автомобильных дорог, заключение долгосрочных контрактов, широкое применение различных форм и механизмов государственно-частного партнерства, а также новых форм и принципов управления, основанных на применении передового опыта, знаний и технологий;

-       развитие рыночных отношений во всех секторах дорожного хозяйства, создание эффективной конкурентной рыночной среды, ориентированной на внедрение инноваций, снижение уровня издержек, повышение качества и производительности труда, а также качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог;

-       обеспечение формирования в стране мощной дорожно-строительной индустрии, стимулирование производства и широкого использования высококачественных строительных материалов, современных технологий, машин и оборудования.

Государственная компания является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления.

Учредителем Государственной компании выступает Российская Федерация. Права и обязанности учредителя Государственной компании осуществляет от имени Российской Федерации Правительство Российской Федерации или уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Государственная компания создается и действует в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог за счет развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог.

Государственная компания вправе осуществлять деятельность, приносящую доходы, если она соответствует целям, для достижения которых Государственная компания создана. После уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, доходы Государственной компании направляются на осуществление:

-       деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании;

-       деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог Государственной компании;

-       иной деятельности, направленной на достижение целей Государственной компании.

Программа составлена в соответствии с указанными видами ее деятельности на 2010 - 2015 годы.

В течение 180 дней со дня вступления в силу Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Правительство Российской Федерации должно утвердить перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих первоначальной передаче в доверительное управление Государственной компании, а также сроки такой передачи.

В доверительное управление Государственной компании в 2010 - 2011 годах осуществлена передача следующих автомобильных дорог общего пользования:

-       до 1 мая 2010 г. - М-1 "Беларусь" - от Москвы до границы с Республикой Белоруссия (на Минск, Брест) без подъезда к г. Смоленску (общая протяженность 449,9 км), М-4 "Дон" - от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска без подъездов к гг. Липецку, Воронежу, Ростову-на-Дону, Краснодару и без подъезда к аэропорту Домодедово (общая протяженность - 1517 км);

-       с 1 января 2011 г. - М-3 "Украина" - от Москвы через Калугу, Брянск до границы с Украиной (на Киев) без подъездов к гг. Калуге, Брянску (общая протяженность - 488,9 км).

Начиная с 2013 года участки скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург по мере их ввода будут передаваться в доверительное управление Государственной компании.

После завершения строительства в доверительное управление Государственной компании перейдут:

-       кольцевой маршрут в районе Приморской рекреационной зоны в Калининградской области на участке от г. Зеленоградска до г. Светлогорска (общая протяженность - 24,1 км);

-       автомобильная дорога Санкт-Петербург - Вологда - Казань - Оренбург - граница с Республикой Казахстан (на Алма-Ату) на участке Шали - Сорочьи Горы (протяженность - 54 км) и на обходе г. Вологды (протяженность - 14 км).

В 2010 - 2015 годах на указанных автомобильных дорогах планируется проведение ряда мероприятий по строительству и реконструкции, в результате которых протяженность переданных в доверительное управление Государственной компании автомагистралей будет изменяться в соответствии с прогнозируемой динамикой.

В рамках реализации Программы планируется формирование в Российской Федерации сети платных автомобильных дорог. Доходы от сбора платы за проезд по таким дорогам (за исключением участков, по которым доходы поступают в пользу концессионеров) будут направляться на финансирование деятельности Государственной компании по доверительному управлению, включая обеспечение содержания, ремонта и капитального ремонта автомобильных дорог Государственной компании.

Развитие сети платных автомобильных дорог в Российской Федерации станет не только источником дополнительных поступлений для финансирования потребностей функционирования и развития дорожного хозяйства, но и рассматривается в качестве одного из основных инструментов привлечения частных инвестиций, в том числе на основе механизма концессии и иных форм государственно-частного партнерства.

3. Перспективы развития использования имущества и управления государственными корпорациями

3.1 Проблемы использования имущества государственных корпораций

Попытка государства сконцентрировать ресурсы на стратегических направлениях с целью дать импульс структурно-отраслевому развитию экономики воплотилась в спонтанном появлении в 2007 г. государственных корпораций (ГК). Упоминаний о ГК не было ни в разработках МЭРТ до 2020 г., ни в трехлетнем плане Минфина, а законы о всех госкорпорациях проходили различные согласования и утверждения в весьма сжатые сроки. С точки зрения государственных интересов, выделенные госкорпорациям сферы деятельности и значительные средства позволяют предположить, что формирование госкорпораций направлено на решение основных стратегических задач в экономике России.

Сегодня госкорпорации (ГК) контролируют около 40% экономики страны. А если учитывать деятельность всех госкомпаний и ФГУПов, получается, что они обеспечивают более 50% ВВП. В том или ином виде госкорпорации существуют в США, Великобритании, Канаде, Италии, Финляндии, Норвегии, Китае, Индии, Южной Корее. Однако зарубежный опыт показывает, что часто ГК неприбыльны, поскольку создаются для реализации определенных целей государственной политики там, где рыночные институты не работают и надо дать толчок инновационному развитию.

С середины 2007 г. - момента формирования госкорпораций в России, более трех лет. За этот период никаких значительных изменений, связанных с совершенствованием законодательных основ их формирования и функционирования, не произошло. Экономический кризис затронул госкорпорации в наименьшей степени, поскольку они обеспечены финансовыми ресурсами и не зависят от потребительской конъюнктуры. Более того, ухудшение условий на рынке труда позволяет им решать кадровые проблемы. Единственное осложнение состоит в том, что в связи с экстренными бюджетными тратами у госкорпораций возникли трудности с получением дополнительных средств. Главные же проблемы, связанные с формированием и функционированием госкорпораций, до сих пор не решены. К основным из них можно отнести следующие:

1) Не отрегулирован вопрос о собственности.

Как известно, при создании госкорпорациям передается государственная собственность. В базовом ФЗ "О некоммерческих организациях", разновидностью которых являются госкорпорации, вопросы контроля за использованием имущества со стороны учредителя практически не прописаны. А "именные" законы, учреждающие госкорпорации, предоставляют им широкие возможности для передачи своего имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя.

Государство утрачивает право на имущество госкорпорации на время ее существования и восстанавливает его лишь после ее ликвидации. Однако известно, например, что СП РФ не удалось ознакомиться со свидетельством о ликвидации государственной инвестиционной корпорации (Госинкор), которая незадолго до прекращения своей деятельности распродала пакеты акций Таганрогского авиакомплекса, АО "Туполев", "Авиастара". Активы ценой в 2 млрд. рублей в федеральную собственность не вернулись.

Не отрицая экономической обусловленности и целесообразности создания ГК, нельзя забывать о том, что только возвращение "Газпрома", "Роснефти" и "Сибнефти" обошлись государству в $35 млрд. А за все годы приватизации оно получило только $1012 млрд. Существенное уменьшение стоимости государственных активов путем безвозмездной передачи их в собственность госкорпораций лишает государство возможности использования уже отработанных рычагов воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия и снижает заинтересованность государства в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля, рынка ценных бумаг корпоративных эмитентов, организации корпоративного финансирования.

) Не определена степень наделенности госкорпораций полномочиями государственного управления.

Не до конца понятно, в какой мере передается государственный мандат в управление таких корпораций, какие конкретно у них полномочия выступать от имени государства и в каких случаях. Как известно, переплетение хозяйственных функций с властными - благодатная почва для коррупции. Так, например, Закон о Росатоме, помимо главной задачи о развитии и безопасном функционировании организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплекса, возлагает на корпорацию также задачи нормотворчества, надзора и контроля.

) Не разработаны процедуры контроля со стороны государства.

Государственные корпорации аккумулируют в создаваемых ими фондах определенное имущество, переданное им государством для использования в конкретных целях. Некоммерческий характер госкорпораций позволяет обеспечивать наиболее полный учет интересов государства и общества, поскольку вся прибыль будет направляться только на цели, ради которых эти корпорации создаются. В этом плане внедрение в оборот такой нестандартной формы юридического лица, как госкорпорация, потребует обеспечения максимальной прозрачности деятельности в процессе достижения поставленных перед ними целей.

Пока же первые шаги новых структур показывают, что бюджетные деньги для госкорпораций - не катализатор частных инвестиций, а источник доходов. Так, например, "Рособоронэкспорт", вошедший в Ростехнологии, жалуется на недостаток кадров рабочих, но первым делом учредил кафедру в МГИМО "Менеджмент военно - технического сотрудничества".

Широта профиля и целевых видов деятельности госкорпораций затрудняют правительственный контроль за работой корпораций. Предусмотренные же законами механизмы не в состоянии обеспечить такой контроль, потому что отсутствуют необходимые критерии и процедуры. В этом плане принятие в отношении каждой ГК отдельного закона препятствует выработке единых правил формирования их руководящих органов.

) Неопределенность временного срока существования госкорпораций.

Для большинства госкорпораций законодательством не предусмотрены процедуры средне - и долгосрочного планирования (кроме Росатома). Это исключает крупные инвестиции, что противоречит стратегии провозглашенного экономического курса. В этом плане целесообразна разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации госкорпораций.

) Не разработаны критерии эффективности деятельности госкорпораций.

В принципе российская законодательная конструкция исходит из того, что государственные корпорации могут создаваться в любых значимых индустриях, где широко представлен государственный интерес. Для этого необходимо лишь доказательство того, что эта конструкция более оптимальна, чем та, через которую на настоящий момент реализуется государственный мандат. Ведь формально госкорпорация - некоммерческий фонд, принимающий на себя обязательство по более эффективному использованию управленческих, финансовых и деловых ресурсов, которые федеральным законом предоставляются ей в большей степени, чем, например, ОАО со 100% -ным госучастием.

Государство объединяет свои активы для того, чтобы они стали работать эффективнее. Статус государственной корпорации позволяет, с одной стороны, получив имущество в собственность, представлять интересы государства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций, т.е. осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправному участнику рынка.

Необходимо учитывать, что в определенной степени формирование ГК является инновационным экспериментом, в условиях которого сложно отличить просто неудачные результаты от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Государственная корпорация выступает специально созданным государством органом управления денежными ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность. Кроме того, государственной корпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов фондов, осуществляя экономическую деятельность, направленную на прямое извлечение прибыли (ограничений на которую практически не устанавливается).

В данном случае управление превращается в хозяйственную деятельность, а госкорпорация, с одной стороны, будет управлять ею, а с другой, выступать связующим звеном между государством и обществом. При этом ГК, в отличие от частных структур, могут рассчитывать на дополнительную поддержку государства для приобретения, например, нужных активов или обеспечения продвижения на рынки. Для минимизации возможного ущерба целесообразно законодательно определить критерии эффективной хозяйственной деятельности госкорпораций.

) Не разработаны механизмы привлечения капитала.

Государственные корпорации, являясь масштабными программами капиталовложений, используя рынок капитала, как механизм привлечения инвестиций, могут удовлетворить стратегические потребности субъектов экономики в капитале, поскольку имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций.

Кроме того, госкорпорации могут мобилизовать и частный капитал, который мог бы сотрудничать с государственным на вполне рыночных началах, но в направлениях, определяемых властями. Госкорпорации окажутся и более предпочтительным партнером для частного бизнеса, так как имеют возможность не только выстраивать отношения по схеме "заказчик - исполнитель", но и совместно реализовывать различные проекты, основываясь в том числе и на инструментарии государственно - частного партнерства. Однако в текущих условиях государство не имеет прямых механизмов, позволяющих реализовать подобную задачу.

7) Не разработано антимонопольное законодательство, регулирующее деятельность госкорпораций.

Усиление доминирования на рынке предприятий, которые вошли или войдут в госкорпорации, будет способствовать подавлению конкуренции, без которой не бывает инноваций. Большинство из таких предприятий рассчитывают поправить свое финансовое положение известным способом - завышением себестоимости и стоимости продукции для гособоронзаказа. Это может вызвать всплеск инфляции. Противодействием этому может стать принятие закона о ценах, отмененного в 1995 г. Кстати, с 2008 г. закон о регулировании ценообразования введен в Германии.

Обобщая все вышесказанное, можно сделать вывод, что на сегодняшний день госкорпорации не вписаны в действующую правовую систему, поэтому учреждение любой госкорпорации приводит к необходимости внесения изменений в ряд законов и нормативных актов. Кроме того, в процессе принятия законов о ГК, значительное количество важных деталей в них опускалось со ссылками на дальнейшее урегулирование либо правительством РФ, либо высшими органами управления. Это также будет существенно увеличивать количество противоречий в правовом статусе госкорпораций, а в дальнейшем приведет к необходимости корректировки законов об их создании.

 

3.2 Перспективы развития управления государственными корпорациями

Решение главной проблемы - неконкурентоспособности российской промышленности в целом с помощью ГК в условиях отсутствия государственной политики, формирующей заказ на инновационную продукцию, невозможно без технологической модернизации производства, без подготовки кадров. При этом столь масштабные инвестиции в рамках или при содействии госкорпораций будут способствовать увеличению выпуска и сбыта конкурентоспособной продукции госкорпорации, если государство будет осуществлять контроль над ГК.

Только осуществление реального контроля над деятельностью госкорпораций позволит государству решать с их помощью целый комплекс оперативных и стратегических задач. Во-первых, оно будет уверено, что госкорпорации будут платить налоги, не утаивая своих доходов. Кроме того, контролируя основные отрасли экономики, государство сможет путем сдерживания в нужных рамках тарифов справляться с монополиями. Собственность ГК нужна государству и для решения внешнеполитических задач: участия в международных тендерах, поддержки высоких цен на нефть, развития конкурентных высокотехнологичных отраслей.

В связи с этим, главным средством реализации целей включения государственного имущества в хозяйственный оборот госкорпораций является создание оптимальной модели управления им. Даже в развитых странах, где госкорпорации были выбраны в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации, они остались в истории, поскольку в итоге привели к большим проблемам с построением эффективной системы управления.

Прежде всего необходимо учитывать сложность структуры собственности госкорпораций. Это: материальные активы - активы входящих в госкорпорацию предприятий, инвестиционные средства, а также активы нематериальные - обязательства по внешним контрактам и перед партнерами в корпорации, интеллектуальная собственность. Все эти составляющие по отдельности и в совокупности в своем взаимодействии требуют использования различных инструментов и методов управления ими и совершенно иного качественного уровня финансовой защиты.

Безусловно, значительный уставный капитал госкорпораций обеспечит им финансовую устойчивость и привлекательность для потенциальных инвесторов. Проведя консолидацию и выстроив бизнес, все государственные компании неизбежно выйдут на рынок. Вот тогда часть акций этих предприятий можно будет купить частным инвесторам и заработать. А государственные корпорации, в уставный капитал которых войдут ранее принадлежавшие государству пакеты акций, могут стать качественными заемщиками на рынке капитала, способными привлекать ресурсы и осуществлять их эффективное использование, обеспечивая рост стоимости компаний, налоговых поступлений и других компонентов общей стратегии экономического роста.

Экономический кризис показал, что актуальными для госкорпораций стали совсем другие задачи. Так, например, ВЭБ по решению государства стал естественным посредником при передаче банковской системе государственных денег для кредитования реального сектора. Росатом в основном сосредоточился на работе по выстраиванию жизнеспособных компаний в гражданской части атомного комплекса. И только Роснано в новых условиях не отклонилась от заданного курса, хотя основным источником денег выступает уже не государство, а международные венчурные инвесторы. Понятно, что успешность такой работы в принципе не может быть оценена раньше, чем через несколько лет. В наиболее сложном положении оказались Ростехнологии, собравшие уникальный по количеству и разнообразию пакет активов, причем совершенно разного качества.

Таким образом, представляется целесообразным, что смена юридического статуса должна стать завершающим этапом преобразования государственных корпораций.

 

3.3 Повышение экономической безопасности при управлении имуществом ГК "Российские автомобильные дороги"

На службу обеспечения экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" ложатся не только функции непосредственно охраны, обеспечение информационной безопасности и участие в кадровой политике. Также, в той или иной степени, службы обеспечения экономической безопасности принимают участие и в реализации других инструментов управления, как финансовых, так и технических. В частности, если диверсификация корпорации осуществляется путем слияния и поглощения какого-то бизнеса, то служба экономической безопасности проводит анализ целесообразности и последствий этой сделки, что позволяет корпорации снизить последующие риски использования данных активов в своей непосредственной деятельности.

С точки зрения финансового мониторинга, контроллинга и управленческого учета служба безопасности корпорации может осуществлять дополнительные функции для повышения надежности и достоверности собираемой информации, а также представление руководству информации получаемой из конфиденциальных источников. На основе анализа инструментов и функций службы экономической безопасности построена таблица соответствия (табл. 3.1).

Таким образом, служба экономической безопасности принимает участие в реализации практически всех инструментов, только в отдельных инструментах она осуществляет мониторинг, т.е. текущее сопровождение, либо участвует в заключение договоров, либо принимает непосредственное участие в обеспечении экономической безопасности. На основании табл.3.1 у руководства ГК "Российские автомобильные дороги" появляется возможность распределить ответственность за последствия реализации той или иной угрозы.

Таблица 3.1

Инструменты и функции службы экономической безопасности

	Мониторинг	Заключение договоров	Непосредственное участие
Диверсификация
Страхование
Хеджирование
Охрана
Информационная безопасность
Кадровая политика
Финансовый мониторинг
Контроллинг и управленческий учет
Бюджетирование

Разработка модели экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" обладает некоторыми особенностями, которые определяют свойства полученных моделей, являющихся оптимизационными, так как позволяют искать решения по критериям оптимальности; приближенными, так как применение их не гарантирует получения единственного решения. Таким образом, можно сделать вывод о наличии как положительных, так и отрицательных черт, присущих экономико-математическому моделированию.

Представляется, что наиболее наглядно и точно раскрыть сущность СЭБ позволяет графическое построение структурно-логической модели, которая может быть положена в основу методологии создания и функционирования системы экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги". Приведенная на рис. 3.1 модель определяет направления действия системы, которые представлены в виде взаимосвязанные блоков.

Рис. 3.1 Структурно-логическая модель системы экономической безопасности корпорации

Предложенная структурно-логическая модель, созданная на основе принципиальной схемы управления экономической безопасностью корпорации, позволяет раскрыть существенные направления функционирования системы экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" и разработать по каждому из блоков методику создания системы противодействия угрозам экономической безопасности, критерии оценки защищенности экономических интересов и механизмы функционирования системы экономической безопасности дочерних предприятий и корпорации в целом.

Методологический подход к созданию системы экономической безопасности корпорации заключается в определении комплекса методов, применение которых детерминировано особенностями корпорации и их спектр разнообразен на различных этапах в реализации процесса формирования системы экономической безопасности корпорации.

Первый этап состоит в выявлении угроз экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" путем выделения направлений ее производственно-хозяйственной деятельности, в которых выражаются экономические интересы корпорации. На данном этапе формируется комплекс объектов системы экономической безопасности корпорации. В процессе реализации первого этапа возможно применение различных методов, из которых наиболее предпочтительными являются статистические, аналитические, интуитивно-логические и эвристические.

Целесообразность одного из вышеперечисленных методов для ГК "Российские автомобильные дороги" определяется исходя из условий ее функционирования. Так, для создания системы экономической безопасности во только созданном дочернем обществе наиболее адекватно отражающими внешнюю и внутреннюю среду являются эвристические методы. Если же корпорация обладает накопленными в течение длительного времени данными о различных аспектах своей финансово-хозяйственной деятельности, наибольший эффект достигается при применении статистических методов. Аналитические методы целесообразно применять в комплексе с эвристическими и статистическими, как метод обработки эмпирической базы. Особым методом, применяемым при создании системы экономической безопасности корпорации является моделирование, которое на ранних стадиях позволяет графически или математически описать основные свойства объекта - дочерних обществ корпорации, с позиции обеспечения ее экономической безопасности.

Второй этап создания системы экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" заключается в определении возможности управления угрозами и механизмов противодействия им. На данном этапе наиболее рационально применение аналитических методов, позволяющих с достаточной точностью решить поставленные задачи. Также необходимо оценить уровень экономической защищенности корпорации, что позволит принять решение о целесообразности управления угрозой и определить пути обеспечения безопасности.

Следующим, третьим этапом создания системы экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" является разработка механизма прогнозирования состояния дочерних обществ, являющихся сосредоточением экономических интересов корпорации. На основе прогнозирования создается механизм планирования системы экономической безопасности корпорации. На данном этапе реализуются имитационные и сценарные методы прогнозирования, основанные на циклическом характере экономических процессов в корпорации.

Заключительным, четвертым этапом является разработка локальной нормативной базы, позволяющей упорядочить функции по обеспечению экономической безопасности ГК "Российские автомобильные дороги" и распределить их между сотрудниками, а также придать юридическую силу системе экономической безопасности корпорации. На данном этапе целесообразно оперировать нормативными методами, устанавливающими пороговые значения индикаторов экономической безопасности и методами внутриорганизационного нормотворчества, позволяющими адаптировать действующее законодательство и локальную нормативную базу корпорации для целей системы ее экономической безопасности.

Выводы

Целью создания государственных корпораций является поддержка и развитие тех областей стратегического значения, где низка привлекательность инвестирования для частного бизнеса и где позиции страны неуклонно снижаются. Без поддержки государства некоторые сферы российской экономики не восстановить. Поэтому нужно собрать остатки государственной собственности и сделать из них прибыльные компании. Это не означает возврат к госкапитализму, поскольку новые корпорации должны работать по рыночным законам.

Появление в российской экономике государственных корпораций предполагает новый подход к созданию институтов развития и расширению сферы их деятельности, повышению результативности государственных программ и выполнению отдельных государственных функций, трансформации органов государственной власти для комплексного решения стратегических задач, расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной политики.

Государственная корпорация как социально-экономический институт помимо новых возможностей несет и определенные риски: злоупотребления со стороны руководства корпораций своим положением в рамках взаимоотношений с частными компаниями, получение дополнительных функций, полномочий, ресурсов и в связи с этим снижение качества управления ресурсами при ненадлежащем уровне контроля со стороны государства.

Снижение этих рисков и устранение недостатков сделает государственные корпорации действенным инструментом модернизации, восстановления отраслевой системы экономики, катализатором роста для частных инвестиций.

Таким образом, для обеспечения позитивного эффекта от деятельности государственных корпораций и сокращения рисков целесообразно:

-       применительно к созданным корпорациям четко определить место и роль каждой корпорации в реализации государственной политики, установить ограничения в плане нерационального расширения масштабов и областей их деятельности;

-       принять конкретные стратегии и программы развития их деятельности, определить процедуры оценки их эффективности и результативности;

-       обеспечить баланс между гибкостью в расходовании средств и регламентированностью принятия решений, развитостью процедур государственного и общественного контроля, прозрачность результатов деятельности;

-       задействовать фактор личной ответственности руководителей корпораций за результаты их деятельности;

-       учитывая публичный характер задач корпораций, расширить состав их наблюдательных советов за счет лиц, пользующихся высокой репутацией в обществе и при этом не являющихся представителями различных ветвей государственной власти, органов управления государственных компаний;

-       организовать проведение регулярной общественной (независимой) экспертизы результатов деятельности данных корпораций с представлением соответствующих докладов Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ;

-       на уровне федерального законодательства более четко определять условия и задачи создания государственных корпораций;

-       установить в качестве обязательного требования для создания каждой корпорации предварительное наличие стратегии ее деятельности;

-       обосновать невозможность решения поставленных задач иными способами, оценки рисков и предложений по возможным механизмам их ограничения.

Проведение указанного комплекса мероприятий позволит обеспечить эффективность деятельности государственных корпораций и достижение целей, стоящих перед ними в настоящее время.

Список использованной литературы

1.      Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ (ред. от 01.12.2007), "О некоммерческих организациях" // Российская газета. - 2007. - № 271 (4 декабря).

2.      Баженов А.В. Финансирование проектов государственно-частного партнерства в государственных корпорациях // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. № 4. С.53-57.

.        Барышева Г.А., Бондарь Т.В. Государственная корпорация как новый институт реализации государственной собственности // Современные наукоемкие технологии №2 2010. - С.135 - 138

.        Башкирцев А.С. Госкорпоративное обострение // Без темы. 2009. № 1 (11).

.        Глазкова Л. Госкорпорации: новый каркас экономики или пучина для исчезновения бюджетных средств? // Российская Федерация сегодня. - 2008. - №9. (http://www.russia - today.ru/2008/no_09/09_SF_02. htm).

.        Горизонты промышленной политики. Веб-сайт экспертного совета по промышленной политике. [Электронный ресурс]. - 2010. - Режим доступа: http://www.prompolit.ru

.        Дементьев В. К дискуссии о роли госкорпораций в экономической стратегии России // Российский экономический журнал. 2008. № 1-2.

.        Кирдина С.Г. Российские госкорпорации - ответ на глобальные экономические вызовы. Глобализация: мифы и реальность: материалы междунар. науч. - практ. конф.,20 ноября 2008 г. Тюмень: ТГАМЭУП.

.        Котенко А.В. Об участии государственных корпораций в инновационном процессе как приоритетном направлении их деятельности. // Экономические науки. - 2008. - №7.С. 206-209.

.        Моляков А.Ю. К вопросу о собственности государственных корпораций / Государственное управление в ХХI веке: традиции и инновации. - М.: МАКС Пресс, 2009. - Т.2.

.        Моляков А.Ю. Государственная корпорация как особый субъект рыночной экономики // Экономические науки. - М., 2011. - № 5.

.        Осадчая И. Госкорпорации в российской экономике: за и против // Наука и жизнь. 2009. № 7.

.        Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. - 2010. - № 4. - С.7-13.

.        Проблемы современного государственного управления в России: материалы постоянно действующего Центра проблемного анализа и государственно-управленческого прогнозирования при Отделении общественных наук РАН. Вып.7 (21). Проблемы эволюции крупнейших российских компаний: естественных монополий, государственных монополий, государственных корпораций. М.: Научный эксперт, 2009.

.        Сильвестров С.Н., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России: научный доклад. М.: Институт экономики РАН, 2009.

.        Сильвестров С.Н., Зельднер А.Г., Черных С.И., Баткилина Г.В., Ваславская И.Ю., Смотрицкая И.И., Ширяева Р.И. Госкорпорации в экономической системе России // Экономические науки. 2008. № 2. № 1, 2011 г.

.        Сулакшин С.С., Колесник И.Ю. Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы: монография. М.: Научный эксперт, 2009.

.        Шамхалов Ф. Государство и экономика: власть и бизнес. - 2-е издание, переработанное и дополненное. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2010.

Приложения

 

Приложение 1

Имущественный взнос Российской Федерации при создании и развитии деятельности государственных корпораций (материальные и нематериальные активы)

Имущество, переданное РФ государственным корпорациям, иные доходы	Средства из федерального бюджета РФ	Средства из Стабилизационного фонда РФ
Банк развития и внешнеэкономической деятельности
Банка внешнеэкономической деятельности СССР. В федеральной собственности акции ОАО "Российский банк развития". Акции ЗАО "Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк". Добровольные имущественные взносы и пожертвования. Иное имущество РФ по решению Правительства РФ. Доходы, получаемые от деятельности Внешэкономбанка.	180 млрд р.	180 млрд р.
Добровольные имущественные взносы и пожертвования, а также другие законные поступления. Доходы, получаемые от деятельности корпорации.	130 млрд р.	30 млрд р.
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
1. Доходы, получаемые Фондом от размещения временно свободных средств.	240 млрд р.	-
Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта
Имущество, полученное в результате выполнения государственных контрактов, заключенных в рамках федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)". Иное имущество, находящееся в федеральной собственности на основании решения Правительства РФ. Добровольные имущественные взносы и пожертвования. Доходы, получаемые от деятельности корпорации.	В денежной форме - из федерального бюджета, а также иные бюджетные ассигнования.
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"
100 % акций ОАО, создаваемого посредством преобразования ФГУПа "Рособоронэкспорт". Иное имущество, передаваемое корпорации в ходе осуществления ее деятельности. Доходы, получаемые корпорацией от использования своего имущества и осуществляемой деятельности. Регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от организаций, акции (доли) которых находятся в собственности корпорации.
Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом"
Находящиеся в федеральной собственности акции ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс". Находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ по перечню, утверждаемому Президентом РФ. Имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий по перечню, утверждаемому Президентом РФ; Закрепленное на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, передаваемые по перечню, утверждаемому Президентом РФ. Закрепленное на праве оперативного управления за "Росатомом". Добровольные отчисления и пожертвования. Иное находящееся в федеральной собственности имущество на основании решения Правительства РФ. Доходы, получаемые от деятельности корпорации, средства специальных резервных фондов корпорации и имущество, созданное за их счет.	Из федерального бюджета, выделяемые корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных программой деятельности корпорации на долгосрочный период.