Инновационные социальные технологии
Санкт-Петербургский Институт Машиностроения (ЛМЗ - ВТУЗ)
Реферат по социологии
Тема: Инновационные социальные технологии
Студент группы 4775
Пруслин А.В.
Санкт-Петербург 2003
Содержание
Часть 1.
.1 Развитие теорий «социальной инженерии»
.2 Сущность социальных технологий
.3 Классификация основных видов социальных технологий
Часть 2.
.1 Применение социальных технологий на региональном уровне
.2 Зарубежный опыт регионального программирования
.3 Проект «Технополис»
Выводы
Часть 3.
.1 Федеральная региональная политика
.2 Социальные технологии в федеральной и региональной экономической политике
Выводы
Часть 1.
. Развитие теорий «социальной инженерии»
«Управление людьми» отличается от «управления ресурсами» и по своим технологическим принципам, и по стратегическим целям. Как отдельное направление в системе научного знания, социальные технологии стали развиваться с начала XX века в рамках теории управления и социальной инженерии. Само появление социальной инженерии было связано с попытками применения выводов социологических наук для практических задач, создания социальных технологий.
В США, Франции, Англии в 20-е годы широко разрабатывались и внедрялись различные технологии совместного общения, организационные технологии, технологии самоменеджмента. Многие идеи и опыт этих технологий аккумулировались в теории человеческих отношений, разработанной в 1920-1930-х годах Э. Мэйо.2
В то же время социоинженерный подход начал складываться, и в советской социологии и был связан с именами, К. Гастева, П. М. Керженцева, М. М. Бирштейн, О. А. Ерманского.
С 1930-х годов в отечественной литературе интерес к социальным технологиям продолжительное время был ограничен из-за идеологического неприятия всего, что относилось к зарубежной социальной инженерии.
Сама же западная социология развивалась и вширь, и вглубь. Дальнейшее развитие «малых социологии» (теорий среднего уровня) интенсифицировало разработку специализированных средств и методов, используемых в социальной инженерии, как систему целеуказаний, создающих возможность для рациональной деятельности. Эти средства в 1970-е годы стали обозначать термином "социальные технологии".
С середины 1960-х годов работы по развитию методов социоинженерной деятельности были возобновлены и осуществлялись по следующим направлениям: теория и практика социального планирования, разработка целевых комплексных программ развития регионов, отраслей, сфер общественной жизни (с 1970-х годов), социальное проектирование (1970-80-е годы), управленческое и иные виды консультирования (1980-е годы), игротехническая деятельность.
Хотя указанные направления не обозначались в то время термином «социальная технология», но по своей сути они представляли собой определенные социальные технологии или их взаимосвязанные комплексы.
Само же понятие «социальная технология» стало входить в отечественную теорию и практику социального управления в 1970-е и 1980-е годы.
Основой для развития социальных технологий являются достижения в области теории организации, социологии, социальной психологии и теориях социального управления. Однако до начала 90-х годов в российском научном o6oроте практически не было источников, посвященных непосредственно разработке, проектированию социальных технологий, их внедрению в практику.
Сегодня ситуация меняется, и вопросам социальных технологий стало уделяться достаточно большое внимание. Вместе с тем до сих пор проблема социальных технологий содержит немало "белых пятен". Так, по мнению большинства исследователей, ни одно из существующих определений технологий не является точным. Если применительно к производственной сфере под технологиями понимается совокупность методов, способов и приемов преобразования материалов в полезную вещь, услугу, информацию, что почти не оспаривается, то при переводе этой дефиниции непосредственно в социальную практику разногласия усиливаются, что не способствует решению проблем практики. В результате в стороне от внимания исследователей остаются вопросы готовности и способности людей к использованию социальных технологий, проблемы внедрения теоретических находок и апробированных приемов в практику.
Однако в рамках обозначенной проблемной области ведется изучение целого ряда важных аспектов современного социального менеджмента, таких, как содержание инновационного антикризисного управления, мотивационные возможности социального управления. Результаты всех этих исследований до сих пор не были концептуально осмыслены и теоретически систематизированы. Многие проблемы обозначены специалистами в области социологии управления лишь на постановочном уровне, ряд вопросов и ныне носит относительно нерешенный, дискуссионный характер.
Не разработанность целого ряда важных теоретических аспектов исследования инновационного социального содержания управления региональными экономическими процессами, а также их высокая практическая значимость в условиях кризисного социально-экономического развития современного российского общества предопределяют необходимость дальнейшего изучения этой проблемы.
.2 Сущность социальных технологий
Любые социальные преобразования, связанные с повышением уровня и качества жизни людей, представляют собой инновационные процессы, протекающие под воздействием целенаправленных мер по созданию новых общественных структур, институтов, форм социального взаимодействия. По мнению американского специалиста в области менеджмента П. Друкера, «социальные нововведения оказываются более значительными, чем внедрение паровых локомотивов или телеграфа»1. Эффективным же средством осуществления этих инноваций выступают социальные технологии.
Особую значимость социальные технологии имеют в условиях сегодняшней России, осуществляющей сложнейший и неизвестный до сих пор мировой практике переход от жестко планируемой организации общественной жизни к обществу, основанному на экономической и политической свободе, инициативе и ответственности человека. Поиск новых форм и способов организации общественной жизнедеятельности во всех ее сферах требует выработки и реализации самых разнообразных социальных технологий, особенно в управленческих процессах, где отчетливее всего проявляется эффективность технологизации.
Далеко не все граждане нашего общества готовы к новым экономическим отношениям. Отсюда потребность в технологиях, во-первых, направленных на социальную защиту той части населения, которая в силу объективных причин не может приспособиться к новым условиям, во-вторых, в технологиях самоорганизации (саморегулирования и сбалансированного развития) экономических и социальных систем, в третьих, в новых технологиях обучения, позволяющих с минимальными затратами времени и сил повысить уровень подготовки людей для новых сфер их деятельности.
Таким образом, проблема социальных технологий сегодня приобрела весьма актуальное общественное звучание.
Основой для развития социальных технологий являются знания и опыт, накопленные социологической наукой. До недавнего времени методы социологии развивались в основном как методы получения знания, в результате чего исследователи, имея доказательные выводы о сути явлений, не могли дать рекомендаций о способах воздействия на неблагоприятные тенденции, подсказать пути разрешения выявленных проблем. Как отмечает А.И. Пригожин, контраст между достоверностью выводов и зыбкостью рекомендаций начал постепенно преодолеваться благодаря переходу социологии из сферы одних только исследований и разработок в стадию «активной социологии», - выявления проблем и выработки их решения.
Иначе говоря, потребовались социальные технологии осуществления реальных изменений. Активная социология не предлагает решения, но технологизирует их. Понятие «социальная технология» может быть представлено в следующих положениях:
. Социальная технология - это определенный способ осуществления человеческой деятельности по достижению общественно значимых целей.
. Сущность способа состоит в рациональном расчленении деятельности на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией.
. Это расчленение осуществляется предварительно, сознательно и планомерно на основе и с использованием научных знаний, передового опыта, с учетом специфики той области, в которой осуществляется деятельность.
. Социальная технология выступает в двух формах: как программа, содержащая процедуры и операции (содержание которых - способы и средства деятельности), и как сама деятельность, построенная в соответствии с этой программой.
. Специфика программы состоит в том, что она существенным образом предопределяет направленность и содержание технологизируемой деятельности.
. Социальная технология является элементом человеческой культуры и возникает двумя путями: «вырастает» в социокультурной среде эволюционно либо строится по ее законам как искусственное образование.
Существует немало определений социальных технологий.
Одно из первых в советской науке принадлежит В.Г. Афанасьеву: «Социальная технология - важный элемент механизма управления, поскольку она являет собой средство перевода требований объективных законов на язык общественной практики социального управления. Это перевод абстрактного языка науки, отражающей объективные закономерности развития общества, на конкретный язык решений, нормативов, предписаний, регламентирующих, стимулирующих людей, каждого конкретного человека на наилучшее достижение поставленных целей".
Э. Маркарян полагает, что в широком смысле слова все средства регуляции жизнедеятельности человеческих коллективов, выраженные в соответствующих ценностно-нормативных системах и социальных институтах могут быть охарактеризованы как социальная технология. В узком смысле, по мнению П. Яхиела, под социальной технологией понимается процедурная и технологическая сторона прикладной социологии.
С. Брусов определяет социальные технологии как средства обмена человеческими способностями и потребностями между духовным и материальным производством.
Л. Дятченко дает определение социальной технологии «как социально организованной области знания о способах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в уcловиях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процессов».
Рассматривая социально-технологический подход к формированию личностных качеств специалиста, Л. Съедина подразумевает под данным подходом «особый способ гармонизации уровней социального пространства, его обработки, улучшения социального поля, на котором происходит социализация индивида».
Э. Капитонов предложил следующее определение: «Социальная технология - это способ реализации проекта воздействия на предмет какой-либо деятельности, рационально расчлененной на отдельные процедуры и операции, направленные на поддержание социальной системы в рабочем состоянии или преобразовании ее в соответствии с заданными параметрами».
Наиболее полное и удачное, на наш взгляд, определение дано в словаре-справочнике «Социальное управление» (1994): «Социальная технология - алгоритм, процедура осуществления действий в различных областях социальной практики: управлении, образовании, исследовательской работе, художественном творчестве.
Социальная технология - элемент человеческой культуры, возникает эволюционно либо связанно с потребностью быстрого и крупномасштабного "тиражирования" новых видов деятельности.
Построение социальной технологии осуществляется за счет разделения деятельности на отдельные операции, процедуры при условии глубокого понимания природы и специфики той области, в которой развертывается практика".
В социальном управлении наибольшее признание получили социальные технологии, предназначенные для выработки управленческих решений, повышения эффективности деловых совещаний, осуществления организационного проектирования, подбора, расстановки и обучения кадров, снятия социального напряжения.
Разработка социальных технологий - особое научно-прикладное направление управленческой деятельности, выражающееся в трансформации знаний в целях диагностики состояния социальных явлений и процессов, подготовки и реализации решений по их изменению и развитию.
По мнению большинства исследователей, ни одно из существующих определений социальных технологий не является точным. Множество определений социальных технологий, по мнению Г. Галиева, свидетельствует, прежде всего, о сложности самого явления технологизации социальных процессов и о том, что формулировка ее дефиниции находится в процессе разработки.
Таким образом, понятие «социальная технология» в научной литературе используется в следующих четырех значениях.
. Совокупность методов, средств, приемов, способов организации человеческой деятельности по воздействию на социальные процессы и системы. Социальная технология организует целенаправленное взаимодействие социальных субъектов: с одной стороны, субъекта - организатора взаимодействия и инициатора преобразований; с другой стороны, социального субъекта - участника взаимодействия.
. Описание указанных выше методов в текстах (методиках).
Обучение применению социальных технологий по опубликованной методике занимает от 1-3 месяцев до 2 лет.
. Под социальной технологией понимается также область знания, рассматривающая вопросы создания, использования, распространения соответствующих методов и процедур преобразованной деятельности. Некоторые авторы предпочитают называть эту область социальной инженерией, другие считают, что в этом значении «социальная технология» может выступать в качестве научной дисциплины (М. Марков).
. Под социальной технологией понимается существенная характеристика самой деятельности по целенаправленному преобразованию социальных субъектов.
Условия, необходимые для технологизации любого процесса, и признаки любой технологии были обстоятельно рассмотрены М. Марковым.
По его мнению, для технологизации любого процесса необходимо наличие, по крайней мере, двух условий. Первое: сам процесс должен иметь такую степень сложности, которая позволяла бы и требовала расчленения его на относительно обособленные части. Следовательно, потребность в создании технологии диктуется, прежде всего, самим объектом, степенью его сложности. Второе: изыскание средств, которые позволили бы так систематизировать действия субъекта, чтобы максимальный эффект достигался при минимуме усилий.
Первым признаком любой технологии является разграничение, разделение, расчленение данного процесса на внутренние связанные между собой этапы, фазы, операции.
Второй признак любой технологии - координированность и поэтапность действий, направленных на достижение искомого результата.
Отсюда вытекает достаточно лаконичная дефиниция: «Технология - способ реализации людьми конкретного сложного процесса путем расчленения его на систему последовательно взаимосвязанных процедур и операций, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности».
Одна из таких технологий - социальная технология «Работа с увольняющимися рабочими» - была разработана и внедрена на КАМАЗе под руководством А. К. Зайцева. Она включала шесть операций:
) заполнение увольняющимися рабочими специального бланка «Заявление об увольнении»;
) собеседование в отделе кадров;
) подготовка социологами материалов для заседания
общественного отдела кадров;
) проведение заседания общественного отдела кадров;
) традиционное оформление заявления, если увольнение не удалось предотвратить в установленные сроки;
) подготовка и передача отделом кадров в вычислительный центр списков уволенных и списков рабочих, аннулировавших заявление об увольнении, и подготовка социологами на основании этих данных ежеквартального информационного бюллетеня «Анализ причин текучести».
Внедрение этой немудреной технологии позволило устранить на уровне цеха до 60% причин увольнений, а на уровне завода - до 80%
«Технологический» эффект достигается за счет:
) расчленения деятельности на определенное число операций, необходимых и достаточных для ее эффективного осуществления, исключения тем самым «пустых» и бесполезных действий;
) четкого распределения операций между исполнителями исключения «необеспеченных» операций, функций;
) координации действий исполнителей и исключения или «минимизации» возможных сбоев;
) алгоритмизации деятельности и экономии ресурсов за счет сокращения времени на поиски, выбор вариантов и т.п.
1.3 Классификация основных видов социальных технологий
В социальных технологиях видят средства обмена человеческими способностями и потребностями между духовным и материальным производством.
Рассматривая роль социальных технологий как одного из важнейших элементов управления общественными процессами, Л. Дятченко определяет их как социально организованную область знания о способах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в условиях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процессов. Этот же автор понимает под социальной технологией «процесс целенаправленного воздействия на социальный объект с целью получения запрограммированного результата».
Объектом социальной технологии выступают люди, их взаимодействие, малые и большие социальные группы, а также разнообразные институты и организации.
Социально-технологический подход является альтернативой административно-командному. Он предполагает учет живого многообразия внутренних и внешних связей социальных явлений, многовариантности и естественности их изменений, а также ориентацию на развитие человека как личности, на создание для каждого человека возможности реализации собственного потенциала.
В России налицо потребность в продуманной технологии создания условий для того, чтобы общество развивалось без чьего-либо авторитарного давления, ущемления прав и свобод отдельных личностей и социальных групп. Для решения этой общегосударственной проблемы необходима выработка и претворение в жизнь различных региональных и локальных программ, т.е. социальных технологий на среднем и микроуровне.
Рыночной экономике нужны современные технологии управления и организации, позволяющие рационализировать труд каждого человека, создать эффективные деловые связи между различными активными социальными группами.
В реальной жизни используются самые разнообразные технологии. Практика и теория выработали для каждого вида человеческой деятельности, для каждого социального процесса различные технологии. Каждой из них присущи неповторимые черты и признаки. Сегодня активно разрабатываются технологии управления и информационные технологии, технологии в сфере образования, профессиональной подготовки, формирования здорового образа жизни и развития активности человека, технология разрешения конфликтов и т.п. Общая тенденция этого процесса такова, что каждая отрасль знаний, изучающая человека и его деятельность, разрабатывает свои социальные технологии, обеспечивающие реализацию социальных разделов и оптимизацию социальных процессов.
В зависимости от того, на каком уровне общественных отношений разрабатываются и внедряются социальные технологии, можно разделить их на три группы:
макротехнологии, т.е. технологии макросистемы (региональные подсистемы общества, классы, партии, большие социальные группы и т.п.);
мезотехнологии, т.е. технологии, используемые на «среднем» уровне - города и другого населенного пункта, крупного трудового коллектива и т.п.;
микротехнологии, т.е. технологии, рассчитанные на небольшие объединения людей, общественные процессы на микроуровне, а также технологии самоорганизации, направленные на развитие и рациональное использование личностного потенциала. Возможна классификация социальных технологий по основным сферам общественной жизни и видам человеческой деятельности: производственно-трудовой, политической, подготовительно-трудовой или образовательной деятельности, занятий спортом, деятельности в семейно-бытовой сфере и т.п.
По направленности деятельности выделяют 4 типа социальных технологий.
. Технологии формирования социальных систем. Сюда относятся, например, методы социального проектирования.
. Функциональные технологии, направленные на поддержание, стабильности социальных систем и процессов. К ним можно отнести, например, типовые процедуры управления. Они направлены на решение социальных проблем, периодически возникающих в деятельности организаций.
. Технологии, направленные на преобразование и развитие- социальных систем. Сюда в первую очередь относятся методы игр открытого типа.
. Технологии социальной борьбы как средство защиты социальных систем, подавления нежелательных явлений, ГС первую очередь имеются в виду высокоразвитые и техно логизированные системы защиты безопасности и правопорядка общества.
Представляется возможным говорить о традиционных, уже апробированных и широко внедряемых в практику технологиях и об инновационных социальных технологиях, т.е, таких, которые еще не нашли широкого применения и потребность в которых все более ощущается на практике. В свою очередь, возможны различные основания для классификации инновационных социальных технологий, среди которых необходимо обратить внимание на классификацию по типу новшества, технологии пряного и косвенного действия
Инновационные социальные технологии прямого действия своим предметом имеют непосредственно человеческие сущностные силы, способности, свойства, развивающиеся в зависимости от соответствия экономики, политической организации, социального строя, образа жизни и т.п. природе человека, его предназначению Они направлены на формирование такой совокупности социальных процессов, которая бы соответствовала свободному и универсальному развитию человека. В самом обществе - это, как правило, социальные технологии перевода от тоталитарного строя к демократическому обществу и правовому государству, от режима принудительного труда на основе господства государственной собственности к свободному труду на основе многообразия форм собственности и т.д.
Инновационные социальные технологии косвенного действия направлены на совершенствование организационно-управленческих аспектов человеческой деятельности в рамках имеющейся совокупности социальных процессов. Это технологии совершенствования существующих структур, организаций, порядков с целью их большего соответствия природе и предназначению человека (например, совершенствование форм организации и оплаты труда и т.п.).
В условиях перехода к рыночной экономике обостряется потребность в разработке новых технологий, основание которых, необходимо для того, чтобы эффективно включиться в рыночные отношения.К примеру, и для предприятий, продолжающихся оставаться государственными, и для акционерных объединений, и для товариществ с ограниченной ответственностью необходимы технологии организации малого бизнеса, ведения биржевых операций, связей с иностранными партнерами и т.п.
Вместе с тем, как показывает жизнь, наряду с технологиями, переводящими систему из одного состояния в другое, в сегодняшних российских условиях не менее необходимы технологии, повышающие надежность системы. Нельзя разрушать старые социальные отношения, не создав условий для того, чтобы новые развивались прочно, устойчиво.
«Социальная технология - это такая инновация, которая на основе критического анализа имеющегося опыта рационализирует деятельность людей, повышает эффективность социальных процессов и, что особенно важно в современных условиях России, способствует становлению и развитию новых организационных структур».
Часть 2.
.1 Применение социальных технологий на региональном уровне
Применение социальных технологий на региональном уровне играет решающее значение. Это связано со следующими причинами.
В региональной экономике, в отличие от экономики с точно заданными, фиксированными целями для конкретных программ и систем, сам поиск и формирование целей для сложных региональных структур, в которых осуществляется вся полнота жизнедеятельности общества, должны быть отнесены к разряду основополагающих концептуально-методологических проблем. Целевые параметры региональной науки на глобальном уровне соединяются с нормативно-прогностическими целями и онтологическими категориями существования человека и жизнедеятельности общества. Причем, как в региональном прогнозировании, так и в региональной политике, поставленные цели при соответствующей системе их реализации зримо воплощаются и материализуются.
Поэтому исключительно важно своевременно и безошибочно эти цели отыскивать и конкретизировать. Ибо цели регионального развития отнюдь не сводятся к извечным целям рыночной экономики, В региональных целях и тенденциях так или иначе отражаются и проецируются глобальные многовековые устремления человечества.
«Региональное программирование и регулирование по существу являются одним из главных направлений государственного противодействия односторонне рыночным факторам роста в важнейших сферах жизнедеятельности страны - социальной, экономической и др.»
В соответствии с современной методологией регионального программирования в целевых программах в обязательном порядке должны быть поставлены конечные цели трех основных типов.
Первый тип направлен на рациональное размещение производства. Он включает вовлечение в хозяйственный оборот новых видов ресурсов и их эффективное использование, достижение рациональной специализации региональных хозяйств, формирование комплексов, наиболее полно использующих местные возможности и ресурсы; рациональное и сбалансированное развитие городских и сельских мест расселения.
Второй тип целей ориентирован на обеспечение одинаковых социально-экономических условий проживания, уровня жизни в различных регионах страны. Это связывается с воздействие на уровень доходов населения разных регионов, уровень занятости и с уменьшением негативных последствий следствий безработицы, стимулированием миграции трудовых ресурсов в нужном направлении, предотвращением деградации слаборазвитых и депрессивных районов.
Третий тип целей следует отнести к ресурсно-экономическим. Они направлены на установление рациональных масштабов производственного потребления природных ресурсов, на предотвращение или ограничение отрицательных антропогенных воздействий на природу, наносящих ущерб жизнедеятельности населения и развитию хозяйства: создание условий для туризма и отдыха населения.
Эти цели, вытекающие из объективных потребностей развития производительных сил и жизнедеятельности общества, предопределяют многоцелевой и комплексный характер региональных программ по самой их сущности.
Ряд авторов справедливо отвергает отождествление территориального развития с ростом экономического потенциала территорий, убедительно показывая, что такой рост может вести и к развитию и к деградации регионов. Отсюда вытекают концепции о территориальном развитии как режиме функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.
Таким образом, главной задачей регионального уровня управления является единство экономического и социального развития при приоритете социальных задач. Это значит, что каждое принимаемое решение должно оцениваться с позиций его влияния на условия жизни людей. При этом следует учитывать, что ранжирование социальных задач и очередность их решения должны оцениваться по степени их влияния на эффективность экономического развития региона.
Важное значение в регулировании социально-экономических процессов в регионе приобретают вопросы экономической диагностики, позволяющей оценивать потенциальные социально-экономические возможности региона через подробное исследование и оценку социально-экономического потенциала.
Целевая модель экономического механизма регулирования и управления региональным хозяйством должна включать не только воспроизводственный аспект развития региональной экономики, но и проблемный. Региональные комплексные программы рассматриваются как важное звено механизма управления процессом реализации пространственной стратегии и комплексным экономическим и социальным развитием.
.2 Зарубежный опыт регионального программирования
Впервые программно-целевой подход к решению региональных проблем применили в США при реализации крупномасштабных государственных мероприятий по поднятию экономики «района бедствия», охватывающего территорию семи штатов на юго-востоке страны, в долине реки Теннесси. Главной целью «программы Теннесси» была определена ликвидация разрыва по уровню экономического развития между этим регионом и передовыми штатами страны. С самого начала программа осуществлялась в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона под эгидой специально созданного федерального агентства - Управления долины р. Теннесси.
Основные ее задачи - создание единой системы регулирования стока в бассейне р. Теннесси, улучшение условий судоходства на реке, посадка лесов и улучшение состояния земель в регионе, значительное наращивание производства электроэнергии в соответствии с многоцелевым использованием гидротехнических сооружений.
Центральным объектом расхода федеральных ассигнований была названа многоцелевая система плотин водохранилища. Тем самым создавались условия для обеспечения защиты почв от наводнений, развития судоходства и, в особенности, для производства электроэнергии. Это, в свою очередь, стимулировало развитие в регионе энергоемких отраслей промышленности и высокоэффективного сельского хозяйства.
Кроме того, «Комплексная программа Теннесси» включает разнообразные отраслевые программы по созданию и внедрению новых видов удобрений в государственном масштабе, по улучшению качества окружающей среды и широкомасштабному освоению рекреационных ресурсов, по развитию населенных пунктов и социальной инфраструктуры. Многие из них, в особенности относящиеся к «показательным», имеют общенациональное значение, снискав региону в соответствующих отраслях науки и производства славу «лаборатории передового опыта».
В 1965 году в США были приняты Закон об общественных работах и экономическом развитии и Закон о развитии района Аппалачей. Согласно первому из них, в стране создана трехступенчатая иерархия территориальных единиц, вовлеченных в федеральные программы стимулирования экономического развития: многоштатные регионы экономического развития, округа экономического развития, реконструируемые ареалы.
В этом законе перечислены восемь признаков, на основании которых выделяются «регионы экономического развития»: уровень безработицы существенно превосходит средненациональный; уровень дохода на семью существенно ниже средненационального; неудовлетворительное состояние жилищного фонда, учреждений здравоохранения и образования; сильная зависимость экономики региона от одной или двух отраслей хозяйства, находящихся в состоянии длительного застоя; высокий уровень оттока из региона рабочей силы или капитала; отрицательное воздействие на экономику региона структурных сдвигов, вызываемых техническим прогрессом; сильная зависимость экономики региона от контактов с военными ведомствами; замедленные темпы промышленного развития.
Программы развития многоштатных регионов реализуются на совместной федерально-штатной основе под руководством «региональных комиссий» - органов со смешанным федерально-штатным представительством. Наиболее крупной среди них считается программа развития района Аппалачских гор - самого большого «проблемного» региона страны, занимающего территорию 13 штатов, площадью 420 тыс. кв. км с населением более 19 млн. человек.
В центре этой программы - инфраструктурные мероприятия, что типично для регионального программирования в США. В ней выделяются два крупных блока: «программа автодорожного строительства» и «местные программы развития», включающие мероприятия в области здравоохранения, образования и профессионально-технической подготовки рабочей силы. Кроме того, в «местных программах развития» реализуются разнообразные проекты по благоустройству территорий и охране окружающей среды, включая планирование и проектирование городов и жилищ, создание парков и зон отдыха, очистку сточных вод, рекультивацию горных разработок, направленные на повышение общей «привлекательности» региона.
Самым значительным результатом реализации Аппалачской программы признается прекращение оттока населения из региона. К началу 80-х годов было образовано пять многоштатных регионов. Для них разработаны соответствующие программы регионального развития.
Следует также добавить, что особое место в сфере государственного регионального регулирования в США занимает природопользование - важнейшая область государственного хозяйствования.
Налицо тенденция усиления хозяйственной деятельности государства как в США, так и в других развитых странах. Отмечая это обстоятельство, специалисты обращают внимание на то, что американская экономика «не распадается на множество различных производителей и потребителей, а складывается из них. Это значит, что формирование отрасли и подотраслей, хозяйственных комплексов и регионов, а также экономики в целом происходит как бы снизу вверх, а не наоборот... Понятно, что при таких обстоятельствах не может возникнуть и не возникает проблема хозяйственного обособления или "экономического суверенитета" какого-либо штата страны».
В этой связи нельзя не отметить постоянную угрозу «экономического суверенитета» со стороны ряда российских регионов (прежде всего Дальнего Востока, Сибири и Урала) и необходимость изучения соответствующих зарубежных социальных макротехнологий.
Аналогичные США тенденции и усиливающееся внимание к проблемам регионального развития наблюдаются в Европе.
Не меньшее внимание проблемам регионального развития уделяется в Японии, хотя, на первый взгляд, незначительные территориальные размеры этого государства позволяют придавать им второстепенное значение. В действительности, однако, «региональный фактор» играет приоритетную роль в комплексном решении насущных и перспективных задач японской экономики. Причем, японский опыт его интерпретации заслуживает, по мнению ряда ученых, высокой оценки.
2.3 Проект «Технополис»
Пристального внимания заслуживает разработанная в 80-е годы стратегия регионального развития, конкретизированная в программе «Технополис». Суть ее состоит в том, что в стране создаются специализированные города (технополисы), в которых должны быть органично соединены наука, наукоемкие производства и подготовка соответствующих кадров. Кроме того, по проекту, в них обеспечиваются комфортабельные жилищно-бытовые и наилучшие экологические условия.
Под строительство технополисов выделяются территории, отвечающие следующим требованиям: они находятся вне высокоразвитых регионов; имеют производственный задел для разработки передовых технологий; располагают благоприятными земельными и водными ресурсами под промышленное и жилищное строительство; включают города с населением свыше 150 тыс. человек, могущие стать центрами технополисов; в их пределах находятся университеты для подготовки кадров и специалистов в области новых технологий, а также аэропорты и скоростные автодороги.
«Анализ концептуальных положений программы "Технополис" и других перспективных направлений хозяйственного развития Японии позволяет обнаружить их глубокую внутреннюю связь. Причем, что существенно, важнейшее значение в этих разработках уделяется ценностным и региональным параметрам».
Так, самым всеобъемлющим и своеобразным явлением в Японии в настоящее время признается софтизация экономики, внешне во многом совпадающая с ее структурной перестройкой, понимаемой как перераспределение ресурсов общества между сферами, секторами и отраслями хозяйства. Однако, по мнению специалиста-японоведа Росина, «правильнее видеть в софтизации рождение принципиально новых ориентиров и мотивов в действиях производителей и потребителей, новых ценностных установок при принятии решений на всех уровнях хозяйства, что в значительной степени обусловливается привнесением общечеловеческих, цивилизованных начал в ходе экономической деятельности...»
По мнению Н. Матрусова, софтизация экономики и развитие технополисов интегрируется прежде всего в содействии наступлению «эры регионов». Под этим термином, сравнительно недавно введенном и получившим широкое распространение в Японии, понимается в первую очередь уменьшение резких диспропорций между центром и периферией Японии. Но это лишь одна из двух граней «эры регионов», которая не определяет и тем более не будет определять ее специфику. Ведь большее или меньшее подтягивание периферии к центру главным образом усилиями правительства представляет собой не что иное, как освоение извне, в нем объективно заложено тиражирование «столичных» шаблонов на «остальных окраинах».
Между тем, в стране ширятся и крепнут настроения в поддержку местной автономии, т.е. охраны и развития всего того, в чем проявляется своеобразие, уникальность каждого региона, их отличие от общих стандартов страны и друг от друга. Носители указанных настроений, соглашаясь на интеграцию провинции в современность, выступают за приоритет ее освоения изнутри, на базе неповторимо локальных производств (принцип «каждой деревне - свой продукт» успешно реализуется во многих префектурах), процветанию которых они охотно способствуют.
Программа «Технополис» и движение «одна деревня - один продукт», по сути, реализуют одну и ту же концепцию регионального развития, позволяя, по словам инициатора этого движения М. Хирамацу, «сломать прежнюю психологию безысходности, возродить чувство гражданской гордости за свою малую родину, подтолкнуть людей к ее возрождению... Кампания "одна деревня - один продукт" в конечном счете направлена на то, чтобы создать человека нового типа. Не менять малую родину на столицу, а трудиться здесь во имя ее возрождения - такие психологические установки мы хотим привить нашей молодежи».
Любопытно, что сама идея технополисов как территориальных научно-производственных комплексов, как формирование на периферии «интеллектуальных ядер», строго говоря, впервые появилась в нашей стране и была воплощена в виде Академгородка под Новосибирском. Однако в дальнейшем, как следует из анализа современного зарубежного опыта, в ряде стран она получила большее распространение, нежели у нас. Нельзя не отметить, что это тенденция - прекрасные наработки наших ученых в сфере социальных технологий (например, по научной организации труда, внедренных, опять-таки, в той же Японии) остаются невостребованными (или мало востребованными) в собственной стране, что еще раз подчеркивает нашу «ахиллесову пяту» - слабый инновационный менеджмент.
Специалисты отмечают высокий природосохраняющий и культурно-преобразующий эффект. Японский опыт высветил и важнейшую проблему при создании технополисов - проблему лидеров проекта и специалистов. Указанная проблема особенно актуальна для нашей страны.
Зарубежными странами накоплен богатейший опыт применения социальных технологий на региональном уровне. Однако попытки его бездумного использования (и даже агрессивного рекламирования) небезопасны. «Недопустим простой перенос на почву другой культуры социальных технологий иной ментальности, что вызывает самые неожиданные социальные, политические, экономические и психологические реакции».
Нельзя не отметить все увеличивающийся интерес исследователей к анализу зарубежного опыта в области социальных технологий.
Выводы
. По мере усложнения региональных программ, протекающих в условиях разнообразных негативных процессов - социальных, экологических, экономических - возрастает значимость управления ими: будь то в форме предотвращения, адаптации, ускорения или иной корректировки. Иными словами, возрастает роль социальной технологии как специфического средства управленческой деятельности.
. На наш взгляд, необходимо больше внимания уделить социальным технологиям в сфере культуры и досуга. Не стоит бездумно отказываться от исторических первых социально-культурных технологий - национальных традиционных обрядово-ритуальных форм, а в современной социально-педагогической практике - от экспериментальных школьных программ (Д. Кабалевский, Б. Неменский и др.), комплексных программ эстетического и художественного воспитания, развития народного творчества, охраны памятников истории и культуры, организации семейного досуга и т.д.
Деятельность многих современных социально-культурных институтов является базой для создания прогрессивных социальных технологий. Формируются или проектируются они, как правило, ситуативно, в зависимости от ряда факторов, в частности, наличия и состава существующих центров просвещения, культуры, искусства, спорта на данной территории, характера общественных досуговых инициатив населения и условий для их практической реализации, социально-демографической, экономической, этнической и других ситуаций в регионе.
Разработка социальных технологий в сфере культуры и досуга связана с определенными сложностями, поскольку сама эта сфера отличается динамизмом, имеет социально открытый характер, в ней действует большое количество разнопрофильных социальных институтов со своими специфическими особенностями. Известен, например, сложный процесс разработки и внедрения социальной технологии использования хозрасчетных механизмов в практике культур-но-досуговых центров. Конкретным результатом реализации этой технологии стало создание разнообразных предпринимательских, коммерческих структур, территориальных фондов культуры и искусства на уровне республики, области, края, района, города.
. Цели регионального развития отнюдь не сводятся к известным целям рыночной экономики, ибо в них проецируется не конъюнктурная, повседневная, а онтологическая, многовековая устремленность человечества.
. Налицо острая потребность как в усилении (освоении) инновационного управления, так и в повышении роли управления безопасностью реформируемого российского общества (в частности, проблема «подконтрольности» «центру» региональных подсистем и т.п.).
. Общемировой тенденцией регионального развития является ориентация соответствующих программ на ценностные установки и стратегические задачи общества.
социальный инженерия управление экономический
Часть 3.
.1 Федеральная региональная политика
Согласно теории административного управления (Драго, 1980), принято различать четыре основных типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию, централизацию. Основанием для классификации при этом служит автономия местных коллективов и степень признания «местных свобод».
О федерализме как модели государственного устройства можно сказать следующее:
государства, входящие в состав федерации, имеют три основных признака: самостоятельность государственных органов (на основе выборов), наличие автономной компетенции и статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и бюджет. Автономная компетенция существует в конституционной и законодательной областях, а также в области управления;
в федеративных государствах вопросы местного управления возникают на двух уровнях: вначале на уровне члена федерации, а затем внутри него. В бывшем Советском Союзе эти отношения возникали даже на трех уровнях, где некоторые союзные республики, в свою очередь, включали автономные республики;
благодаря законодательной автономии членов федерации система управления в местных коллективах может различаться в разных государствах-членах;
существует тенденция к подчинению субъектов федерации центральной власти во многих областях деятельности и превращению их в простых исполнителей решений федеральных органов;
с точки зрения права, субъекты федерации должны быть полностью равноправными, но опыт показывает, что так почти никогда не бывает: Пруссия в Германской империи, Россия в СССР и т.д.
Самоуправление отличается от федерализма прежде всего тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер. Но их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы обладают полным набором управленческих функций. Это значит, что правительство и федеральные службы действуют в пределах главным образом политических задач (оборона, безопасность, иностранные дела, национальные финансы), а функции образования, коммунальных услуг, поддержания порядка и т.д. переданы местным властям. Кроме того, местные коллективы выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля является деятельность законодательных и судебных властей.
С середины XIX в. по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. На примере Великобритании можно увидеть, что ограничения самоуправления проявились в трех направлениях (Драго, 1980):
создание специализированных правительственных органов и передача центральным властям ряда управленческих функций местных коллективов;
наделение специализированных министерств полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде последующей апробации решений местных коллективов (административная опека);
дополнение административного контроля денежным, т.е. политика выделения государственных субсидий местным коллективам.
Концепция децентрализованного управления имеет принципиально иной характер. Местные коллективы здесь обладают двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного коллектива и представителями государства на данной территории.
Децентрализация обладает следующими отличительными чертами (Драго, 1980):
местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые;
административная автономия децентрализованных властей существует, но ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют свои управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначения должностных лиц, так и собственной деятельности;
местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.
На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация. Государство фактически руководит деятельностью местных органов даже в тех странах, где существует «самоуправление».
Централизация в чистом виде не признает автономии мест. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется и режимами демократическими, где считают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне. Однако с момента достижения государством определенных размеров отказаться от местных органов становится невозможно по чисто техническим причинам. Таким образом, дезагрегирование предстает как одна из форм централизации и препятствует ее гипертрофированию. Дезагрегирование подразумевает наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено, а функциональная зависимость - что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но в любой момент может изменить или отменить принятые ими решения, пересмотреть их полномочия. Наконец, обычно местные органы не обладают статусом юридического лица (Драго, 1980).
Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие исследователи отмечают слабость центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой стороны, государство все же представляет собой главную общественную силу и зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться в компетенции региональных властей.
Вмешательство государства ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению - как региональной администрации, так и федеральному центру. Это усложняет структуру управления и процесс принятия решений, что зачастую выражается в ловле рыбы и мутной воде. Необходимость решения повседневных вопросов экономической жизни в Москве сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей, делает нецелесообразным для них развитие инноваций. С другой стороны, стремление к всеохватывающему экономическому контролю, истоки которого восходят ко временам союзного Госплана с его планированием вплоть до последнего винтика, приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения на проблемах стратегического управления.
Разумеется, такая ситуация не является случайной и обусловлена целым рядом объективных и субъективных факторов.
К числу объективных факторов, определяющих вмешательство государства в региональную политику, можно отнести следующие.
Во-первых, статья 72 Конституции РФ определяет чрезвычайно широкий круг вопросов (14 пунктов), отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, уже в основном законе фиксируются области двойного подчинения, управление которыми, по всей видимости, будет приводить к противоречиям между центральной м местной властью и требовать конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Ясно, например, что трактовка пункта «и» - «установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ» -может привести к устраивающему обе стороны решению только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов; это касается и большинства остальных положений статьи.
Во-вторых, следует учитывать наличие общенациональных (или даже транснациональных) финансово-промышленных групп, имеющих свои интересы в регионах и стремящихся отстаивать их с помощью центральной власти. Интересы «центральных» и региональных ФПГ сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д., причем в силу отмеченной выше всеобъемлющей государственной регламентации и те и другие стремятся заручиться поддержкой государственных чиновников. Ситуация еще больше осложняется тем, что и в федеральном правительстве, и в Государственной Думе, и в президентской администрации (не говоря уже о Совете Федерации, в который по должности входят представители регионов) имеются подразделения, ответственные за региональную политику.
К числу субъективных факторов влияния можно отнести:
специфику переходного периода, требующую усиления централизации и единоначалия при проведении социально-экономических преобразований;
специфические отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей или целого регионального «землячества» в различных органах центральной власти.
Следует подчеркнуть, что представленный вариант управления (б) имеет не только отрицательные стороны. Непосредственное участие государства в управлении регионом позволяет в ряде случаев обеспечить требуемый контроль при выполнении социальных, экологических и иных программ, когда узкорегиональные интересы могут вступать в противоречие с общегосударственными.
Например, при выборах губернатора центральные власти вполне могут и должны (разумеется, в рамках закона) поддерживать кандидата, наиболее подходящего для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популиста или тем более экстремиста. Примеры такого рода (правда, преимущественно неудачные) легко найти в текущей российской практике.
Существенная роль государства заключается также в том, что только оно может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах (при этом возникает более сложная, чем на рисунке, ромбовидная структура управления). Так, при решении вопроса о строительстве Ростовской АЭС именно государству, на наш взгляд, должно принадлежать решающее слово с учетом предшествующего печального опыта развития атомной энергетики. Установление приоритетов при финансировании угледобывающих регионов в рамках процесса реструктуризации угольной отрасли также является прерогативой государства. В рамках одного региона невозможно получить оптимальное решение проблемы распределения миграционных потоков и так далее. Список примеров легко может быть продолжен.
Ключевым вопросом федеральной региональной политики является согласование интересов федерального центра и регионов. С методологической и практической точек зрения принципиально помнить, что и центр, и регионы представляют собой конгломераты интересов, на реализацию которых направлена их деятельность. Отношение к регионам как пассивным объектам управления, автоматически выполняющим поступающие сверху указания, совершенно ошибочно и ведет к «пробуксовке» даже самых лучших намерений и программ центра. Попытка силового давления на регионы требует значительно больших усилий и имеет гораздо менее долговременный и надежный эффект, чем апелляция к региональным интересам.
Исторический опыт свидетельствует о том, что к успеху приводят лишь те планы реформ, которые не просто искусственно конструируются и спускаются сверху, а опираются на подлинно легитимные и массово востребованные идеи. При этом очевидно, что чем более разнородной в экономическом, национальном, религиозном и прочих отношениях является страна, тем большее значение приобретает квалифицированный учет региональной специфики.
Некоторые подходы к коллективному принятию решений, пригодные для решения задач регионального управления, рассматриваются в следующем пункте работы.
.2 Социальные технологии в федеральной и региональной экономической политике
Взаимоотношения между федеральным центром и регионами по поводу проведения некоторой программы экономического или иного характера естественно представлять в рамках древовидной структуры управления, в которой центр находится на верхнем уровне и обладает определенным приоритетом и привилегиями, а регионы образуют нижний уровень управления.
Как должен действовать центр, чтобы добиться своей цели и успешно выполнить программу? Известно большое количество концепций оптимального принятия решений в такой ситуации, к числу которых прежде всего следует отнести: 1) равновесие и регулируемое равновесие; 2) оптимальность по Парето; 3) принцип гарантированного результата; 4) сценарии предостережений; 5) управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня; 6) кооперативное принятие решений.
Дадим характеристику этих подходов с учетом того, что теоретико-игровой способ мышления уже является достаточно общим в социологии (Сгоziег, Friedberg, 1977).
В первых пяти подходах предполагается, что интересы как центра, так и каждого из регионов выражаются стремлением к максимизации некоторой целевой функции. Конечно, такое предположение достаточно сильно упрощает действительность, но все же представляется вполне приемлемым при проведении экономических программ, когда критерием оптимальности естественно считать величину прибыли, получаемой соответствующим субъектом. В этом случае понятно, что трудно, практически невозможно ожидать ситуации, в которой всем участникам удастся максимизировать свои целевые функции. В реальности приходится идти на компромисс, природа которого определяется тем или иным подходом к выбору решения.
1)Равновесие и регулируемое равновесие
Каждый субъект располагает определенными ресурсами и возможностями для достижения своей цели; выбор конкретного варианта из множества возможных фиксирует его стратегию (управление). После того как все субъекты выбрали свои стратегии, складывается ситуация, для которой известны значения всех целевых функций. Взаимосвязь и взаимообусловленность всех участников определяется тем обстоятельством, что каждый участник может распоряжаться только своей стратегией, в то время как значение его целевой функции зависит от выбора стратегий абсолютно всеми остальными субъектами.
Ситуация является равновесной, если выполняется следующее условие: если все субъекты, кроме одного, придерживаются своих равновесных стратегий (тех, которые приводят к рассматриваемой ситуации), а какой-то один «уклонист» решает в одностороннем порядке изменить свою стратегию, то в получаемой новой ситуации значение целевой функции «уклониста» оказывается не больше, чем в равновесной ситуации. Таким образом, смысл концепции равновесия как принципа коллективного принятия решений состоит в том, что никому из участников не выгодно в одиночку отклоняться от равновесной стратегии.
Конечно, концепция равновесия не свободна от недостатков, к числу которых прежде всего относятся следующие:
в конкретных обстоятельствах равновесная ситуация может не существовать;
может быть несколько равновесных ситуаций, выигрыши участников в которых различны, и тогда не вполне понятно, какую из этих ситуаций следует предпочесть;
может найтись ситуация неравновесная, но такая, что все субъекты в ней получают больше, чем в равновесной.
Однако, несмотря на все указанные недостатки, концепция равновесия является, пожалуй, самым распространенным подходом к принятию решений в ситуациях со многими действующими субъектами.
Является ли равновесным нынешнее федеративное устройство России? Если это так, то, например, Чечне невыгодно выходить в одностороннем порядке из состава федерации; время покажет, как будут развиваться события. Здесь следует сделать еще одну важную оговорку: концепция равновесия, как и остальные рассматриваемые подходы, может быть работоспособной лишь в том случае, когда интересы участвующих субъектов действительно полностью описываются стремлением достичь максимума своих целевых функций; если же они руководствуются какими-то дополнительными неучтенными или вовсе не рациональными соображениями, то никаких определенных заключений делать уже нельзя. Тем не менее, естественно считать, что в конечном итоге серьезная политика должна определяться именно соображениями рациональности, и, например, интересы нефтяных монополий играют более важную роль, чем амбиции радикально настроенных фундаменталистов или иных экстремистов.
Модификацией рассмотренного подхода является понятие регулируемого равновесия, в котором существенную роль играет иерархическая структура управления и наличие центра на верхнем уровне управления (Горелик, Коно-ненко, 1982).
Если в результате информационного регулирования возникает равновесная ситуация, то она называется регулируемым равновесием. Задача центра заключается в получении такого регулируемого равновесия, при котором целевая функция центра принимает наибольшее значение. Регионы при этом также довольны, поскольку возникающая равновесная ситуация отвечает их представлениям об оптимальности.
Интересно, что во многих случаях искажение информации в пользу центра оказывается выгодным и регионам, т.е. значения их целевых функций в получаемой «фиктивной» ситуации равновесия также увеличиваются. Идею такого управления («ложь во благо») легко пояснить на том же примере с экспортом сырья: если регионы не располагают оценками внешнего спроса, то каждый из них стремится добыть побольше сырья, вследствие чего суммарная добыча растет, а с ней снижается и цена на сырье. Занижение же внешнего спроса центром (если, конечно, регионы верят этой оценке) позволяет сохранить цену на высоком уровне, что в конечном счете оказывается более выгодным для всех участников.
) Оптимальность по Парето
Итальянский ученый В. Парето хорошо известен социологам как автор теории нелогического действия и биологически обоснованной теории элит. Им же предложен названный впоследствии его именем принцип оптимальности, широко применяемый при оценке решений в ситуациях со многими субъектами.
Ситуация называется оптимальной по Парето, если не существует другой ситуации, в которой все участники получают не меньшее, а хотя бы один - строго большее значение своей целевой функции, чем в исходной ситуации. Иначе говоря, ситуация является паретовской, если один из участников может получить больше только за счет другого участника.
Важность этого понятия применительно к взаимоотношениям (особенно экономическим) центра и регионов трудно переоценить. Если распределение федеральных дотаций между регионами отвечает паретовскому условию, то требование какого-либо региона об увеличении дотации в случае его удовлетворения центром автоматически означает, что хотя бы один из оставшихся регионов должен пострадать, и никакие аргументы внеэкономического содержания не могут скрыть этот факт. Другое дело, если распределение не паретовское; это, скорее всего, свидетельствует об ошибке планирования со стороны центра, и вот здесь регионы могут и должны отстаивать свои дополнительные требования.
Проблемы, связанные с паретовским принципом оптимальности, обычно также связаны с неединственностью па-ретовской ситуации. Понятно, что бюджетное финансирование в рамках той или иной программы можно разделить между регионами по-разному, и многие из этих распределении будут паретовскими; но для двух конкретных регионов отнюдь не безразлично, какой из них получит больше, а какой - меньше. Это рассуждение свидетельствует в пользу гласности и серьезного предварительного обсуждения региональных экономических программ до окончательного принятия решения федеральным центром.
Если при рассмотрении конкретной экономической программы обнаруживается несколько парето-оптимальных распределений средств между регионами, то для принятия решения федеральный центр должен принять во внимание какие-то дополнительные соображения, в качестве которых естественным образом выступают оценки социально-политической ситуации в стране и целом и в конкретных регионах в отдельности. Скажем, при реформировании угольной отрасли наибольшие средства, очевидно, следует направлять в те регионы, где шахтеры находятся в особенно бедственном положении.
) Принцип гарантированного результата
Этот принцип оптимальности (Гермейер, 1971, 1976) специально ориентирован на принятие решений в ситуациях с иерархической структурой. Он характеризуется следующими отличительными чертами. Анализ проводится с точки зрения центра, который рассчитывает на наихудший для себя выбор остальных участников (регионов) и в этой наихудший для себя ситуации стремится максимизировать свою целевую функцию. С другой стороны, центр обладает «правом первого хода», т.е. он первым выбирает и сообщает остальным участникам (регионам) свою управляющую стратегию. Эта привилегия предоставляет центру ряд дополнительных возможностей.
Во-первых, после того как стратегия центра становится известкой регионам, они могут спокойно максимизировать свои целевые функции в состоянии полной определенности. Зная этот принцип поведения регионов и их критерии оптимальности, центр значительно сужает свою область неопределенности при выборе стратегии: он может уверенно рассчитывать на то, что каждый регион выберет не произвольно допустимую управляющую стратегию, а именно ту, которая максимизирует его целевую функцию.
Во-вторых, выделенное положение центра дает ему возможность использования своей управляющей стратегии для манипулирования. Он может, например, передавать искаженную информацию (как в случае информационного регулирования). Другой манипулятивной технологией является применение рефлексивных стратегий, когда выбор центром своей управляющей стратегии ставится в зависимость от соответствующего регионального выбора. Такого рода рефлексии допускают наглядную экономическую интерпретацию: премии за выполнение заданий, штрафы за нарушение поставленных условий, выделение ресурсов по производственным программам и т.д. Применяя стратегии поощрения и наказания, центр сообщает регионам, что если они будут придерживаться предлагаемых им «правил игры», то центр будет максимизировать их целевые функции (поощрение), в противном случае - минимизировать (наказание). Разумеется, такая манипулятивная технология может оказаться практически действенной лишь в том случае, если центр располагает реальными рычагами воздействия на регионы (что представляется справедливым в значительном числе реальных ситуаций).
Принцип гарантированного результата является очень общим подходом к принятию решений в иерархических структурах управления и может быть конкретизирован применительно к задачам в текущей ситуации. В отличие от равновесных и парето-оптимальных ситуаций, гарантированный результат всегда достижим (хотя и может оказаться достаточно скромным).
) Сценарий предостережений
Этот принцип оптимальности (Мулен, 1985) позволяет обеспечить стабильность ситуации на основе взаимных угроз. Угроза некоторому участнику означает, что если он решит отклониться от стратегии, которая приводит к стабилизируемой всеми участниками ситуации, то они не позволят получить ему больше, чем он мог бы получить в этой ситуаций. Если все действующие субъекты используют угрозы, то возникает сценарий предостережений, т.е. все участники предостерегают друг друга от отклонения от стабилизируемой ситуации.
Следует отметить, что угроза не всегда оказывается практически эффективной, поскольку для того, чтобы наказать «уклониста», другим участникам иногда приходится жертвовать личными интересами. Поэтому особый интерес представляют предупреждения, т.е. угрозы, которые не только минимизируют целевые функции «уклониста», но и максимизируют при этом целевые функции остальных участников. Если предупреждения существуют, то вкупе с угрозами они образуют эффективный сценарий предостережений, когда каждый субъект отдает себе отчет в том, что в случае отклонения от стабилизируемой ситуации он будет немедленно и охотно наказан остальными участниками. Например, блокаду Ирака можно считать предупреждением со стороны других государств Залива, поскольку, отстаивая демократические ценности, права и свободы граждан, они в то же время избавляются от серьезного конкурента на нефтяном рынке.
) Управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня
Данная ситуация в определенном смысле противоположна ситуации, рассмотренной при анализе регулируемого равновесия: если там предполагалось, что центр лучше регионов осведомлен о состоянии внешней для всей системы среды, то здесь акцентируется тот факт, что центр зачастую не обладает точной информацией о регионах, их интересах и возможностях.
В таких условиях очень важную роль приобретает возможность обмена информацией о неизвестных параметрах, которая в ряде случаен позволяет улучшить гарантированный результат как центра, так и регионов (Горелик, Коно-ненко, 1982). Часто оказывается действенным адаптивное управление, при котором центр постепенно уточняет свои данные о региональной обстановке.
Для России с ее размерами, слабостью информационной инфраструктуры и традициями «не высовываться» концептуальное осмысление указанной ситуации и отработка механизмов принятия соответствующих решений (в том числе в условиях дефицита времени) представляются крайне актуальными. Хорошим примером могут служить президентские выборы 1996 г., когда поведение региональных избирателей оказалось очень различным и во многом совершенно не соответствующим представлениям федерального центра. В такой ситуации трудно переоценить возможность оперативного обмена информацией с учетом региональных интересов.
) Кооперативный подход к принятию решений
Кооперативный подход к принятию решений принципиально отличается от всех рассмотренных ранее подходов. Если во всех случаях предполагалось, что субъекты действуют изолированно, независимо друг от друга выбирая свои стратегии с целью максимизации индивидуальных целевых функций, то теперь допускается образование коалиций участников, и именно коалиции выступают главными действующими лицами в процессе принятия решений. Коалиция представляет собой единое целое; ее участники могут обмениваться материальными и информационными ресурсами и делить между собой полученный доход.
При объединении двух коалиций в одну возникает эмер-джентный эффект, т.е. доход новой коалиции представляет собой не простую сумму доходов двух исходных коалиций, а еще большую величину, получаемую за счет системных свойств нового объединения.
Смысл принципов оптимальности при кооперативном подходе заключается в определении справедливого в том или ином смысле распределения между участниками дохода максимальной коалиции, т.е. всего множества действующих субъектов. Принято использовать следующие естественные условия справедливости распределения: - каждый участник должен получить в распределении не меньше, чем он мог бы получить, действуя самостоятельно и не вступая ни в какие коалиции (принцип индивидуальной рациональности);
доход максимальной коалиции без остатка делится между всеми участниками (оптимальность по Парето; это несколько иное выражение идеи итальянского социолога).
Смысл этих требований вполне понятен: если для какого-то участника не выполняется принцип индивидуальной рациональности, то ему незачем участвовать в предлагаемом распределении, а если не выполняется оптимальность по Парето, то существуют какие-то скрытые резервы, недоступные для некоторых или даже для всех участников. Распределение, удовлетворяющее сформулированным принципам справедливости, называется дележом, и есть веские основания считать, что только дележи являются практически реализуемыми способами распределения дохода максимальной коалиции при кооперативном подходе; иначе возникает источник недовольства и конфликтов.
Однако в большинстве практических ситуаций множество дележей оказывается слишком широким, и для выбора конкретного варианта распределения требуется привлекать дополнительные соображения.
Говорят, что один дележ доминирует над другим, если имеется хотя бы одна коалиция, для всех участников которой первый дележ выгоднее второго и может быть реализован. Тогда множество всех недоминируемых дележей (так называемое С-ядро) дает наиболее широко распространенный принцип оптимальности при кооперативном подходе. Дележи, принадлежащие С-ядру, удовлетворяют минимальным требованиям каждой коалиции, и наоборот, - если дележ не входит в С-ядро, то обязательно найдется хотя бы одна «обиженная» коалиция, т.е. такая, которая в этом дележе получает меньше, чем могла бы заработать сама по себе, не участвуя в предлагаемом дележе.
Имеются и другие подходы к определению оптимальности при кооперативном подходе (Розенмюллер, 1974: Роберте, 1986).
Кооперацию следует рассматривать как более высокий уровень подхода к принятию коллективных решений по сравнению с предыдущими рассмотренными подходами. Если центру удается договориться с регионами о координации информационных, финансовых и иных ресурсов и совместном принятии решений, то существуют очень хорошие шансы на получение эмерджентного эффекта. К сожалению, эгоистические и сепаратистские тенденции зачастую одерживают победу над разумными соображениями, и здесь очень важную роль призваны сыграть социальные технологии регионального управления.
Как пишут В. Курбатов и С. Фурдей, «социальная технология в широком смысле этого понятия - это, по сути, особый вид теории (социальной теории), которая после осмысления вопросов о качественной и количественной определенности изучаемого общественного явления ставит и обосновывает вопрос о том, как возможны специфические операции с результатами познавательной деятельности» (Курбатов, Фурдей, 1995).
В аспекте рассматриваемой проблемы под социальной технологией регионального управления можно понимать комплекс методов и процедур, направленный на реализацию некоторой федеральной программы с учетом интересов всех участвующих регионов. Рассмотренные выше механизмы информационного регулирования, угроз и предупреждений, адаптивного управления, кооперации можно интерпретировать как примеры социальных технологий, основанных на соответствующих принципах оптимальности при принятии коллективных решений.
Выводы
Можно с уверенностью утверждать, что полнота учета региональных интересов является решающим условием успеха социальной технологии регионального управления. Попытки «выкручивания рук», когда центр проводит свою политику, не обращая внимания на интересы регионов, неизменно оказываются либо вовсе бесплодными, либо дающими лишь кратковременный эффект и оборачивающимися большими потерями в дальнейшем. К числу ярких печальных примеров такого рода можно отнести советскую национальную политику, трактовавшую интересы входивших в состав Советского Союза территориальных объединений и их населения чисто формально (чего стоит только передача Крыма Украине!). Неизбежным следствием такой политики (которую нельзя назвать социальной) явился распад СССР и последующий перенос сепаратистских тенденций и межнациональной напряженности уже в условия существования Российской Федерации.
Примером социальной технологии в области экономических отношений может служить порядок распределения собираемых налогов между федеральным, региональными и местными бюджетами. Достаточно очевидно, что высокий процент отчислений в пользу региональных и местных бюджетов стимулирует их в пользу лучшей собираемости налогов, и, наоборот, попытка центра присвоить себе львиную долю поступлений приведет к снижению дисциплины сбора налогов, расцвету «теневой бухгалтерии» и в конечном счете к существенным потерям для федерального бюджета. В этой ситуации политику центра удобно описывать в терминах гарантированного результата, который увеличивается при использовании стратегии типа «если регион собирает больше налогов, то абсолютная величина остающихся в его распоряжении средств также увеличивается». Можно пойти дальше и ввести гибкую шкалу, при которой в случае увеличения суммы собираемых в регионе налогов в распоряжение региона будет поступать больший процент от собранной величины; на наш взгляд, это предложение заслуживает, по крайней мере, рассмотрения. Разумеется, эта стратегия (как и практически все рассматриваемые стратегии) может быть распространена и на внутрирегиональный уровень, т.е. на отношения между региональной и местными администрациями.
Конечно, социальные технологии не сводятся лишь к выбору принципа оптимальности и построению соответствующего механизма реализации. Они касаются всех сторон социальных явлений и требуют мобилизации всех релевантных знаний, умений и ресурсов.
Важную роль здесь играют:
сбор и обработка достоверной социологической информации;
технологии массовых коммуникаций и public relations;
методики социального моделирования и конструирования;
социально-политическая культура, стиль отношений и т.д.
Следует обратить внимание на еще одну сторону рассматриваемой проблемы. Изощренная техника социальных манипуляций в отдельных случаях позволяет добиваться результатов, на самом деле не отвечающих региональным интересам. Скажем, при квалифицированной организации избирательной кампании и достаточных ассигнованиях центр может обеспечить избрание удобного для себя губернатора, заведомо не являющегося лучшим в списке имеющихся кандидатур. Но такая политика является недальновидной и опять-таки неминуемо обернется потерями для центра в будущем. Конечно, вопрос о соотношении текущих и стратегических целей заслуживает отдельного рассмотрения; подчеркнем лишь еще раз, что согласование интересов всех участвующих субъектов является фундаментальным инвариантом проблемы регионального управления.
Более детальный анализ проблемы позволяет сделать дополнительные уточнения. Во-первых, ни центр, ни регионы не монолитны - в действительности они представляют собой конгломераты различных индивидов, групп и организаций со своими частными интересами. Однако, с точки зрения взаимодействия между центром и регионами, их внутренней структурой в ряде практически важных случаев можно пренебречь, а при необходимости - анализировать и конструировать специальные механизмы согласования интересов для «внутренних» структур, использующие те же идеи, что и на «внешнем» уровне.
Во-вторых, описание интересов центра и регионов единственной для каждого субъекта целевой функцией также является весьма сильным упрощением. В действительности каждый субъект (даже без учета его внутренней структуры) стремится достичь множества целей, т.е. руководствуется набором критериев, который к тому же изменяется во времени. Но в каждой конкретной фиксированной ситуации все же можно попытаться выделить критерий, играющий важнейшую роль. Во всяком случае, анализ согласования интересов и механизмов его реализации представляется значительно более перспективным подходом, нежели всякое отсутствие социальной теории и социальных технологий.
Литература
1 Дудченко В.С., Макаревич В.Н. Социоинженерная деятельность, социальное проектирование, социальная технология. // Марксистско-ленинская социология. М., 1989.
Шепель В.М. Настольная книга бизнесмена и менеджера. М., 1992.
Капитонов Э. А. Социология XX века. Ростов-на-Дону, 1996.
Дудченко В.С.. Макаревич В.Н. Социоинженерная деятельность, социальное проектирование, социальная технология. М., 1989..
Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Автореф. докт. дис. М., 1994.
Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Автореф. докт. дис. М., 1994.
Пригожин А.И. Нововведение: стимулы и препятствия. М., 1989. С. 113. Перестройка: переходные процессы и механизмы. М., 1990.