Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и списка литературы.
Глава I. Сущность и значение административных регламентов
юридический административный регламент кадастр
1.1Понятие и сущность административного регламента
В настоящее время проблемы деятельности органов государственной власти приобретают все большую актуальность. Серьезное беспокойство граждан нашей страны вызывает коррупция среди государственных служащих, халатное отношение к своим полномочиям, совершение проступков и преступлений, тем самым понижающих в глазах населения авторитет государственной службы в целом.
Для устранения данной проблемы требуется применение научно обоснованных подходов, позволяющих наиболее эффективно, с наименьшими затратами времени, человеческих и материальных ресурсов достичь поставленных целей реформирования органов государственной власти. Наибольшего внимания заслуживают уже выработанные концепции административного реформирования всей системы органов государственной власти. Однако существует необходимость отдельного исследования, посвященного реализации административной реформы в Управлении Федеральной службы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Росреестр является федеральным органом государственной власти. Реализуя свои функции, которые заключаются в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных слуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
К компетенции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии относятся:
проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего данные документы лица или органа власти;
проверка и наличие ранее зарегистрированных либо ранее заявленных прав на конкретный объект недвижимости;
государственная регистрация прав на недвижимость;
выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию;
выдача сведений о зарегистрированных правах на конкретный объект;
выдача копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме;
принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей.
Следует отметить, что Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет полномочия, осуществление которых напрямую связано с организацией деятельности самого Росреестра и его территориальных органов, к числу таких полномочий отнесены:
координация и контроль деятельности регистрирующих органов;
разработка и издание методических материалов касательно вопросов практики проведения государственной регистрации прав на недвижимости;
назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений или территориальных отделов регистрирующих органов, а также иные полномочия.
Управление Росреестра подчиняется общим для всех органов исполнительной власти процессам административного реформирования.
Сама идея административной реформы в России является предметом научных дискуссий на протяжении нескольких лет. Еще в 90-х годах прошлого века возникла потребность в совершенствовании системы государственного управления в России - стране, которая пережила радикальные политические, экономические и социальные преобразования. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 года, с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.
Исследователями выделяются несколько этапов административной реформы, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи.
На первом этапе (1992 - 1993 гг.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.) характеризуется разработкой проектов Концепции административной реформы. Его результатом стало решение о том, что к практической реализации реформы приступать нецелесообразно.
Третий этап (1999 - 2000 гг.) связан с перемещением центра разработок проблем административной реформы из Администрации Президента Российской Федерации в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства Российской Федерации.
И только на четвертом этапе (с 2003 г.) происходит практическое осуществление реформы.
На современном этапе в качестве целей административной реформы нормативно закреплены:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей определены следующие задачи:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий;
создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
В условиях проводимой административной реформы в административную деятельность органов исполнительной власти стал активно внедряться институт административных регламентов. Данный институт был призван создать новое административное-правовое регулирование между государством и гражданами.
Обратимся к понятию «административный регламент». Термин «регламент» давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Как и в других европейских странах, он означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций. Принимается он, как правило, самими органами на основе и в соответствии с законом, определяющим правовой статус данных организаций.
В международной практике (международные конгрессы и конференции) также широко применяются регламентные акты, например, Венский регламент 1815 г. и др. В практике зарубежных государств термин «регламент» применяется к административным актам, принимаемым правительствами, например, Франции, Италии и некоторых других государств в порядке осуществления регламентарной власти, т.е. правового регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными юридическими правами и возложения на них юридических обязанностей. Юридическая сила таких актов ниже силы закона. В то же время некоторые из них являются подзаконными актами, поскольку могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются.
Однако следует отметить, что данное утверждение не относится к современным административным регламентам в России. Характеристики регламентарных актов зарубежных государств имеют мало общего с регламентами в сфере государственного администрирования в Российской Федерации. В Российском законодательстве и доктрине российского административного права регламентарные акты именуются «административными регламентами». В зарубежном административном законодательстве прямого аналога указанного термина не существует.
Термин "регламент" (от лат. "regula" - норма, правило и "regere" - править, управлять; от фр. "reglament" - распорядок, правило) хорошо известен в российском административном словарном составе. Он означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций. Согласно толковым словарям русского языка под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности или последовательности работ.
В юридических словарях термин «регламент» означает нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения.
Таким образом, можно сделать вывод что регламент - это прямая принадлежность государственного управляющего воздействия.
Впервые об административном регламенте упоминается в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В настоящее время административные регламенты стали основными нормативными документами, которые регулируют внутреннюю деятельностью органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственных, а также предоставления государственных услуг. В данном Законе говорится о том, что разработка должностных регламентов государственных гражданских служащих должна происходить на основе административных регламентов, но несмотря на это определения данного понятия не приводилось.
В доктрине административного права административные регламенты рассматриваются как административные акты, устанавливающие административные процедуры. По мнению А.Ф. Ноздрачева, «им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов. Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы».
Нормативное определение административного регламента содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Постановление не дает общего понятия административного регламента, оно определяет его отдельно применительно к государственным функциям и услугам. И в том и в другом случае административный регламент представляет собой нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур. Административный регламент исполнения государственных функций устанавливает сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного контроля (надзора), а административный регламент предоставления государственных услуг закрепляет административные процедуры, осуществляемые по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленными административно правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Хотелось бы отметить, что ранее в сфере предоставления государственных услуг существовала проблема, которая представляла собой отсутствие единого нормативного документа, регламентирующего процесс предоставления услуг различным субъектам, что влекло за собой отсутствие единообразия в наименовании услуги, срока ее оказания, документов, требуемых к ее предоставлению, а также единых правил предоставления услуг.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года №210-ФЗ данную проблему разрешил, так как в главе 3 Закона - «Административные регламенты» - закреплены требования к структуре административных регламентов, общие требования к разработке проектов административных регламентов, требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги. Указано, что структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме.
Регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократических и открытый характер. По мнению А.Ф.Ноздрачева, «административные регламенты - это административные акты, устанавливающие "процедурный порядок" в государственном управлении. С этой точки зрения их можно оценивать, как административные акты обеспечивающего и вспомогательного характера. Такая оценка роли административных регламентов в государственном управлении не уменьшает их значимости и потенциала в совершенствовании процесса государственного управления».
О.В.Буряга подчеркивает, что административный регламент по правовой природе представляет собой управленческий акт, а его содержание - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры.
По мнению автора, административный регламент - это ведомственный нормативный правовой акт, устанавливающий процедурный порядок осуществления государственный функций или предоставления государственных услуг в органах государственной власти в целях обеспечения доступности и прозрачности функций, реализуемых данными органами.
Одним из главных назначений административного регламента является совершенствование деятельности по предоставлению населению государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Именно поэтому в Федеральном законе от 27 июля 2010 года №210-ФЗ устанавливаются единые требования к исполнению государственных функций, а также функций органов местного самоуправления.
По нашему мнению, наиболее точно особенности административного регламента как административного акта раскрывает А.Ф.Ноздрачев отмечая, что «если одни административные акты (материальные) содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, и тем самым закрепляют их организационную структуру и систему, а также круг субъектов, участвующих в их деятельности, и содержание их правоспособности, предоставленной им в связи с участием в деятельности того или иного органа исполнительной власти, то административные регламенты содержат нормы другого рода и назначения - правовые предписания, устанавливающие процедуры, на основе которых и органы исполнительной власти, и субъекты, участвующие в их деятельности, осуществляют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности».
В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер, так как это может привести к искажению компетенции органа государственной власти.
Также Л.К.Терещенко отмечает, что применение административных регламентов позволяет «обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру; сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям; уменьшить число внутренних согласований; установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; расширить использование современных информационных технологий; создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов государственной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур».
Необходимо отметить, что административный регламент направлен на обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти. Безусловно, одним из главных аспектов исследования административных регламентов являются его функции. Во-первых, это детальное и системно подзаконное регулирование деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, посредством установления четких административных процедур.
Следует отметить уточняющие, дополнительные функции, к числу которых К.В.Давыдов относит функцию консолидации подзаконного нормативного массива.
Необходимой с точки зрения нормативных предписаний является функция антикоррупционной направленности административных регламентов. При разработке административных регламентов недопустимо включение норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов. В этом случае следует руководствоваться положениями Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупциогенной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупциногенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Мы полагаем, что реализация данной функции должна обеспечиваться посредством включения в них основных принципов деятельности государственных служащих, этических норм, а также ответственность должностных лиц за их неисполнение.
Также мы не можем не согласиться с А.В. Тарасовым, который отмечает, что «опыт реформирования государственного аппарата, изменение принципов его функционирования, а также практика по противодействию коррупции в системе государственного управления, показывает, что коррупция возникает в тех сферах деятельности государства, где статус участников отношений четко не определен, не сформулированы процедуры предоставления государственных услуг. В первую очередь, коррупция возникает там, где реализуются исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные и разрешительные функции государственного аппарата, что вызывает необходимость совершенствования административных процедур в деятельности органов государственного управления и должностных лиц».
Также хотелось бы уделить внимание вопросу о структуре административного регламента. Она состоит из наименования административного регламента, которое формируется следующим образом: Административный регламент (наименование федерального органа исполнительной власти) по исполнению государственной функции, предоставлению государственной услуги (наименование государственной функции или государственной услуги).
Наименование государственной функции, государственной услуги приводится дословно из перечня наиболее приоритетных регламентов, утверждаемого Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В случае если регламент не включен в данный перечень, наименование функции или услуги приводится из Положения о федеральном органе исполнительной власти.
Административный регламент исполнения государственной функции имеет разделы «Общие положения» и «Административные процедуры»; административный регламент предоставления государственной услуги - «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги», «Административные процедуры».
Раздел «Общие положения» состоит из трех подразделов. В первом указывается государственная функция или услуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте. Второй подраздел содержит ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции или предоставление услуги. Третий подраздел содержит наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего функцию или предоставляющего услугу. В случае если в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и организаций, указываются все участвующие в этом процессе органы и организации, а также формы их участия.
Раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги» состоит из четырех подразделов.
В подразделе «Порядок информирования о государственной услуге» приводятся:
описание конечного результата предоставления государственной услуги (предоставление выписки из реестра, заключения, выдача справки и др.);
способ получения сведений о местах нахождения и графике работы структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;
перечень необходимых для получения государственной услуги документов, их формы, способ получения, в том числе в электронной форме;
справочные телефоны структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;
адреса официальных сайтов и электронной почты органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;
порядок получения консультаций;
обязанности должностных лиц при ответе на телефонные звонки, устные и письменные обращения граждан или организаций, требования к форме и характеру взаимодействия должностных лиц и получателей государственной услуги;
требования к удобству и комфорту мест предоставления государственной услуги, включая необходимое оборудование мест ожидания, получения информации и заполнения необходимых документов.
Отдельно приводятся сведения о материалах, размещаемых на стендах в местах предоставления государственной услуги, в том числе:
информация о порядке предоставления государственной услуги;
перечень органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, в которые необходимо обратиться гражданам или организациям, с описанием конечного результата обращения в каждый из указанных органов (организаций);
адреса и время приема в органах государственной власти, местного самоуправления, организациях, последовательность их посещения;
перечень, формы и образцы заполнения документов;
сведения о материалах, которые должны быть размещены в сети Интернет на сайте органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу.
В подразделе «Условия и сроки предоставления государственной услуги» описаны условия и максимально допустимые сроки: прохождения административных процедур, необходимых для получения услуги; выдачи документа, являющегося результатом предоставления государственной услуги; ожидания в очереди при подаче и получении документов; продолжительности приема у должностного лица.
В подразделе «Перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги» приводится перечень оснований для отказа в предоставлении услуги.
В подразделе «Другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» могут приводиться требования: к платности предоставления услуги (например, размер установленной государственной пошлины и др.); порядку взаимодействия физических и юридических лиц с государственным органом, предоставляющим государственную услугу, включая описание способов, позволяющих осуществить взаимодействие без личной явки в федеральный орган исполнительной власти.
Раздел «Административные процедуры» содержит два подраздела. В подразделе «Описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги» приводится описание действий, необходимых для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Оно должно сопровождаться блок-схемой алгоритма прохождения административной процедуры. В том случае если в рамках функции выделяются обособленные блоки, их описание выносится в отдельный раздел (например, Переоформление лицензии; Аннулирование лицензии и т.д.).
В регламенте положения нормативных правовых актов приводятся только в тех случаях, когда они непосредственно регламентируют отдельные административные действия и их параметры (сроки, процедуры, критерии принятия решений и т.д.).
Подробное описание последовательности действий при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги, в том числе в графическом и схематическом виде, может быть отражено в приложениях к административному регламенту.
)юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
)должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
)максимальный срок выполнения действия;
)права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;
)формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
)способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);
)результат действия и порядок передачи результата.
В подразделе «Порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги на основании административного регламента» приводятся сведения о порядке обжалования гражданами и организациями действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, включая имя и должность лица, ответственного за прием жалоб, график его работы, типовые формы обращений (жалоб). Указываются также номер телефона, адрес электронной почты, по которым можно сообщить о нарушении должностным лицом положений административного регламента.
1.2Юридическая природа и виды административных регламентов
В настоящее время понятие «административный регламент» все больше утверждается в качестве одной из важнейших категорий административно-правовой науки.
При характеристике правовой природы административных регламентов следует обратить внимание на особенности, касающиеся их внедрения в сферу других отраслей российского права.
По нашему мнению, правовые акты управления имеют непосредственное отношение к административному праву. При этом внутренние регламенты взаимосвязаны с управленческими отношениями, возникающими в рамках организации публичного управления. Внешние регламенты регулируют преимущественно управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти, отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления.
Однако если административно-правовой характер во внутренних регламентах очевиден, то внешние регламенты регламентируют порядок реализации материальных норм не только административного, но и иных отраслей права. В этом смысле можно говорить о расширении предмета административного права за счет процедурных институтов. Из этого следует, то что внутренние и внешние регламенты, безусловно, относятся к массиву административного законодательства.
Что касается места административных регламентов в системе административно-правовых актов управления, то оно также нормативно не определено. Административный регламент не был включен в Общероссийский классификатор управленческой документации, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993г. №299, в Государственный стандарт Российской Федерации - ГОСТ Р 6.30 - 2003. Не содержится он и в перечне нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований.
Однако проанализировав роль административного регламента в иерархии нормативно правовых актов можно сделать ряд выводов.
Во-первых, по своей сути административный регламент нужно относить к нормативно правовым актам, поскольку они не только содержат переложение из норм соответствующих законов и подзаконных актов, но и устанавливают собственные нормы права - прежде всего, связанные с организацией работы соответствующих государственных органов. Нормы регламентов, детально устанавливая последовательность осуществления административных процедур, сужают тем самым возможности административного усмотрения и создают четкий правовой порядок деятельности органов государственной власти.
Также можно обратиться к Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». В соответствии с данным Постановлением, «нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм». А под правовой нормой принято понимать «общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Административные регламенты устанавливают общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение. Поэтому мы с полной уверенностью можем относить к нормативным правовым актам.
Во-вторых, административные регламенты относятся к подзаконным нормативным правовым актам, то есть должны соответствовать закону. Они разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
Задача административного регламента - быть тем правовым средством, которое позволит приблизить и законы, и деятельность органов власти по их применению к обществу. Поэтому одна из актуальных и сложных проблем состоит в том, чтобы разработать не просто регламенты, пересказывающие закон, а регламенты, устанавливающие четкий порядок деятельности органов государственной власти по исполнению ими государственных функций и предоставлению государственных услуг.
В-третьих, административные регламенты относятся к ведомственным правовым актам. Их можно соотнести с актами управления, либо, как пишут Д.Н.Бахрах и В.Г. Татарян, актами государственной регистрации.
Административные регламенты принимаются федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-распорядительной деятельности, связаны с их властными полномочиями. На основании этого автор делает вывод, что они являются разновидностью правовых актов управления.
Изначально регламенты утверждались федеральными органами исполнительной власти и имели статус внутренних актов ведомств. Это не позволяло изменять процедуры в части, касающейся прав и свобод граждан (и процедур взаимодействия с ними). Поэтому было принято решение принимать регламенты как нормативные правовые акты, утверждаемые федеральным министров или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. Помимо всего, была решена проблема регламентации межведомственных процессов, когда в исполнении функций или предоставлении услуги участвуют несколько органов.
Проводя анализ места административных регламентов среди межведомственных нормативных правовых актов, необходимо сделать одно важное замечание. Согласно Порядку разработки административных регламентов, федеральный орган исполнительной власти одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты, предусматривающие исключение положений, регламентирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), либо, если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, отменяет их. Следовательно, административный регламент по своей юридической силе превосходит остальные ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Таким образом, регламенты являются основой ведомственного процессуального правового обеспечения деятельности органов государственной власти. Именно эта особенность позволяет говорить о самостоятельном статусе административных регламентов в структуре административно-правового регулирования данной деятельности.
Порядок разработки и принятия административных регламентов закреплен Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, утвердившим Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.
Важное значение для характеристики административных регламентов имеет их классификация по ряду критериев, и в первую очередь - по их юридическим свойствам, по характеру и видам закрепляемых административных процедур, по субъектам принятия регламентов, по сферам регулирования общественных отношений.
По юридическим свойствам в научной и учебной литературе по административному праву принято различать нормативные и индивидуальные (правоприменительные) акты. Все административные регламенты являются нормативными (однако некоторые ученые не согласны с данной точкой зрения).
В свою очередь, нормативные административные регламенты по степени обобщенности можно классифицировать на типовые и конкретные. В настоящее время действуют лишь два типовых регламента: утвержденные Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия и Типовой регламент внутренней организации. Оба указанных акта посвящены, прежде всего вопросам внутриорганизационных административных регламентов.
Существует точка зрения о целесообразности принятия примерных внешних регламентов, по мнению Н.В.Путило, «отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром, как для федерального, так и регионального правотворчества».
В первоначальной редакции Порядка разработки и утверждения административных регламентов содержалось упоминание об утверждаемых федеральными органами исполнительной власти типовых административных регламентах, которые должны были стать основой для принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг при осуществлении ими переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Важным направлением классификации административных регламентов является их упорядочение по видам закрепленных административных процедур, например, по направленности последних (внешние и внутренние), по функциям права (регулятивные и охранительные).
. По направленности административных процедур, административные регламенты делятся на о внутренние (внутриорганизационные) и внешние (внешнеуправленческие). Данная классификация является одним из наиболее фундаментальных и методологически важных. Из всех актов, определяющих правовые основы административных регламентов, хронологически первыми были приняты именно те, что регулировали вопросы оформления внутриорганизационных регламентов (Типовой регламент взаимодействия, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти). Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) был разработан несколько позднее.
С одной стороны, деление административных регламентов на две указанные группы может показаться условным, ведь регламенты внутренней организации федеральных исполнительных органов нередко закрепляют внешние процедуры (например, взаимодействия с гражданами и организациями по поводу их обращений), а внешнеуправленческие регламенты не могут не содержать известную долю внутриорганизационных процедур (в частности, взаимодействия должностных лиц, структурных подразделений федеральных исполнительных органов, а также их территориальных органов по поводу исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги).
С другой стороны, детальное сопоставление последних как по содержательным, так и по формальным критериям может натолкнуть на мысль о том, что таких различий даже больше, чем собственно общих признаков. Содержание, структура, юридические признаки, положение внутренних и внешних регламентов в системе актов управления разные. Вместе с тем нельзя забывать о том, что обе группы административных регламентов относятся к нормативным правовым актам управления, цель которых заключается в установлении строгой системы процедур при одновременном упрощении, повышении прозрачности и устойчивости к коррупции государственного управления, а в конечном итоге - повышении его эффективности.
Законодатель, в свою очередь, выделяет следующие виды административных регламентов: регламенты федеральных органов исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг. Первый вид следует отнести к внутренним регламентам, в то же время последние два однозначно подпадают под определение внешнеуправленческих актов. В научной литературе существует мнение о том, что первоначально сформулированная классификация оказалась неоптимальной, и нормотворческая практика предложила «...как наиболее целесообразные два вида административных регламентов:
регламент внутренней организации и взаимодействия;
регламент конкретной (отдельной) государственной функции, государственной услуги».
В настоящее время процедуры взаимодействия публичных субъектов административного права развиваются преимущественно в рамках формы внутреннего регламента, а регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг фактически отождествлены.
. По функциям права административные процедуры (а значит, и закрепляющие их административные регламенты) могут быть разделены на регулятивные и охранительные.
Во-первых, регулятивными следует считать все регламенты внутренней организации, а во-вторых, большинство внешних административных регламентов.
Охранительные административные процедуры специально закрепляются некоторыми видами внешних регламентов, в частности регламентами досудебного рассмотрения споров и жалоб.
. Также можно выделить традиционные, классические административные регламенты и административные регламенты, чье содержание составляют процедуры, которые мы с определенной долей условности предлагаем назвать организационно-ситуационными.
Большинство административных регламентов регулируют отношения, в которых, во-первых, возможно внутреннее дробление процедур на отдельные административные действия, во-вторых, допустима формализация промежуточных и итоговых правовых результатов (прием документов, регистрация документов, принятие и оформление решения и т.д.), в-третьих, для совершения таких действий целесообразно установление требований (в том числе максимальных сроков).
Однако в ряде случаев федеральные исполнительные органы пытаются распространить административные регламенты на отношения, в которых главную роль играют организационные (внеправовые) элементы. На первый взгляд подобные эксперименты в сфере регламентного регулирования могут показаться не удачными. Однако, по нашему мнению, несмотря ни на что, данные административные регламенты закрепляют общие перечни административных процедур и действий, круг их участников, основные права и обязанности последних, некоторые иные правовые вопросы, например, условия принятия или отказа в принятии того или иного решения.
Поэтому принятие таких несколько необычных организационных административных регламентов представляется прогрессивным шагом в сравнении с прежними попытками регулирования подобных отношений. Отсюда следует еще один вывод: модель административных регламентов федеральных органов исполнительной власти столь прочна и конструктивна, что она оказалась применимой даже для отношений, выходящих за рамки привычного регламентного регулирования.
. В зависимости от уполномоченного нормотворческого органа можно выделить:
а) административные регламенты, утвержденные федеральным органом исполнительной власти общей компетенции - Правительством РФ (к таковым из числа конкретных регламентов в настоящее время относится лишь Регламент Правительства);
б) административные регламенты иных федеральных органов исполнительной власти.
Если на принятие внутриорганизационных регламентов уполномочены федеральные исполнительные органы любой организационно-правовой формы, то в отношении внешнеуправленческих регламентов существует строгое ограничение - они могут приниматься лишь федеральными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляют Президент РФ или Правительство РФ. Утвержденные соответствующими федеральными исполнительными органами внутренние и внешние регламенты также можно классифицировать по организационно-правовой форме исполнительных органов.
. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями государственных органов можно выделить единоличные и совместные административные регламенты. Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении государственной функции или в предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти.
. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнения собственных полномочий и административные регламенты реализации переданных полномочий.
Согласно п. 11 <consultantplus://offline/ref=B4D6D494A0F124F24738B98B9FBEF056739B950FD76F5F6100FBA300DEB4CED39BF5C79970077Cb9YFM> Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом. Необходимо отметить, что Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=B4D6D494A0F124F24738B98B9FBEF056739C9201DA6F5F6100FBA300bDYEM> от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» прямо закрепил возможность опережающего регламентного нормотворчества органов государственной власти субъектов РФ по переданным им полномочиям (в сфере образования, охраны здоровья граждан, регистрации здоровья граждан, охоты, водного, лесного законодательства) при условии не противоречия таких административных регламентов федеральным нормативным актам. При этом указано на недопустимость установления не предусмотренных федеральными правовыми актами дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций. Административные регламенты органов исполнительной власти субъектов РФ по переданным полномочиям должны разрабатываться с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.
. По роли в механизме правового регулирования можно выделить первоначальные и производные от первоначальных административных регламентов.
. По области применения в учебной и научной литературе предлагается выделять правовые акты управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.
. По исполнителям административных процедур можно выделить административные регламенты деятельности федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов и должностных лиц), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты права - региональные органы исполнительной власти (их должностные лица), государственные (муниципальные) организации, их работники и т.д.
. Безусловно, отдельного упоминания заслуживает электронные административные регламенты, которые также являются разновидностью административного регламента.
Глава II. Виды административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии
.1 Административные регламенты предоставления государственных услуг
Помимо своей ключевой задачи - обеспечения гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, современные системы реализации прав и учета недвижимости являются основой эффективной реализации мероприятий в области использования и управления недвижимым имуществом, способствуют реализации крупных национальных и инвестиционных проектов.
Поскольку система регистрации прав и кадастрового учета являются взаимосвязанными процедурами, государственными услугами, составляющими единый непрерывный комплекс действий, цель которых - регистрации права заявителя как итог совокупности ряда государственных услуг, государство на протяжении длительного периода пробует осуществить регламентацию таких процедур.
По мнению автора, регламентация современной учетно-регистрационной системы призвана восполнить нормативно-правовые проблемы в законодательстве, устранить дублирование действий сотрудников регистрационного органа и органа кадастрового учета, она должна способствовать автоматизации соответствующих административных процессов, иметь технологически обеспеченную возможность обмена информацией. Регламентация учетно-регистрационных процедур - необходимый шаг для перевода государственных услуг, в том числе и в электронный вид. Хоть данная задача пока и имеет ряд сложностей, но судя по курсу Минэкономразвития России, должны оказываться в максимально короткие сроки.
При создании административных регламентов по направлению учетно-регистрационных действий, осуществляемых территориальными органами и подведомственными учреждениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, необходимо определить стандарт и порядок предоставления конкретной государственной услуги, установить сроки и последовательность административных процедур и действий.
Несмотря на то, что система как регистрации прав, так и кадастрового учета неразрывно связаны между собой, на сегодняшний день - это две отдельные государственные услуги, которые могут быть представлены заявителю в рамках «одного окна», сократив при этом его хождение по различным инстанциям в период ожидания очереди. Такие действия должны быть четко регламентированы, поскольку отсутствие четко определенного времени на одно действие специалиста, отсутствие порядка взаимодействия, различное нормативно-правовое регулирование, приводят к нарушению срока оказания соответствующей государственной услуги, снижение доверия граждан - заявителей к самой услуги и органу государственной регистрации прав в целом.
В настоящее время административный регламент является основным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательством, необходимую для граждан, так и для должностным лиц.
Особое внимание заслуживает регламентации функций Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по оказанию государственных услуг. Именно эти функции главным образом отражают взаимоотношения между гражданами и властью.
Понятие «услуга» означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Применение категории государственных услуг в практике отечественного государственного управления, как отмечается в литературе, связанно с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Государственная услуга - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Государственная услуга - это проявление новой формы отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг».
Государственная услуга выражается в совершении органом, предоставляющем услуги, административных действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, или возникновение документированной информации в связи с обращением физического или юридического лица (либо их уполномоченных представителей) в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей.
Для услуги как функции управления характерны следующие признаки:
·реализуется органом, обязанным предоставлять услуги непосредственно либо другим уполномоченным субъектам;
·основывается как на публичной, так и на частной собственности;
·предоставляется заявителям бесплатно либо за плату в случаях, устанавливаемых законодательством Российской Федерации.
Качество административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, местных администрациях может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.
Целями мероприятий данного направления являются разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, административных регламентов. Это необходимо для повышения качества государственных и муниципальных услуг, их доступности для граждан и организаций, ориентации деятельности органов исполнительной власти на интересы пользователей, повышения качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Адинистративные регламенты Росреестра утверждаются Приказами Министерства экономического развития, компетенции которых относится предоставление соответствующих государственных услуг.
По мнению автора, к административным регламентам предоставления государственных услуг Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по оказанию государственных услуг, относятся:
административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету недвижимого имущества;
административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;
административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков;
административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций медиаторов;
административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору) за их деятельностью;
административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из фонда данных государственной кадастровой оценки.
Структура административных регламентов предоставления государственных услуг Росреестром содержит: общие положения, в которые входят предмет регулирования регламента, круг заявителей, а также требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги.
Требования к порядку информирования государственной услуги являются прямым подтверждением действия административной реформы и принципов электронного правительства. В данном положении описывается вся необходимая информация по данным государственным услугам, что является признаком «прозрачности» деятельности органов государственной власти и упрощает взаимодействия органов Росреестра с гражданами. Например, административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержит в себе сведения о: местонахождении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии; график (режим работы) Росреестра; единый справочный телефон; Адрес официального сайта Росреестра; адрес электронной почты; рекомендованный график приема заявителей в территориальных органах Росреестра; обязательные требования к графикам приема территориальных органов Росреестра и филиалов государственного бюджетного учреждения; сведения об информации, о порядке предоставления государственной услуги; какая информация должна размещаться на официальном сайте Росреестра; какая информация подлежит размещению на информационных стендах в приемных Росреестра; порядок опубликования информации о порядке предоставления государственной услуги в средствах массовой информации; обязанности и полномочия консультанта зала в территориальных органах Росреестра.
Следует отметить, что особенностью структуры административного регламента предоставления государственных услуг является обязательное наличие стандарта предоставления государственной услуги.
Стандарт предоставления государственной услуги должен содержать следующие элементы: наименования государственной услуги; наименование федерального органа исполнительной власти и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги. В этой части стандарта также должны указываться определенные требования, а именно: установление запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, организации; результат и срок предоставления государственной услуги; перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих предоставление государственной услуги; перечень документов, необходимых в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги.
Заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги.
В административном регламенте должны также указываться требования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» - установление запрета требовать от заявителя: предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги; предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами.
Рассмотрим на примере административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости.
В стандарт данного административного регламента входят:
наименование государственной услуги;
наименование федерального органа исполнительной власти и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги.
Государственная услуга по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости предоставляется Росреестром, его территориальными органами, а также территориальными отделами территориального органа Росреестра. Однако в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» предусмотренные данным регламентом полномочия по предоставлению государственной услуги на основании решений Росреестра осуществляется федеральным государственным бюджетным учреждением. Следует отметить, что данное федеральное государственное учреждение считается органом кадастрового учета и существующие положения административного регламента применяются к нему если иное, не вытекает из существа соответствующих правоотношений.
В настоящее время все больше и больше полномочий Росреестра передаются в соответствующие федеральные государственные бюджетные учреждения. Например, с января 2016 года полномочия обработке запросов о предоставлении сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним перешли к кадастровой палате. По мнению автора, это негативно сказывается на качестве оказания данной государственной услуги. Одной из причин тому является то, что ФГБУ «ФКП Росреестра» не имеет полный доступ к базе недвижимости Росреестра. Из этого следует, что они не могут отвечать за достоверность и качество выдаваемых ответов, не могут консультировать граждан по возникшим вопросам, а также не имеют возможность исправлять технические ошибки, которые зачастую встречаются в вопросах ведения ЕГРП.
Аналогичная ситуация складывается по поводу работы многофункциональных центров (далее-МФЦ), которые теперь осуществляют прием документов во всех территориальных округах. Казалось бы, одна из главных целей административной реформы достигнута и по всей территории России активно заработали многофункциональные центры. Но вместе с тем, появилось множество проблем административно-правового статуса многофункционального центра.
Определение МФЦ содержится в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Многофункциональный центр - это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=E80740357661C8CDE614BD068F41B223D2B34FDE97AAC32571ABF38FB3XDt2M>, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".
Многофункциональные центры создавались для упрощения процедур получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг за счет реализации принципа «одного окна», повышения комфортности получения государственных услуг, противодействия коррупции, а также развития и совершенствования форм межведомственного взаимодействия. Однако на практике все это не совсем так. Нельзя не согласиться, что сдать документы стало действительно намного проще, но вот результат и качество предоставляемых услуг лучше не стали. Очень часто сотрудники Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии сталкиваются с множеством проблем со стороны многофункциональных центров. Например, не корректное заполнение заявления по оказанию государственной услуги, отсутствие документов, требуемых для государственной регистрации или предоставления сведений из единого государственного реестра прав, а также сотрудники многофункциональных центров зачастую недостоверно консультируют граждан по вопросам государственной регистрации, создавая препятствия к качественному оказанию государственных услуг.
Следует также отметить, что в МФЦ постоянная «текучка кадров», а в современных условиях сложно найти квалифицированных сотрудников, способных обслуживать население, являющихся специалистами во всех областях государственных и муниципальных услуг. Более того, трудно подготовить методические рекомендации или учебный курс для таких специалистов. Как справедливо отмечает Н.Н. Дорошенко, сотрудник МФЦ должен располагать знаниями социальных источников и систем, обладать правовой базой знаний, структурой государственных органов. Он должен знать, как функционируют эти системы, какова специфика их деятельности, какое влияние они оказывают на заявителей, какие законы регламентируют их деятельность и т.д. С учетом того факта, что в каждой местности имеется своя материальная, социальная, техническая или иная специфика, требующая особого подхода, подготовка компетентных специалистов, способных находиться "по ту сторону "одного окна", невероятно сложна. Какой бы спорной ни казалась данная позиция, но это действительно так, что подтверждается практикующими сотрудниками различных МФЦ. отсутствие большого количества специалистов в этой области дает основание для возникновения очередей. Как бы МФЦ ни внедряли современные технологии в данный процесс, как бы ни старались обеспечить комфортные условия ожидания в помещениях, очереди остаются, потому что лиц, имеющих право на получение государственной или муниципальной услуги, много, а специалистов, способных помочь им, мало. Это также является причиной невнимательности сотрудников, принимающих документы.
Динамично развивающееся нормативное правое регулирование не позволяет сформировать какую-то общую практику, которая могла бы устояться и успешно реализовываться. Основная масса правовых актов была принята лишь несколько лет назад, при этом практически в каждый из них вносятся изменения, и на этом модернизация права явно не завершится. Трансформация нормативного правового регулирования относительно молодой сферы общественных отношений заставляет специалистов, занятых в данном процессе, осуществлять постоянный мониторинг законодательства и подзаконных актов, отвлекаясь от основного вида деятельности.
В результате наличия множества проблем при создании и организации деятельности многофункциональных центров появился Приказ Росреестра «Об организации проведения мониторинга качества и доступности предоставления государственных услуг Росреестра по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе соблюдении условий соглашений о взаимодействии с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению автора, по критерием оценки качества деятельности многофункциональных центров необходимо принять Постановление Правительства Российской Федерации, которое помогло бы решить такие законодательные проблемы как:
) частое редактирование законодательства, регламентирующего статус МФЦ;
) неконкретность отдельных нормативных актов, регулирующих вопрос деятельности МФЦ;
) несогласование законодательства всех уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросу определения сроков завершения работы по созданию МФЦ и совершенствования их деятельности;
) отсутствие отдельных нормативных актов, способствующих повышению качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых на базе МФЦ.
Следующим пунктом раздела административного регламента административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости является, результат предоставления государственных услуг.
Научная литература, а также нормативная правовая база не дают понятия результата предоставления государственной услуги. По нашему мнению, результатом предоставления государственной услуги является конечный деятельности органа исполнительной власти, который предоставляет данные государственные услуги.
Например, конечными результатами предоставления государственной услуги являются по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости является:
1) предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости (далее также - ГКН);
) уведомление об отсутствии в государственном кадастре недвижимости запрашиваемых сведений;
) отказ в предоставлении запрашиваемых сведений.
Полагаем, что болезненной темой многих федеральных органов исполнительный власти, предоставляющих государственные услуги, являются сроки предоставления данных услуг.
В настоящее время в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии все чаще поступают жалобы от граждан по поводу несоблюдения сроков государственной регистрации, выдачи документов, а также получения сведения из государственного реестра прав.
Во-первых, одной из проблем несоблюдения сроков предоставления государственной услуги является не налаженная система межведомственного взаимодействия. В законодательстве закреплена обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, а также организаций, предоставлять документы и информацию, необходимую для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций такие документы и информацию.
Сотрудники Росреестра не имеет права требовать от заявителей предоставления некоторых документов и информации, в связи с этим, Росреестр должен сделать межведомственный запрос. Но ответ приходит не всегда вовремя, тем самым создавая препятствие для своевременного проведения правовой экспертизы и государственной регистрации права.
Но необходимо отметить, что не смотря на существующие проблемы, межведомственное информационное взаимодействие упростило процесс подачи документов на предоставление государственных услуг, а также, при создании условий для наиболее эффективной реализации данных обязанностей, имеет большие перспективы в дальнейшем будущем.
Во-вторых, большая «текучка кадров» в многофункциональных центрах, следовательно, не своевременные передачи дел в территориальные органы Росреестра, некорректное заполнение заявлений по предоставлению государственных услуг и другие проблемы, которые упоминались в данной работе ранее, влекут за собой не соблюдение сроков предоставления государственных услуг, а также негативное отношения к федеральным органами исполнительной власти в целом.
В-третьих, в административном регламенте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, срок государственной регистрации прав на основании нотариально удостоверенных документов проводится не позднее чем в течение трех рабочих дней, следующих за днем приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Однако в Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)» говорится, что в случае, если ипотека возникла в силу нотариально удостоверенного договора об ипотеке или нотариально удостоверенного договора, влекущего за собой возникновение ипотеки в силу закона, государственная регистрация ипотеки земельных участков, зданий, сооружений, нежилых помещений осуществляется не позднее чем в течение пяти рабочих дней. Норма административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии противоречит норме Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» а, следовательно, срок регистрации нотариально удостоверенного договора ипотеки считается не позднее 5 дней.
В настоящее время уже готов новый Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» в котором сокращен общий срок кадастрового учета и государственной регистрации прав.
Согласно этому закону общий срок осуществления учета объекта недвижимости в кадастре и государственной регистрации прав составит:
)пять рабочих дней - для кадастрового учета;
)десять рабочих дней - в случае одновременного проведения учета и государственной регистрации;
)семь рабочих дней - для государственной регистрации прав.
Если документы будут представляться через МФЦ, то сроки проведения кадастрового учета и государственной регистрации прав увеличатся на два рабочих дня.
В настоящее время общий срок осуществления учета объекта недвижимого имущества в кадастра, а также государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляет 10 рабочих дней для каждой процедуры.
Новым законом сохранен только срок, установленный для государственной регистрации ипотеки жилых помещений - пять рабочих дней. Следовательно, государственная регистрация ипотеки земельных участков, зданий, сооружений, нежилых помещений будет осуществляться в общий срок - 7 рабочих дней, при условии предоставления документов в Росреестр.
Однако, если государственная регистрация будет проводиться на основании нотариально удостоверенного договора, который влечет возникновение ипотеки в силу закона либо нотариально удостоверенного договора ипотеки, срок государственной регистрации будет составлять пять рабочих дней.
По мнению автора, сокращение сроков является большой проблемой для органов Росреестра. Поскольку до сих пор не налажена система межведомственного взаимодействия, работа с многофункциональными центрами, а также в целях оптимизации механизма предоставления государственных услуг политика государства должна быть продуманной и построенной на соответствующем современным реалиям комплексном анализе правового регулирования государственных услуг. Поэтому велика вероятность того, что в 2017 году Росреестр столкнется со множеством проблем, решения которых потребует много времени и затрат.
В административных регламентах Росреестра по предоставлению государственных услуг обязательно должен быть указан исчерпывающих перечень документов, необходимый для предоставления государственных услуг, а также порядок их представления. Это является большим плюсом административных регламентов, поскольку заявители всегда могут ознакомиться с перечнем документов самостоятельно, данная информация доступна для каждого, в них содержится подробное описание необходимых документов, а также перечень документов, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе.
Следует отметить, что обязательным требованием для административных регламентов по предоставлению государственных услуг является указание на запрет требовать от заявителей или их представителей. Например, с 2014 года в Росреестре перестали требовать учредительные документы юридических лиц в виде выписок из ЕГРЮЛ, свидетельств о государственной регистрации юридических лиц, о постановке на налоговый учет и т.д. Поскольку в настоящее время активно стало использоваться межведомственное информационное взаимодействие, данные об юридических лицах, Росреестр может заказать самостоятельно. Следовательно, количество предоставляемых документов на бумажных носителях уменьшается, упрощается сама форма предоставления государственных услуг.
Согласно новому Федеральному закону «О государственной регистрации недвижимости» отменено требование об обязательном предоставлении учредительных документов юридического лица. Росреестр будет самостоятельно запрашивать учредительные документы юридического лица, обратившегося за учетом объекта недвижимого имущества или государственной регистрации прав на него. Организация вправе будет подать такие документы исключительно по собственной инициативе.
В современном мире используются любые информационные технологии, не только сети Интернет, для облегчения работы государственных органов, предоставления информации и государственных услуг. Активно развивается концепция электронного правительства. Электронное правительство способствует прозрачности государственных органов, способствуя получению информации о том, над чем работает правительство, каковы направления его политики. Также оно позволяет удаленно выполнять различные бюрократические процедуры. Например, при помощи электронного правительства можно, не посещая государственные органы, регистрировать права на недвижимое имущество и сделок с ним, вносить изменения в государственный реестр прав на недвижимое имущество, поставить объект недвижимого фонда на кадастровый учет и т.д. Это безусловно, очень удобно для заявителя. Кроме того, для удостоверения данных, полученных от органов государственной власти, употребляется электронная цифровая подпись. Этот механизм делает удобным и простым процесс сбора документов.
Однако следует отметить, что оказание государственных услуг имеет и ряд недостатков. Основной из них - возможность так называемой утечки информации. Поскольку вся информация о гражданах скапливается в одной базе, доступ к ней позволяет узнать о конкретном человеке все, что может негативно повлиять на неприкосновенность частной жизни. Современные системы еще недостаточно устойчивы к внешним атакам, а значит, существует угроза утечки и разглашения информации. Кроме того, даже в пределах одной страны не все регионы одинаково обеспечены общественным доступом к сети Интернет. Соответственно, оказание той или иной услуги только посредством электронных технологий противоречит принципу равного доступа к государственным услугам.
В новом административном регламенте Росреестра необходимо сделать уклон на предоставление государственных услуг в электронном виде, конкретно описать порядок и вид документов, необходимых для предоставления в электронном виде. Как и любое нововведение, это требует четкой регламентации, контроля и корректировки.
Административными регламентами Росреестра по оказанию услуг устанавливаются максимальные сроки ожидания в очереди при подаче заявления о предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг, а также срок и порядок приема заявления о предоставлении государственной услуги, в том числе и в электронной форме.
Время приема документов не может превышать 30 минут при приеме документов на государственную регистрацию прав на один объект недвижимости.
Заявление о предоставлении государственной услуги регистрируется в день его поступления в орган, осуществляющий регистрацию прав, если оно поступило не менее чем за 30 минут до окончания рабочего дня.
Сроки ожидания строго соблюдаются в территориальных органах Росреестра, если возникли какие-то трудности с приемом документов или их слишком много, и 30 минут недостаточно для приема одного дела, администратор зала направляет заявителя в другое свободное окно.
Административные регламенты содержат формы контроля за исполнением самого административного регламента. Например, текущий контроль за соблюдением и исполнением должностными лицами и сотрудниками органа, осуществляющего регистрацию прав, положений Административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений осуществляет:
) в отношении федерального государственного бюджетного учреждения, территориальных органов Росреестра - Росреестр;
) в отношении филиалов федерального государственного бюджетного учреждения - федеральное государственное бюджетное учреждение, Росреестр, территориальные органы Росреестра;
) в отношении территориальных отделов территориального органа Росреестра - территориальные органы Росреестра;
) в отношении территориальных отделов филиалов федерального государственного бюджетного учреждения - федеральное государственное бюджетное учреждение, территориальные органы Росреестра;
) в отношении Росреестра - Минэкономразвития России.
Текущий контроль деятельности осуществляется путем проведения проверок соблюдения и исполнения должностными лицами и сотрудниками положений Административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги. Контроль включает в себя проведение проверок, выявление и устранение нарушений прав заявителей, принятие решений и подготовку ответов на их обращения, содержащие жалобы на действия (бездействия) должностных лиц и иных сотрудников.
При проверке рассматриваются все вопросы, связанные с предоставлением государственной услуги (комплексные проверки), или отдельные вопросы (тематические проверки).
По результатам проверок в случае выявления нарушений положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, виновные должностные лица и иные сотрудники несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Персональная ответственность должностных лиц и иных сотрудников органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, закрепляется в их должностных регламентах (инструкциях) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
В целях осуществления оперативного контроля за ведением приема заявителей помещения приема и выдачи документов оснащаются системой видеонаблюдения, аудиозаписи, соответствующим программным обеспечением, реализующими возможность открытого просмотра в режиме реального времени на официальном сайте Росреестра в сети Интернет.
Контроль за исполнением административного регламента со стороны граждан, их объединений и организаций является самостоятельной формой контроля и осуществляется путем направления обращений в Росреестр, а также путем обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения положений административного регламента, в вышестоящие органы государственной власти.
Контроль качества и доступности государственной услуги для граждан и организаций осуществляется Общественным советом при Росреестре, иными организациями и гражданами в форме проведения общественного мониторинга.
Что касается порядка обжалования действия (бездействия) сотрудников Росреестра, то заявители имеют право подать жалобу на решения и (или) действия (бездействие) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц, иных сотрудников при предоставлении государственной услуги.
Предметом жалобы является нарушение прав и законных интересов заинтересованных лиц, противоправные решения, действия (бездействие) должностных лиц, иных сотрудников, нарушение положений Административного регламента в ходе предоставления государственной услуги.
Заинтересованные лица могут обжаловать действия или бездействие:
)должностных лиц, иных сотрудников территориального отдела территориального органа Росреестра - руководителю территориального отдела территориального органа Росреестра;
)должностных лиц, иных сотрудников территориального органа Росреестра - заместителю руководителя территориального органа Росреестра, курирующему соответствующее направление деятельности;
)заместителя руководителя территориального органа Росреестра, руководителя территориального отдела территориального органа Росреестра - руководителю территориального органа Росреестра;
)должностных лиц, сотрудников филиала федерального государственного бюджетного учреждения - руководителю филиала федерального государственного бюджетного учреждения;
)руководителя филиала федерального государственного бюджетного учреждения - руководителю федерального государственного бюджетного учреждения;
)руководителя территориального органа Росреестра, руководителя федерального государственного бюджетного учреждения, должностных лиц, иных сотрудников центрального аппарата Росреестра - курирующему соответствующую сферу деятельности заместителю руководителя Росреестра;
)заместителя руководителя Росреестра - руководителю Росреестра;
)руководителя Росреестра - в Министерство экономического развития Российской Федерации.
Жалоба направляется по почте, посредством официального сайта Росреестра в сети Интернет, Единого портала государственных услуг, по телефону ведомственного центра телефонного обслуживания Росреестра, а также может быть принята при личном приеме заявителя.
Жалоба может быть подана заявителем через многофункциональный центр. При поступлении жалобы многофункциональный центр обеспечивает ее передачу в уполномоченный на ее рассмотрение орган в порядке и в сроки, которые установлены соглашением о взаимодействии, но не позднее следующего рабочего дня со дня поступления жалобы.
Не позднее дня, следующего за днем принятия решения, заявителю в письменной форме и, по желанию заявителя, в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы.
По мнению А.Ф. Ноздрачева, «административный регламент предоставления государственных услуг содержит некоторые требования, вытекающие из особенностей их предоставления. Так, в регламенте государственных услуг должны определяться:
порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление государственной услуги;
порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственной услуги, включая информацию о методиках расчета такой платы;
максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной услуги, услуги организации, участвующей в предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;
срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги, услуги организации, участвующей в предоставлении государственной услуги;
требования к помещениям, к местам ожидания и приема заявителей, размещению информации о порядке предоставления государственной услуги;
показатели доступности и качества государственных услуг (количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги (в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий) и иные показатели качества и доступности предоставления государственной услуги);
иные требования, учитывающие особенность предоставления государственных услуг, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, и особенность предоставления государственных услуг в электронной форме.
Изменения в административные регламенты предоставления государственных услуг вносятся в случае изменения законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства субъекта Федерации, регулирующего предоставление государственной услуги, изменения структуры органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится предоставление государственной услуги, а также по предложениям органов исполнительной власти, основанным на результатах анализа
практики применения административных регламентов предоставления государственных услуг»
2.2 Административные регламенты исполнения государственных функций
Функциональные процедуры, которые осуществляются в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, имеют определенную специфику. Правовое закрепление данных процедур должно отражать их особенности, поэтому следует выделить признаки функциональных процедур, определить особенности их правового регулирования, а также разработать научно обоснованные рекомендации по разработке административных регламентов осуществления функциональных процедур в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
Несмотря на существующие разработки, проблема функций Росреестра требует теоретического осмысления. Необходимо отметить, что в науке отсутствует единое мнение, касающееся понятия «функции». Существующие понятия данного определения не всегда в достаточной мере обоснованы. Понятие функций зачастую отождествляется с задачами, полномочиями и основными направлениями деятельности.
В философской литературе функция понимается как избирательное воздействие структуры объекта на определенные стороны внешней среды. Функционирование социальной системы представляет собой ничто иное, как практическую деятельность входящих в нее людей. Значение функций в существовании любой системы достаточно велико, так как посредством деятельности реализуются конкретные функционально-целевые роли людей, именно посредством деятельности люди включаются в существующие общественные отношения.
Понятие «функции» в общесоциологическом смысле, призвано охватить и отразить внутреннюю природу, наиболее глубокое содержание, т.е. суть деятельности.
В функциях государства выражается его сущность, его роль в решении основных вопросов общественного развития. Функции государства представляют собой ту роль, назначение, которое государство выполняет в организации общественных отношений.
По мнению В.С. Нерсесянца, «функции государства нельзя смешивать с теми или иными сферами деятельности государства и задачами, которые при этом решаются с помощью государственных правовых средств и методов».
Смысл функций государства, на которых базируется его функциональная деятельность, состоит в организации, реализации и защите определенного государственного порядка.
Административный регламент исполнения государственной функции - это нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур (действий), а также процедуры государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, в установленной предметной сфере властной деятельности данного органа исполнительной власти. Он также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями Росреестра и должностными лицами, взаимодействия с юридическими лицами и организациями при исполнении государственной функции.
Административные регламенты исполнения государственных функций разрабатываются в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъекта, а также с учетом решений комиссий по проведению административной реформы, созданной при высшем органе исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
В решениях указанных комиссий устанавливаются критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий или принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций.
Важным аспектом назначения административного регламента исполнения государственных функций является требование оптимизации исполнения государственных функций.
Административные регламенты исполнения государственных функций, как и другие регламенты, имеют форму административных актов органа исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей функции.
Наименование административного регламента исполнения государственной функции определяется органом исполнительной власти, ответственным за ее исполнение по своему усмотрению. При этом должна учитываться формулировка соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена данная государственная функция.
Как и все административные акты нормативного характера, административные регламенты исполнения государственных функций представляются органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.
У Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии есть два административных регламента исполнения государственных функций:
административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора;
Административный регламент исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и о внесении изменений в Порядок осуществления надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков.
Данные регламенты исполнения государственной функции включают в себя: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе выполнения административных процедур в электронной форме; порядок и формы контроля над исполнением государственной функции; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также должностных лиц государственных служащих.
Общие положения отражают наименования государственной функции и органа исполнительной власти, непосредственно исполняющего государственную функцию; перечень нормативных актов, регулирующих исполнение государственной функции; предмет государственного контроля; права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора); права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляется мероприятия по контролю (надзору); описание результата исполнения государственной функции.
Рассмотрим общие положения административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора.
Федеральная службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет государственную функцию по осуществлению государственного земельного надзора.
Надзор - это одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности и соблюдения законодательства гражданами и юридическими лицами;
Исполнение данной государственной функцией осуществляется и территориальными органами Росреестра;
Предметом государственного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Государственный земельный надзор осуществляется в форме:
проведения плановых и внеплановых проверок. Плановая и внеплановая проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки;
принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства. Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков на предмет соответствия их содержания законодательству Российской Федерации, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством;
проведения анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства.
Важным элементом содержания административных регламентов являются процедуры исполнения государственных функций. К ним относятся порядок информирования об исполнении государственной функции. Процедура информирования об исполнении государственной функции включает в себя следующие требования: информация о местах нахождения и графиках работы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, организаций, участвующих в исполнении государственной функции; порядок связи, адреса официальных сайтов; порядок получения информации заинтересованными лицами по вопросам исполнения государственной функции; срок исполнения государственной функции.
Следует отметить, что важным элементом содержания регламентов является определение процедуры информирования об исполнении государственной функции и сроков исполнения, а также указание сведений о размере платы за услуги организации, взимаемой с лица, в отношении которого осуществляются процедуры по исполнению государственной функции.
Детализация административных процедур в регламенте позволяет логически обособить последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.
Актуальность подобной детализации в административных регламентах исполнения государственных функций подвергалась сомнению со стороны и практиков, и ученых. При этом "использовался тезис о высоком качестве описания административных процедур в текущих нормативных правовых актах. Полагаем, что точка зрения А.В. Яцкина верна, он говорил, что «...ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур».
В регламенте должны определяться порядок и формы контроля над исполнением государственной функции.
Текущий контроль соблюдения последовательности действий, определенных административными процедурами по проведению проверок, и принятия решений осуществляется должностными лицами, ответственными за организацию работы по проведению проверки.
Порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции, в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством исполнения государственной функции, определяются распорядительным актом Росреестра.
Росреестр организует и осуществляет контроль проведения территориальными органами проверок юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и граждан.
Контроль полноты и качества проведения проверки включает в себя проведение проверок, выявление и устранение нарушений прав юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и граждан, рассмотрение, принятие решений и подготовку ответов на обращения, содержащие жалобы на решения, действия (бездействие) должностных лиц Росреестра. По результатам этих проверок в случае выявления нарушений прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществляется привлечение виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях осуществления контроля за исполнением государственной функции Росреестром проводятся плановые и внеплановые проверки. При проверке могут рассматриваться все вопросы, связанные с осуществлением государственного надзора (комплексные проверки), или отдельные аспекты.
Для проведения проверки полноты и качества проведения проверок может создаваться комиссия, в состав которой включаются федеральные государственные гражданские служащие Росреестра.
Перечень должностных лиц, осуществляющих текущий контроль, устанавливается индивидуальными правовыми актами Росреестра.
Росреестр осуществляет методическое обеспечение деятельности территориальных органов, в том числе разрабатывает методические рекомендации по вопросам, связанным с проведением проверок.
В регламент также должны входить положения, характеризующие требования к процедурам и формам контроля за исполнением государственной функции, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.
Контроль за исполнением государственной функции со стороны уполномоченных должностных лиц должен быть постоянным, всесторонним и объективным.
Контроль за исполнением государственной функции со стороны граждан, их объединений и организаций является самостоятельной формой контроля и осуществляется путем направления обращений в Росреестр, а также путем обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых в ходе исполнения государственной функции, в вышестоящие органы государственной власти и судебные органы.
Закрепление в регламентах процедур досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (а также должностных лиц, государственных служащих), для российской правовой практики является делом новым и принципиально важным.
Регламентация порядка досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, позволяет гарантировать реальное выполнение административных регламентов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции, а также решений, принятых ответственными лицами.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, индивидуальный предприниматель, гражданин, их уполномоченные представители при проведении проверки имеют право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц Росреестра (его территориального органа) и решения, принятые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции и повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, индивидуального предпринимателя или гражданина, в досудебном (внесудебном) порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В административных регламентах должны определяться:
предмет досудебного (внесудебного) обжалования;
основания для отказа в рассмотрении жалобы (претензии) либо приостановления ее рассмотрения;
основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования; права заинтересованных лиц на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии);
органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;
сроки рассмотрения жалобы (претензии);
результаты досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.
Предметом досудебного (судебного) обжалования является жалоба на действия (бездействие) должностных лиц Росреестра (территориального органа) и решения, принятые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции и повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, индивидуального предпринимателя или гражданина.
Основания для приостановления рассмотрения жалобы отсутствуют.
Ответ на жалобу не дается в следующих случаях:
)если в письменной жалобе не указаны фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) лица, направившего ее, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ;
)при получении письменной жалобы, в которой содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи, Росреестр (территориальные органы) вправе оставить жалобу без ответа по существу поставленных в ней вопросов и сообщить лицу, направившему жалобу, о недопустимости злоупотребления правом;
)если текст письменной жалобы не поддается прочтению, ответ на жалобу не дается, и она не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается лицу, направившему жалобу, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению;
)если в письменной жалобе содержится вопрос, на который заинтересованному лицу неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми жалобами, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства, Росреестр (территориальные органы) вправе принять решение о безосновательности очередной жалобы и прекращении переписки по данному вопросу при условии, что указанная жалоба и ранее поступившие жалобы направлялись в Росреестр (территориальные органы). О данном решении уведомляется лицо, направившее жалобу;
)если ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, лицу, направившему жалобу, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Жалоба, в которой обжалуется судебное решение, возвращается лицу, направившему жалобу, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Основанием для начала процедуры досудебного обжалования является регистрация поступления жалобы в Росреестре (территориальных органах) в письменной форме, в форме электронного сообщения или устного обращения заинтересованного лица к должностному лицу, ответственному за осуществление административной процедуры.
Полагаем, что детализация административных процедур в регламентах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии позволяет логически обособить последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.
Заключение
Проведенное комплексное исследование административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии позволяет сделать определенные выводы, определить ряд теоретических положений, обнаружить проблемы в действующем законодательстве, а также сформулировать предложения по совершенствованию административных регламентов.
Наиболее важными являются следующие положения:
.Административные регламенты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии необходимо рассматривать как ведомственные нормативно правовые акты, определяющие стандарт и порядок предоставления государственных услуг, а также по исполнению государственных функций. Они устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий.
.С учетом анализа нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы и требования, предъявляемые к структуре и содержанию административных регламентов, а также регулирующих вопросы разработки и применения их, был сделан вывод о том что необходимо создания единого нормативного правового акта, регламентирующего процесс создания административных регламентов, их общие принципы и требования, предъявляемые к ним.
По нашему мнению создание такого нормативного акта необходимо, поскольку в настоящее время институт административных регламентов очень быстро развивается и требует более четкой нормативно правовой регламентации.
.На основании анализа административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии мы сделали вывод о том, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов. В административных регламентах Росреестра описаны процедуры, которые государственный служащий может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени, необходимого на выполнение каждой процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Данные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения государственного служащего с заявителем. Такие акты, помимо повышения качества оказания государственных услуг. Играют большую роль в противодействии коррупции в органах исполнительной власти. Кроме того, прозрачность процессов и процедур повышает эффективность контроля за деятельностью органов государственного управления.
.При рассмотрении административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, мы сделали вывод, что необходимо исправить срок государственной регистрации нотариально заверенного договора ипотеки. Так как в соответствии с Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» срок государственной регистрации такого договора составляет пять рабочих дней. Административный регламент не должен противоречить нормам Федерального закона.
.В Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии два вида административных регламентов: административные регламенты предоставления государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций. Первые регламентируют деятельность Росреестра и его территориальных органов по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, а также функции по государственной кадастровой оценке. Второй вид административных регламентов Росреестра регламентирует деятельность по осуществлению государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельность саморегулируемых организаций оценщиков, а также контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
.Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изм. и доп., вступ. в силу от 01.01.2016) // Российская газета. 1997. № 145.
.Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Российская газета. 2004. № 3539.
.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. №31. Ст.4179.
.Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (ред. от 29.12.2014) // Российская газета. 2009. № 5076.
.Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 29. - Ст. 3400.
.Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 23.01.2014) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 30.05.2011. №22. ст.3169.
.Постановление Правительства РФ от 26.02.2010г. №96 «Об антикоррупциногенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - №10. Ст. 1084.
.Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 19.08.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
.Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5506.
.Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
.Приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 №843 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету недвижимого имущества» // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">.Приказ Минэкономразвития России от 4.12.2014 № 789 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">.Приказ Минэкономразвития России от 18.05.2012 №292 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости» // Российская газета. 2012 г. N 177.
.Приказ Минэкономразвития России от 22.11.2012№754 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и о внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 08.07.2010г. №284 «О порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций Арбитражных управляющих» // Российская газета. 2013 г. N 127.
.Приказ Минэкономразвития России от 07.10.2011 №550 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков» (ред. от 12.10.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 г. N 4.
.Приказ Минэкономразвития России от 14.10.2011 №567 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций медиаторов» (ред. от 12.10.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 г. N 1.
.Приказ Минэкономразвития России от 07.10.2011г. №552 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью» (ред. от 12.10.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 28 ноября 2011 г. N 48.
.Приказ Минэкономразвития России от 12.04.2013г. №190 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из фонда данных государственной кадастровой оценки» // Российская газета. 2013 г. N 151.
.Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 №486 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии функции по осуществлению государственного земельного надзора» // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">.Приказ Минэкономразвития России от07.10.2011 №549 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и о внесении изменений в Порядок осуществления надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 г. N 12.
.Приказ Росреестра от 01.04.2014 N П/137 "Об организации проведения мониторинга качества и доступности предоставления государственных услуг Росреестра по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе соблюдении условий соглашений о взаимодействии с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг" // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">Диссертации и авторефераты
22.Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. -18 с.
23.Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: автореф. дис. … канд. юрид. Наук. М., 2009. - 23 с.
24.Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - 6 с.
25.Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. СПБ., 2008. - 47 с.
26.Женетель С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 2009. - 26 с.
27.Меркулов А.Г. Административные регламенты в деятельности МВД России: Дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург., 2012. - 107 с.
28.Юридическая энциклопедия / под ред. Б.Н.Топорнина. М., 2001.
.Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских - 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2003.
30.Бахрах Д. Н. Административное право России: учеб. / Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2009. - 282 с.
Научная литература
31.Стахов А.И. Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика. - М., Саратов, 2010. - 11 с.
.Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. - № 4 - 29 с.
33.Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2011. - N 8. - 3-7 с.
.Терещенко Л.К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Отв.ред. Т.Я.Хабриева и Ж.Марку. - М., 2011 - 243 с.
.Тарасов А.В. Административные регламенты и поведение мониторинга их исполнения // Организационно-правовые проблемы борьбы с коррупцией в современных условиях развития общества. - СПб., 2010. - 106 c.
.Чуковенков А.Ю. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) // Секретарь-референт. 2007. - № 4. - 3 с.
37.Гаврилов А.М. «О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления» // Марийский юридический вестник. 2015. - № 1 - 2 с.
38.Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Отв. ред. Ю.Н. Старилова. М.: NotaBene, 2010.- 19 с.
39.Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. - N 6. - 10 с.
40.Никольская А.А. Проблемы классификации позитивных административных процедур // Трибуна молодых ученых: Сборник научных трудов / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2007. - 162 - 176 с.
41.Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж, 2005. - 336 с.
42.Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории): монография. Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-т, 2009. - 109 c.
43.Дорошенко Н.Н. Функциональная структура и критерии оценки деятельности органов социального обслуживания. Многофункциональный центр как инструмент // Фундаментальные исследования. 2013. - N 10 - 14 с.
44.Фадеев В.И. Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации: монография. «НОРМА», «ИНФРА-М», Москва. 2016. - 74 с.
45.Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. - N 10 - 5 с.
Интернет-ресурсы
46.Королев П. О проекте федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», предусматривающем объединение сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и государственного кадастра недвижимости (ГКН) // URL: <http://www.rg.ru/2014/10/21/nedvijimost.html>.