Основы экологии
1. Структура механизма природопользования и ООПС
Механизм реализации природопользования и охраны окружающей среды имеет две стороны: статическую и динамическую.
Статическая фиксируется в нормах Закона.
Динамическая отражает движение этих норм в жизнь.
Особенности построения механизма реализации данного Закона в том, что он сочетает в себе экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Такое сочетание соответствует международным стандартам.
Административно-Правовой механизм охраны окружающей среды.
Методы административно-правового механизма управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.
Источники экологического права и государственные органы охраны окружающей среды.
Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы и кодексы; указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования, правительственные нормативные акты; нормативные акты министерств и ведомств; нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция РФ, в которой декларируется право человека на благоприятную окружающую среду и компенсация вреда, причиненного ему загрязнением (ст. 42), отражается положения об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, которые являются основой жизни и деятельности народов РФ.
Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов-природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов.
Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).
Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7 ФЗ. В этом главном федеральном законе отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории РФ. В главах закона четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие растения и животные.
В главах закона устанавливается компетенция государственных органов в экологической области, нормируется качество среды и порядок государственной экспертизы, устанавливаются требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, введена ответственность за нарушение законодательства.
Действующий ныне Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, субъектам РФ предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, ограничивать и (или) запрещать хозяйственную или иную антиэкологическую деятельность на своих территориях и др.
В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:
1).Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 июля 1982 г.;
2).Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;
).Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995 г.;
).Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;
).Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.;
).Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.;
).Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.;
).Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;
).Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.
Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:
1).Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г.;
2).Закон РФ «О защите прав потребителей» (в ред. Федерального закона от 9 января 1996 г.);
).Закон РФ «О стандартизации» от 10 июня 1993 г.;
).Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» от 10 июня 1993 г.;
).Закон РФ «О градостроительстве в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г.;
).Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.;
Указы и распоряжения Президента РФ. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей среды, в виде постановлений, инструкций, приказов и т.д.
Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей природной среды.
Государственные органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное собрание, Государственная Дума, Правительство, предстательные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы. Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции и др.
Государственные органы специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.
Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Функции управления природопользованием и охраны окружающей природной среды выполняет Министерство природных ресурсов РФ, в структуру которого входят Государственная служба охраны окружающей среды и Государственная служба контроля в сфере природопользования и экологической безопасности. К комплексным органам управления относятся также: Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, МЧС России.
Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.
Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечения ядерной и радиационной безопасности), Госгортехнадзор России (контроль за использованием недр.), Минздрав России (санитарно-эпидемиологический контроль), МВД России (охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).
Экологический контроль в России проводится в форме государственного, муниципального, производственного и общественного контроля.
Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.
Решения, принимаемые должностными лицами государственного экологического контроля, обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, должностными лицами и гражданами. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения должны прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.
Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Муниципальный экологический контроль осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами, в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Ответственность за экологические правонарушения.
В соответствии с российским экологическим законодательством должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную ответственность, а предприятия - административную и гражданско-правовую ответственность за экологические правонарушения и преступления.
Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований экологического законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий и организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами.
Материальную ответственность несут должностные лица и иные работники предприятия, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Применение административной ответственности регулируется как экологическим законодательством, так и Кодексом об административных правонарушениях. Такая ответственность наступает за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду; за невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также за предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений; за несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке; и др.
В Уголовном кодексе РФ 1997 г. экологические преступления выделены в отдельную главу (гл. 26). В ней предусмотрена уголовная ответственность за:
-нарушение правил экологической безопасности при производстве работ;
-нарушение правил хранения, утилизации экологически опасных веществ и отходов;
-нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами;
-загрязнение вод;
-загрязнение атмосферы;
-нарушение законодательства о континентальном шельфе;
-порчу земли, незаконную добычу водных животных и растений;
-нарушение правил охраны рыбных запасов;
-незаконную охоту;
-незаконную порубку деревьев и кустарников;
-уничтожение или повреждение лесных массивов.
Наряду с улучшением экологического воспитания и образования важнейшей задачей государства является создание таких условий функционирования предприятий, чтобы они были вынуждены заниматься природоохранной деятельностью или материально заинтересованы в ее проведении.
Первый вариант связан с административным механизмом управления, который основывается на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по охране окружающей природной среды и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятием и его руководством. Этот путь был характерен для нашей страны до конца 80-х годов. Однако он дорогостоящ и малоэффективен, так как требует большого количества проверяющих и постоянного контроля.
Гораздо эффективнее путь экономического стимулирования, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранительное законодательство, чем нарушать его.
Отметим только, что как «чистое» администрирование, не связанное с материальной заинтересованностью, не может заставить предприятия постоянно и эффективно заниматься природоохранной, так и одни только экономические методы, не подкрепленные прямым принуждением в наиболее важных экологических вопросах, тоже не всегда обеспечивают нужный качественный уровень и сроки проведения природоохранной деятельности, тем более что некоторые административные и экономические методы переплетаются друг с другом. Например, штраф - это и административная, и экономическая мера, а установление лимитов использования и загрязнения природных ресурсов опирается на такую административную меру, как нормирование.
Поэтому наилучшие результаты получаются при разумном сочетании экономической заинтересованности с достаточно жестким контролем и внеэкономическим (административным вплоть до уголовного) принуждением.
природопользование охрана окружающий планирование
В соответствии с современными представлениями охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на восстановление разрушенной природной среды и снижения уровня вредного воздействия человеческой деятельности на нее.
Комплекс этих мер в работах некоторых исследователей рассматривается как механизм охраны окружающей среды. С этим утверждением можно согласиться. Поскольку практика последних лет доказала, что опора на что-то одно (напр., на ужесточение ответственности за неправомерное загрязнение природной среды) не привела к положительным сдвигам в состоянии окружающей среды.
Таком образом, механизм охраны окружающей среды можно определить как находящееся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану природы и обеспечение благоприятных условий жизни человека.
Механизм охраны окружающей среды состоит из 6 элементов, которые в свою очередь являются самостоятельными механизмами охраны окружающей среды:
1).Организационно-правовой (управленческий) механизм, включающий в себя две группы системообразующих инструментов: а) институциональные (систему государственных органов управления в сфере охраны окружающей) 22 и б). Функциональные формы управления: экологическая сертификация, лицензирование, контроль и др.
2).Экономико-правовой механизм - система экономически стимулирующих инструментов (способы воздействия, меры) охраны окружающей среды (планирование, прогнозирование, финансирование, страхование, экономомическое стимулирование).
).Правовой механизм. Его образуют основные правовые институты: юридическая ответственность за экологические правонарушения; возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среде (детально будут рассмотрены далее).
).Механизм особой охраны, включающий в себя систему специальных, установленных государством мероприятий по защите:
а) особо охраняемых природных территорий и объектов,
б) особо опасных зон - экологически неблагоприятных территорий (подробнее будет рассмотрено в особенной части данного курса).
). Идеологический механизм: экологическое воспитание, образование и культура.
). Международно-правовой механизм - в зависимости от участия в нем государств делится на универсальный и региональный; включает в себя следующие механизмы:
-конвенционные инструменты (многосторонние и двусторонние соглашения);
-институциональные инструменты (международные организации и их органы);
-ситуационные инструменты (переговоры, конференции и т.п.).
Экологически-правовой механизм представляет собой самостоятельный институт экологического права и находит свое проявление в системе экологически-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма: обеспечить материализацию экологически-правовой нормы. Структура механизма состоит из четырех звеньев. Первое звено - природоохранительные нормы права, главная функция которых состоит в том, чтобы закрепить базовые экологические императивы. Второе звено включает экологизированные правовые нормы и нормативы. Третье звено механизма составляет гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных нормативов. Наконец, четвертое звено - завершающий этап движения нормы, реализующий себя в правоотношении.
Эффективность экологически-правового механизма охраны окружающей природной среды - это оценка качества его работы. С точки зрения эффективности, данный механизм моет быть исследован применительно к трем его стадиям движения: статической, динамической и результативной.
На статической стадии эффективность механизма зависит от полноты и социально-экономической обоснованности природоохранительной нормы.
На динамической стадии в действие вступают гарантии. Одним из условий эффективности нормы на динамической стадии является экологически-правовая культура. Под этим понимается комплекс экологически-правовых структур - знание закона, уважение закона, умение его правильно применить.
На третьей, результативной стадии движения механизма анализируются итоги действия звеньев. Итогом работы всего механизма является правовое отношение, направленное на решение конкретной хозяйственной задачи. Однако результативность экологически-правого механизма не всегда сопряжена с его эффективностью. Выход из этого положения - в нахождении оптимального варианта решения, в основу которого кладутся принципы приоритета экологии, но в сочетании с экономикой, а именно учет потенциальных экологических возможностей природной среды, отсутствие необратимых последствий, реальная вероятность восстановления потерь в природной среде.
Теоретически, допустимы три варианта решения: альтернатива интересов (при экономическом варианте страдает экология, при экологическом экономика и экономическое благосостояние человека); сочетание интересов (предполагается учет экологических интересов граждан в здоровой окружающей среде и обеспечение их необходимых материальных потребностей); совмещение интересов (экологический интерес предприятия становится составной частью органической частью экономического интереса этого объекта).
3. Правовое регулирование, планирование, финансирование ООПС
Семнадцатого ноября 2005 г. Правительством РФ было принято распоряжение №1952-р, в соответствии с которым реализация Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» завершена в 2005 году.
Волевое решение Правительства о «реализации» такой важной для российского общества программы можно оценивать с разных точек зрения.
В русском языке понятие «реализация» несет прежде всего позитивный, конструктивный смысл. «Реализовать» - значит осуществить, исполнить. Фактически же степень ее исполнения по многим причинам крайне низка. Основные причины - дефицит финансирования, низкая исполнительская дисциплина, слабость контроля за выполнением.
Решение о «реализации», т.е. прекращении, этой государственной программы важно оценивать на фоне существующего в России критического состояния окружающей среды и последствиях для здоровья человека этого состояния, и того обстоятельства, что, по оценкам специалистов, доходная часть государственного бюджета страны формируется за счет экспорта природных ресурсов. Примерно на 50% деградация природы и происходит как раз в процессе деятельности отраслей энергетического сектора экономики страны, участвующих в экспорте нефти, газа и пр.
В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Согласно статье 14 к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Общие нормативные требования к государственному планированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В соответствии с этим Законом под государственным прогнозированием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.
Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.
На основе концепции разрабатываются государственные программы социального и экономического развития, в том числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются следующие программы:
-Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №99;
-Федеральная целевая программа «Мировой океан», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. №919;
-Федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. №637;
-Федеральная целевая программа «Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его влияния на здоровье населения», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. №1237.
На уровне субъектов РФ осуществляются региональные государственные целевые программы в области охраны окружающей среды.
Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Согласно Федеральному закону «О животном мире» планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ.
Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства. Проекты земле- и лесоустройства как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.
Названные формы планирования разрабатываются и осуществляются специально уполномоченными государственными органами по охране и использованию соответствующего природного объекта.
Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды наряду с другими факторами предопределяется финансированием.
Порядок финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды.
Адекватное финансирование - важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы - финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятиях составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии.
В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имелись два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось того, что Закон указывал источники финансирования таких программ и мероприятий:
-республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты органов местного самоуправления;
-средства предприятий, учреждений и организаций;
-федеральный, территориальные и местные экологические фонды;
-фонды экологического страхования;
-кредиты банков;
-добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.
Таким образом, имелся достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохраняются и в настоящее время.
Второе важное в практическом отношении положение Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» касалось того, что финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в федеральном, республиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматривается финансирование охраны окружающей среды. В новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» эта мера не предусмотрена.
В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. В государственном бюджете финансовые средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям - финансируются целевые государственные программы в данной сфере и деятельность специально уполномоченных государственных органов (МПР России, Ростехнадзора, Росгидромета и др.). Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6%, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5%, в 1997 г. - 0,4%. В последующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников и природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что он не обеспечивает экономический механизм соблюдения права граждан на окружающую среду.
В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование - новое для российского экологического права направление в регулировании финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных средств на охрану окружающей среды экологические фонды, по оценкам бывшего Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, спасают природоохранную систему.
Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов объединяла федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.
Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. «О федеральном бюджете на 2001 год» были упразднены с 1 января 2001 года Федеральный экологический фонд РФ, а также предусмотренные Законом РФ «О недрах» федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Водным кодексом РФ - федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральным законом «Об охране озера Байкал» - фонд по охране озера Байкал.
На уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов могут формироваться свои экологические фонды. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»12 порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъекта РФ определяется законодательством субъектов РФ. Созданные в субъектах РФ экологические фонды и порядок их функционирования могут существенно отличаться друг от друга.
В некоторых субъектах РФ созданы бюджетные экологические фонды. Так, Экологический фонд Рязанской области образован на основании Закона Рязанской области от 27 мая 1998 г. «Об экологическом фонде Рязанской области». Экологический фонд Рязанской области является целевым бюджетным фондом. Он находится в ведении администрации Рязанской области. Фонд является государственным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, приобретает имущественные и неимущественные права, связанные с его деятельностью, может быть истцом и ответчиком в суде (ст. 1 Закона).
В некоторых субъектах РФ имеются экологические фонды на местном уровне.
Таким образом, очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование - новое для российского экологического права направление в регулировании финансирования природоохранных мероприятий.
Список использованных источников и литературы
1.Конституция РФ / 7 Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2008. 31 декабря.
2.Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, №2, ст. 133.
.Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999) // Собрание законодательства РФ, 24.07.1995, №30, ст. 2871.
.Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 29.11.2010) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, №42, ст. 5005.
.Федеральный закон от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире» (ред. от 24.07.2009) // Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, №17, ст. 1462.
.Федеральный закон от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 27.07.2010) // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, №30, ст. 3588.
.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 22.07.2010) // Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, №44, ст. 4147.
.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (ред. от 27.11.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, №32, ст. 3340.
.Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 №74-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.04.2010) // Собрание законодательства РФ, 05.06.2006, №23, ст. 2381.
.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 29.11.2010) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823.
.Закон РФ от 27.11.1992 №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации (ред. от 29.11.2010) // Российская газета, №6, 12.01.1993.
.Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 (ред. от 26.07.2010) «О недрах» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // Собрание законодательства РФ», 06.03.1995, №10, ст. 823.
.Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2005 №1952-р «О завершении в 2005 году реализации Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» // Собрание законодательства РФ, 28.11.2005, №48, ст. 5060.
.Закон РСФСР от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ, 05.03.1992, №10, ст. 457.
.Анисимов, А.П. Экологическое право: Учебник для ВУЗов / А.П. Анисимов. - М.: Юрайт, 2010. - 504 с.
.Васильева, М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды / М.И. Васильева // Экологическое право. №2. 2007. С. 8-18.
.Голиченков, А.К. Экологическое право России. Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов / А.К. Голиченков. - М.: Норма, 2008. - 448 с.
.Ермаков, В.Д. Экологическое право: Учебник / В.Д. Ермаков. - М.: Издательство НОРМА, 2006. - 487 с.
.Жочкин, И.Н. Правовой механизм управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды / И.Н. Жочкин // Право и образование. №12. 2007. С. 163-167.
.Круглов, В.В. О совершенствовании экономико-правового механизма охраны окружающей среды / В.В. Круглов // Экологическое право. №5. 2006. С. 28-30.
.Жочкин И.Н. Правовой механизм управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Право и образование. №12. 2007. С. 163-167.
.Жибинова К.В. Экономические основы экологии. - М.: Юстицинформ, 2007. - С52.