Местные бюджеты в РФ в системе межбюджетных отношений

Местные бюджеты в РФ в системе межбюджетных отношений

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФГБОУ ВПО

«Дагестанский государственный университет»

Экономический факультет

Дипломная работа

«Местные бюджеты в РФ в системе межбюджетных отношений»

Казибековой Наимы Вагабовны

Научный руководитель:

к.э.н., ст. преп. Амадзиева Н.А.

Рецензент:

к.э.н., ученый секретарь ИСЭИ ДНЦ РАН

Деневизюк Д.А.

Махачкала 2015

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Практика формирования и исполнения местных бюджетов имеет свою специфику, отличительные особенности и проблемы, которые можно определить как одни из самых острых во всем многообразии проблем местного самоуправления.

Вместе с тем местным бюджетам отводится важная роль в реформировании и совершенствовании бюджетных отношений, без чего невозможно рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижение реальной самостоятельности местных бюджетов. Важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов, которые являются своего рода фундаментом бюджетной системы, а также во многом определяют качество предоставляемых муниципальных услуг, уровень реализации социальной политики государства.

Сегодня местное самоуправление в России стоит на пороге нового этапа своего развития. Говоря об итогах проведения реформы местного самоуправления и не решенных на сегодняшний день проблемах, необходимо рассматривать эти вопросы в тесной связи с перспективами развития всей системы межбюджетных отношений.

Анализ изученных источников и литературы. В основу данного исследования легли теоретические и практические положения работ отечественных ученых по проблемам финансовых основ местного самоуправления и межбюджетных отношений на местном уровне: О. Бежаева, А. Бесединой, Т. Вершило, В. Гвоздева, А. Дорджеева, А. Ивановой, Т. Минякова и других авторов.

Несмотря на значительное количество работ исследователей, до сих пор недостаточно научно обоснованы проблемы местных бюджетов в системе межбюджетных отношений, что требует более глубоких исследований.

Нормативную правовую основу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения по вопросам формирования, исполнения местных бюджетов, их взаимодействия с другими звеньями бюджетной системы Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р и т.д.

Целью дипломной работы является исследование местного бюджета, его положения и проблем в системе межбюджетных отношений.

В соответствии с целью определены следующие задачи:

-  раскрыть содержание понятия местного бюджета;

-       исследовать структуру доходной и расходной частей местных бюджетов;

-       исследовать систему межбюджетных отношений;

-       выявить проблемы межбюджетных отношений на местном уровне;

-       разработать возможные пути решения этих проблем.

Объектом исследования является бюджет муниципального образования.

Предмет исследования - проблемы местного бюджета в системе межбюджетных отношений.

Теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования. Методологическая база исследования - монографический метод, методы логического, структурного, факторного, функционального и системного анализа.

Эмпирическую базу исследования составили данные, опубликованные в статьях периодической печати и на официальных сайтах федеральных органов власти (Правительства РФ, Министерства финансов РФ и др.), в числе которых Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2013 гг.» и другие материалы, касающиеся совершенствования системы межбюджетных отношений и проблем муниципальных бюджетов в этой системе.

Хронологические рамки исследования - период с начала 1990-х гг. по 2013 г., в течение которого и происходило становление трехуровневой бюджетной системы РФ (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень) и развитие системы межбюджетных отношений.

Глава 1. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

.1 Местный бюджет: понятие, сущность, цели и значение в системе муниципального управления

Прежде чем говорить о бюджетном устройстве Российской Федерации, необходимо определить, что представляет собой бюджет государства. В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства), в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, на ускорение темпов научно-технического прогресса, на обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Для России же, в силу ее федеративного устройства, важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Важное значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

Бюджетная система, в первую очередь, определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из: государственного бюджета (или федерального бюджета, или бюджета центрального правительства); бюджетов членов федерации (штатов - в США, земель - в Германии, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России); местных бюджетов.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ).

Субъекты РФ имеют свои бюджеты. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетный кодекс закрепляет в России трехуровневую бюджетную систему (таблица1).

Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на своем уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. (таб1.)

Местное самоуправление - это обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением непосредственно или через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Таблица 1. Бюджетная система РФ

Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что каждое муниципальное образование формирует свой бюджет, который является финансовой базой местных органов власти.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. (таблица 2)

Таблица 2. Консолидированные бюджеты субъектов РФ по состоянию на 01.02.2014

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

Таким образом, местные бюджеты имеют большое значение в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В свою очередь, органы государственной власти гарантируют:

-       право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

-       право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

-       компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией РФ и бюджетной классификацией субъекта РФ.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления, которые вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительные органы местного самоуправления также публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год.

Необходимо отметить, что помимо годового отчета об исполнении местного бюджета официальному опубликованию подлежат также проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание3.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики РФ.

В заключении отметим, что, несмотря на то, что основой устойчивости муниципальных финансов выступает формирование собственного бюджета муниципалитета, на современном этапе межбюджетные отношения выходят на первое место. Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль «бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». И начинать решение этих проблем представляется необходимым именно с нижнего уровня бюджетной системы РФ - с местных бюджетов.

Местные бюджеты - третий уровень бюджетной системы Российской Федерации их роль и значение в социально-экономическом развитии территорий

Формирование муниципальных образований происходит в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и внесенных в него изменения от 12 октября 2005 г №129-ФЗ[38].

Отдельное, не менее, а может быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов, в настоящее время, обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на места.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территорий характеризуется следующим:

сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения»;

формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие территории. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, медицины, культуры, жилищного фонда и дорожного хозяйства.

С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы развития регионов по благоустройству сел и городов, их газификации, развитию сети дорог, возрождению и сохранения памятников, используя по необходимости межбюджетные отношения;

Имея в своем распоряжении финансовые средства органы местной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы;

Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы власти на местах могут, централизовано направлять ресурсы на решение стратегических задач развития своей территории и приоритетных отраслей;

Финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулировать эффективное использование материальных и трудовых ресурсов, создавать новые местные производства и промыслы, тем самым улучшать экономическое состояние территории.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны - инфляция, расстроенность финансовой системы - не позволяют местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести и бюджетный дефицит. Роль местных бюджетов будет возрастать по мере стабилизации экономики и расширения полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

1.2 Местный бюджет в системе межбюджетных отношений

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Современная российская система межбюджетных отношений формировалась на протяжении длительного периода, занявшего более 10 лет. С 2000 г. в России были реализованы три программы, которые были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в стране сформирована основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, соответствующий потребностям федеративного государства. Однако это система на сегодняшний день все еще связана с серьезными трудностями и проблемами, а значит, требует своего дальнейшего совершенствования.

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах:

-       равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

-       равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации;

-       распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-       разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

-       взаимной ответственности;

-       применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

-       выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-       максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

-       компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

-       повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

-       гласности межбюджетных отношений.

Действующими правовыми документами предусмотрено также, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ должны гарантировать:

-       закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;

-       обеспечение минимального местного бюджета;

-       право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

-       право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

-       нормативные отчисления от регулирующих доходов;

-       средства, выделяемые из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов);

-       средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Здесь также необходимо отметить, что межбюджетные отношения на муниципальном уровне могут иметь характер:

-       вертикальных отношений «сверху - вниз» (традиционная модель);

-       вертикальных отношений «снизу - вверх» (механизм «отрицательных трансфертов»);

-       горизонтальных отношений:

а)      через заимствование средств;

б)      в рамках межмуниципального сотрудничества.

Положение местных бюджетов в системе межбюджетных отношений не может быть в полной мере определено без рассмотрения таких понятий, входящих в систему межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.

Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения, в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов не достаточно для формирования минимального бюджета.

Субвенции - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах, на осуществление определенных целевых расходов. Обычно субвенции предоставляются для выравнивания социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования.

Субсидии - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Существуют две модели распределения межбюджетных трансфертов:

-       межбюджетные трансферты распределяются по общему правилу на выравнивание бюджетной обеспеченности (объем средств определяется по формуле, закрепленной субъектом РФ);

-       межбюджетные трансферты направляются в муниципальные образования на основании заявки на получение финансовой помощи, обоснования и принятия решения.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее ФФПП)2, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)2 и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений2.

Распределение средств ФФПП осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Перечисление средств в местные бюджеты из ФФПП производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств ФФПП публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ3.

В качестве другого механизма выравнивания бюджетной обеспеченности хотелось бы отметить механизм «отрицательных трансфертов».

В случае если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования превышает среднюю бюджетную обеспеченность по данному субъекту РФ более чем в два раза, 50 процентов от величины, превышающей двукратный уровень, в виде субвенции должна быть перечислена в региональный ФФПП, из которого в дальнейшем средства направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности тех поселений, у которых ее уровень меньше среднего показателя по субъекту. При невыполнении муниципальным образованием данного требования о перечислении субвенций предусматривается возможность централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный ФФПП в размере указанных субвенций77.

К сожалению, описанный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности на сегодняшний день остается неэффективным. И здесь открываются широкие возможности для разработки мер и предложений по его совершенствованию.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ2.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Отметим, что в основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Но анализ бюджетов на местном уровне показывает, что принцип самостоятельности не получает достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами различных видов финансовой помощи местным бюджетам.

Для того чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо финансовой помощи местным бюджетам, законодательного разграничения доходных и расходных функций на долговременной основе между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов, а также в укреплении собственной доходной базы. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: собственные доходы; кассовый план (инкассация торговой выручки); товарооборот предприятий торговли и общественного питания; объем промышленного производства; платные услуги; объем строительно-монтажных работ и др.

Таким образом, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.

Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов.

местный бюджет источник доход

Глава 2. БЮДЖЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ

.1 Источники доходов местного бюджета

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления2.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам (таблица3).

Таблица 3. Доходы муниципальных бюджетов

Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:

-       Налоговые доходы: налог на прибыль; налог на доходы физических лиц; налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на имущество физических лиц; налог на имущество предприятий; платежи за использование природных ресурсов.

-       Неналоговые доходы: доходы от муниципальной собственности или от деятельности; доходы от продажи муниципального имущества.

-       Безвозмездные перечисления: от других уровней власти (дотации, субвенции, средства, перечисляемые по взаимным расчетам); от целевых бюджетных фондов.

Собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

-       средства самообложения граждан;

-       доходы от местных налогов и сборов;

-       доходы от региональных налогов и сборов;

-       доходы от федеральных налогов и сборов;

-       безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

-       доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

-       часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления платных услуг, остающейся после уплаты налогов и сборов;

-       штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

-       добровольные пожертвования;

-       иные поступления в соответствии с федеральные законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления3.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен10. Вопросы введения и использования данных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме.

Местные налоги и сборы относятся к собственным доходам местных бюджетов. Основная задача местных налогов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако на сегодняшний день доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала.

В Налоговом кодексе РФ дается перечень местных налогов:

-       земельный налог;

-       налог на имущество физических лиц;

-       транспортный налог.

Причем перечень местных налогов является закрытым и расширительному толкованию органами местного самоуправления не подлежит.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в бюджеты поселений, установленным нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района.

Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Но постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывают необходимость наделения средствами эти бюджеты. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих доходов - отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также прочих средств, поступающих из вышестоящего бюджета.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений14.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах.

Отчисления от регулирующих налогов по объему и экономическому значению занимают ведущее положение в доходах местных бюджетов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Необходимо отметить, что на практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто не проводят различия между собственными и регулирующими доходами, так как в бюджетной классификации доходов бюджетов не предусмотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты.

Рассматривая этот вопрос, также необходимо учитывать, что в новой редакции Бюджетного кодекса за муниципальными образованиями закреплены обязанности, которые помогут наполнить местную казну, - госпошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (которая раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ) и плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше направлялась только в федеральный бюджет)15.

Однако это не уменьшает значимости проблемы укрепления собственной доходной базы местных бюджетов, без чего невозможно достижение реальной самостоятельности местных бюджетов и достаточное финансирование деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

2.2 Направления расходования средств местного бюджета

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления16.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, кроме местных бюджетов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

-       принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

-       принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

-       заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления, полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенции из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном местной администрацией.

К бюджетным ассигнованиям местных бюджетов относятся ассигнования на:

-       оказание муниципальных услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

-       социальное обеспечение населения;

-       предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями;

-       предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

-       предоставление межбюджетных трансфертов;

-       предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

-       обслуживание муниципального долга;

-       исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов17.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно треть расходов. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его органам власти различных территориальных образований. Так, городским органам подчинена значительная часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий, оно составляет порядка 60-80% расходов.

Как правило, структура расходов бюджетов, на первый взгляд, является конкретной и сбалансированной. Вместе с тем исполнение бюджетов показывает следующие основные тенденции в реализации их расходных полномочий. Во-первых, недостаточность бюджетных доходов по сравнению с запланированными расходами. Во-вторых, изменение структуры расходов отдельных бюджетов других уровней (например, дополнительные расходы муниципальных образований, с принятием законодательных актов об индексации заработной платы). В-третьих, наиболее низким уровнем обеспечения характеризуются бюджетные расходы, относящиеся к совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов местных бюджетов и сокращение их расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, позволят укрепить бюджетную систему и стабилизировать финансовое положение нашей страны.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

.1 Общая характеристика проблем бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

Финансовой базой, обеспечивающей местным органам власти выполнение возложенных на них функций, как уже отмечалось, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

В последние годы, проблемы территориальных бюджетов обострились. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого - передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25 процентов минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

С 1 января 2009 г., с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» повсеместно и в полном объеме, более 24 тыс. муниципальных образований стали обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. Без обеспечения расходных полномочий местных бюджетов финансовыми ресурсами муниципальные власти вряд смогут выполнять все эти обязанности.

Реализация Закона № 131-ФЗ вызвала и ряд других проблем обеспечения сбалансированности местных бюджетов, в числе которых необходимо назвать:

-       предоставление федеральных льгот по местным налогам;

-       неполный учет налогоплательщиков;

-       уклонение от налогов фактических собственников имущества при наличии объектов незавершенного строительства;

-       отсутствие единой базы налогоплательщиков по местным налогам;

-       недостаточность налоговой и статистической информации для формирования проектов местных бюджетов;

-       проблемы администрирования местных налогов и др.

Более того, в условиях мирового финансового кризиса произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты. Проблема несбалансированности местных бюджетов еще более усугубилась.

В этих условиях возникает необходимость привлечения средств из других источников и еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в РФ.

Проблемы бюджетного устройства приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться: каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует «включить», чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование и практическая реализация финансового потенциала регионов, наиболее существенной частью, которого является налоговый потенциал.

Социально-экономическое развитие региона определяется налоговым потенциалом, существующей налоговой базой и уровнем налоговых поступлений в бюджетную систему и внебюджетные фонды.

Рациональная система бюджетного налогового планирования в процессе обеспечения финансирования региональных потребностей должна основываться на источниках и возможностях мобилизации доходов в региональные бюджеты, выявлении налогового потенциала региона37.

Налоговый потенциал - это максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условиях действующего законодательства. Налоговый потенциал предполагает не только количественную оценку той части совокупных финансовых ресурсов, которые могут рассматриваться как возможные источники налоговых поступлений, но и определяет налоговую нагрузку на экономику региона, ее экономическую обоснованность с учетом сбалансированности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений38.

Оценка налоговой нагрузки в регионе важна с двух точек зрения. Во-первых, она характеризует объективность складывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов)39.

Налоговый потенциал определяет ожидаемый объем налоговых доходов, который может быть реально собран на территории субъекта федерации. Эта характеристика налогового потенциала опирается на аддитивное свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов. Все налоги согласно законодательству делятся на федеральные, региональные и местные.

Следует заметить, что специфика применения системы расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.

Главная тенденция развития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и порядков снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра». Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.

Баланс финансовых потоков между «центром» и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональным бюджетами. До сих пор существуют механизмы построения финансовых отношений между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени - между региональными и местными властями) на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства. Корень проблемы в первую очередь кроется в необеспеченности регионов собственными доходами.

Собираемость налоговых поступлений свидетельствует о полноте использования налогового потенциала региона. Она может характеризоваться такими показателями, как выполнение плана по сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным на территории налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. Последний показатель наиболее объективно отражает собираемость налогов (выполнение плана определяется помимо прочего его качеством, анализ накопленной недоимки затрудняет оценку текущей ситуации).

Низкая собираемость налоговых поступлений свидетельствует, с одной стороны, о существующих в регионе проблемах, с другой - о возможности увеличения бюджетных доходов в будущем.

Показатели налогового потенциала, собираемости налогов и сборов, а также методика расчета налоговой базы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетную систему, до сих пор не являются признанными экономико-статистическими показателями. Неопределенный статус этих показателей снижает эффективность налогово-бюджетного процесса, хотя падение среднего показателя собираемости даже на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно-налогового планирования и статистического учета.

На государственном уровне также ведутся исследования вопросов налогового планирования в регионах. На перспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям экономики, тем выше устойчивость налоговых платежей.

Качественной оценкой уровня налогообложения служат показатели роста (спада) экономики, позитивные или негативные тенденции макроэкономических показателей региона. Они отражают результаты воздействия налогообложения на финансовую и хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования38.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации, с другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Финансовые ресурсы территориальных образований зависят не только от собственных налоговых поступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Речь идет не только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговых поступлений, но и государственных трансфертах, субсидиях и дотациях, обеспечивающих весьма существенную часть доходов регионального бюджета38.

Финансовая помощь региональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

расходов по федеральным целевым программам;

капитальных расходов;

расходов, передаваемых из федерального бюджета;

иных целевых расходов.

Бюджетные ссуды предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

Компенсации бюджетам субъектов Российской федерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими после утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтенными законом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центра субъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов, относящихся к федеральному уровню.

Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрена передача на финансирование бюджетов субъектов Российской Федерации федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и ряда других.

Указанные компенсации выплачиваются в форме субсидий и субвенций. Однако учитывая особый выплат, вытекающий из того, что они осуществляются в режиме взаимных расчетов между бюджетами, эти субсидии и субвенции можно рассматривать в качестве специальной формы перемещения денежных средств их федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации - компенсации.

При осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций федерального центра эти органы действуют не от своего имени, а выступают от имени Российской Федерации.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Учитывая, что в настоящее время нет ни одного субъекта Российской Федерации, который не получал бы финансовой помощи из федерального бюджета, данное правило означает, что все субъекты Российской Федерации оказываются в зоне финансового контроля со стороны федерального центра.

При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета этого субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что бюджеты субъектов Российской Федерации составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета субъекта Российской Федерации не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (п. 3 ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Источниками финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений вступают, как правило, специализированные денежные фонды, создаваемые в системе федерального бюджета. К таким фондам в настоящее время относятся: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда - выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фонда получили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств в любой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул, согласованных с субъектами Российской Федерации.

Основными направлениями использования денежных средств Фонда в настоящее время выступают: а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; б) субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии на финансовую поддержку предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Фонд компенсации предназначен для финансирования потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией некоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.

Фонд регионального развития предназначен для финансирования федеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цель данного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры. Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы.

Фонд развития региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

Фонд софинансирования социальных расходов предназначен для частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг42.

.2 Проблемы местных бюджетов в системе межбюджетных отношений: сущность, пути решения

Для современной российской системы межбюджетных отношений характерны высокая степень централизации средств на федеральном уровне и тенденция увеличения объема финансовой помощи бюджетам субъектов из федерального бюджета, а местным бюджетам - из региональных. Наряду с этим сохраняется несбалансированность значительной части местных бюджетов.

Анализ системы межбюджетных отношений показывает, что, несмотря не ее динамическое развитие, в механизме их функционирования имеются недостатки:

-    не оптимизированы размеры отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, которые составляют основные финансовые потоки;

-       делается упор на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений;

-       несовершенна законодательная база межбюджетных отношений, нет взаимосвязи процесса определения трансфертов с проводимыми реформами;

-       отсутствует механизм применения социальных стандартов и нормативов при расчете фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

-       происходит принятие решений вышестоящими органами власти без определения источников финансирования;

-       слабые стимулы для увеличения собственной доходной базы;

-       ослабевает собственная доходная база по вертикали бюджетной системы, что приводит к увеличению размеров встречных финансовых потоков и расширению сферы межбюджетных отношений за счет увеличения регулирующих налогов.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями:

-    За счет существенного увеличения собственных доходов, т.е. введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.

-       Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.

-       За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений, но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля распределения и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.

Сегодня Правительство РФ предлагает использовать первый вариант.

На сегодняшний день в решения проблем межбюджетных отношений особое внимание следует уделять необходимости создания в регионах прочной финансовой основы на базе среднесрочного финансового планирования, создания системы бюджетирования, ориентированного на результат, что станет связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой федеральной бюджетной политикой.

Политика в области межбюджетных отношений РФ на 2010-2012 годы будет направлена на приведение расходных обязательств РФ, субъектов РФ и местных властей в соответствие с полномочиями; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях43.

Совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований предполагает следующие меры.

-       Внедрение механизма объективного перераспределения средств между федеральным и территориальными бюджетами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов.

В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм, стандарты государственных и муниципальных услуг и нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг.

-       Предоставление субсидий местным бюджетам лишь в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных муниципальных услуг между субъектами РФ, предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных муниципальных услуг в целом по РФ до установленного на федеральном или региональном уровнях показателя или предоставление субсидий обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных муниципальных услуг по субъектам РФ.

Предоставление субсидий должно сопровождаться установлением четких конечных целей и сроков достижения указанных целей, по завершению которых осуществление предоставления субсидий должно быть прекращено.

-       Консолидация отдельных узконаправленных каналов видов субсидий, стимулирующих модернизацию различных отраслей социальной сферы. Отраслевые субсидии могут использоваться по нескольким направлениям в рамках одного межбюджетного трансферта. При этом региональные власти, из бюджетов которых выделяется субсидия, вправе устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств. Местные власти, получающие субсидию, могут самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию.

-       Переориентация финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, создание стимулов к снижению финансовой зависимости местных властей в целях выполнения расходных обязательств органов местного самоуправления.

При этом возможно смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ¼ ставки рефинансирования Центрального банка РФ на срок до 3-х лет. Данный финансовый инструмент позволяет при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами местных бюджетов, при этом повышая ответственность местных властей и снижая иждивенческие настроения.

-       Расширение инструментов корректировки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с решением органов государственной власти субъектов РФ, что позволит субъектам РФ в большей степени учитывать особенности размещения налоговой базы в муниципальных образованиях.

Необходимо наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета.

Представляется также целесообразным усовершенствование механизма «отрицательного трансферта», который до сих пор неэффективен и не выполняет ни выравнивающей, ни стимулирующей функции. Поэтому предлагается установить иную шкалу взимания отрицательного трансферта - прогрессивную шкалу изъятия.

Дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований предполагает следующие меры.

Необходимо закрепление в законодательном порядке за местными бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы. Так, например, можно рассмотреть увеличение на 1,5% размера ставки налога на прибыль, зачисляемой в бюджеты субъектов при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты, которая ранее уходила в федеральную казну.

Нужна модернизация и земельного налога. Сейчас значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. Поэтому следует исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих федеральных льгот и рассмотреть вопрос об установлении хотя бы минимальной ставки налога на землю.

Перспективным доходным источником для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является также налог на недвижимость. Но единый налог на недвижимость целесообразно вводить после апробации в отдельных субъектах РФ, которая может начаться с 2012 г. Ставка налога планируется на уровне 0,3-2,0% по усмотрению региональных властей, но с рыночной стоимости объектов налогообложения.

В целях упрочения финансовых основ местного самоуправления предполагается передача налоговых доходов от единого сельхозналога бюджетам поселений, а от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - бюджетам муниципальных районов.

Для привлечения дополнительных неналоговых доходов местных бюджетов необходимо:

-       увеличение доходов от использования муниципального имущества путем систематизации сведений о его наличии и использовании: инвентаризация имущества, определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества, выявление неиспользуемых основных фондов и др.;

-       обеспечение поступления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

-       введение самообложения граждан муниципального образования. К сожалению, данный механизм повышения бюджетной обеспеченности местных бюджетов хоть и определен в Законе № 131-ФЗ44, однако на сегодняшний день практически не используется в муниципальных образованиях.

Третье направление развития территориальных финансов - создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на местном уровне.

Данное направление предполагает:

-       расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкурсность при предоставлении муниципального заказа и т.д.;

-       усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований;

-       внедрение передовых технологий управления в бюджетный процесс, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных услуг;

-       привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды, усиление контроля представительных органов власти за их использованием.

Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности местных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль «бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет».

И начинать решение этих проблем необходимо именно с нижнего уровня бюджетной системы РФ - с местных бюджетов.

Ведь местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения.

Самостоятельность и стабильность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности, а также от формирования достаточной доходной базы местных бюджетов, что на сегодняшний день является одной из самых острых проблем.

Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов, а значит и стабильности межбюджетных отношений.

Основными задачами в сфере совершенствования межбюджетных отношений являются приведение расходных обязательств РФ, субъектов РФ и местных властей в соответствие с полномочиями, формирование новых стимулов к увеличению доходной базы субъектов РФ и муниципальных образований, совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. Каждое из перечисленных направлений включает целый комплекс целенаправленных мер по совершенствованию межбюджетных отношений, и в частности по вопросам, касающимся проблем и роли местных бюджетов в этой системе.

Реализация этих мер позволит укрепить бюджетную систему и стабилизировать финансовое положение муниципальных образований, субъектов Федерации и всей страны в целом.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1.      Конституции Российской Федерации (принята на всенародном голосовании от 12.12.1993 г.). - М. : Омега, 2006. - 64 с.

.        Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 г. - № 145-ФЗ // СПС «Консультант плюс».

.        Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 52.

.        Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.98. - Ст. 15.Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. - № 1123-р // Собрание законодательства РФ. - 17.08.2009. - № 33. - Ст. 4129.

.        Бежаев, О. Формирование местных бюджетов в переходный период / О. Бежаев // Муниципальная власть. - 2010. - №6. - С. 12-21.

.        Беседина, А. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления / А. Беседина // Право и экономика. - 2011. - №7. - С. 42-45.

.        Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2011. - 312 с.

.        Вершило, Т.А. Межбюджетные отношения в РФ с участием МО: понятие и содержание / Т. А. Вершило // Финансовое право. - 2006. - №4. - С. 15-18.

.        Гвоздев, В. Выстраивание межбюджетных отношений между субъектами Федерации и муниципальными образованиями / В. Гвоздев // Муниципальная власть. - 2010. - №6. - С. 21-31.

.        Глущенко, В.В., Финансы: учебник / В.В. Глущенко, И.И. Глущенко. - М.: - 2009 г. - 183 с.

.        Денисова, И.П. Финансы: учебник / И.П. Денисова, О.Б. Иванова, С.Н. Рукина. - М.: Феникс, 2008 г. - 546 с.

.        Дорджеев, А. Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства интересов центра и регионов / Дорджеев А. // Регионы: управление и развитие. - 2008. - №12. - С. 27-32.

.        Евсеенкова, З. Межбюджетные отношения в Российской Федерации в 2009-2011 гг. / З. Евсеенкова // Бюджет. - 2008. - № 6. - С. 15-24.

.        Игудин, А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений / А.Г. Игудин // Финансы. - 2011. - № 10. - С. 15-19.

.        Иванова, А.Г. Реформа муниципальных отношений: законодательство и практика / А.Г. Иванова // Финансы и кредит. - 2013. - № 6. - С. 19-21.

.        Иванова, О.Б. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: противоречия и реалии / О.Б. Иванова // Финансы. - 2012. - № 9. - С. 12-17.

.        Карчевская, С.А. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления / С.А. Карчевская, Д.С. Хворостухина // Финансы. - 2008. - № 4. - С. 7-9.

.        Кирилова, О.С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы МСУ / О.С. Кирилова // Финансы и кредит. - 2010. - № 15. - С. 31-35.

.        Колнооченко, Е. Межбюджетные отношения и местное самоуправление / Е. Колнооченко // Финансы. - 2008. - № 3. - С. 24-32.

.        Коновалова, Т.В. Местные бюджеты как основа финансового обеспеченья местного самоуправления / Т. В. Коновалова // Региональная экономика. - 2011. - № 6. - С. 57-61.

.        Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах (семинар-совещание в Уфе) // Финансы. - 2008. - № 6. - С. 3-6.

.        Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы (Интервью заместителя министра финансов РФ А.Г. Силуанова) // Финансы. - 2008. - № 4. - С. 3-6.

24.    Минякова, Т.Е. <http://www.m-economy.ru/author.php?authorId=581> Проблемы муниципальной экономики / Т.Е. Минякова Проблемы современной экономики. - 2009. - № 3(19). - С. 21-24.

.        Орлов, А.И. Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы / А.И. Орлов // Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр Стратегия <http://strategy-spb.ru>. - СПб., 2010.

.        Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 гг.» // Финансы. -2008. - № 6. - С. 7-8.

.        Сапожников, А.А. Государственное и муниципальное управление, реализация реформ / А.А. Сапожников, О.С. Семкина, В.С. Мокрый. - М.: Кнорус, 2008 г. - 216 с.

.        Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2009. - № 23 (311).

.        Финансы: учебник / под ред. В.В. Ковалева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. - 640 с.

.        Фролова, Н.К. Проблемы формирования доходной части местных бюджетов условиях реформы местного самоуправления / Н.К. Фролова // Налоговая практика. - 2010. - №12. - С. 11-17.

.        Чимитдоржиева, О.Ю. Формирование местных бюджетов / О.Ю. Чимитдоржиева // Бюджет. - 2009. - № 4. - С. 8-12.

.        Шугрина, Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2011. - 672 с.

.        Юрин, А.В. О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах А.В. Юрин // Финансы. - 2008. - № 6. - С. 9-10.

.        Розанова Т. Г. Экономика региона: теория и практика. - М.: Издательство МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2008.

.        Полынев А. О. Межрегиональная экономическая дифференциация. - М.: Едиториал УРСС, 2005.

.        Белостоцкая В. А. Системный подход к измерению налоговой нагрузки Финансы. - 2003. - №3.

.        Грицюк Т. В. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. - М.: Едиториал УРСС, 2007.

.        Вишневская Н. Г. Формирование налоговой базы регионов в переходный период // Налоговый вестник. - 2004. - №1.

.        Рощупкина В.В. Межбюджетные отношения как финансовый регулятор экономического положения региона // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2006, №3

.        Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. - № 1123-р.

.        Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 56.