Понятие и сущность местного самоуправления
Муниципальное управление представляет собой особый уровень управления государством, на котором происходит непосредственный контакт с населением. Поэтому, весьма важно знать основополагающие принципы, идеи, на которых строился процесс управления на местах.
Как известно, процесс становления и развития местного самоуправления на территории России был обусловлен рядом причин, характерных только для данного государства. В первую очередь, это географическое положение, которое обусловило специфическое формирование поселений на территории России. Это требовало установление особой специфики управления государством, централизация власти и определенная свобода при принятии решений органами власти на местах, вызывало определенный резонанс в процессе управления, поэтому требовалось нахождение оптимального решения, золотой середины в управлении [2.2, с. 71].
Существует множество различных взглядов на определение сущности местного самоуправления. Например, при рассмотрении местного самоуправления как публичного института власти, подразумевается процесс извлечение органов местного самоуправления из системы государственной власти. Но, тем не менее, существует определенный уровень, на котором местное самоуправление является подотчетным государственной власти, этим уровнем выступает нормативная база осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь, на основе Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов, регулирующих местное самоуправление. Смысл публичности местного самоуправления заключается в его способности регулирования взаимоотношений внутри системы местного самоуправления, между его различными социальными группами, а также содействию развития дальнейшего взаимоотношения этих групп, как с другими сообществами, так и с государством в целом.
С социальной точки зрения на осуществление местного самоуправления, его можно определить как особый институт социального явления, которое происходит и развивается закономерно и объективно относительно государства в целом.
Также местное самоуправление рассматривается с точки позиции института гражданского общества. В данном направлении, местное самоуправление рассматривается как важнейший инструмент для осуществления решений по вопросам жизнеобеспечения местного населения, а также непосредственно осуществлять деятельность в формировании гражданского общества.
Формирование понятия и сущности местного самоуправления на начальном этапе его изучения как науки, рассматривалось многими российскими учеными. В основном, развитие того или иного учения основывалось на видоизмененных и адаптированных к условиям российского государства теориях местного самоуправления зарубежных стран. В России развивались все направления коммунальных воззрений, имевших место в Западной Европе и США, то есть это общественная, государственная и юридическая теории местного самоуправления [2.10, с. 502].
В дореволюционной России изучению местного самоуправления, свою жизнь посвятили многие видные научные деятели. Данный период является особенным в том плане, что развитие местного самоуправления и оформление его в систему государственного управления еще началось за долго до этого времени, однако только тогда начался процесс изучения местного самоуправления именно как науки, следовательно, это были первые, основополагающие шаги в развитии и укреплении ее в России. Также значение имело и развитие государства в условиях либеральных традиций.
Профессор Лешков В.Н., свои учения о сущности местного самоуправления основывал на идеях самобытности русского общества и его неотъемлемых правах. Лешков был представителем видоизмененной общественной и государственной теории местного самоуправления на территории России. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами.
Учение князя Васильчикова А.И. также основывались на общественной теории местного самоуправления. Он посвятил много работ, в которых пытался отразить основные принципы данной теории и их самобытность по отношению формирования местного самоуправления на территории России. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями [2.10, с. 53]. Васильчиков А.И. противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, по его мнению, местное самоуправление было чуждым политике, так как имело свою особую цель и особую сферу деятельности.
Таким образом, данные ученые определяли сущность местного самоуправления в его ориентировании на местное общество, выделение самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта права, осуществляющего свою деятельность в направлении на удовлетворение основополагающих потребностей общества для поддержания нормального уровня жизни, то есть оформление местного самоуправления в качестве негосударственного уровня управления.
Еще один ученый выдвигал другое определение сущности местного самоуправления в России - Лазаревский Н.И.. По его мнению, под местным самоуправлением следует понимать процесс передачи органам местного самоуправления определенных задач государственного уровня. Лазаревский определял в государственной власти совокупность полномочий как монарха, коронной администрации, парламента, так и органов самоуправления.
Так же за определение местного самоуправления как части государственной власти выступал ученый-академик - Градовский А.Д.. Это первый ученый, который в своих учениях провел разделение понятий самоуправления и децентрализация. В смысл значения самоуправления он не вкладывал такого понятия, как особых вопросов и дел местного значения, он считал, что все дела - находящиеся как в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства - имеют общий государственный статус.
Поэтому, можно сделать вывод, что данный ученые видели смысл местного управления в его государственном назначении, то есть в делегировании государством (органами государственной власти) своих полномочий местному самоуправлению (органам местного самоуправления).
Особое место в истории изучения местного управления занимают учения профессора Б.Н. Чичерина. В идею местного самоуправления он вкладывал понятие организации общества. Он считал, что местное самоуправление должно строиться на тех же принципах организации, на которых построено общество.
Интересно по своей смысловой направленности учение Н.М. Коркунова. Он видел сущность местного управления в его отличии от государственного управления. Под органами местного самоуправления он представлял самостоятельные субъекты права, которые вступают в особый род юридических отношений с государством.
Таким образом, все вышеперечисленные мнения и учения о местном самоуправлении являются самобытными и специфическими. Каждый из ученых вкладывал в свое определение местного самоуправления, не только основываясь на европейских теориях, но и на личных амбициях и взглядах на ситуацию, складывающуюся внутри государства. Все направления объединены единой смысловой направленностью - все они показывают, на каком уровне и в каком соотношении друг к другу должны находиться государство и местное самоуправление[2.12, с. 59].
На дальнейшем этапе развития российского государства к изучению местного самоуправления подходили многие советские ученые, которые вкладывали свое значение в определение местного самоуправления. Период советского правления вообще является особенным, так как в данное время, с одной стороны, все направления деятельности государства были направлены на поддержание народа, на его стабилизацию уровня жизни, и соответственно, развитие и укрепление местной власти, а с другой стороны, существовали определенные ограничения, которые всячески препятствовали развитию децентрализации власти на местах.
В СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, независимого от государственной власти, не было - оно находилось в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Поэтому, источники того периода, например, Советская Энциклопедия, даёт следующее определение местному самоуправлению - это управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.).
Особое понимание к значению роли и определению самого понятия местного самоуправления началось в период становления государственности в конце XX начале XXI века. Данный период определяется этапом реформирования всех сфер политической жизни российского общества. Эти изменения не могли коснуться и местного самоуправления[2.2, с. 502].
Формирование определения местного самоуправления складывалось в несколько этапов. Еще до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, определение местного самоуправления было зафиксировано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Но только Конституция 1993 года закрепила правомерное осуществление местного самоуправления на территории России. Понятие местного самоуправления выходит на новый уровень, где оно теперь законодательно закрепляется и провозглашается Конституцией Российской Федерации. Если до этого, местное самоуправление воспринималось как негативное влияние Запада, как признак буржуазии и что-то несоответствующее общей государственности, теперь - это законное и не противоречащее общей направленности развития государства, система, которая призвана осуществлять власть на местах.
Местное самоуправление заключает в себе смысл децентрализации власти, то есть формы организации власти на местах, которая также призвана обеспечивать законность своих действий в рамках различных нормативно-правовых актов, Конституции РФ, уставов муниципальных образований, при этом соблюдать и действовать в отношении интересов населения и государства, посредствам определенных должностных лиц, выбранных для осуществления данных действий от имени населения той или иной территории.
Местное самоуправление является неотъемлемой составляющей демократического государства. В соответствии со статьей 1 Конституции РФ, Российская Федерация признается как демократическое федеративное государство. В демократическом государстве власть народа занимает особое место, и тем институтом, той инстанцией, которая призвана осуществлять власть народа, и, является местное самоуправление[2.4, с. 32].
Отталкиваясь от понимания российского государства как демократического государства, также следует отметить тот факт, что в государстве данной формы правления огромную роль во всех сферах направления развития государства занимает само население - гражданского общество. Полноценное гражданское общество будет являться таковым только в том случае, если оно будет непосредственно активно и эффективно принимать участие в процессе управления государством, как на государственном, так и региональном и местном уровнях. В данном случае местное самоуправление характеризуется как форма народовластия, что отражает роль значение местного самоуправления в системе народовластия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Также понятие местного самоуправления заключается и в самостоятельности. То есть разрешение вопросов местного значения органами местного самоуправления осуществляется ими самостоятельно и под их ответственность. В данном случае понятие ответственности имеет положительное направление, которое трактуется как понимание осуществления важности своих действий органами местного самоуправления, эффективность их действий как по отношению и к государству и к населению. Важно отметить тот факт, что ни то, ни другое не должны противоречить друг другу, а должны взаимно дополнять, пояснять и раскрывать основную и главенствующую цель осуществления местного самоуправления - осуществление власти на местах.
Особое значение в закреплении понятия местного самоуправления занимает Европейская Хартия о местном самоуправлении. Данный международный акт имеет особое положение, так как в нем закрепляется именно то определение местного самоуправления, на основе которого должны формироваться дальнейшие определения местного самоуправления, они не должные противоречить ему. Так, в соответствии со статьей 3 Европейской Хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону [1.2, с.3]. Ратификация данного документа является обязательной для государств, признающих осуществление местного самоуправления на территории своей страны.
В настоящее существует множество ученых, которые дают свои трактовки местному самоуправлению. Например, монография Ковешникова определяет местное самоуправление как подзаконную систему власти, функционирующей в рамках законодательного поля, формируемого государством, на этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом, а также выступает как одна из основ конституционного устройства государства. Здесь следует отметить, что автор придает местному самоуправлению значение системы полностью осуществляющей свое функционирование на основе власти, которая делегируется местным властям государственными органами.
Шумянкова Н.В. рассматривает местное самоуправление как неотъемлемую часть государственного устройства современной России, которая выступает как своеобразный баланс между управлением на уровне государства и на уровне субъектов, а также как выразитель местных интересов населения. Данное определение местного самоуправления дает возможность сделать вывод, что местное самоуправление в любом случае должно нести в себе основополагающий признак - быть носителем и гарантом интересов населения.
Кутафин О.Е. рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которая представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, а также, наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Здесь, основой для определения местного самоуправления является определение государства как демократического, для которого первоосновой является интересы и традиции населения, так как демократия, это власть народа, выбранная народом и для народа.
Костюков А.Н. рассматривает местное самоуправление как комплексное и многообразное явление, выступающее как одна из основ конституционного строя России, а также форма народовластия, разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующей с государством [2.7, с. 80]. Данный автор придает значение местному самоуправлению как особой социальной организации населения для разрешения вопросов местного значения. Следует отметить тот факт, что социальное управление здесь впервые выступает как управление, на уровне организации населения для более эффективного осуществления местного самоуправления.
Таким образом, проведя сравнительный анализ определений местного самоуправления различных периодов, можно отметить тот факт, что в не зависимости от периода, в ключевой смысл местного самоуправления вкладывали право население на осуществление власти на местах. Важно еще и то, что местное самоуправлению, в еще только начальный этап его развития и становления как науки, как дисциплины, придавалось значение определенного уровня государственной власти, но с элементами децентрализации.
На настоящий момент, основополагающее определение местного самоуправления закрепляется в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное определение позволяет охарактеризовать институт местного самоуправления как особенную систему, которая осуществляет совою деятельность, с одной стороны, согласно общей направленности развития государства, а с другой стороны, на основании интересов и местных традиций населения[2.21, с. 4].
Таким образом, можно прийти к выводу, что сущность местного самоуправления заключается в его непосредственной связи с населением, с его определенным уровнем ответного взаимодействия с государством, с государственной властью. Осуществление местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического государства, и соответственно, его эффективное осуществление будет зависеть во многом и от того, насколько каждый будет осознавать свою непосредственную взаимосвязь с осуществлением местного самоуправления на той или иной территории. Являясь особой субстанцией в управлении государством, местное самоуправление призвано действовать от имени и в интересах населения, его основополагающей целью является разрешение вопросов местного значения и поддержание нормального уровня жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, и соответственно, нести в себе общие аспекты направленности развития государства в целом.
.2 Процесс муниципального управления в Российской Федерации
Особое значение в осуществлении местного самоуправления занимает процесс муниципального управления. Под понятием процесса понимается деятельность всех составных элементов органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, а также с населением.
Эта деятельность осуществляется должностными лицами представительных и исполнительных органов местного самоуправления, то есть муниципальными служащими. Они представляют интересы местного населения и при выполнении своих должностных обязанностей вступают в процесс коммуникаций, принимают различные управленческие решения, чтобы выполнять управленческие функции по планированию, организации, мотивации и контролю деятельности по достижению целей муниципального образования - улучшения качества жизни населения территории и увеличению его вклада в развитие всего общества.
Следует провести определенное разграничение в понятии местного самоуправления и муниципального менеджмента (управления). Это важно для того, чтобы определить степень важности понятия процесса на муниципальном уровне.
Местное самоуправление представляет собой управление на более конкретизированной территории. В данном случае, управление характеризуется уже в зависимости от тех или иных особенностей муниципального образования, в пределах которого осуществляется местное самоуправления. Это могут быть и исторические традиции и особые климатические условия, также важнейшим фактором может выступать и численность населения муниципального образования.
Муниципальный менеджмент представляет собой расширенное понятие, чем местное самоуправление, оно характеризуется в зависимости от совокупности осуществления местного самоуправления на территории всего государства. То есть, его основными характеризующими аспектами выступают показатели всех муниципальных образований, это и мониторинг за экологическим и демографическим состоянием, это и эффективность осуществления политики государства на местах[2.18, с. 77].
Таким образом, процесс муниципального управления представляет более широкую сферу осуществления управления на местах, рассмотрение которого следует изучения всех его составных аспектов.
Существует базовый уровень процесса муниципального менеджмента. Его характеризует сфера предметов ведения местного самоуправления. Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на взаимодействии на уровне общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование. Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций [2.11, с. 42].
Рассматривая процесс управления муниципального управления как функционирование открытой системы, следует отметить, что на ее деятельность будет оказывать влияние внешняя среда, которая предполагает под собой те или иные цели, преследуемые государством, но в то же время, следует отметить и влияние внешней среды и как других муниципальных образований.
Основополагающим элементом процесса муниципального управления является население муниципального образования. Оно выдвигает те или иные вопросы, которые считает нужным для разрешения. Эта функция осуществляется непосредственно через органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления - через муниципальных служащих. Они выступают представителями и гарантами интересов местного сообщества. На данном этапе, эффективность осуществления процесса муниципального управления будет зависеть от того, насколько муниципальный служащий будет осознавать важность эффективного осуществления своей профессиональной деятельности не только для достижения каких-либо личных целей (заработная плата, положение в обществе), но и также, что от его действий будет напрямую зависеть уровень развития муниципального образования. Следует отметить, что на это направлены и принципы организации местного самоуправления, которые первоочередным принципом выдвигают приоритет прав и свобод человека и гражданина, то есть, в первую очередь, муниципальный служащий должен опираться на мысль о том, что он осуществляет свою деятельность на благо населения и государства в целом.
Муниципальные служащие являются особенным элементом процесса муниципального управления, так как только посредством их действий и происходит данный процесс. Важно выявить тот момент, на каком уровне трудовой деятельности муниципального служащего происходит его взаимодействие в системе процесса муниципального управления. Его компетенция будет определяться, в первую очередь, в зависимости от занимаемой должности, и соответственно, от тех полномочий, которые ему предоставлены. Профессиональная компетенция муниципального служащего включает в себя различные аспекты организационной, экономической, производственной, личной культуры служащего, культуры управления и общения. Также включает в себя уровень политической культуры, которая интегрирует данные подразделения культуры. Профессиональная компетенция государственного и муниципального служащего является неотъемлемой составляющей частью прохождения служащим замещаемой им должности, которая также во многих положениях способна характеризовать правовое положение служащего и определять его положение, его должность в системе государственной и муниципальной службы РФ.
Муниципальные служащие служат составным элементом следующего этапа процесса муниципального управления - органов местного самоуправления. Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения [2.4, с. 51].
Органы местного самоуправления принимают различного рода управленческие решения непосредственно, осуществляя по этим вопросам взаимосвязь с местным населением. Для этого проводятся различного рода референдумы, голосования, и на их основе уже происходит дальнейшее планирование развития муниципального образования. При этом, важно учитывать и то, что если создается определенная программа развития муниципального образования, то для этого еще важен этап осуществления контроля за ходом развития, а также анализ и корректировка плана развития в зависимости от той или иной ситуации, которая складывается в государстве в целом.
Планировка процесса развития муниципального образования предполагает под собой определенные действия со стороны местной администрации, других органов местного самоуправления для координации деятельности, как граждан, так и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. С этим связаны функции, и компетенция органов местного самоуправления[2.1, с. 25].
Федеральный закон определяет осуществление местного самоуправления на территории муниципальных образований следующих видов: поселение, муниципального района и городского округа. Соответственно, процесс муниципального управления в каждом из них будет различен в зависимости от охвата вопросов местного значения того или иного вида муниципального образования.
Компетенцию органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 17 закрепляет единый для всех видов муниципальных образований перечень полномочий, включающие следующие положения:
Принятие устава муниципального образования и муниципальных правовых актов;
Создание муниципальных предприятий и учреждений, формирование и размещение муниципальных заказов;
Установление официальных символов муниципального образования;
Установление тарифов на муниципальные услуги;
Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения избирательных мероприятий различного назначения;
Учреждение муниципального печатного средства массовой информации;
Осуществление международных и внешнеэкономических связей;
Иные полномочия в соответствии с законодательством.
Данные положения позволяют сделать вывод, что в не зависимости от того, каков численные состав муниципального образования, в не зависимости от других факторов, существует определенный уровень, на котором процесс осуществления муниципального оправления будет рассматриваться на равных позициях[2.18, с. 50].
Следующим важнейшим составным элементом процесса муниципального управления является содержание муниципальной деятельности, которая направлена для достижения цели муниципального образования, являющейся общей и главной для всех - улучшение качества жизни населения территории и увеличение его вклада в развитие всего общества. Здесь и проявляется отличие процесса муниципального управления от процесса местного самоуправления. На данном этапе, рассматривается общий, совместный уровень развития муниципального управления и на сколько оно оказывает эффективное воздействие на развитие не только местного сообщества, но и на гражданское общество всего государства в целом. Местное самоуправление, преследуя главную цель, опирается на составные части, так, для достижения данной цели, улучшения уровня жизнедеятельности местного населения, его осуществление должно подкрепляться и воздействующими непосредственно со стороны государства теми или иными факторами. Это внешнеэкономические и политически проблемы государства, также возникает воздействие со стороны других муниципальных образований, и в зависимости уже от этого, уровень жизнедеятельности местного сообщества будет меняться и регулироваться. Это существующие опасности и риски для развития муниципального образования (деятельность органов государственного управления федерального уровня и уровня субъекта федерации, социокультурные изменения и так далее).
Процесс муниципального управления предусматривает и этап контроля за его осуществлением. Контроль подразумевает под собой деятельность уполномоченных органов местного самоуправления по проверке соблюдения законодательства о местном самоуправлении, муниципальных правовых актов. Также следует отметить, что данный контроль будет осуществляться со стороны государства, так как в этапах деятельности органов местного самоуправления они являются подотчетными государственным органам, в первую очередь, это те полномочия, которые были делегированы органами государственной власти органам местного самоуправления [2.7, с. 348].
Выделяются различные сферы муниципального контроля. Муниципальный финансовый контроль предполагает под собой органы муниципального финансового контроля, создающиеся представительными органами местного самоуправления, осуществляющие контрольную функцию над исполнением местных бюджетов, а также проводят экспертизу проекта местного бюджета, актов органов местного самоуправления. Контроль в процессе муниципального управления занимает важное место, ведь от эффективности контроля каждой сферы будет зависеть не только уровень развития муниципального образования, но и его дальнейшее развитие, прогнозирование дальнейшего становления муниципального образования в той или иной сфере.
Таким образом, можно прийти к выводу, что процесс муниципального управления складывается из множественных элементов: муниципальные служащие, органы местного самоуправления, контрольные органы. Данные элементы занимают более значимые позиции в процессе муниципального управления. Муниципальные служащие являются первоосновой организации процесса муниципального управления, непосредственно через них и осуществляется данный процесс. Органы местного самоуправления выступают как организация муниципальных служащих в представительные и исполнительные органы, а также иные органы, предусмотренные уставом данного муниципального образования. Контрольный же орган выступает как регулятор действий и муниципальных служащих и органов местного самоуправления, он побуждает с помощью поощрений и наказаний к более эффективной работе этих элементов, для дальнейшего прогнозирования развития муниципального образования как, в общем, так и в определенной сфере. Таким образом, при эффективном взаимодействии друг с другом будут определять, и давать возможность дальнейшего развития муниципального образования. Вследствие чего, будет непосредственно зависеть и уровень развития государства и населения страны в целом.
2. Проблематика взаимодействия уровней управления на местах
.1 Современные направления осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан (составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Актуальность и эффективность института местной власти определяется тем, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В свою очередь, в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Поэтому дальнейшее развитие и эффективное функционирование государства зависит от развития местного самоуправления.
Для развития экономики и территорий, необходимо соблюдение определенных базовых условий, основными из которых являются демократизация государственного управления, демонополизация экономики и наличие устойчивых и эффективных институтов власти.
Демократизация государственного управления является основной предпосылкой развития местного самоуправления. Демонополизация собственности обеспечивает формирование многоукладной экономики. Наличие же устойчивых и эффективных институтов власти необходимо для создания приемлемых условий хозяйствования, включающих большой комплекс вопросов: наличие благоприятных условий осуществления местного самоуправления, защиту прав собственности и другие[2.13, с. 74].
Главное место, на сегодняшний день, в определении направления развития местного самоуправления, занимает федеральное законодательство о местном самоуправлении. Разработка, принятие и введение в действие Федерального закона № 131 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» соответствовало определенным целям реформирования местного самоуправления:
приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);
разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация не финансируемых мандатов [2.1, с.15].
Данные цели реформирования местного самоуправления предполагались для формирования муниципальной политики Российского государства и обеспечения дальнейшего развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Реализация реформы местного самоуправления предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, которая характеризовалась организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Реформа же предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения) - с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.
В результате реформы местного самоуправления, в современной истории России - публичная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
Местное самоуправление накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института, и, в то же время, требует дальнейшего развития и совершенствования.
Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти. Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.
Именно от уровня муниципальной власти в непосредственной зависимости находятся возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, эффективность оказания многих услуг жителям. Что дает возможность определить местное самоуправление и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) как элементы, нуждающиеся в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства [2.7, c.605].
Также необходимым условием является создание максимально благоприятных условий для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста - это, прежде всего города, должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (сельские) - гарантии государственной поддержки.
Между тем, следует также и адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;
Требуется также четкое разграничение предметов ведения - создание более четкой системы определения вопросов местного значения. Необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан. Но, тем не менее, имеет смысл усиление гибкости в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательные и факультативные списки.
Стратегическое значение имеет ориентирование на финансовую самостоятельность муниципальных образований. Следует уделить внимание закреплению за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов [2.13, c.46].
Наиболее важным является развитие направления в области определения рамок государственного контроля над осуществлением местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.
Направления совершенствования местного самоуправления невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальное управление сегодня оказывает интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства.
Тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию местного самоуправления. Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях:
. Адаптация муниципальной системы - то есть адаптация российской современной модели местного самоуправления к российским реалиям - экономическим, политическим, ментальным, то есть:
о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация - территориальный орган государственной власти субъекта РФ»;
о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);
об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);
об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).
Усиление автономии муниципалитетов - повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления[2.2, с. 71].
Направления действий в этой части:
укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;
расширение фискальной автономии муниципалитетов; более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;
усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.
Стимулирование развития территорий. Данное направление завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимо:
повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;
закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;
создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности [2.7, c.69].
Формирование данных тенденций развития местного самоуправления в России весьма не случайны, так как их обоснование происходит на основании прошлого опыта становления местного самоуправления в России.
Таким образом, можно прийти к выводу, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества. Сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией, поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, управление на местах, территории России, не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность муниципальных образований останется на низком уровне. То есть, если не будет дееспособного института местного самоуправления, то не будет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем местного самоуправления и общества в целом.
.2 Функциональное разграничение полномочий регионального и местного уровней управления
И региональный и муниципальный уровни управления представляют собой сложную систему (совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности), в которую включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Юридическое оформление данные элементы получают путем закрепления системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их статуса и механизма его реализации, а именно структуры этих органов, целей и задач их деятельности и ответственности; порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами (с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вертикали и горизонтали, с хозяйствующими субъектами, с гражданами и их объединениями).
Учитывая федеративный характер Российского государства и самостоятельность местного самоуправления, проблема разграничения государственных полномочий между органами государственной (в том числе и исполнительной) власти РФ и субъектов, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой, - является чрезвычайно важной.
Система взаимоотношений органов регионального и муниципального управления может быть охарактеризована через такую управленческую категорию как «механизм взаимодействия». Тем самым подчеркивается сложный характер связей, возникающих между региональными и муниципальными органами. Механизм включает в себя совокупность элементов, среди которых выделяют направления, принципы, формы и виды взаимосвязей органов, представляющих региональный и муниципальный уровни управления.
Направление взаимодействия прежде всего связано с этапами формирования и осуществления управленческих функций на местном уровне, принципы же, представляют собой основополагающие начала, на которых строятся отношения региональных и муниципальных органов.
Не мало важное значение приобретает также и виды (типы) управленческих связей, возникающие в процессе взаимодействия между органами регионального и муниципального управления. Связи возникают на всех этапах организации и осуществления местного самоуправления, то есть по всем направлениям взаимодействия, и реализуются в различных правовых и организационных формах. Выделяют следующие виды связей:
разграничение полномочий;
делегирование полномочий;
содействие органам местной власти;
координация;
государственный контроль за местным самоуправлением.
Взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе следующих принципов:
законности;
сочетание интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учёта исторических и местных традиций;
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
обеспечение финансовыми и материальными ресурсами и при реализации вопросов, требующих совместного решения;
добровольности заключения соглашения и договоров;
взаимная ответственность;
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основополагающие направления взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:
.Правовое регулирование региональных программ развития местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства.
.Разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления.
.Совершенствование разграничения компетенции государтсвенных органов и органов местного самоуправления.
.Обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления.
.Содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций.
.Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих организационных формах:
главными взаимодействующими структурами является органы государственной власти местного самоуправления;
для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;
для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
по вопросам, касающихся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований.
На некоторых территориях субъектов, во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это неблагоприятно вляет на социально-экономическую ситуацию в регионе.
Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определение вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
Таким образом, можно прийти к выводу, что муниципальный менеджмент выступает основополагающим и связующим звеном между государственным и местным уровнем управления. Муниципальный менеджмент (управление) вбирает в себя компоненты, по которым осуществляется непосредственное взаимодействие данных уровней управления, и включает в себя от элементарных принципов осуществления управления (в независимости от его уровня), до конкретных вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Заключение
Организация муниципального менеджмента на территории Российской Федерации представляет собой сложный процесс работы различных уровней государственных организаций как федерального, так и регионального, местного уровня, поэтому, особое место в данной системе занимает правовое регулирование осуществления деятельности органов местного самоуправления.
Формирование системы управления на местах во многом определяется уровнем осуществления самоуправления на территории того или иного муниципального образования. При этом следует учитывать особенности территории, ее статус и нормативную базу. Сущность местного самоуправления заключается в его непосредственной связи с населением, с его определенным уровнем ответного взаимодействия с государством, с государственной властью. Осуществление местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического государства, и соответственно, его эффективное осуществление будет зависеть во многом и от того, насколько каждый будет осознавать свою непосредственную взаимосвязь с осуществлением местного самоуправления на той или иной территории.
Таким образом, можно прийти к выводу, что муниципальный менеджмент вбирает в себя основополагающие элементы по осуществлению управления в субъектах. Организация муниципального менеджмента представляет собой комплексный институт, формирующийся из различных аспектов, как муниципальной службы, так и из понятия местного самоуправления. При этом, следует отметить тот факт, что именно полноценное формирование и осуществление всех данных составных аспектов муниципального менеджмента будет способствовать его эффективному осуществлению как полноценному институту власти на территории российского государства.
Список использованных источников
1Нормативно-правовые акты
.1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
.2 Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985г.) [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
.3 ФЗ от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
.4 ФЗ от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
.5 ФЗ от 6 октября 2003г №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
.6 Указ Президента РФ от 26 октября 1993г «О реформе местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2009;
.7ФЗ от 11 апреля 1998г «О ратификации Европейской Хартии о местном самоуправлении в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Консультант Плюс: Высшая школа; выпуск 12 - осень 2014;
Научная и специальная литература
.1Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих/ А.Н. Аверин. - М.: Изд-во РАГС. 2007. - 93с.
.2Акмалова А.А. Муниципальное право России: учебник/ А.А. Акмалова. - 5 изд. - М.: ЭКСМО, 2009. - 345с.
.3Алтайский край: муниципальные образования в цифрах 2004-2008 годы/под общ. ред. М.П. Щетинина. - Барнаул: [Б.и.], 2008. - 1039с.
.4Бабук Р.Д. Современные проблемы местного управления/ Р.Д. Бабук. - М.: ЭКСМО, 2008. - 52с.
.5Баранчиков В.А., Муниципальное право: учебник/ В. А. Баранчиков. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 383с.
.6Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И.А.Василенко. - М.: Гардарики, 2006. - 320 с.
.7Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебник/ Н.А. Игнатюк. - М.: Юстицииформ, 2004. - 320 с.
.8Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: учебник / Е.М. Ковешников. - М.: НОРМА, 2002. - 272 с.
.9Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник/ А.Н. Кокотов. - М.: Юристъ, 2005. - 384с.
.10Костюков А.Н. Муниципальное право России: учебник / А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 687с.
.11Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 1997. - 428 с.
.12Кутафин О.Е.. Муниципальное право РФ: учебник/ О.Е. Кутафин.- М.: Юристъ, 2001. - 552с.
.13Мухаев, Р.Т., Система государственного и муниципального управления: учебник / Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 575с.
.14Немчинов А.А. Муниципальная служба: справочное пособие/ А.А. Немчинов. - М.: Дело и Сервиз, 2002. - 384с.
.15Никитин А.М., Муниципальное право: учебник/ А.М.Никитина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 439с.
.16Парахина, В.Н., Муниципальное управление: учебное пособие/ В.Н. Парахина. - М.: КНОРУС, 2008. - 496с.
.17Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник/ Н.В. Постовой. - М.: Юрис¬пруденция, 2000. - 128 с.
.18Рой О.В. Система государственного и муниципального управления: учебник/ О.В. Рой, СПб.: Питер, 2003. - 301
.19Рыжков Ю.А. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления/ Ю.А. Рыжков// Законность. - 2007. - №9. - с.2-5
.20Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]/ С.Г. Соловьев// Журнал рос. права. - 2004. - №8. - Гарант. Версия от 10 апр.2010г. - С жесткого диска.
.21Уваров А.А. Местное самоуправление в России/А.А. Уваров. - М.: Норма, 2008. - 319с.
.22Харьков В. Реформа местного самоуправления/ В.Харьков, Н.Нагорная//Законность. - 2007. - №12. - с.36-38.
.23Чеботарев Г.Н, Муниципальное право России: учебник/ Г.Н.Чеботарев. - М.:Юристъ, 2005. - 362с.
.24Четвериков В.С. Муниципальное право: учебник/ В.С. Бондарь. - М.: Зерцало, 1999. - 301с.
.25Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация/ А.Н. Широков. - М.: КноРус, 2009. - 550с.
.26Шумянкова, Н.В. Муниципальное управление: учебник / Н.В. Шу¬мянкова. - М.: Экзамен, 2002. - 640 с.
.27Щугрина Е.С. Контрольный орган муниципального образования/Е.С. Щугрина// Росс. Юрид. журн. - 2009. - №4. - С.124 - 127.
.28Щугрина Е.С. Муниципальное право: учебное пособие для вузов/Е.С. Щугрина. - М.: Проспект,2007. - 672с.
.30Щугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учебное пособие для вузов/ Е.С. Щугрина. - М.: Проспект, 2009. - 425с.