Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия.
Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.
Неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления в отрыве от решаемых задач стали тормозом не только решения острейших социальных проблем населения, оказавшегося волей судьбы жителями муниципальных образований, но и собственных задач местного самоуправления. Вместе с тем, в результате всех преобразований и реформ за последние 10 лет количество муниципальных образований в стране сократилось более чем в 2 раза.
Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. При этом процесс укрупнения приобрел стихийный характер.
Одной из проблем местного самоуправления с первых дней его становления стало определение содержания вопросов местного значения. Закон 1995 года не позволил четко определить полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они стали дублироваться. На муниципальный уровень в соответствии с законом были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения, в том числе - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, государство отказалось устанавливать минимальные социальные стандарты, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и субъектам Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу.
Несовпадение норм Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятого в 1997 году, с рядом положений принятых вскоре Бюджетного и Налогового кодексов РФ привело к тому, что данный Закон практически перестал выполняться. В тоже время, ни одним из вышеперечисленных законов не предполагалось отдельно в бюджетах прописывать средства на выполнение муниципальными образованиями собственных полномочий и отдельно на реализацию государственных полномочий. Принимаемые на федеральном уровне часто популистские решения, без средств или при явно заниженном финансировании, перекладывались на муниципальный уровень, передаваемые государственные полномочия законодательно не оформлялись, средства на их реализацию были скорее виртуальными (с использованием формулировки «за счет местных бюджетов»).
Таким образом, на муниципальном уровне накапливались необеспеченные федеральные мандаты, росли долги местных бюджетов.
В последние годы стала активно складываться порочная практика, при которой централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете привела к перераспределению доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в пользу региональных бюджетов преимущественно за счет изъятия средств в основном у городов - центров субъектов Федерации. При таком подходе у местных органов власти исчезли стимулы для наращивания налогооблагаемой базы.
Законодательством остались не проработаны процедуры взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие правовые нормы, регулирующие эти вопросы, содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство их отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом.
Кроме того, местное самоуправление в Российской Федерации не стало предметом судебной защиты. Хотя Конституция Российской Федерации и относит ее к числу федеральных гарантий местного самоуправления, положительный опыт в этом направлении нарабатывается медленно.
Незавершенность процесса формирования правового поля на федеральном уровне естественно сказалось и на состоянии законодательной базы субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении приняты во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской Республики), но вместе с тем не все их положения соответствуют нормам базового Федерального закона и Конституции РФ.
В отсутствие единого, целостного правового пространства на уровне Федерации и регионов еще более трудно и порою противоречиво, чем региональное законодательство, формируется система муниципальных правовых актов. Нередко органы местного самоуправления вынуждены принимать акты с нарушением законодательства, поскольку федеральные и региональные законы противоречат друг другу.
Серьезной проблемой местного самоуправления остается то, что оно не стало предметом заботы и участия граждан. Население пока еще вне самоуправления. Приняв в 1993 году Конституцию и закрепив в ней местное самоуправление, как власть народа и для народа, многие искренне полагали, что граждане самоорганизуются и будут самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако, за все прошедшие годы в стране немного было сделано для вовлечения граждан в управление местной жизнью. Конституционный Суд Российской Федерации уже вынес множество решений об отмене норм законов субъектов Федерации, нарушающих права граждан на местное самоуправление (Республика Коми, Удмуртская Республика, Курская, Читинская, Ярославская области и другие).
Нередки ситуации, когда в большом городе, административном центре субъекта Федерации избран представительный орган всего из 7 - 15 депутатов. Две трети муниципальных образований в Российской Федерации, в которых главы муниципальных образований не только возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления, исполнительный орган, но и председательствуют в представительном органе местного самоуправления, подписывают его решения, обладают правом решающего голоса. Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления, таким образом, в определенной мере выводятся из под контроля представительной демократии. В период острой борьбы между исполнительной и представительной властью, эта ситуация возможно была оправдана, однако время настоятельно требует изменения такого положения.
Прогрессирующее ухудшение ситуации в социальной сфере, замерзающие города, задержки с выплатой заработной платы бюджетникам, необходимость укрепления властной вертикали и развития местного самоуправления, способного самостоятельно решать возложенные на него задачи, заставили федеральную власть начать работу по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, приведения в соответствие расходных полномочий местного самоуправления и доходных источников местных бюджетов, совершенствования территориальных основ системы местного самоуправления, местной демократии и структуры местной власти.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.
Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.
Основные этапы реформы местного самоуправления:
этап. Установление границ и определение статуса муниципальных образований
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов:
городское поселение
сельское поселение
муниципальный район
городской округ.
Сельским поселением может стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением может быть признан город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Муниципальным районом может стать несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований
Этап 2. Классификация муниципальных образований
С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:
Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района
Муниципальный район - соответствует прежнему району
Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район: города, поселки, деревни, сёла, межселенные территории.
Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) − всего 2.
Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге - муниципальные округа, города и посёлки)
Этап 3. Создание муниципалитетов
Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень - это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые из административно-территориальных районов стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).
Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы (В муниципальных районах доля мест одного поселения не может превышать 40 %).
В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах - Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях - Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых - Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.
Этап 4. Территориальное деление
Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.
Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:
муниципальный район;
городской округ; (может иметь внутригородские районы)
городское поселение;
сельское поселение.
Категории территориальных единиц:
город;
посёлок;
сельские населённые пункты:
село;
деревня;
хутор;
станция;
разъезд;
иные сельские населённые пункты.
Таким образом, ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение.
Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задаче и предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.
1.2 Методы реализации муниципальной реформы
Одним из основных методов реализации реформы местного самоуправления является - правовой.
Данный метод заключается в создании модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, консультационной деятельности, деятельности по реализации права законодательной инициативы, направленной на развитие местного самоуправления. Причем в соответствии со статьей 5 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации правовая регламентация широкого спектра вопросов в области местного самоуправления возлагается на региональный уровень.
В настоящее время более 1300 актов регулируют отношения в сфере местного самоуправления на федеральном уровне.
Пункт «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон «общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в свою очередь, в ряде статей детализировал предметы регионального регулирования вопросов местного самоуправления.
Таким образом, затягивая процесс совершенствования законодательной базы местного самоуправления, субъект Российской Федерации создает возможность для существования на его территории неполноценной муниципальной ветви власти. С другой стороны, принятие законов, которые носят декларативный характер и не будут отвечать нуждам местного сообщества, также не позволит добиться поставленной цели - оптимального баланса полномочий и функций государственных и муниципальных органов.
Заинтересованность представительных органов местного самоуправления в определении правил построения на определенной территории системы местного самоуправления в целом и их функционирования в частности также играет существенную роль. Законодатель предоставил им возможность участия в законотворческом процессе, дав определенный рычаг - право законодательной инициативы.
Одной из самых серьезных проблем в области создания правовых условий для развития и реформирования муниципальной ветви власти является разрозненность действий субъектов законодательной инициативы. Этот аспект государственной поддержки на региональном уровне не может и не должен быть односторонним, т.е. директивно указанным сверху без учета мнения местного сообщества и его органов местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления направлена на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирование которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.
Однако это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнение по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.
Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств - за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти - ориентировать муниципалитеты на самостоятельную реализацию собственных доходных и расходных полномочий.
В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: «подушевая методика», «методика покрытия расчетного финансового разрыва» и «методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности».
Сущность подушевой методики заключается в распределении муниципальным образованиям финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций. Преимущества данной методики очевидны. Она проста в применении. Имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления могут самостоятельно определить объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год. Во-вторых, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи вне зависимости от объема собираемых в бюджет территории доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Объем финансовой помощи также не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если территория мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов. Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.
Существенный недостаток данной методики заключается в том, что она не учитывает объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг.
Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрытия расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100 процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета. В этом случае расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов.
К преимуществам данной методики можно отнести простоту покрытия расчетного финансового разрыва. Орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования межбюджетных отношений может самостоятельно просчитать собственные минимальные доходы и минимальные расходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи. Кроме того, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов. Основной недостаток данной методики - отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях, когда применяется методика покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность органов местного самоуправления по развитию собственного налогового потенциала приведет к тому, что в следующем финансовом году данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме, соответственно, расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшится и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.
Еще один недостаток этой методики заключается в том, что муниципальное образование, стремящееся привлечь дополнительные средства из вышестоящего бюджета, может добиться желаемого лишь увеличивая объем расходов, на финансирование которых, в случае нехватки собственных доходов муниципалитета, регион увеличит объем дотации. В результате происходит увеличение сети бюджетных учреждений, рост штатной численности работников, при этом реальные потребности получателей бюджетных услуг не учитываются, меры по повышению эффективности использования бюджетных средств не принимаются. Как это ни парадоксально, но стремление органов государственной власти субъектов РФ обеспечить бюджеты муниципальных образований средствами, необходимыми для полного финансирования минимальных расходов, приводит к возникновению у регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований дополнительных расходных обязательств, не увязанных с реальной потребностью и не подкрепленных дополнительными доходными источниками. В результате увеличивается дефицит бюджета субъекта РФ, сокращаются расходы инвестиционного характера, а затем и иные расходы бюджетов.
Решить данную проблему призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Применение данной методики позволяет сформулировать следующие стимулы.
Первый стимул побуждает к увеличению неналоговых доходов. В соответствии с п. 3 ст. 138 и п.4. ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, соответственно, дополнительные поступления не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Поэтому, чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете, тем в большей степени будет сбалансирован бюджет муниципального образования. При этом отметим, что неналоговые доходы, наиболее эффективно администрируются на местном уровне.
Второй стимул побуждает к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ. Степень сбалансированности муниципального бюджета напрямую зависит от удельного веса неналоговых доходов. В свою очередь сбалансированность достигается за счет передачи бюджету муниципального образования дополнительных средств из регионального бюджета. Иными словами, чем выше удельный вес неналоговых доходов, тем больше финансовой помощи для покрытия расчетного финансового разрыва получит бюджет муниципального образования.
Третий стимул сформулирован непосредственно в Бюджетном кодексе РФ и ориентирует муниципальные образования на увеличение поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам отчислений, заменяющими расчетные дотации. В соответствии с п.4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ средства, полученные по дополнительным нормативам сверх расчетного объема, при последующем распределении финансовой помощи не учитываются, потери не компенсируются.
Несмотря на перечисленные преимущества методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях объективности анализа необходимо остановиться на ее недостатках.
Во-первых, это сложность расчетов, которая заключается в том, что расчетный объем финансовой помощи муниципальному образованию в рамках данной методики определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям. В результате, муниципальное образование, даже имея методику расчета налогового потенциала и муниципальных расходных обязательств, применяемых при определении объемов региональных фондов финансовой поддержки, не может самостоятельно рассчитать объем причитающейся ей дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Во-вторых, не в полной мере учитываются объективные различия экономических потенциалов территорий. Например, удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов. Соответственно, за счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов.
Дотации на обеспечение сбалансированности призваны компенсировать недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, но при этом сохранить преимущества данной методики межбюджетного регулирования.
Кроме нормативного и экономического в реализации реформы местного самоуправления используется метод информационного обеспечения органов местного самоуправления и информирования населения о их деятельности и основных аспектах взаимодействия с органами государственной ветви власти.
Для избежания ошибок процесс реформирования и развития этого института должен обеспечиваться масштабным его освещением в средствах массовой информации, детальным разъяснением каждого влекущего перемены шага. Создавая общий фон популяризации идеи местного самоуправления, такая деятельность должна быть нацелена на формирование представления о производном характере местной власти, носителем которой является народ.
Глава 2. Теоретические основы реализации административно-муниципальной реформы в Чеченской республике
В современной России становление местного самоуправления как института публичной власти началось в 1990 г. с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1993 г. в Конституции РФ была зафиксирована автономия местного самоуправления.
В 2003 г. Президентом РФ был подписан федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 г., а отдельные его положения, в частности формирование системы местного самоуправления в Чеченской Республике было отложена на октябрь 2009 г.
Окончание режима контртеррористической операции позволило осуществить выборы 236 глав муниципальных образований и 2,5 тысячи депутатов местных парламентов. Население Чеченской республики, составляющее 1 млн. 200 тыс. чел., из них 720 тыс. женщин, 480 тыс. мужчин, 450 тыс. детей, 220 тыс. пенсионеров, только сейчас получило возможность реализовать политические права по формированию местной власти. В дореформенный период сформировалась достаточная нормативная база МСУ, были осмыслены теоретические основы и направления практической реализации становления в Чеченской Республике МСУ как важного социального и политического института.
Становление системы МСУ в республике означает решение множества политико-организационных задач, в числе которых создание современных стимулов мотивации к труду муниципальных служащих, внедрение новейших интернет-технологий, а также избежать просчетов допущенных при формировании местной власти в других субъектах федерации. Целесообразным является при становлении в республике органов МСУ использование инновационных подходов и реализации на практике модернизационных функций.
Реализация целей административно-муниципальной реформы будет способствовать решению задач, предусмотренных Программой «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики». В настоящее время основную роль в воспроизводстве материальных условий существования населения играет подсобное хозяйство, и реформирование позволит активизировать развитие отраслей производства товаров и услуг, отвечающих критериям рыночной и социальной эффективности.
Формирование института местного самоуправление в Чеченской Республики в современных условиях неизбежно столкнется с проблемой создания и реализации, предоставляемых гражданам органами местного самоуправления услуг, соответствующих уровню современных требований. Таким образом, перед органами местной власти ставится задача достижения конкурентоспособности в самом широком смысле данного понятия, в том числе и в вопросах уменьшения дотационности территорий. Для этого необходима мобилизация всех имеющихся у местных сообществ ресурсов, в том числе организационных, кадровых и политических, а также выявление резервов в сфере обеспечения планомерной политической социализации населения и роста политической культуры граждан. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Становление местного самоуправление это не только организационно-политическая проблема, но и направление формирования новой правовой и политической культуры граждан. В этой связи актуализируется проблематика появления новых каналов влияния на политических авторов, а также поиск путей совершенствования механизмов функционирования местных сообществ. Основой эффективной работы органов местного самоуправления является их кадровый состав. Между тем вопрос о том, какие люди здесь работают и каково их мировоззрение, изучен в России недостаточно. Еще большей проблемой является вовлечение граждан в деятельность местных сообществ.
На сегодняшний день отсутствуют комплексные политологические исследования особенностей реализации административно-муниципальной реформы в Чеченской Республике. Кроме того, отсутствуют работы, исследующие механизм взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Все вышеуказанное обусловило появление исследовательской лакуны, заполнению которой посвящено настоящее диссертационное исследование.
В Чеченской Республике много лет экстремистски настроенные, националистические организации и движения подрывали у народа веру во власть, ее дееспособность и преодоление последствий политической аномии является одной из важнейших задач реформирования местной власти. Доверие населения к проводимому руководством республики политическому курсу, его одобрение и действенная поддержка позволит целенаправленно осуществлять политическую институциализацию местного самоуправления.
В ст. 3 Конституции Российской Федерации закреплен принцип народовластия в Российской Федерации, а носителем суверенитета и единственным источником власти в стране признается ее многонациональный народ. Данное положение, продублированное в Конституции Чеченской Республики, является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления.
На сегодняшний день выявлен целый ряд проблем, связанных с реализацией реформы местного самоуправления. Решение существующих проблем требует формирования эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, создания единого механизма реагирования на деструктивные ситуации в системе муниципального управления. Несмотря на существующие проблемы, организационная структура МСУ была сформирована в стране в установленные законодательством сроки, а выборы в местные органы власти Чеченской Республики назначены на октябрь 2009 г.
Угрозы национальным интересам России на Северном Кавказе проистекают из стойкой тенденции использования этнического фактора в социально-политической борьбе. Поэтому при рассмотрении особенностей функционирования политической системы Чеченской Республики необходимо учитывать военно-силовые угрозы существованию МСУ.
В значительной степени жители республики связывают укрепление местной власти с политической линией руководителя - президента Р.А. Кадырова. Тот факт, что становление МСУ в Чеченской Республике осуществляется после окончания режима контртеррористической операции во многом является результатом политики Р.А. Кадырова.
Фактор послевоенного психологического травматизма необходимо учитывать при анализе особенностей политической деятельности современного поколения жителей Чеченской Республики. Необходимо вести речь о формировании в чеченском обществе в ходе внутреннего вооруженного конфликта социальных групп, ориентированных на восстановление республики и групп террористов желающих сменить светскую власть религиозной.
Во время двух чеченских войн элиты сделали многое, чтобы исказить присущий развитой демократии дискурс взаимоотношений власти и оппозиции. Безусловно, после окончания внутреннего вооруженного конфликта рудименты политического конфликта остаются, оказывая негативное влияние на формирование и функционирование местных органов власти и управления. Во внутреннем вооруженном конфликте политическое управление приобретает специфические черты и поэтому нынешнему руководству республики необходимо предпринимать действенные меры по устранению последствий этой политической деформации.
Если игнорировать существующие на Кавказе традиции организации функционирования местных сообществ, то навязываемая извне организационная структура, неизбежно будет отторгнута социумом. Исследовательский интерес к феномену Кавказа и его политическим особенностям, в общественных науках, начиная с XVIII в., был связан со стремлением этого региона к самоопределению, становлением его государственности и развитию специфических форм организации жизни местных сообществ.
Общим же для всех регионов страны,
в том числе и для Чеченской Республики, является незавершенная институционализация политических партий, не позволяющая формировать органы местного самоуправления в условиях здоровой конкуренции идей и программ развития территориальных сообществ.
Для любой политической системы основой ее стабильности является соответствие критериям эффективности политического и социального управления.
Указом Президента РФ установлен перечень показателей, предложенных для оценки деятельности органов местного управления.
Становление системы МСУ в республике означает решение множества политико-организационных задач, в числе которых создание современных стимулов мотивации к труду муниципальных служащих, внедрение новейших интернет-технологий, а также избежать просчетов допущенных при формировании местной власти в других субъектах федерации. Целесообразным является при становлении в республике органов МСУ использование инновационных подходов и реализации на практике модернизационных функций.
Если игнорировать существующие на Кавказе традиции организации функционирования местных сообществ, то навязываемая извне организационная структура неизбежно будет отторгнута социумом;
Связанные с трансформацией общественного мнения политические риски административно-муниципальной реформы в Чеченской Республике обусловлены завышенными ожиданиями населения с переходом при неблагоприятных процессах реформирования в усиливающуюся политическую аномию;
На момент становления системы МСУ в Чеченской Республике уровень кадрового потенциала структур местного самоуправления не соответствует современным требованиям и предложены меры по исправлению указанной ситуации;
С точки зрения участия политологов в процессах научного обеспечения административно-муниципальной реформы уровень существующей в республике научной базы недостаточен;
Реализация осуществления административно-муниципальной реформы требуют усиления мер по политической социализации населения республики;
Реализация целей административно-муниципальной реформы будет способствовать решению задач, предусмотренных Программой «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2010 годы». В настоящее время основную роль в воспроизводстве материальных условий существования населения играет подсобное хозяйство, и реформирование позволит активизировать развитие отраслей производства товаров и услуг, отвечающих критериям рыночной и социальной эффективности.
Глава 3. Формирование нормативной базы функционирования местного самоуправления в Чеченской Республике в условиях социально-политической стабилизации
Чеченская Республика является полноправным субъектом Российской Федерации. Она имеет свою конституцию, которая соответствует Конституции РФ и федеральным законам, имеющим верховенство на всей территории РФ. Местное самоуправление гарантируется Конституцией Чеченской Республики, и осуществляется в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Чеченской Республике». В историческом контексте в Чеченской Республике различные формы местной власти доказали свою жизнеспособность и поэтому становление общефедеральной модели МСУ имеет социополитический фундамент. В целях реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ-131) в Чеченской Республике принято 13 базовых законов и 90 сопутствующих нормативных правовых актов по вопросам организации местного самоуправления, включая акты администраций городов и районов, которые в соответствии с Конституцией республики на период до образования органов местного самоуправления исполняют их полномочия.
ноября 2008 г. был принят Федеральный закон № 207-ФЗ
«О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике», в разработке которого принимали активное участие Администрация Президента и Правительства Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, главы администраций городов и районов ЧеченскойРеспублики.
В соответствии с временными рамками установленными данным законом, Администрацией Президента и Правительства Чеченской Республики были подготовлены предложения в план законопроектной работы Парламента Чеченской Республики, обеспечивающие организационно-правовые мероприятия, которые необходимо провести в 2009 году, включая проведение выборов в органы местного самоуправления и начала их функционирования.
В связи с этим, в феврале 2009 г., были приняты законы Чеченской Республики об образовании муниципальных образований, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района, городского округа, городского и сельского поселений по оставшимся 8 районам и г. Аргун. В связи с неопределенностью административной границы между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия, закон Чеченской Республики об образовании муниципального образования Сунженский район и муниципальных образований, входящих в его состав, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района и сельского поселения, принят с оговоркой об окончательном установлении границ Сунженского муниципального района после заключения соглашения между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия об установлении административной границы в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
В качестве реализации мероприятий переходного периода министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики для исполнения полномочий в сфере здравоохранения, образования, культуры, и коммунальных услуг администрациям городов и районов Чеченской Республики переданы в муниципальную собственность 254 объекта. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ФЗ-131, в целях нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в Чеченской Республике, приняты соответствующие указы Президента и постановления Правительства Чеченской Республики, на основании которых из республиканского бюджета, в соответствии с утвержденной методикой, районным бюджетам представляются субсидии из Фонда финансовой поддержки районов и городов Чеченской Республики на обеспечение сбалансированности районных и городских бюджетов. Для финансового обеспечения делегированных полномочий местным бюджетам, из республиканского фонда компенсаций выплачиваются соответствующие субвенции.
Как показывает практика функционирования транзитивных обществ функционирование политической системы, в том числе и на уровне МСУ отличает институциональная неопределенность. Около 80 %, опрошенного населения практически не имеют представления о территориальном общественном самоуправлении, не понимают сути происходящей реформы, что свидетельствует о необходимости проведения работы по политической социализации граждан.
Указом президента Чечни Рамзана Кадырова были внесены изменения в указ «О создании комиссии по реализации в Чеченской Республике Федерального закона от 2003 года об организации местного самоуправления в РФ». Изменения коснулись 1 и 2 положения к указу президента Чечни от 9 февраля 2005 г. «О создании комиссии по реализации в ЧР ФЗ от 2003 года об организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно новой редакции глава республики постановил утвердить состав комиссии по организации местного самоуправления в Чечни, а также утвердить план мероприятий по организации местного самоуправления в республике.
Данные изменения внесены в целях дальнейшей реализации
в Чеченской Республике Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в связи с принятием Федерального закона от 24 ноября 2008 г. «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». Тем не менее, в полной мере чеченским депутатам не удалось устранить в республиканском законодательстве все имеющиеся в 131-м законе пробелы. В частности, продолжает оставаться несовершенным законодательство по поддержке новых предпринимательских видов туризма и т.д.
Реализация реформы МСУ без прочного теоретического фундамента означает примат волюнтаризма, а также отсутствие обоснованного видения путей развития этого важнейшего института современного общества. Речь идет не о неких абстрактных теоретических построениях, а о имеющих прикладную перспективу концептах.
Научные разработки должны способствовать нахождению путей разрешения политико-социальных конфликтов в функционировании социума, связанных с десятилетиями военного положения в республике. Необходим переход от экстенсивного к интенсивному пути развития местного самоуправления.
Заключение
На момент становления системы МСУ в Чеченской Республике уровень кадрового потенциала структур местного самоуправления не соответствует современным требованиям. Учитывая дотационный характер экономики республики, совместно с федеральным центром необходима разработка и реализация комплексной программы подготовки, повышения квалификации, а в дальнейшем и переподготовки муниципальных кадров, с учетом современных технологий дистанционного предоставления услуг МСУ.
В процессе реализации административно-муниципальной реформы при организации местного самоуправления необходимо учитывать базовые компоненты этнической культуры. Игнорирование существующих на Кавказе традиций организации функционирования местных сообществ, механически навязываемые извне организационные структуры неизбежно ведут к отторжению социумом.
Осуществление административно-муниципальной реформы в Чеченской Республике связано с политическими рисками, обусловленными как возможной идеализацией и завышенными ожиданиями в общественном мнении последствий изменений политического порядка, так и, в случае системных сбоев в становлении института МСУ, развития политической аномии населения.
Политологическое обеспечение решения проблем становления в Чеченской Республике местного самоуправления с одновременным развитием гражданского общества, не вполне соответствует масштабу задач реформирования. Выработка научных рекомендаций должна быть ориентирована на концепты институционально-гуманистического подхода - стимулирование повышения открытости местных властей и нацеленности структур МСУ на сотрудничество с некоммерческими организациями. Для этого необходимо принятие комплексной программы подготовки и переподготовки, профессионально-подготовленных научных работников гуманитарного профиля.
Процессы политической модернизации в Чеченской Республике происходят в рамках, устоявшихся в социуме архаичных моделей взаимоотношений власти и населения. Необходимо параллельно с созданием структур МСУ осуществлять политическую социализацию граждан, начиная ее со школьной скамьи. В Уставах органов МСУ Чеченской Республики необходимо однозначно сформулировать основания возможного отстранения от власти муниципальных глав, в случае их несоответствия современным нормативным требованиям.
Список использованных источников и литературы:
Нормативные правовые акты
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления» // Сб. Законов Российской Федерации. - 2006. М.С. 213.
Учебная литература
Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. // Под ред. В. Г. Игнатов, В. А. Лоскутов. Ростов н/Д: СКАГС, 2009. 287 с.
Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рыночной экономики М.: Инфра-М, 2009
Вахруков С.А. О совершенствовании системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих // Чиновник. 2008. № 205.
Демьяненко А.Н. Муниципальное управление М.: РАГС, 2008. 148 с.
Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика СПб.: 2008.
Жигалова Н. Е. Стратегическое управление развитием территорий Нижний Новгород., 2009.
Зотов В.Б. Муниципальное управление. М.: Юнити, 2009. 279 с.
Иванов В.В.Муниципальный менеджмент М.: Инфра-М, 2009. 718 с.
Комаров С. А. Оптимизация правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации. // Представительная власть-XXI век. 2010. № 5. С. 24-27.
Кулешов И. В. Основы организации государственной и муниципальной служб Российской Федерации. Екатеринбург, 2010. 112 с.
Мазур И.Е. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления // Научные записки НГУЭУ. 2009. № 3.
Марченко Г. Инструмент новой региональной политики. // Эксперт. 2009. № 44. С. 128-129.
Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент: корпоративная собственность муниципальных организаций. Владимир, 2008.
Найбороденко Н.М. Прогнозирование и стратегия социального развития России М.: Маркетинг, 2009
Обследование оплаты труда в регионах и опрос государственных и муниципальных гражданских служащих. Фонд «Институт экономики города». М., 2009. 100 с.
Общий и специальный менеджмент/Под ред. А.Л. Гапоненко. М.: РАГС, 2008. 568 с.
Общий и специальный менеджмент: Учебник/Под ред. АЛ-Гапоненко, А.П.Панкрухин. М.: РАГС, 2009. 568
Панов А. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»: теория и практика применения // Чиновник. 2009. № 607.
Подготовка муниципальных служащих: Сборник материалов/Под ред. Л. Велихов. Обнинск: Библиотека муниципалитета, 2009. 100с.
Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./