Функции административного управления
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические начала административного управления
.1 Понятие и признаки административного управления
.2 Проблема определения функций управления
Глава 2. Сущность и содержание функций административного управления
.1 Сущность функций административного управления и их взаимосвязь с задачами
.2 Классификация функций управления
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно не удовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико, потому что без организации, определения возможностей и способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то, что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.
От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина «государственное управление»), Китае, Индии, Италии и других государствах.
Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.
Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления).
Сегодня тема реформирования и модернизации государственного управления звучит как никогда актуально, поскольку проведение эффективной политики и прогрессивное развитие государства во многом предопределяется качеством организации и работы системы исполнительных органов власти, а также уровнем профессиональной подготовки государственных служащих, формирующих их кадровый состав. При этом, можно отметить, что эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти.
В связи с вышесказанным, считаем актуальность изучения функций административного (государственного) управления обоснована.
Целью данной работы является комплексное теоретическое изучение функций административного (государственного) управления.
В соответствии с поставленной целью можно выделить следующие задачи:
раскрыть понятие и признаки административного (государственного) управления;
изучить проблемы определения функций управления;
рассмотреть сущность функции административного (государственного) управления и их классификацию.
Теоретическая основа исследования. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории управления, теории государственного управления, теории государства и права. Богданова А.А., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Пискотина М. И., Лунева А.Е. Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью. В качестве теоретической основы при написании настоящей работы использованы труды отечественных ученых -административистов: Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Власова В.А., Волкова Н.А., Дерюжинского В.Ф., Елистратова А.И., К.С., Козлова Ю.М., Коренева А.П. Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Ноздрачева А.Ф., Пискотина М.И. Попова Л.Л., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю. и других.
Структурно работа представлена введением, двумя главами, разделенными на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1. Теоретические начала административного управления
.1 Понятие и признаки административного управления
Управление - это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Так, определяя понятие управления классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций:
) технические операции (производство, обработка);
) коммерческие операции (закупка, продажа, обмен);
) финансовые операции (распоряжение средствами);
) страховые операции (страхование, охрана имущества и лиц);
) учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.);
) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль).
Административную науку наиболее интересуют именно административные операции, в которых и проявляется сущность управления. Управлять - это означает предвидеть (учитывать будущее и разрабатывать программу действий), организовывать (создавать двойной - материальный и социальный - организм учреждения), распоряжаться (принуждать коллектив работать надлежащим образом), координировать (взаимосвязывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия) и контролировать (обеспечивать, чтобы все происходило в соответствии с установленными правилами).
В административной науке отмечается, что термин «государственное управление» является довольно многоаспектным. Его можно рассматривать как вид государственной деятельности, который не относится к законодательной и судебной деятельности. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает регулирующее влияние таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. С точки зрения своего предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управление), которая заключается в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. В этом аспекте государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координацию и контроль. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.).
В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:
проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;
ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);
выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;
является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;
имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.
Поскольку государственное управление является видом социального управления, ему присущи названные выше признаки. Рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления. При этом следует отметить, что и первое и второе толкования данного понятия имеют право на существование. Так, в широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.
В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов - органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.
В административно-правовой науке нет единого понятия государственного управления. Одни его трактуют с точки зрения сути, реального содержания, другие - форм, в которых оно выступает и в которых функционирует. Наиболее часто оно определяется путем отграничения одних видов государственной деятельности от других. То есть государственное управление - это вся не законодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение: государственное управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.
Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.
Общественная обусловленность государственного управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемого общественного отношения, а с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.
Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности:
оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление - это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов органы государственного управления правомочны, в пределах своей компетенции, принимать акты государственного управления, которые по своей юридической силе являются подзаконными нормативными актами;
организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства;
систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;
оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;
субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;
Административное право было всегда в центре обсуждения юридической науки, так как является наиболее сложной отраслью в системе законодательства. Сложность и неоднозначность заключается в полиморфизме интересов субъектов общественных отношений, которые затрагивает деятельность органов государственного управления.
Предпосылкой к появлению науки "административного права" в схожем действующему пониманию науки служили изменения, во многом радикальные, в ходе: политической, экономической и административной реформ на протяжении всего времени развития государства; развития и реформирования юридического права; выделения, становления и существования административного права.
На сегодняшний день административное право в системе российского права содержит значительную часть нормативных правовых актов, существование которых можно объяснить, в частности, обширным кругом публично-правовых отношений, появившихся в науке административного права в результате сложнейшего реформирования права. Этим и объясняется многообразие выбора понятийного аппарата административного права и большое количество дефиниций, т.е. придания строго фиксированного смысла терминам языка.
Что же такое "административное право" и "наука административного права"?
Административное право - отрасль публичного права, предметом регулирования которой являются отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публично-правовые отношения власти - подчинения, отношения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий субъектов исполнительной власти. В этом смысле административное право (во всяком случае, значительная часть его норм и институтов) по своему юридическому назначению представляет право управления, или управленческое право. Соответственно, нормы административного права регулируют порядок создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, их систему, компетенцию, предметы ведения, полномочия, процедуры осуществления полномочий и другие особенности правового статуса. Нормами административного права регулируется также организация местного самоуправления и порядок взаимодействия этих органов (в особенности исполнительных) с исполнительными органами государственной власти.
Наука административного права - это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.
Такое понимание административного права и науки административного права на сегодняшний день возникло в научной литературе в результате сложного исторического процесса развития и становления административного права в современном ее виде путем выделения на определенном историческом этапе из науки об управлении в самостоятельную дисциплину.
Принято выделять три этапа истории развития административного права: 19 век - начало 20 века, советский период и постсоветский период. Основываясь на том, что административное право начало формироваться намного ранее XIX века, можно считать это деление весьма условным: первые публикации по вопросам регулирования государством и деятельности государственной администрации появились еще в XVIII в., а в XIX в. сформировалась специальная отрасль права, по задачам несколько схожая с нынешним административным правом: охрана общественного порядка, организация государственной администрации, именуемая "полицейским правом". Ранее же вопросы регулирования государством также стояли во главе угла, но не "облачались" в отдельную, точно определенную науку.
Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков. Управление в древнерусском государстве строилось в форме десятичной численной системы управления, в основе которой лежал принцип разделения полномочий руководителей государства: начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие являлись руководителями звеньев государства, а князь, власть которого переходила по наследству, был главой государства, в функции которого входили: решение вопросов защиты государства, его внешних границ (в рамках реализации указанной функции князь управлял дружиной); установление определенных правил - законов "Русская правда", а позднее - "Правда Ярославичей" (ок. 1072 г.), определенных мер наказания - штрафов, погостов и дани.
Развитие административного права происходило на фоне проводимых князьями реформ: в X веке княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани..." - установила погосты и размеры дани и сроки для сбора.
Князь Владимир в церковном уставе устанавливает "десятину" - налог в пользу церкви. Это так называемые в современном понимании "налоговые" реформы. В XII веке князем Владимиром Мономахом провозглашается устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Проблема управления разрозненными восточнославянскими племенами решена князем Владимиром Мономахом путем их объединения. Объединение племен послужило серьезной реформой в вопросе становления и развития административного права и управления. "Каждый хранит вотчину свою, но у всех нас пусть будет единое сердце" - так определены позиции управления князей на встрече в Витичеве. При князьях, политически связанных с великим князем, создавались советы, в состав которых входили приближенные князей. Мнение совета оказывало решающее значение на дела управления. Мономах в "Поучении детям", посвященном учению об управлении, указывал на недопустимость пренебрежения князем мнением дружины, иначе он порицается как нарушитель древнего обычая. Важным по значению органом управления были вечевые народные собрания, состав, функции и компетенции которых не были урегулированы. По сути, вечевые собрания были уполномочены решать обширный круг вопросов управления, данный орган народовластия обладал законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной властью.
Такое "территориальное" деление, в то же время объединенное "единым", послужило началу развития российского государственного управления на территориальных принципах, принципе политической зависимости территории, в тесном взаимодействии важнейших элементов верховной власти и управления.
Таким образом, управление в тот период осуществлялось тремя важнейшими элементами верховной власти: князь, дружина и княжеский совет, и вечевые народные собрания.
Следует отметить, что на данном историческом этапе усматривается наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся к сферам воздействия административного права. Административное же право в определенном виде не существовало, как и правовая отрасль в целом. Особенностью данного этапа стало "проникновение" вопросов управления в сферу регулирования общей системы управления государства.
С XV века развитие государственного управления основывается на обеспечении внутренней и внешней безопасности, подавлении проявлений неповиновения местной знати, а позднее - развитии производственных сфер.
Структура. Ведомственный стол приказа строился на основе отраслевого и территориального принципов. Приказы подразделялись по сфере действия и задачам на функциональные и территориальные (напр., Сибирский), общегосударственные: Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Разрядный приказ стал прототипом ведомства по управлению государственной службы, поскольку в его полномочиях было назначение на службу служилых людей "по отечеству", Ямской приказ ведал транспортом для государственных надобностей и выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране. Приказ большого прихода был полномочен вести и обеспечивать финансовую сторону деятельности госаппарата, собирать общегосударственные налоги, пошлины.
Эти и другие приказы показывали основные сферы управления, в том числе в сфере здравоохранения и просвещения. Общее число приказов к середине XVII века достигло 60 ведомств. Главным столом был Московский большой стол, который вел учет состава приказов, служилых людей, сведения о снабжении войск, а также ряд административных приказных дел.
Функции управления финансовыми и внешнеполитическими делами осуществляли казначеи; исполнительную функцию, то есть выполнение особых поручений (дипломатических, военных, финансовых), осуществляли дьяки.
Как мы видим, административное законодательство строилось на основе упорядочения структуры государственной службы и становления системы управления государством, а также на функциональном принципе, определяющим все большее число вопросов, включаемых в сферу административно-управленческого регулирования, а также - основные направления государственно-управленческой деятельности. Все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. На этом этапе формируются основы административного законодательства, являющиеся "отправной точкой" в последующем развитии административного права России.
На дальнейшее развитие науки административного права оказывает существенное влияние учение о камералистике (от позднелат. camera - дворцовая казна), возникшее в Германии, и содержащее совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом и изучающее способы и методы управления (наука о финансах, экономике, управлении, хозяйстве). Несмотря на то что камералистика как учение сформировалось в XVIII, истоки камералистики получили начало еще в XVI веке, что было предопределено необходимостью развития, главным образом, экономической политики.
Среди трудов того времени можно выделить сочинение Г. Обрехта (1547 - 1612) "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", в котором он определил роль государства в экономике, взаимоотношения государства и личности, государства и полицейских учреждений, государства и управленческих органов (предметы управления), а также определил суть камеральной науки как политическую. Несмотря на то что камеральная наука раскрывала "секреты политики", в науку камералистику входило учение не только об управлении, экономике и финансах, но и изучалось сельское хозяйство, торговля и т.п. - учение, тождественное административным и экономическим дисциплинам. Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке послужило дальнейшему развитию науки в тесной интеграции с важнейшими дисциплинами, связанными с государственной политикой и управлением, в первую очередь: экономической, полицейской наук, наукой о финансах, политикой.
Мощные шаги на пути к созданию науки административного права были сделаны во времена правления российского императора Петра I, можно сказать, под влиянием развития иностранных государств. Петра I принято считать одним из наиболее выдающихся государственных деятелей, определившим направление развития России в XVIII веке. Государственный аппарат, опирающийся на сильные: армию, флот, полицейский аппарат, требовал соответствующей правовой регламентации.
В результате реформы (1715 года) и территориального деления государства появилась новая система местного управления: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства. Административную, судебную и военную власть были призваны исполнять назначавшиеся губернаторы или генерал-губернаторы, которым были подчинены магистраты, созданные в результате реорганизации органов городского самоуправления. Учреждение губернии имело целью охрану благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного законом и приведение в исполнение "решений высших присутственных мест".
А изданный для руководства созданной учреждением губерний уездной (Нижний земский Суд) и городской полиций Устав прямо назван Уставом Благочиния, или полицейским.
Провинции, которые возглавлял обер-комендант, делились на округа. "Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам - камерских дел (раскладка и сбор податей) и ренерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров)".
Изучение актов комплексного общего характера (Соборное уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), а также специальных актов (Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775); Наказ о городском благочинии (1649), который определял порядок объездов в Москве для береженья города от пожаров и всякого воровства; Устав благочиния (1782), в котором помимо полицейских постановлений нашли отражение изложение прав, а в статье под названием "запрещения" систематизированы деяния, которые следует признавать наказуемыми) дает представление об основных направлениях деятельности в управлении делами государства - это, главным образом, безопасность, а также издание актов о мерах, обеспечивающих безопасность.
По этим двум направлениям и проходило оформление административно-политического законодательства.
С целью реализации первоочередной задачи государственного управления, субъектами административно-правовых отношений, регулирующих вопросы охраны правопорядка до 1721 года, были государственные органы, приказы, а на местах - воеводы, которые исполняли функции полиции. С 1721 года в государстве появилась регулярная полиция.
С учетом направленности государственной деятельности управление отождествлялось с полицией, а наука по управлению - с полицейской наукой, которая содержала перечень конкретных действий при осуществлении управленческих мероприятий.
Н.Е. Бунякин полагает, что исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.
Проводя историческое тождество, стоит отметить, что идея института генерал-губернаторства, несмотря на то что предполагала децентрализацию управления и значительную самостоятельность отдаленных от центра регионов, во многом положила начало созданию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, имеющего целью укрепление вертикали государственной власти в стране, при одновременной ее деконцентрации и приближении к населению.
В результате развития указанных выше направлений в правовой системе России, происходило постепенное выделение административного права в форме института административно-полицейского законодательства России.
Так, во второй половине XVII - XVIII века происходило становление бюрократического государственного аппарата, которому способствовала определенная система управления, главным звеном которой являлось создание полицейского аппарата и науки полицейского права, которая предшествовала науке административного права.
В силу последнего утверждения говорит то, что издаваемые акты, регулирующие вопросы и полномочия полицейского аппарата, содержали не только нормы, регулирующие вопросы охраны публичного и гражданского правопорядка. Они содержали также вопросы обеспечения охраны природных ресурсов, заботы о престарелых, обучения, здравоохранения.
Вторая половина XVIII века является поворотным периодом в истории России, что наложило отпечаток на дальнейший ход ее истории, а также на выделение и развитие науки административного права.
Экономика и государственное управление России характеризуется сменой приоритетов, вызванных периодом завершения разложения феодальной системы и переходом к капиталистическому способу производства, формирование которого в отличие от западноевропейских стран происходило при господстве крепостнической системы.
Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке в европейских странах, необходимость возникших изменений в экономике и государственном управлении способствовали росту значения в России науки о камералистике. Несмотря на то что камеральная наука идентифицировалась с полицейской, существовали некоторые отличия от полицейской науки. Камеральная наука имела свой особый подход к изучению вопросов управления, его предмета.
Учитывая все возрастающий интерес в России к проблемам управления, способам его совершенствования, молодые ученые слушали в Европе лекции по камералистике, а затем и в России со второй половины XIX в. стали создаваться камеральные факультеты (в Петербурге, Казани...), значимость которых подчеркивалась многими учеными, с целью "приготовления людей, способных к службе хозяйственной или административной".
Владимир Васильевич Марковников (1838 - 1904) так говорил о значении камералистики: "Камеральный факультет дал мне основы для изучения и понимания явлений в области экономической и промышленной чего совершенно не дал бы мне факультет естественный, и этими основами мне нередко приходилось пользоваться".
Интерес к камералистике был связан не только с возрастающим интересом к управлению, но и с получаемыми на соответствующих факультетах и кафедрах знаниями и изучаемыми дисциплинами: юридические науки - государственное право европейских держав (отдел общенародного правоведения), государственные учреждения Российской империи, законы о благоустройстве и благочинии; политическая экономия и статистика; естественная история, технология, агрономия, архитектура, русские гражданские и уголовные законы, история и один из иностранных языков.
С течением времени изменялись управленческие функции и отношение к их осуществлению, поэтому из камералистики постепенно выделялись определенные дисциплины, в частности - полицейское право.
Теперь полицейское право изучалось отдельно и в совокупности с камералистикой. Определяется "место" полицейской науки: Юсти "находит" нишу для полицейского права в системе публичного права.
После заложения основ теории разделения властей Шарлем Луи Монтескье в Европе поддерживался интерес к политике и вопросам государственного управления, идее выделения исполнительной власти. В XVIII - начале XIX веков в Европе происходит "угасание" интереса к камеральным наукам и возрастает интерес к полицейскому праву. При этом, несмотря на то что многие "полицеисты" намеренно теоретически "ограничивали" сферы действия полицейского права, определяя функции власти полиции в надзоре, профилактических мероприятиях, полицейской юрисдикции, - с выделением исполнительной ветви власти и формированием более сложных форм отношений в государственном управлении круг действия полицейского права не только расширился, но и вышел за рамки вопросов государственного управления. Во многом это послужило некой трансформации камералистики и полицейского права и выделению нового термина "право управления", которое, по мнению Лоренца Штейна, регулировало деятельность правительства и армии. В процессе изучения вопросов управления учеными в Европе на фоне становления системы административных судов, развития местного самоуправления, высказываются идеи выделения административного права в самостоятельную дисциплину. Отто Майер, исходя из того что административное право является частью публичного права, не только сформулировал понятия и принципы публичного права, но и определил место и роль административного права в теории административно-правового учения.
Все происходящие в Европе изменения постепенно переходили в русло понимания российских ученых и послужили причиной проникновения новых идей вопросов управления. На фоне изучения основ камералистики, наука об управлении на начальных этапах в России все же отождествлялась с наукой полицейского права. При этом полицейскому праву придавалось расширительное толкование (М.М. Шпилевский), которого придерживался Роберт фон Моль. Профессор А.Я. Антонович определяет полицейское право как науку, направленную на исследование норм, направленных на охрану благосостояния, предупреждение и прекращение правонарушений, направленных на умаление благосостояния. И.Е. Андреевский, разделяя деятельность полиции на: обеспечивающую безопасность и обеспечивающую благосостояние, уделяет особое внимание роли общества в реализации задач полиции. И только профессор В.В. Ивановский четко определяет место административного права в концепции полицейского и административного права, считая, что административное право включает право управления и полицейское право. С выходом в свет "Учебника административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления" в России окончательно происходит процесс становления административного права.
Принимая во внимание вопросы, изучавшиеся с целью повышения эффективности управления, эффективные, как тогда понималось, способы использования государственного имущества, направленность на усиление государственной власти, в частности на усиление государственной власти в политическом и правовом понимании, можно сказать, что предмет камеральной науки был намного шире полицейской науки, он "содержал" в своем составе полицейскую науку. При этом в рамках камералистики полицейская власть понималась уже не только как обеспечение правопорядка, но и как осуществление управления для достижения общего благосостояния государства.
В такой дифференциации и новых "веяниях" в вопросах управления происходило развитие и совершенствование вопросов управления и выделение новой науки административного права.
Очевидно, что новое административное право, постепенно выделяясь из системы политико-юридических наук, трансформировало в себе свою терминологию, политико-юридические науки (камеральную, полицейскую науки, право управления), что предшествовало оформлению в конце XIX в. науки административного права в самостоятельную отрасль права, которое в свою очередь, во многом из-за бурного развития, не отличается завершенностью структуры.
в ведении органов государственного управления находится фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;
наличие большого государственного аппарата;
подконтрольный характер деятельности.
Уяснение сущности государственного управления невозможно без определения целей. В административной науке существует несколько классификаций целей государственного управления. Наиболее распространенной является классификация в зависимости от содержания управленческой деятельности:
социально-экономические цели, то есть упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов, достижение экономического благополучия, создание и поддержка определенных экономических отношений;
политические цели, то есть вовлечение в управление политических структур государства, поддержка политических процессов в государстве и обществе;
обеспечительные цели, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в обществе, общественного порядка и т. д.;
организационно-правовые цели, то есть формирование правовой системы, которая способна реализовать основные функции государства и решить его задачи с помощью механизма правового государства.
Таким образом, на основании вышесказанного, можно заключить, что термин «государственное управление» является ключевым в науке административного права, однако, к сожалению, до настоящего момента отсутствует единство мнений относительно понимания его содержания.
В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и специальном (узком) смысле.
Государственное управление в широком смысле определяется как деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения, оно реализуется через целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. Данное определение характерно советскому периоду российской истории.
В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов.
.2 Проблема определения функций управления
В настоящее время наиболее распространенным мнением об управлении является его представление в качестве процесса, направленного на достижение целей организации и включающего последовательность управленческих действий по решению конкретных производственных и социально-экономических задач организации. Такие действия принято именовать функциями управления. Именно они в своей последовательности и совокупности составляют технологию управления, которая является конкретной реализацией управленческих законов, принципов и методов. Содержание, сложность и особенности управленческой деятельности раскрываются в выполняемых менеджерами функциях и ролях в рамках процесса управления организацией.
Проблема функций управления является одной из центральных со времени его возникновения как самостоятельной науки. Выделение управления в отдельный вид трудовой деятельности и последующее разделение управленческого труда на функции с сегодняшних позиций представляется объективным и необходимым процессом обособления базовых его направлений в самостоятельные сферы деятельности различных групп управленческих работников. Современный процесс управления осуществляется на основе разделения и кооперации управленческого труда, что способствует повышению качества управляющих воздействий на объект управления и управленческого процесса в целом, при этом специфические черты управленческой деятельности выражаются в характере и содержании самой работы, ее целевой направленности, предмете, результатах и применяемых средствах.
Как известно, функции характеризуют общие задачи и направления управленческой работы, состав и содержание которых, в частности, зависит от специфики организации, включая отраслевую принадлежность, организационно-правовую форму, размер и т.д. Таким образом, функции управления определяются как конкретные виды деятельности, жизненно необходимые для организации и ее руководства.
Видный отечественный специалист по управлению В.И. Рыкунов отмечает, что «эффективная управленческая деятельность во многом зависит от правильного понимания функций управления, их места, состава, содержания. В этой связи проблема функций справедливо считается одной из наиболее важных и актуальных проблем науки управления». К изучению данной проблемы, судя по различным публикациям, наряду с экономистами имеют отношение и психологи, и социологи, и юристы, которые под разными углами зрения исследуют управленческие функции в рамках промышленных и других организаций. Вместе с тем до настоящего времени еще не сложилась полная и достоверная картина в отношении управленческих функций в целом, а также их особенностей, содержания, состава и классификации.
К числу основных причин такого состояния, по нашему мнению, можно отнести то, что, во-первых, понятие функций менеджмента является само по себе весьма сложным и неоднозначным, а, во-вторых, природа функций обуславливает их взаимопроникающий характер, когда какая-либо одна из функций может одновременно являться частью другой функции (например, «контроль планирования» или «планирование контроля»). Сложность рассматриваемого объекта изучения обусловливает также наличие многочисленных трактовок, концепций, подходов и оценок по отношению к функциям управления, выработанных в ходе эволюции управленческой науки. Их большое количество указывает в то же время на отсутствие единого универсального подхода в определении содержания и классификации функций.
Впервые система функций менеджмента была предложена А.Файолем (1916г.). Выделенные А. Файолем основные функции менеджмента выдержали длительную проверку временем. Однако в последние десятилетия деятельность организаций и соответственно их система управления претерпели весьма существенные изменения. В свою очередь это предопределило необходимость развития и дальнейшего совершенствования функциональных концепций менеджмента организации.
Представления о функциональной картине современного управления всецело базируются на концепции А. Файоля, предложенной на заре развития менеджмента около 90 лет назад. Предлагаемые впоследствии различными исследователями авторские варианты касались лишь отдельных (наиболее важных по их мнению) сфер управленческой деятельности, не затрагивали фундаментальных основ классической концепции и привносили изменения и дополнения лишь косметического характера.
Отсутствие единства мнений характерно как для отечественных, так и для зарубежных авторов, причем каких-либо принципиальных различий в подходах отечественных авторов по отношению к зарубежным выявить не удалось. В частности, значительно снизилась роль таких функций, как руководство и управление персоналом и появились новые функции маркетинга, коммуникаций и управленческих решений. Эти изменения обусловлены усилившимся влиянием внешней среды на деятельность организации, а также дальнейшей эволюцией самой управленческой деятельности. С нынешних позиций, например, функция «управления персоналом» в силу своей значимости намного переросла традиционные границы управленческих функций и является важнейшей системной областью менеджмента, содержащей собственные методы, принципы и функции. При этом изменения затронули и внутреннее качественное содержание, в силу чего многие авторы сегодня говорят не уже не об «управлении персоналом», а об «управлении человеческими ресурсами».
Подобная трансформация произошла и с функцией «руководство», которая, по мнению многих зарубежных специалистов, была «вытеснена» более современным и емким понятием «лидерство». Вместе с тем «вне конкуренции» и практически без серьезного смыслового изменения длительное время остаются 4 функции, имеющие максимальный общий рейтинг: планирование, организация, мотивация, контроль.
К числу усиливающихся тенденций можно отнести возросшее за последние годы количество работ, где функции управления даются в совмещенном виде (например, планирование и прогнозирование; учет и контроль и т.п.). Это может свидетельствовать как о попытках обобщения и расширения (интегрирования) функциональных зон управленческой деятельности, так и о сложной взаимосвязи анализируемых направлений деятельности, препятствующей однозначному и точному их разделению.
Таким образом, обзор функций, выполненный на основе анализа различных литературных источников, показывает, что:
. Функции управления являются ключевыми понятиями менеджмента, позволяющими не только систематизировать управленческую деятельность, но и во многом способствующими ее успешной практической реализации;
. Существует множество различных концепций к толкованию содержания функций и к их классификации, что, в свою очередь свидетельствует об отсутствии единого устоявшегося универсального подхода. Другими словами, до настоящего времени не разработан такой подход, основной причиной чего, по нашему мнению, является сложность данной управленческой категории.
. Функциональный подход, на основе которого функции менеджмента были впервые выделены и в дальнейшем подробно изучались и пополнялись, в настоящее время продолжает быть актуальным, при этом сам подход требует дальнейшего совершенствования.
Современное состояние российской экономики характеризуется особым характером взаимодействия рыночных рычагов управления и системы государственного регулирования. Поэтому функции менеджмента, помимо их интеграционной роли, обеспечивают адаптацию производственно-хозяйственных систем к новым и часто изменяющимся государственным регуляторам, а также адаптацию к современным рыночным условиям во всех сферах хозяйственной и социальной деятельности.
Под адаптивностью понимается способность сохранения качественной определенности функции менеджмента при изменениях социально-экономической среды.
В систему адаптивных элементов системы менеджмента включается вся совокупность средств воздействия:
целевых;
регулирующих;
координирующих;
активизирующих;
мотивирующих;
контролирующих;
самоорганизующихся.
Отсюда следует, что система средств воздействия и взаимодействия по каждой функции должна обладать гибкостью и обеспечивать меньшие потери ресурсов при изменении социально-экономических и организационно-технических факторов. Следует отметить и процессы адаптации к ошибочным решениям и негативным явлениям в системе управления.
Глава 2. Сущность и содержание функций административного управления
.1 Сущность функций административного управления и их взаимосвязь с задачами
административный управление государственный функция
Функция (слово лат. - отправление, деятельность) - это объективно необходимое воздействие, налаживание связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным содержанием в пространстве и времени.
В системе государственного управления функции производны от целей, которых намерен достичь субъект управления, посредством своего воздействия, действий.
Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.
Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый орган управления выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов государственного управления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.
Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура государственного и муниципального административного управления, дает представление о политическом режиме, форме государственного управленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу управления, раскрываем его содержание.
Анализ деятельности любой организации начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют функциональный контекст. При этом управленцу необходимо твердо усвоить, что функции образуются на основе компетенции определяющие статус. Таким образом, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.
Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу. Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реализацией управляющих воздействий, которые непосредственно организуют управляемые объекты, оказывают влияние на активность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей неуправляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленческой деятельности не являются сами по себе управляющими факторами. Целесообразно специальное понимание функций государственного управления. К таковым относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.
Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики "функций государственного управления" и "управленческих функций государственных органов" имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.
Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те, и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.
Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.
В результате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур. Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.
Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов в силу специфики их параметров подразделяются на виды.
Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, влияния на управляемые явления. Средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.
Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного и муниципального управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.
К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции государственного и муниципального управления.
Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию. Ст.5 - обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России. Ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.
Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности государственного и муниципального управления. В этих целях необходимо создать структуру, которая бы профессионально изучала, выявляла потребности, запросы и ожидания, оценивала и структурировала их, сообразно им выдвигала цели, разрабатывала решения и программы, совершала действия по их практическому осуществлению.
К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4 - 7.
Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных актах, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.
На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом, положением, регламентом, уставом система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.
Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Так, к примеру, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 определяет следующие функции федеральных министерств:
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. За исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной государственной (административной) службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.
В вышеупомянутом Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.
Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на Административное право было всегда в центре обсуждения юридической науки, так как является наиболее сложной отраслью в системе законодательства. Сложность и неоднозначность заключается в полиморфизме интересов субъектов общественных отношений, которые затрагивает деятельность органов государственного управления.
Предпосылкой к появлению науки "административного права" в схожем действующему пониманию науки служили изменения, во многом радикальные, в ходе: политической, экономической и административной реформ на протяжении всего времени развития государства; развития и реформирования юридического права; выделения, становления и существования административного права.
На сегодняшний день административное право в системе российского права содержит значительную часть нормативных правовых актов, существование которых можно объяснить, в частности, обширным кругом публично-правовых отношений, появившихся в науке административного права в результате сложнейшего реформирования права. Этим и объясняется многообразие выбора понятийного аппарата административного права и большое количество дефиниций, т.е. придания строго фиксированного смысла терминам языка.
Что же такое "административное право" и "наука административного права"?
Административное право - отрасль публичного права, предметом регулирования которой являются отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публично-правовые отношения власти - подчинения, отношения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий субъектов исполнительной власти. В этом смысле административное право (во всяком случае, значительная часть его норм и институтов) по своему юридическому назначению представляет право управления, или управленческое право. Соответственно, нормы административного права регулируют порядок создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, их систему, компетенцию, предметы ведения, полномочия, процедуры осуществления полномочий и другие особенности правового статуса. Нормами административного права регулируется также организация местного самоуправления и порядок взаимодействия этих органов (в особенности исполнительных) с исполнительными органами государственной власти.
Наука административного права - это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.
Такое понимание административного права и науки административного права на сегодняшний день возникло в научной литературе в результате сложного исторического процесса развития и становления административного права в современном ее виде путем выделения на определенном историческом этапе из науки об управлении в самостоятельную дисциплину.
Принято выделять три этапа истории развития административного права: 19 век - начало 20 века, советский период и постсоветский период. Основываясь на том, что административное право начало формироваться намного ранее XIX века, можно считать это деление весьма условным: первые публикации по вопросам регулирования государством и деятельности государственной администрации появились еще в XVIII в., а в XIX в. сформировалась специальная отрасль права, по задачам несколько схожая с нынешним административным правом: охрана общественного порядка, организация государственной администрации, именуемая "полицейским правом". Ранее же вопросы регулирования государством также стояли во главе угла, но не "облачались" в отдельную, точно определенную науку.
Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков. Управление в древнерусском государстве строилось в форме десятичной численной системы управления, в основе которой лежал принцип разделения полномочий руководителей государства: начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие являлись руководителями звеньев государства, а князь, власть которого переходила по наследству, был главой государства, в функции которого входили: решение вопросов защиты государства, его внешних границ (в рамках реализации указанной функции князь управлял дружиной); установление определенных правил - законов "Русская правда", а позднее - "Правда Ярославичей" (ок. 1072 г.), определенных мер наказания - штрафов, погостов и дани.
Развитие административного права происходило на фоне проводимых князьями реформ: в X веке княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани..." - установила погосты и размеры дани и сроки для сбора.
Князь Владимир в церковном уставе устанавливает "десятину" - налог в пользу церкви. Это так называемые в современном понимании "налоговые" реформы. В XII веке князем Владимиром Мономахом провозглашается устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Проблема управления разрозненными восточнославянскими племенами решена князем Владимиром Мономахом путем их объединения. Объединение племен послужило серьезной реформой в вопросе становления и развития административного права и управления. "Каждый хранит вотчину свою, но у всех нас пусть будет единое сердце" - так определены позиции управления князей на встрече в Витичеве. При князьях, политически связанных с великим князем, создавались советы, в состав которых входили приближенные князей. Мнение совета оказывало решающее значение на дела управления. Мономах в "Поучении детям", посвященном учению об управлении, указывал на недопустимость пренебрежения князем мнением дружины, иначе он порицается как нарушитель древнего обычая. Важным по значению органом управления были вечевые народные собрания, состав, функции и компетенции которых не были урегулированы. По сути, вечевые собрания были уполномочены решать обширный круг вопросов управления, данный орган народовластия обладал законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной властью.
Такое "территориальное" деление, в то же время объединенное "единым", послужило началу развития российского государственного управления на территориальных принципах, принципе политической зависимости территории, в тесном взаимодействии важнейших элементов верховной власти и управления.
Таким образом, управление в тот период осуществлялось тремя важнейшими элементами верховной власти: князь, дружина и княжеский совет, и вечевые народные собрания.
Следует отметить, что на данном историческом этапе усматривается наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся к сферам воздействия административного права. Административное же право в определенном виде не существовало, как и правовая отрасль в целом. Особенностью данного этапа стало "проникновение" вопросов управления в сферу регулирования общей системы управления государства.
С XV века развитие государственного управления основывается на обеспечении внутренней и внешней безопасности, подавлении проявлений неповиновения местной знати, а позднее - развитии производственных сфер.
В связи с расширением функций государственного управления, выделения функций дворцового управления появились приказы, работу которых возглавляли дворяне и дети приказных служилых, осуществлявшие задачи и функции управления от имени царя. Для этого приказы были наделены полномочиями издавать указы, царские грамоты, уставные грамоты, которые издавались в целях систематизации грамот по различным сферам - вопросам управления, обеспечения безопасности, "спокойствия и тишины" и др.
Структура. Ведомственный стол приказа строился на основе отраслевого и территориального принципов. Приказы подразделялись по сфере действия и задачам на функциональные и территориальные (напр., Сибирский), общегосударственные: Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Разрядный приказ стал прототипом ведомства по управлению государственной службы, поскольку в его полномочиях было назначение на службу служилых людей "по отечеству", Ямской приказ ведал транспортом для государственных надобностей и выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране. Приказ большого прихода был полномочен вести и обеспечивать финансовую сторону деятельности госаппарата, собирать общегосударственные налоги, пошлины.
Эти и другие приказы показывали основные сферы управления, в том числе в сфере здравоохранения и просвещения. Общее число приказов к середине XVII века достигло 60 ведомств. Главным столом был Московский большой стол, который вел учет состава приказов, служилых людей, сведения о снабжении войск, а также ряд административных приказных дел.
Функции управления финансовыми и внешнеполитическими делами осуществляли казначеи; исполнительную функцию, то есть выполнение особых поручений (дипломатических, военных, финансовых), осуществляли дьяки.
Как мы видим, административное законодательство строилось на основе упорядочения структуры государственной службы и становления системы управления государством, а также на функциональном принципе, определяющим все большее число вопросов, включаемых в сферу административно-управленческого регулирования, а также - основные направления государственно-управленческой деятельности. Все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. На этом этапе формируются основы административного законодательства, являющиеся "отправной точкой" в последующем развитии административного права России.
На дальнейшее развитие науки административного права оказывает существенное влияние учение о камералистике (от позднелат. camera - дворцовая казна), возникшее в Германии, и содержащее совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом и изучающее способы и методы управления (наука о финансах, экономике, управлении, хозяйстве). Несмотря на то что камералистика как учение сформировалось в XVIII, истоки камералистики получили начало еще в XVI веке, что было предопределено необходимостью развития, главным образом, экономической политики.
Среди трудов того времени можно выделить сочинение Г. Обрехта (1547 - 1612) "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", в котором он определил роль государства в экономике, взаимоотношения государства и личности, государства и полицейских учреждений, государства и управленческих органов (предметы управления), а также определил суть камеральной науки как политическую. Несмотря на то что камеральная наука раскрывала "секреты политики", в науку камералистику входило учение не только об управлении, экономике и финансах, но и изучалось сельское хозяйство, торговля и т.п. - учение, тождественное административным и экономическим дисциплинам. Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке послужило дальнейшему развитию науки в тесной интеграции с важнейшими дисциплинами, связанными с государственной политикой и управлением, в первую очередь: экономической, полицейской наук, наукой о финансах, политикой.
Мощные шаги на пути к созданию науки административного права были сделаны во времена правления российского императора Петра I, можно сказать, под влиянием развития иностранных государств. Петра I принято считать одним из наиболее выдающихся государственных деятелей, определившим направление развития России в XVIII веке. Государственный аппарат, опирающийся на сильные: армию, флот, полицейский аппарат, требовал соответствующей правовой регламентации.
В результате реформы (1715 года) и территориального деления государства появилась новая система местного управления: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства. Административную, судебную и военную власть были призваны исполнять назначавшиеся губернаторы или генерал-губернаторы, которым были подчинены магистраты, созданные в результате реорганизации органов городского самоуправления. Учреждение губернии имело целью охрану благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного законом и приведение в исполнение "решений высших присутственных мест".
А изданный для руководства созданной учреждением губерний уездной (Нижний земский Суд) и городской полиций Устав прямо назван Уставом Благочиния, или полицейским.
Провинции, которые возглавлял обер-комендант, делились на округа. "Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам - камерских дел (раскладка и сбор податей) и ренерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров)".
Изучение актов комплексного общего характера (Соборное уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), а также специальных актов (Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775); Наказ о городском благочинии (1649), который определял порядок объездов в Москве для береженья города от пожаров и всякого воровства; Устав благочиния (1782), в котором помимо полицейских постановлений нашли отражение изложение прав, а в статье под названием "запрещения" систематизированы деяния, которые следует признавать наказуемыми) дает представление об основных направлениях деятельности в управлении делами государства - это, главным образом, безопасность, а также издание актов о мерах, обеспечивающих безопасность.
По этим двум направлениям и проходило оформление административно-политического законодательства.
С целью реализации первоочередной задачи государственного управления, субъектами административно-правовых отношений, регулирующих вопросы охраны правопорядка до 1721 года, были государственные органы, приказы, а на местах - воеводы, которые исполняли функции полиции. С 1721 года в государстве появилась регулярная полиция.
С учетом направленности государственной деятельности управление отождествлялось с полицией, а наука по управлению - с полицейской наукой, которая содержала перечень конкретных действий при осуществлении управленческих мероприятий.
Н.Е. Бунякин полагает, что исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.
Проводя историческое тождество, стоит отметить, что идея института генерал-губернаторства, несмотря на то что предполагала децентрализацию управления и значительную самостоятельность отдаленных от центра регионов, во многом положила начало созданию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, имеющего целью укрепление вертикали государственной власти в стране, при одновременной ее деконцентрации и приближении к населению.
В результате развития указанных выше направлений в правовой системе России, происходило постепенное выделение административного права в форме института административно-полицейского законодательства России.
Так, во второй половине XVII - XVIII века происходило становление бюрократического государственного аппарата, которому способствовала определенная система управления, главным звеном которой являлось создание полицейского аппарата и науки полицейского права, которая предшествовала науке административного права.
В силу последнего утверждения говорит то, что издаваемые акты, регулирующие вопросы и полномочия полицейского аппарата, содержали не только нормы, регулирующие вопросы охраны публичного и гражданского правопорядка. Они содержали также вопросы обеспечения охраны природных ресурсов, заботы о престарелых, обучения, здравоохранения.
Вторая половина XVIII века является поворотным периодом в истории России, что наложило отпечаток на дальнейший ход ее истории, а также на выделение и развитие науки административного права.
Экономика и государственное управление России характеризуется сменой приоритетов, вызванных периодом завершения разложения феодальной системы и переходом к капиталистическому способу производства, формирование которого в отличие от западноевропейских стран происходило при господстве крепостнической системы.
Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке в европейских странах, необходимость возникших изменений в экономике и государственном управлении способствовали росту значения в России науки о камералистике. Несмотря на то что камеральная наука идентифицировалась с полицейской, существовали некоторые отличия от полицейской науки. Камеральная наука имела свой особый подход к изучению вопросов управления, его предмета.
Владимир Васильевич Марковников (1838 - 1904) так говорил о значении камералистики: "Камеральный факультет дал мне основы для изучения и понимания явлений в области экономической и промышленной чего совершенно не дал бы мне факультет естественный, и этими основами мне нередко приходилось пользоваться".
Интерес к камералистике был связан не только с возрастающим интересом к управлению, но и с получаемыми на соответствующих факультетах и кафедрах знаниями и изучаемыми дисциплинами: юридические науки - государственное право европейских держав (отдел общенародного правоведения), государственные учреждения Российской империи, законы о благоустройстве и благочинии; политическая экономия и статистика; естественная история, технология, агрономия, архитектура, русские гражданские и уголовные законы, история и один из иностранных языков.
С течением времени изменялись управленческие функции и отношение к их осуществлению, поэтому из камералистики постепенно выделялись определенные дисциплины, в частности - полицейское право.
Теперь полицейское право изучалось отдельно и в совокупности с камералистикой. Определяется "место" полицейской науки: Юсти "находит" нишу для полицейского права в системе публичного права.
После заложения основ теории разделения властей Шарлем Луи Монтескье в Европе поддерживался интерес к политике и вопросам государственного управления, идее выделения исполнительной власти. В XVIII - начале XIX веков в Европе происходит "угасание" интереса к камеральным наукам и возрастает интерес к полицейскому праву. При этом, несмотря на то что многие "полицеисты" намеренно теоретически "ограничивали" сферы действия полицейского права, определяя функции власти полиции в надзоре, профилактических мероприятиях, полицейской юрисдикции, - с выделением исполнительной ветви власти и формированием более сложных форм отношений в государственном управлении круг действия полицейского права не только расширился, но и вышел за рамки вопросов государственного управления. Во многом это послужило некой трансформации камералистики и полицейского права и выделению нового термина "право управления", которое, по мнению Лоренца Штейна, регулировало деятельность правительства и армии. В процессе изучения вопросов управления учеными в Европе на фоне становления системы административных судов, развития местного самоуправления, высказываются идеи выделения административного права в самостоятельную дисциплину. Отто Майер, исходя из того что административное право является частью публичного права, не только сформулировал понятия и принципы публичного права, но и определил место и роль административного права в теории административно-правового учения.
Все происходящие в Европе изменения постепенно переходили в русло понимания российских ученых и послужили причиной проникновения новых идей вопросов управления. На фоне изучения основ камералистики, наука об управлении на начальных этапах в России все же отождествлялась с наукой полицейского права. При этом полицейскому праву придавалось расширительное толкование (М.М. Шпилевский), которого придерживался Роберт фон Моль. Профессор А.Я. Антонович определяет полицейское право как науку, направленную на исследование норм, направленных на охрану благосостояния, предупреждение и прекращение правонарушений, направленных на умаление благосостояния. И.Е. Андреевский, разделяя деятельность полиции на: обеспечивающую безопасность и обеспечивающую благосостояние, уделяет особое внимание роли общества в реализации задач полиции. И только профессор В.В. Ивановский четко определяет место административного права в концепции полицейского и административного права, считая, что административное право включает право управления и полицейское право. С выходом в свет "Учебника административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления" в России окончательно происходит процесс становления административного права.
Принимая во внимание вопросы, изучавшиеся с целью повышения эффективности управления, эффективные, как тогда понималось, способы использования государственного имущества, направленность на усиление государственной власти, в частности на усиление государственной власти в политическом и правовом понимании, можно сказать, что предмет камеральной науки был намного шире полицейской науки, он "содержал" в своем составе полицейскую науку. При этом в рамках камералистики полицейская власть понималась уже не только как обеспечение правопорядка, но и как осуществление управления для достижения общего благосостояния государства.
В такой дифференциации и новых "веяниях" в вопросах управления происходило развитие и совершенствование вопросов управления и выделение новой науки административного права.
Очевидно, что новое административное право, постепенно выделяясь из системы политико-юридических наук, трансформировало в себе свою терминологию, политико-юридические науки (камеральную, полицейскую науки, право управления), что предшествовало оформлению в конце XIX в. науки административного права в самостоятельную отрасль права, которое в свою очередь, во многом из-за бурного развития, не отличается завершенностью структуры установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Таким образом, функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков. Подробную характеристику основных функций государственного управления мы приведем в следующем параграфе.
.2 Классификация функций управления
В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:
а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;
б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти.
Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.
Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.
В своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации обозначил задачи не только на ближайший год, но и на весь срок полномочий, сосредоточился на кратковременных целях, дал конкретные поручения структурам государственной власти и указал сроки исполнения.
В мае 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин подписал ряд указов, определив среднесрочную стратегию развития сфер - от предоставления гражданам доступного жилья до разработки национальной политики государства. Согласно ст. 7 <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2017C8EA695BCBFA37B9AE481AF7E1E0244E39C57C01681FD503C6536B0U7eDT> Конституции Российской Федерации каждый человек вправе рассчитывать на достойный жизненный уровень и достижение этой цели - одна из главнейших задач нашего государства .
Президент Российской Федерации в указах определил долгосрочную экономическую политику государства, развитие социальной сферы, здравоохранения, науки и образования, обеспечение граждан доступным жильем и улучшение жилищно-коммунального хозяйства, совершенствование системы государственного управления, обеспечение межнационального согласия, развитие оборонно-промышленного комплекса и военной службы. Определил внешнеполитический курс страны.
Содержание указов Президента Российской Федерации направлено на решение задач, относящихся к рубежу 2020 года.
В Указе <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2016280A295BCBFA07194E289FF291C5311ED995FU9e0T> Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления "охвачено несколько вопросов: к 2018 г. граждане должны быть удовлетворены качеством предоставления услуг как минимум на 90 процентов, причем не менее 70 процентов должны получать их в электронной форме; к 2014 г. предприниматели будут вдвое реже обращаться в органы местного самоуправления для получения той или иной услуги, при этом время ожидания должно составлять не более 15 минут; до 1 января 2015 г. необходимо развивать способ предоставления услуг по принципу "одного окна".
Правовая природа государственного управления неразрывно связана с рядом понятий, используемых как в науке административного права, так и в научной дисциплине государственного и муниципального управления.
Термин "управление" является ключевым для системы государственного управления и ее реформирования.
Перед органами государственного управления исполнительной власти всегда ставилась задача "овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности".
Государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе.
Государственное управление характеризуется рядом черт:
осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;
носит государственно-властный характер, т.е. субъекты управления наделены государственно-властными полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности и выступают от имени государства;
носит правовой характер, т.е. осуществляется посредством принятия подзаконных актов, обязательных к исполнению и обеспеченных мерами государственного принуждения;
это деятельность по организации исполнения законов и других нормативных актов;
носит постоянный характер, т.е. осуществляется непрерывно;
через государственное управление реализуются функции государства;
представляет собой организующую деятельность по разработке программ управления основных направлений деятельности всех элементов управленческой системы, налаживания оперативного контроля за системой.
Думается, ситуация коренным образом изменится, когда будут внедрены требования, предусмотренные в Указе <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2016280A295BCBFA07194E289FF291C5311ED995FU9e0T> Президента Российской Федерации, заставят руководителей государственных органов совершенствовать свою деятельность, а научную общественность - обратить внимание на этот важный институт, разработать теоретические предпосылки в свете современного развития государства.
В числе вопросов, подлежащих изучению и разрешению в нормотворческом порядке, - определение места административно-правового управления в системе государственного управления, а также организация и деятельность механизма исполнительной власти. Они должны служить совершенствованию теории государственного управления, направить в целом на научную основу различные меры государственного воздействия на реализацию Указа <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2016280A295BCBFA07194E289FF291C5311ED995FU9e0T> Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что исполнительное государственное управление включает в себя две составляющие: собственно административно-правовое управление, осуществляемое иными субъектами, наделенными властными полномочиями, не относящимися к органам исполнительной власти (например, органы местного самоуправления, которым переданы соответствующие государственные полномочия от органов исполнительной власти).
К настоящему времени накоплен определенный опыт реализации задач административной реформы в Российской Федерации. Пройден путь преобразования системы исполнительной власти, а также анализа достигнутых в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности мероприятий, выявление сдерживающих факторов и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 - 2010 гг., направленной на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Еще в 2003 - 2005 гг. административная реформа шла по таким направлениям:
оптимизация функций, структурного построения органов исполнительной ветви власти;
реформирование в государственной службе;
усовершенствование управленческих процедур;
образование административной юстиции.
Добиться в итоге оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти, модификации их системы, строения, режима функционирования, простоты и эффективности работы государственных органов, усовершенствования взаимоотношений между ними, а также хозяйствующими субъектами, демократизации управленческих процессов, открытости и доступности для граждан, "определение содержания, а также потребностей и возможности административно-правового регулирования, ...содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач".
Сущность оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти следует понимать как выбор лучшего варианта изо всех имеющихся возможностей в реализации правовых норм российского законодательства.
Лексическое значение слова "оптимизация" (лат: optimus - наилучший) означает: выбор лучшего варианта изо всех имеющихся или возможных; приведение некоей системы в наилучшее состояние; нахождение экстремального (наибольшего или наименьшего) значения какой-либо функции.
Оптимизация правотворческой деятельности, как законодательной, так и подзаконной, требует согласования действий различных нормотворческих органов.
Одним из первых шагов реформирования исполнительной власти стало проведение аудита государственных функций. Этим в 2003 году занималась комиссия по административной реформе при Правительстве Российской Федерации. Впервые в российской истории были проанализированы определенные в нормативных правовых актах функции государства, были подготовлены рекомендации по сокращению "избыточных и дублирующих" функций. В итоге избыточных и дублирующих функций насчитывалось около 30% от общего числа. А само понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемой этим органом в масштабах Российской Федерации.
Снижение избыточных функций и полномочий государственных органов не должно стать некой одноразовой кампанией, ведь в таком случае не будут сформированы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходимо, чтобы был постоянно работающий механизм, который позволял бы поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти, и который препятствовал бы неэффективному государственному вмешательству в экономическую и другие сферы жизни общества.
Особое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.
Для идентификации избыточных функций каждая функция должна быть проверена:
на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной области общественных отношений;
на соответствие формы и методов осуществления функции целям и задачам государственной политики в определенной области общественных отношений;
на соответствие минимально необходимому уровню власти.
Для определения избыточности функции необходимо соотнести цели и задачи данной функции с целями и задачами, которые предусмотрены нормативными правовыми актами и политическими документами. Во-первых, это Конституция <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2017C8EA695BCBFA37B9AE481AF7E1E0244E3U9eCT> (особенно глава первая <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2017C8EA695BCBFA37B9AE481AF7E1E0244E39C57C01681FD503C6536B5U7eBT>, в которой определяются цели государства), также программы социально-экономического развития Российской Федерации и планы действий Правительства РФ, сюда можно отнести и программы, концепции развития определенной отрасли, а также основополагающие международные конвенции и договоры. Касательно политических документов это - Послание Президента Федеральному Собранию РФ на текущий год.
Проверка на соответствие форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики показывает, насколько эти методы позволяют добиться поставленной цели и разрешить поставленные задачи государственного регулирования.
Функция признается избыточной для данного уровня власти - федерального или регионального - в том случае, если ее выполнение наиболее действенно может реализовываться на нижней ступени власти согласно принципу субсидиарности.
Идентификация избыточных функций заканчивается их упразднением.
В российском административном законодательстве не было официально определенной типологии функций органов исполнительной власти. Теперь в реализации Указа <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2017C8EA695BCBFA0739CE782F8291C5311ED995FU9e0T> N 314 действуют такие виды функций:
) принятие нормативных правовых актов;
) контроль и надзор;
) управление государственным имуществом;
) оказание государственных услуг.
Для каждого конкретного органа исполнительной власти его функции определяются в Положении о нем. Эти Положения утверждаются соответственно Президентом РФ либо Правительством РФ.
Т.Я. Хабриева в своей работе <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2016D8CB795BCBFA0719FE88AF274165B48E19B589F0186B45C3D6536B67AUBe6T> "Административная реформа: проблемы и решения" указывает на такую проблему, как "размытость" критериев оценки функций на их избыточность, что они не являются очевидными. В частности, она указывает на тот факт, что в решениях об упразднении функций применяются термины: "необходимость функции неочевидна", "может осуществляться субъектами рынка", "это функция собственника", "это административный барьер", "функция не реализуется", "создает дополнительную нагрузку для предприятия", "может быть отдана на аутсорсинг" и т.д..
Как определять избыточность функции? Следует выработать научные критерии, определенную процедуру упразднения функций.
Т.Я Хабриева рекомендует использовать в качестве таких критериев:
ограничение конституционных прав и свобод граждан;
существенные материально-технические и финансовые затраты государства;
коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, из-за чего отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.
Важный вывод был сделан Комиссией по проведению административной реформы о том, что не следует останавливаться на типизации функций, но также следует закрепить их теперь между определенными типами органов исполнительной власти. Имеется в виду, что теперь необходимо было уже на основе проведенной типизации государственных функций подвергнуть типизации и сами органы исполнительной власти. Всего в Российской Федерации создано около 800 саморегулируемых организаций.
Оптимизация на федеральном уровне продолжается. 21 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным издан Указ <consultantplus://offline/ref=F66A5D6981B8F5C8C2017C8EA695BCBFA07699E188F1291C5311ED995FU9e0T> N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
В субъектах Российской Федерации также активно проходят мероприятия, разрабатываются концепции и планы проведения административной реформы аналогичные тем, которые были проведены и проводятся на федеральном уровне. В том числе и по направлению оптимизации структуры и функций органов исполнительной власти: это и анализ на предмет избыточности и дублирования функций органов исполнительной власти, и внесение в законодательство субъектов соответствующих изменений. Ведь грамотное построение структуры всей системы исполнительной власти региона - это одно из существенных условий результативной реализации компетенции субъекта Федерации.
Поскольку оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти (посредством проведения мероприятий, направленных на совершенствование системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти) цели проведения в Российской Федерации административной реформы не ограничиваются, представляют существенные значения выработка и анализ перспективных направлений дальнейшего проведения административной реформы (модернизация системы государственного управления) и преобразований в сфере государственной гражданской службы, к которым можно отнести, в частности, оптимизацию функций федеральных органов исполнительной власти по предоставлению (оказанию) государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
В направлении оптимизации функций и структуры органов исполнительной власти, проводимой в ходе административной реформы, что касается изменений в этом направлении в Республике Саха (Якутия), в первую очередь, нужно отметить наиболее важные документы, принятые в рамках реформы. Это распоряжение Президента Республики Саха (Якутия)от 30.03.2006 N 123-РП "О мероприятиях по проведению административной реформы в Республике Саха (Якутия) в 2006 - 2008 годах" и принятая в 2008 году Концепция административной реформы в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2009 годы.
Основными целями административной реформы в Республике Саха (Якутия) ставятся так же, как и на федеральном уровне: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, ограничение вмешательства органов власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).
В результате в республике проводятся следующие мероприятия:
совершенствуется законодательная база в области государственного управления, внесены изменения в действующую Конституцию Республики Саха (Якутия), Конституционный закон Республики Саха (Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)";
Законом Республики Саха (Якутия) утверждена государственная целевая программа "Электронная Якутия" на период 2007 - 2011 гг., создан интернет-портал органов государственной власти Республики Саха (Якутия);
принят Закон "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия), регулирующий правоотношения в области гражданской службы;
проводится анализ функций органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), внесены изменения в положения о них, разрабатываются методологии формирования реестра государственных функций, перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия);
принят Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 14 мая 2011 г. N 640 "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", которым упразднено 7 органов и утверждена новая структура органов исполнительной власти республики. В свете таких преобразований было принято важное решение: Указом Президента от 5 марта 2012 г. N 1250 от несвойственных полномочий исполнительного органа власти освобожден такой орган, как Администрация Президента и Правительства Республики Саха (Якутия).
Таким образом, главное в идее трехзвенной системы, к которой привело одно из направлений административной реформы, как отмечает М. Краснов, было, во-первых, развести между тремя звеньями исполнительной власти функции и полномочия, которые могли бы породить конфликт интересов. То есть эта идея сводит к тому, что одному и тому же органу не надлежит устанавливать для себя правила, самому же их контролировать и к тому же предоставлять по этим правилам какие-либо платные и бесплатные услуги. И, кроме того, это все же дает возможность подрубать корни коррупции. При этом новая система и структура исполнительной власти - один из первых (но далеко не последних) крупных и действительно ощутимых шагов административной реформы. И этим она не ограничивается, ведь главной целью современной административной реформы является само изменение идеологии государственного аппарата. Государственный аппарат должен в итоге перестать служить только начальству и перейти все-таки к служению обществу.
Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.
В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.
Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.
Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.
Заключение
Понимание сущности функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явлений, подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.
Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования - это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.
Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.
Функции управления можно классифицировать по различным основаниям, но важнейшими в теории административного права считаются общие, специфические и вспомогательные.
Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д.
Определение общих функций включает следующее основное содержание.
Проблема эволюции системы управления в новой российской государственности не только непосредственно связана с изучением сложившейся политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена и в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных частей. Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами, стремящимися войти в новые, только еще формирующиеся управленческие структуры, причем не только в субъектах Российской Федерации, но и на федеральном уровне властной иерархии.
Во многом под влиянием процессов переосмысления правовой, политической и структурной природы отечественной Федерации, получившей (пусть и весьма противоречивое, далекое и от юридико-технического, и от правокультурного, и от функционального совершенства) юридическое оформление в Конституции <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FjEW6T> РФ 1993 г., начинается поиск оптимальных в правовом и ином отношениях форм управленческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях ее осуществления. В результате уже к 2000 г. изменяется вся российская правоуправленческая форма, заключающаяся "в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность), которая объединяет в себе совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом".
В рамках формально-юридического измерения механизма управления в Российской Федерации система органов исполнительной власти, порядок ее организации и деятельности предусматриваются ст. 71 <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FE6DAE110881A3723AB54A8j4W0T>, 77 <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FE6DAE110881A3723AB55AFj4WCT>, 78 <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FE6DAE110881A3723AB55ACj4W7T> и др. Конституции РФ, однако проблема правового оформления многоуровневой управленческой деятельности в условиях переходного типа государства этим, конечно же, не исчерпывается в силу действия нескольких факторов:
) отсутствие в многонациональном государстве единого (гомогенного) ценностно-правового пространства (феномен "правового плюрализма"), в котором субъект государственного (федерального или регионального) управления мог бы осуществлять свои функции, опираясь на единый юридический (конституционный) стандарт, и единства интересов и потребностей населения, проживающего в отличающихся между собой субъектах РФ. В этом плане положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации" остается декларативным, носит, скорее, целеполагающий, чем реальный характер;
) особенности национальной правовой и политической культуры напрямую влияют на содержание и результаты управленческих процедур: часто отличающиеся в административно-территориальных и национальных субъектах РФ представления о соотношении "правильного" и "законного" разрешения дела; использование разного набора ресурсов (юридических, политических, религиозных и др.) при подготовке и проведении в жизнь управленческих решений и действий, достижения общественного консенсуса, в т.ч. и в сфере важнейших правозначимых ценностей (например, в мусульманских регионах РФ огромное значение в управленческой деятельности имеют обычаи, имеющие особое "провиденциалистское" значение нормы Корана, а также сложившиеся в ходе многовековой практики формы легитимации управленческих решений и разрешения правовых конфликтов, что вряд ли возможно встретить в краях, областях и городах федерального значения). Учитывая же эскалацию национального самосознания в государствах переходного типа и меняющихся правовых системах, обеспечение эффективного управления через единую систему исполнительной власти в России становится невозможным, напротив, государственная власть субъектов РФ (например, республик в ее составе) только расширяется, что, в свою очередь, создает благоприятный политико-правовой режим для их "суверенизации";
Такая ситуация в Российской государственно-правовой действительности имеет повышенный конфликтогенный характер на фоне устойчивой склонности к единению власти, которая "обесценивает и затрудняет, например, федерализацию российской государственности, становление муниципальных правоотношений по правилам местного самоуправления. Та же исходная наклонность просматривается в "собирании" власти вокруг главы государства..." (см.: Арановский К.В. Конституционная традиция в российской среде. СПб., 2003. С. 632). В этом контексте стремление глав субъектов РФ к присвоению все большего и большего объема управленческой компетенции (часто стихийно, без соответствующего нормативно-правового оформления) есть своего рода ответ, противодействие все более и более усиливающимся центростремительным процессам в сфере государственной власти.
) разный управленческий потенциал федеральной системы исполнительной власти и аппарата субъектов, которые, в свою очередь, также различаются между собой в плане качественного состава управленческого корпуса, что, по сути, минимизирует эффективность государственной правовой политики по созданию единой системы государственной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FE6DAE110881A3723AB55ACj4W4T> Конституции РФ).
Кроме этого, очевидно, что под влиянием идеи перехода к политической демократии, правовому государству и рыночной экономике сместились привычные условия и устоявшиеся представления (юридические, нравственные, обыденные и др.) о должном и сущем порядке возникновения и функционирования системы управленческих институтов и отношений. Причем в трансформацию базовых правовых норм, институтов и ценностей здесь последовательно и необратимо втянуты уже не отдельные социальные единицы и группы, а общественные, национальные интересы.
Вообще, особенность переходных политических и правовых процессов и состояний в том и заключается, что в их рамках существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов государственной управляемости. Возникает, например, понимание того, что "в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество".
Основная же проблема переходной фазы в процессе трансформации административно-командной политической системы состоит в том, чтобы сохранить значимость и функциональное назначение институтов государственного управления, но постепенно сделать их непосредственно зависимыми от демократических институтов и граждан. Только актом свободного и открытого политического согласия граждан может быть одновременно легитимирована и легализована практика структурных реформ в управленческой сфере. Такая модель модернизации юридических форм государственного управления может обеспечивать не только эффективность этого процесса, но и сохранение устойчивости национальной государственности в условиях переходного периода.
Вообще, в переходной системе государственные деятели и обеспечивающие их деятельность управленческие структуры должны быть заинтересованы в подтверждении своего статуса и избранного ими курса преобразований именно в рамках изменяющегося публичного и частного права, а также через выборные институты государственной власти, органично сочетающиеся с разнообразными негосударственными, самоуправленческими элементами.
Политическая и юридическая функции переходного периода в том и состоят, что в нем должна вырабатываться и институционализироваться такая система властеотношений, при которой не граждане приспосабливаются к намерениям государственных и муниципальных чиновников, а последние, если они хотят сохранить себя в качестве таковых, соотносят свои программные заявления и конкретные действия с волеизъявлением как отдельных граждан, так и гражданского общества (о наличии которого в современной России мы убедились в преддверии президентских выборов 2012 г.) в целом.
В целом же не случайно, что в условиях сопутствующего переходному периоду кризиса государственности, социально-экономической и духовной сфер общества неизбежно проявляется и актуализируется связь правовых и управленческих институтов. В этом плане следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что все "элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью".
Опыт отечественного государственного и правового реформирования 90-х гг. убедительно показал корреляцию кризиса правовой системы, институтов государственной власти и управления и имеющей место, базирующейся на конкретных ценностях и ориентирах большинства представителей социума идеологии. Последнее во многом связано с ощутимым в конце 80-х гг. несовпадением системы "прививаемых сверху" народу ценностей с реальными условиями жизни социума, конкретных индивидов, по причине которого и возникла "двойная мораль" и расцвела социальная демагогия. Правящие (партийные) элиты "возмущались" привилегиями, сохраняя их и наращивая, публично же призывая к "ленинской скромности".
В этом плане, исследуя специфику правового оформления трансформирующейся системы государственного управления, вряд ли эвристически продуктивно замыкаться исключительно на двух институциональных составляющих - праве (системе законодательства) и собственно управленческих структурах, но важно вовлечение иных социально-правовых и духовных явлений. В частности, идеологии, системы ценностных регуляторов и др.
Правовое оформление государственного управления (как и местного самоуправления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей:
связанных с максимальным удовлетворением потребности населения в укреплении законности и правового порядка, а в итоге - безопасности (в стране, регионе, городе);
связанных с созданием условий устойчивого развития таких социальных институтов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, т.к. всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);
связанных с обеспечением населения жизненно важными материальными ресурсами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);
связанных с постоянным совершенствованием общества, усложнением социальных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);
связанных с утверждением диалектически взаимодействующих личностных (ст. 2 <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FE6DAE110881A3723AB56ACj4W5T> Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности.
Конечно, юридическое оформление управленческой практики (и шире - управленческой традиции) в России рубежа XX - XXI вв. не может не учитывать устойчивых архетипических образов национального правового и политического сознания, из которых, в идеале, и должны вырастать собственные правовые ценности, нормы и институты. В целом же здесь следует выделить следующую зависимость: государственно-правовые и социально-правовые архетипы ("правды", "воли", "порядка" и др.) - правовые ценности - убеждения личности (управленца или объекта управления) - правовое (правомерное или неправомерное) поведение субъектов управления, граждан, социальных, религиозных, профессиональных групп и др. В условиях же политико-правовой и социально-экономической "ломки", свойственной переходному праву и государству, при радикальных идеологических изменениях учет такого рода связей в правоприменительной и правотворческой практике более чем важен, если, конечно, властные элиты заинтересованы в эффективности проводимых реформ, эффективности функционирования новой, создаваемой системы управления - достижении оптимального результата при разумной экономии сил, времени и средств.
"...Российские правда и разум имеют себе соответствия в таких архетипах западной культуры, как справедливость и образ разума. Эти последние, в свою очередь, участвуют в конституционной традиции... Идея правового государства не кажется чужой в российской среде. Но законопослушание недополучает поддержки... Вера в правду тоже содействует устройству государственно-правовой действительности "на твердых основаниях законов". Она может участвовать и в поддержании личной чувствительности к долгу, справедливости, праву... Сами архетипы отзываются неодинаковыми последствиями в государственном праве. Они задают лишь исходные линии, а не прямую предопределенность. Так, правдоискательские или "начальстволюбивые" наклонности проявляли себя и в Московском царстве, и в Российской империи, и в Советском государстве. Но в каждом случае национальная среда и государственное право сильно отличались друг от друга (см.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 629, 634).
Очевидное непонимание национальной аксиологической и правоментальной специфики только способствовало тому, что пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с "коммунистическим диктатом", "телефонным правом" и коррупцией, захватом государственной собственности партийными структурами и выступающие за утверждение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и фактическое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства "безденежной" массы "носителей государственной власти". Многие же нормы и принципы Конституции <consultantplus://offline/ref=F5E14F8D3C5386E2EDDAABBB0FAAE6AB5EA0729EE2E6EFF54C400FjEW6T> РФ, к сожалению, стали целеполагающими или просто фиктивными (фактическая Конституция России не совпадает с ее юридической Конституцией, содержанием Основного Закона страны).
В институционально-правовом ракурсе необходимо подчеркнуть, что главная причина деформации управленческих институтов - это невыполнение ими тех функций, на которые они (по правовой и функциональной природе своей) рассчитаны.
В завершение особо следует подчеркнуть, что переходное состояние общества не является неправовым, хотя в рассматриваемый период правовой порядок не абсолютен, он не обнаруживает своих привычных, классических характеристик, что вполне объяснимо вероятностным характером развития национальной правовой системы и возрастанием в ней процессов властно-институциональной, социальной и духовной (в т.ч. и правокультурной) деформации. Тем не менее согласимся с мнением Р.О. Халфиной, считающей, что переходное право вовсе не отличается внутренней согласованностью, а многие законы являются таковыми только по названию. Нормы права в переходный период, действительно, сложно согласовать, поскольку сложно согласовать интересы ведущих социальных сил, интегрировать их единую официальную волю. Однако именно управленческие структуры государства способны в рассматриваемый период создать совокупную, общесоциальную волю, придавая ей официальное значение и выражая в системе осуществляемых ими функций.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237.
- Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. - 2004. - № 3425.
- Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. - М., 2013.
- Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 6-е, дополн. - М.: Омега-Л, 2014.
- Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М.: РАТС, 2011.
- Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: НОРМА (ИНФРА-М), 2012.
- Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 2009.
- Быстряков И.К. , Масс А.М. , Уколов В.Ф. Теория управления. Учебник для вузов - 3 изд. - М., 2012. - 415 с.
- Васильев Ю.В.. Парахина В.Н.. Ушвицкий Л. Теория управления. Учебник для ВУЗов. - М., 2013. - 383 с.
- Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: Учебник для экон. спец. вузов. - М.: Высшая школа, 2012. - 227 с.
- Глазунова Н.М. Государственное муниципальное административное управление: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.
- Глазунова Н.М. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ - ДАН, 2013.
- Государственное и муниципальное управление: Справочник /Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М.:Магистр, 2011
- Государственное управление и административное право. / под ред. Козлова Ю.М. - М.: Юр.лит., 2010.
- Ермакова Л. И. Эволюция теории и опыт эффективного управления за рубежом. - М.: Мир, 2013.
- Иванов Л.Б., Мурашкин Н.В., Тюкина О.Н. и др. Основы менеджмента: понятие кибернетики и общие вопросы управления. - Псков: ПГПИ, 2014. - 401 с.
- Каноринг В. И. Искусство управления. - М.: БЕК, 2012. - С. 73.
- Киллен К. Вопросы управления. / Пер. с англ. -М., 1981.
- Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Юрист, 2013.
- Коренев А.П. Административное право России. - М., 2011. - С. 113.
- Логиновский О. В. Управление и стратегии: Учеб. пособие. Оренб. гос. Ун-т, Юж. - Урал. гос. -т. Челябинск, 2011. - С. 56.
- Мухин В.И. Основы теории управления: Учебник. - М.: Экзамен, 2013. - 256 с.
- Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус. яз. 2011.
- Основы менеджмента. Майкл Мескон, Майкл Альберт, Франклин Хедоури. - М.: Издательство «Дело», 2012. - 287 с.
- Теория управления. Учебник 2-е издание. - М.: Финансы и статистика, 2013. - 611 с.
- Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.: 2010.
- Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. - Ростов н/д:. АООТ «Ростиздат», 2013.
- Рыкунов В.И. Основы управления: методологический подход. - М., 2010. - С. 77.
- Семенова И. И. История менеджмента: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - С. 92.
- Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие / Под ред. Е.В. Харченко, Ю.В. Вертакова. - М.: КНОРУС, 2012..
- Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М.: НОРМА (ИНФРА-М), 2012.
- Теория управления: Учебник / Под общ.ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 558 с.
- Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. - 2010. - № 1. - С. 82 - 86.
- Управление - это наука и искусство: А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тэйлор, Г. Форд. - М.: Республика, 1992. - 351 с.
- Файоль А. Общее и промышленное управление. - М.: Дело, 1991. - С. 34.
- Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. / Пер. с англ. - М., 2012.
Отчет от 29.11.2014 23:41:54 - Последний проверяемый отчет
Оценка оригинальности - 82.45%
Заимствования - 17.55%
Цитирование - 0%
Комментарии: не указано
Ревизии:
Коллекция ВЭГУ96.62% +3.38% +0%
Модуль поиска Интернет84.26% +15.74% +0%