Территориальное общественное самоуправление
1. Территориальное
общественное самоуправление: понятие в ФЗ №131
Правовой статус территориального
общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и ее 1 пунктом: территориальное общественное
самоуправление - это форма участия населения в осуществлении местного
самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства.
Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом,
не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет
собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных
задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.
В соответствии с действующим
федеральным законом органы ТОС обособлены от органов местного самоуправления и
не включены в их систему.
Непонимание сущности ТОС приводит к
возникновению ряда проблем в организации деятельности территориального
общественного самоуправления, отказа населения от участия, а иногда и
противодействие работе таких псевдо ТОС, заменяющих подлинную самостоятельность
граждан.
Важность такого института как
территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что ТОС
способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного
сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих
настроений населения. Исходя из этого, органы государственной власти и местного
самоуправления должны способствовать созданию ТОС, проводить разъяснительную
работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности
органов территориального общественного самоуправления. Существенную помощь
здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных округов.
В первую очередь, как законодательством,
так и уставом муниципального образования должно быть установлено право граждан
на осуществление территориального общественного самоуправления и определены
гарантии такого права. Серьезным является вопрос об установлении территорий, на
которых осуществляется ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация
граждан по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора
территории, на которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам
местного самоуправления лишь установить границы этих территорий. Наиболее
распространенным является создание органов ТОС в городах и поселках на
территории дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в
микрорайонах, однако, такие органы обычно создаются для решения более крупных и
единичных задач (экологических, градостроительных, создания добровольных дружин
по охране общественного порядка, организации работы с молодежью). В сельской
местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся
муниципальными образованиями.
Большое значение для становления и
развития ТОС имеет наличие нормативной правовой базы, регламентирующей
деятельность органов ТОС.
Такую нормативную правовую базу
составляют:
· Федеральный Закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6.10.2003 №131-ФЗ.
· Уставы
муниципальных образований.
Территориальное общественное
самоуправление населения - самоорганизация граждан по месту их жительства на
данной территории муниципального образования для самостоятельного и под свою
ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного
значения непосредственно населением, а также через избираемые ими органы
(уполномоченных выборных лиц).
ТОС осуществляется на принципах:
· добровольности
объединения;
· равноправия
граждан;
· законности;
· защиты прав и
интересов населения территории ТОС;
· свободного
волеизъявления граждан на собраниях (сходах), конференциях;
· выборности и
подконтрольности органов и уполномоченных выборных лиц населению данной
территории;
· самостоятельности и
ответственности в принятии и реализации собственных решений и инициатив;
· сочетания интересов
населения территории ТОС, прав человека и гражданина, интересов всех жителей
муниципального образования;
· гласности и учета
общественного мнения.
ТОС осуществляется гражданам данной
территории:
· в отдельных поселениях
(в городах, поселках, селах, деревнях и иных поселениях), или на части их
территорий (в микрорайонах, кварталах, на улицах, во дворах, в домах и на иных
территориях);
· на территории
нескольких поселений, в совокупности не являющихся муниципальным образованием
(в сельском округе, ряде деревень и на иных территориях).
Таким образом, Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал
четкое определение понятию «территориальное общественное самоуправление» и
определил порядок правового регулирования создания и деятельности ТОС. Принятие
закона стимулировало их образование. Они растут количественно и качественно.
Появляются ассоциации и союзы, институты поддержки, как со стороны
муниципальной власти, так и со стороны третьего сектора.
Вместе с тем реальное развитие
территориального общественного самоуправления в России поставило ряд проблем и
идеологического и организационно-управленческого плана. Речь идет, прежде
всего, о правовом поле ТОС. С одной стороны, еще не во всех муниципальных
образованиях создана нормативно-правовая база. С другой стороны, нередки случаи
наделения органов ТОС властными полномочиями, утверждения или назначения
руководителей ТОС, и даже включение их в штат органов местного самоуправления.
Такой подход присущ и некоторым «лидерам» ТОС, требующим от местных
администраций зарплаты, удостоверения и обвиняющим муниципалитеты в нежелании
поделиться властью. Во многих российских городах и поселениях сохранились с
советских времен, и составляют основу самоуправления старые локальные
организации, такие, как уличные комитеты, домкомы и т.д., деятельность которых
исчерпывающим образом регламентирована нормативно-правовыми актами органов
местного самоуправления. В ряде случаев неоправданно завышены нормы
представительства на общих собраниях при выборах органов ТОС. Таким образом,
выхолащивается сущность ТОС как самодеятельной организации, побуждающей и
реализующей гражданские инициативы на локальной территории под свою
ответственность.
2. Статус ТОС по
Положению (КОСы по Уставу Кулебакского района)
Территориальные границы ТОС
устанавливаются с учетом его исторических, местных традиций и особенностей по
предложению граждан органом местного самоуправления.
Так Решением городской Думы от
29.12.2011 года №72 «О территориальном общественном самоуправлении в городе
Кулебаки» ТОС включают пять территориальных участков (см. приложение 1).
Согласно решению о ТОС Кулебакского
района ТОС может являться юридическим лицом, и подлежит в этом случае
государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой
организации.
ТОС осуществляется непосредственно
населением посредством проведения собраний (конференций) граждан, а также
посредством создания органов ТОС.
Органы ТОС избираются на собраниях
(конференциях) граждан. Структура и порядок формирования органов ТОС
определяется Уставом ТОС.
Органы и выборные лица ТОС несут
ответственность за соблюдение действующего законодательства, Устава
Кулебакского района, иных правовых актов местного самоуправления, Устава ТОС,
за неисполнение или ненадлежащее исполнение заключенных договоров и соглашений.
Ответственность органов и выборных
лиц ТОС перед гражданами наступает в случае нарушения ими действующего
законодательства, настоящего Положения, Устава ТОС, либо утраты этими органами,
выборными лицами доверия со стороны граждан.
Основания и виды ответственности
органов и уполномоченных ТОС определяются Уставом ТОС.
Органы ТОС отчитываются о своей
деятельности не реже одного раза в год на собраниях (конференциях) участников
ТОС.
3. Полномочия ТОС
ТОС в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы ТОС различных территориальных образований не соподчинены
друг другу. Органы ТОС не входят в систему органов местного самоуправления.
Согласно Решению городской Думы от
29.12.2011 года №72 «О территориальном общественном самоуправлении в городе
Кулебаки» органы ТОС имеют следующие полномочия:
· представляют и
защищают общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан,
проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного
самоуправления, судах и других государственных и негосударственных
организациях, учреждениях и на предприятиях;
· организуют проведение
собраний (сходов), конференций жителей данной территории, принимают решения и
организуют их выполнение; привлекают население к работам по улучшению
санитарного состояния, по благоустройству данной территории (улиц, скверов,
парков, водоемов), их озеленению, к строительству и ремонту дорог и тротуаров,
коммунальных сетей, спортивных и детских площадок;
· содействуют охране
памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ,
братских могил и иных мест захоронения;
· участвуют в создании
условий для работы с детьми и подростками, подготовке и проведении
культурно-массовых и спортивных мероприятий, в создании и работе клубов по
интересам по месту жительства, других форм гражданской активности;
· выявляют одиноких
людей, требующих поддержки, малообеспеченные и неблагополучные семьи и сообщают
о них в органы местного самоуправления, оказывают им посильную помощь;
· осуществляют
общественный контроль за сроками и качеством проведения ремонта домов,
выполнения заявок жильцов организациями, занимающимися эксплуатацией жилого
фонда и выполнением жильцами условий договора найма жилого помещения;
· принимают решение о
проведении конкурсов между жителями за надлежащее содержание домов, придомовых
территорий, улиц, подводят их итоги;
· выявляют факты
самостоятельного строительства жилых помещений, хозяйственных построек,
гаражей, не целевого использования земли и информируют об этом соответствующие
органы местного самоуправления;
· кооперируют
денежные и (или) материальные средства на проведение конкретных работ по
благоустройству или ремонту объектов коммунального хозяйства;
· участвуют в охране
общественного порядка;
· принимают меры по
обеспечению противопожарной безопасности;
· взаимодействуют в
своей работе с общественными организациями (ДНД, женсоветами, советами
ветеранов и др.);
· информируют
население о своей работе;
· рассматривают в
пределах своих полномочий заявления, предложения граждан, ведут прием
населения.
Срок полномочий органов ТОС
определяется его положением (уставом) и, как правило, соответствует сроку
полномочий представительного органа местного самоуправления. Однако, общие
собрания (сходы) или конференции жителей могут устанавливать и другой срок
полномочий органов территориального общественного самоуправления. Конкретный
порядок формирования органов ТОС, их полномочия и правовой статус определяется
на уровне муниципальных образований в соответствии с нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления в рамках регионального законодательства
субъектов Федерации.
Практика по Нижегородской области
показывает, что основанием досрочного прекращения полномочий органов ТОС могут
являться:
принятия собранием (сходом),
конференцией граждан, проживающих на территории, решения о выражении недоверия
комитету;
самороспуска КТОС;
по решению суда в случае
неоднократного нарушения законодательства РФ, положения о территориальном
общественном самоуправлении, устава органа ТОС.
С иском о прекращении деятельности
КТОС в судебном порядке могут выступить граждане, проживающие на территории комитета,
глава города, представительный орган местного самоуправления, органы
прокуратуры.
Финансовые ресурсы органов ТОС
состоят из собственных средств, а также средств, которые могут передаваться им
органами местного самоуправления, если в бюджете такие затраты предусмотрены
отдельной статьей.
Контроль за поступлением и
расходованием финансовых ресурсов органа ТОС осуществляется ревизионной
комиссией (ревизором), а также соответствующими органами финансового контроля.
На практике в городских муниципальных
образованиях встречаются различные подходы к организационно-правовой форме
органов ТОС, в Ижевске орган ТОС является некоммерческой организацией, в
Воронеже - орган местного самоуправления, в Самаре - орган общественного
самоуправления в системе органов местного самоуправления, в Дзержинске
Московской области - в форме муниципального учреждения.
В собственности органов ТОС могут
находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные
средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства
сооружения - детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые помещения,
транспорт, оборудование, инвентарь, другое имущество
культурно-просветительского и оздоровительного назначения, в том числе
переданное органами местного самоуправления на основе правового акта.
4. Должностные лица ТОС
Органы территориального
общественного самоуправления являются одним из важнейших элементов всей
организации местного самоуправления, формой участия граждан в решении местных
вопросов по месту жительства.
Органы ТОС представляют собой
избранные населением органы, выполняющие представительные и исполнительные
функции по решению вопросов местного значения, относящиеся к ведению
территориального общественного самоуправления.
Так, в соответствии со ст. 11 закона
«Об организации местного самоуправления в Нижегородской области» органы
территориального общественного самоуправления, исходя из принципов их
организации и специфики соответствующей территории муниципального образования
могут подразделяться на:
. Советы (комитеты) поселков
сельских населенных пунктов.
. Советы (комитеты) микрорайонов,
жилищных комплексов населенных пунктов.
. Квартальные, уличные, домовые
советы (комитеты), а также иные органы самоуправления по месту жительства.
К полномочиям собрания (конференции)
граждан относится:
принятие решения об участии
территориального общественного самоуправления в создании и работе общественных
объединений, союзов, ассоциаций;
определение порядка выборов
делегатов конференции;
внесение проектов муниципальных
правовых актов в органы местного самоуправления муниципального образования, в
порядке установленном решением муниципального Собрания муниципального
образования;
принятие решения о прекращении
деятельности территориального общественного самоуправления, а также отзыве
членов органов территориального общественного самоуправления.
. Порядок проведения, повестка дня
собрания (конференции) определяется собранием (конференцией) граждан.
. На собрании (конференции) граждан
ведется протокол, в котором указывается дата и место проведения, общее число
жителей, (при проведении конференции - число избранных делегатов), количество
присутствующих жителей, состав президиума, повестка дня, содержание
выступлений, принятые решения.
10. Протокол
подписывается председателем и секретарем собрания (конференции) граждан.
Расходы, связанные
с выборами органов территориального общественного самоуправления, по решению
представительного органа местного самоуправления могут финансироваться из
средств местного бюджета.
С инициативой о
создании органов территориального местного самоуправления могут выступать
группа жителей двора, улицы, микрорайона, поселка, органы местного
самоуправления, общественные организации. В целях поддержки инициативы
населения органы местного самоуправления в ряде городов создают организационные
комитеты, куда входят представители инициативной группы специалисты
администраций городов (районов), депутаты представительного органа, которые
проводят всю подготовительную работу среди жителей по проведению общих
собраний, конференций по избранию органов ТОС.
Развитие системы
органов ТОС свидетельствует, что наиболее распространенной формой общественного
самоуправления граждан в городских муниципальных образованиях являются комитеты
(советы) территориального общественного самоуправления, которые обладают более
разветвленной структурой и полномочиями. На рис. 1 приведена примерная
структура организации комитета ТО в микрорайоне Кулебакского ра йона, поселке.
Как правило, совет
(комитет) микрорайона, поселка состоит из уличных, дворовых или домовых
комитетов, расположенных на его территории, поэтому сначала инициативная группа
граждан формирует на общих собраниях (сходах), конференциях уличные, дворовые
(домовые) комитеты или избирают старших улиц, домов, подъездов многоэтажных
домов на общих собраниях (сходах) жителей.
В общей системе органов
ТОС домовые (уличные) комитеты, старшие домов и улиц представляют собой
первичные формы самоорганизации граждан по месту жительства, которые в
большинстве муниципальных образований входят в состав комитетов (советов).
Домовые (уличные)
комитеты формируются из числа лиц, избранных на общем собрании жителей дома
(улицы), а также на конференциях граждан проживающих в соответствующих домах.
Общее собрание является
правомочным при участии в нем не менее половины жителей, а конференция - не
менее 2/3 от числа избранных делегатов. Избранными в домовой (уличный) комитет,
старшим по дому (улице) считаются кандидаты, получившие большинство голосов
участников собрания, конференции.
Для руководства
деятельностью домового (уличного) комитета, на первом заседании избирается
председатель комитета.
В целях уведомления
протокол собрания (конференции) в 7-10-дневный срок направляется в
обслуживающую жилищно-коммунальную организацию, администрацию района
муниципального образования.
В большинстве случаев
домовые (уличные) комитеты создаются на базе муниципального жилого фонда и
работают без образования юридического лица. Председатели домовых (уличных)
комитетов работают на общественных началах.
Деятельность уличных и
домовых комитетов, старших домов и улиц во многих муниципальных образованиях
регулируются специальными положениями и в основном направлена на осуществление
общественного контроля за техническим состоянием жилого фонда, благоустройства
дворовых и уличных территорий, привлечения жителей к обеспечению сохранности и
ремонта жилого фонда, содержания объектов благоустройства и озеленения,
спортивных сооружений на своих территориях, оказания содействия органам
социальной защиты по оказанию помощи социально-незащищенным категориям граждан
и органам правопорядка.
5.
Примеры деятельности КОСов в Кулебакском районе
Например, в городе Кулебаки по
инициативе жителей и администрации созданы 196 уличных комитетов и 812 домовых
комитетов, которые являются первичным звеном самоорганизации граждан по месту
жительства для осуществления собственных инициатив в вопросах местного
значения. В качестве руководителей уличных и домовых комитетов выступают, как
правило, женщины пенсионного возраста, так их доля в домовых комитетах 61
процент и в уличных комитетах 37 процентов.
За выполнение своих обязанностей
председатели уличных и домов комитетов получают льготы по оплате жилья и
жилищно-коммунальных услуг в размере 50 процентов от их стоимости. Однако
подобная практика поощрения деятельности председателей первичных органов ТОС в
большинстве регионов Российской Федерации не получила развития.
Советы (комитеты) территориального
общественного самоуправления микрорайонов, поселков избираются ввиду большой
численности жителей в основном на конференциях граждан соответствующей
территории.
Общий порядок государственной
регистрации органов ТОС, как юридических лиц должен содержаться в законах
субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении.
На начало февраля 2012 года в городе
Кулебаки были избраны более 80% старших подъездов, 87% старших домов и 74%
старших улиц в частном секторе и состоялись конференции по выборам 121 комитета
территориального общественного самоуправления.
Как видно из Приложения 1,
количество комитетов в районе неодинаковое в виду существенных различий в
размерах территории, характеристике жилого фонда и численности населения. В
результате из этого комитета ТОС жители приняли самое активное участие в
процессе формирования органов ТОС.
Одним из самых отличительных
признаков комитетов территориального общественного самоуправления, влияющих на
структуру органов ТОС и определяющих его роль и значение в районе, является
количество жителей, проживающих на территории комитета ТОС. Численный состав
комитетов в зависимости количества многоэтажных домов и улиц, численности
жителей различен и составляет от 8 до 15 человек.
В немалой степени эффективность
работы комитета территориального общественного самоуправления зависит от
личности его руководителя. В большинстве председателями комитетов
территориального общественного самоуправления были избраны инициативные,
грамотные люди, желающие работать. Анализ качественного состава председателей
КТОСов, поведенный в 2012 г. после завершения выборных конференций показал, что
46% из них имеют высшее, 37% - средне специальное, 17 - среднее образование.
За пошедшие четыре года деятельности
органов ТОС они стали неотъемлемой составной частью системы городского
самоуправления. В настоящее время комитеты территориального общественного
самоуправления, состоящие из уличных и домовых комитетов, старших по домам
(улицам) стали самой массовой формой вовлечения граждан в решении проблем по
месту жительства. Создание органов ТОС позволило создать эффективный механизм
сотрудничества местных органов власти с населением, который помогает горожанам
осознать себя ответственными за состояние дел в микрорайонах и поселках и
способствует самостоятельному решению собственных инициатив в вопросах местного
значения.
Особенно важное значение приобрело
сознание комитетов ТОС в поселках, расположенных на территории Кулебакского
района, в которых отсутствовали местные администрации. В этих поселениях КТОСы
стали единственными полномочными представителями власти, которые с первых дней
создания принялись за решение вопросов, связанных с благоустройством и чистотой
территории, организацией вывода ТБО, организацией бытового, медицинского и
культурного обслуживания населения.
Таким образом, практика становления
и развития территориального общественного самоуправления в муниципальных
образованиях Российской Федерации свидетельствует о наличии определенных
различий в организационных формах органов ТОС в городских поселениях.
В городских муниципальных
образованиях действенной формой участия населения являются участие в
конференциях, а основными видами органов ТОС являются комитеты и советы
территориального общественного самоуправления, состоящие из уличных и домовых
комитетов, старших по улицам, домам, подъездам.
Анализ законов субъектов РФ и
нормативных правовых актах органов местного самоуправления, практической
деятельности органов ТОС показывает, что в зависимости от организационных форм
их полномочия и функции и имеют существенные различия. Так, основной функцией
домовых (уличных) комитетов является совместно с жилищно-коммунальными службами
организация содержания своего жилого фонда, благоустройство дворовых и уличных
территорий. Как правило, домовые (уличные) комитеты не имеют статуса
юридического лица. Комитеты и советы территориального общественного самоуправления
обладают более разветвленной структурой и более широкими полномочиями в решении
вопросов местного значения на своих территориях.
Руководители комитетов (советов) ТОС
наделяются собственными полномочиями и в ряде муниципальных образований
получают за свою работу вознаграждение. В большинстве случаев комитеты (советы)
ТОС наделяются правом получения статуса юридического лица, владенья
обособленным имуществом собственными финансовыми ресурсами.
Таким образом, можно сделать
следующие выводы:
Формирование органов ТОС позволяет
реализовать общественную инициативу граждан, посредством этого привлечь как
можно большее количество людей к участию в решении конкретных задач,
характерных для данной территории.
Ситуация незащищенности и
неадаптировонности граждан в условиях проведения реформ требует создания
легитимных выборных органов, представляющих интересы населения непосредственно
в местах его проживания. Органы ТОС таким образом наиболее полно выражают
интересы и чаяния граждан.
Формирование территориального общественного
самоуправления сталкивается с рядом проблем. Из проблем, решение которых на
сегодня будет в наибольшей степени способствовать развитию ТОС можно отметить
такие:
* неинформированность населения;
* идей, желанием и инициативной
создания ТОС на своей территории должны проникнуться все - от простого жителя
до главы администрации;
* в бюджетах муниципальных
образований должны предусматриваться средства на развитие ТОС;
* при представительных органах
должны создаваться комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать
разработке и совершенствованию нормативной правовой базы;
* органы ТОС должны иметь не только
Уставы и планы работы, но и долгосрочные программы действий по развитию своих
территорий;
* в местных администрациях для
уполномоченных выборных лиц ТОС и членов органов ТОС должно быть организовано
обучение. Как правило, данная категория лиц работает на общественных началах,
поэтому необходимо предусматривать материальное и моральное поощрения;
* интересы органов ТОС во многом
переплетаются с деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства
(благоустройство территорий, ремонт жилого фонда и т.д.), поэтому органам
местного самоуправления необходимо оказать помощь в организации конструктивного
сотрудничества в решении данных вопросов;
* в настоящее время у органов
местного самоуправления несколько двойственное отношение к органам ТОС. С одной
стороны - органы местного самоуправления видят в органах ТОС своих помощников в
решении местных задач, с другой стороны - не способствуют приданию этим органам
статуса юридических лиц, передачи или делегирования им части своих полномочий
из-за определенной боязни порождения альтернативного органа власти. В
результате чего, не имея достаточно материальной базы и определенных
полномочий, органы ТОС могут решать узкий круг проблем;
* для того, чтобы активнее
лоббировать интересы ТОС в органах законодательной и исполнительной власти
необходимо создание ассоциаций (союзов) органов ТОС.
Становление территориального
общественного самоуправления в России - процесс длительный. Пока положено
только начало этому процессу. Но как показывает практика, через ТОС, которое
является для населения понятным, доступным и управляемым, граждане приобщаются
к демократическим ценностям и идеям, становятся ответственными как за свою
судьбу, так и за жизнь общества соответствующей территории.
самоуправление орган собрание
территориальный
Список источников
1) Конституция РФ 1993 года.
2) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ
) Устав Кулебакского муниципального района от 29.06.2005
№56 (в ред. решений Земского собрания Кулебакского района от 30.11.2012 №87, от
05.07.2013 №43
) Решение городской Думы от 29.12.2011 года №72 «О
территориальном общественном самоуправлении в городе Кулебаки»
) Решение городской Думы от 24.02.2012 года №12 «Об
установлении границ территориального общественного самоуправления»
) Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и
термины. - М., 2005
) Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право в России:
Учебник. Екатеринбург, 2003.
) Калинин В.Д. Из истории городского самосохранения в
России (XIX - начало ХХ вв.). Институт экономики РАН. Л., 2004.
) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник.
М.: Юрист, 2008.
10) Сиддиков Р. Территориальное общественное самоуправление //
Человек и политика. 2011. №8.
) Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск,
2007