Становление и развитие института референдума

Становление и развитие института референдума

Введение

референдум демократия россия юридический

"Только выборная правовая система не обеспечивает полноценной демократии, если она не вмонтирована в подлинные демократические институты всего общества. Вырванная из контекста демократического содержания самого общества, она сможет служить завесой и ширмой антидемократических начал государства"

В.В. Путин

Конституция РФ в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают народу, населению реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам государственного и местного значения. Она относит к таким институтам референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан, к которым также следует отнести отзыв избирателями выборного органа, собрания (сходы) граждан, а также съезды (конференции) народов, населения субъектов Федерации, местных сообществ.

Заметим, что на первом месте в списке форм непосредственной демократии помещен референдум. Тем самым, я предполагаю, что Конституция РФ отмечает особый статус, роль референдума в вопросах осуществления демократии в стране.

Но что такое непосредственная демократия? Соответствует ли институт референдума теории непосредственной демократии? Какие проблемы встают на пути осуществления прямого волеизъявления народа?

На эти и другие вопросы я попытался дать ответы в своей работе.

Актуальность данной тематики подтверждается:

)разнообразным подходом к изучению института референдума со стороны ученых, как отечественных, так и зарубежных;

)новизной института для нашего государства и мира в целом;

)противоречивым историческим прошлым, как в России, так и в зарубежных странах;

)наличием обширной критики законодательства о референдуме, в частности по вопросам осуществления высшей формы непосредственной демократии.

Объектом моего исследования стали общественные отношения, возникающие по поводу осуществления права народа на непосредственное участие в делах государства.

Предметом исследования стали нормы права, касающиеся референдума в Российской Федерации, и взгляды различных ученых по данному институту, изложенные в научной литературе.

Вопросам становления и развития института референдума посвящена обширная научная литература, которую можно разделить на несколько групп.

К первой группе относятся статьи, монографии, исследования, касающиеся общих вопросов референдума. Это работы таких современных российских исследователей как М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Б.В. Круглов, Г.В. Синцов, В.А. Туманов, И.А. Филипова например, наиболее полно рассматривает вопросы закрепления референдума на федеральном уровне в Российской Федерации, его основные стадии, а Г.В. Синцов акцентирует свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права.

Вторая группа работ посвящена проблемам анализа референдумов в зарубежных странах, занимались А. Ангелов, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, Б. Спасов, В.А. Туманов, Н.А. Трайнин, СВ. Троицкий. Они также посвятили проблемам референдума монографии. В.Н. Мамичев, например, проводит историко-правовое исследование референдума в законодательстве зарубежных стран и России, В.В. Маклаков посвятил свои монографии анализу законодательства о референдуме в странах Европейского союза, а также в буржуазных государствах.

В работах таких ученых-правоведов как Г.В. Барабашев, В.И. Дорогий, В.Т. Кабышев, Р.А. Сафаров, А.П. Фарберов, Г.Х. Шахназаров институт референдума в СССР занимает одно из ключевых мест.

Перед собой я ставлю следующие задачи исследования:

)определить понятие референдума и отметить наличие разных подходов к понятию референдума.

)установить юридическую природу референдума как высшей формы непосредственной демократии.

)выявить исторические этапы и особенности развития института референдума в России и зарубежных странах.

)четко установить порядок подготовки и проведения референдума.

)как завершающая задача - выявить проблемы реализации института референдума.

Глава 1. Понятие и юридическая природа референдума

.1 Понятие референдума

Развитие современного конституционного права невозможно сегодня представить себе без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.

Являясь одной из форм непосредственной демократии, он отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении государственными делами, решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений.

Происхождение термина "референдум" латинское. Он означает нечто, "что должно быть сообщено".

В науке конституционного права существуют различные определения референдума. Так, А.А. Мишин определяет референдум как "обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо законодательного или конституционного вопроса". Разновидностью референдума он считает плебисцит, понимаемый как опрос населения о политической судьбе территории его проживания.

Учебник конституционного права зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна содержит определение референдума как "голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение".

М.В. Баглай считает, что референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства.

В.Е. Чиркин утверждает, что референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение.

При рассмотрении данных взглядов, можно обнаружить несколько критериев, которыми руководствовались авторы, разрабатывая понятие референдума. Так, можно выделить:

)референдум как действие.

)референдум как действие народа.

)референдум как голосование.

)референдум как действие народа в форме голосования, утверждающее (или не утверждающее) определенное решение.

)такое решение носит государственное или иное (региональное, местное) значение.

)референдум имеет дополнительную функцию по отношению к действиям государственных и других органов, так как утверждает (или не утверждает) их действия (документы, проекты документов и пр.).

)референдум как согласие народа на действия власти (в контексте одобрения, придания дополнительной легитимности).

)референдум как действие народа, состоящего из избирателей, т.е. специальных субъектов.

)референдум как обращение власти к народу за поддержкой.

Стоит отметить, что рядом перечисленных критериев пользовались зарубежные ученые, что характерно в целом для западной доктрины.

С помощью анализа данных критериев мы увидим предварительные черты референдума, которые не оспариваются учеными.

Так, референдум - это действие, и не просто действие кого-либо, а именно народа, как носителя суверенитета, (а точнее только избирателей), содержащее в себе его волеизъявление, выражающееся в форме голосования, утверждающее (или не утверждающее) определенное решение государственного или иного (регионального, местного) значения, дающее дополнительную легитимность действиям государственных органов. В тоже время, я критично отнесусь к определению референдума как обращению власти к народу, так как референдум - это, прежде всего, выражение воли народа, отражающее его право на непосредственное участие в делах государства, в установленном порядке, а не право власти обратиться либо не обратиться за советом, одобрением народа. Вспомним также, что только народ, а не власть, является носителем суверенитета.

Также я соглашусь с мнением Д.А. Ковачева, который указывает, что референдум - это, безусловно, свободное волеизъявление граждан, осуществляемое путем всеобщего тайного голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни. Д.А. Ковачев акцентирует свое внимание на том моменте, что референдум - это государственно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регламентирующих основания, порядок и формы этого свободного волеизъявления граждан в пределах установленных конституцией.

Проанализировав высказывания и взгляды перечисленных и других ученых, можно определить, что референдум рассматривается с нескольких точек зрения:

)как механизм реализации непосредственной демократии.

)как право граждан (в совокупности народа) на непосредственное участие в делах государства.

Первая рассматривает референдум как совокупность норм, регулирующих общественные отношения по подготовке и проведению референдума, закрепляющих механизм реализации права народа на участие в делах государства путем прямого голосования, а вторая - как непосредственное право, возможность участия народа, неотъемлемый признак суверенитета народа, на участие в делах государства путем принятия судьбоносных, стратегических решений по вопросам затрагивающих наиболее важные сферы жизнедеятельности государства и общества.

Для полной характеристики данных точек зрения я провел свое дипломное исследование.

.2 Юридическая природа референдума

Проанализировав научную литературу и взгляды ученых, проследив историческое становление и развитие референдума в России и зарубежных странах, я пришел к выводу, что референдум, хотя и ввиду множества значений, все же обладает двумя концептуальными сторонами единой сущности.

Исходить приходится из двух основных пониманий категории референдум: первое - это право народа на участие в делах государства в форме прямого непосредственного голосования по наиболее значимым вопросам, второе - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу подготовки и проведения референдума, а также институт конституционного права, механизм реализации права народа.

Таким образом, я выделил соответственно социально-политическую и юридическую стороны сущности референдума. Такое выделение основывается также на позиции теории государства и права, что нормы права отражают складывающиеся общественные отношения, соответственно социально-политическая сущность первична, но не приоритетна, а юридическая сущность имеет значение для права в целом, т.е. как закрепление общественных отношений и признание их государством.

Юридическая сущность, как было сказано выше, прежде всего, исходит из понимания референдума как института права закрепляющего механизм реализации права народа на участие в делах государства.

Анализ законодательства о референдуме показывает, что данному институту законодатель уделил существенное внимание, поскольку это институт непосредственной демократии гарантированный Конституцией Российской Федерации. Так, прямое регулирование либо указание на референдум содержится в Конституции Российской Федерации, приняты соответствующие законы "О референдуме Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и т.д., референдум субъектов Федерации получил подробную регламентацию в региональном законодательстве, закон "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает возможность проведения референдума в муниципальном образовании.

Такая сложная система регулирования показывает многоуровневый характер института референдума.

В законе "О референдуме Российской Федерации" предусматривается, что с инициативой о проведении референдума может выступить инициативная группа, в том числе общественное объединение, в уставе которой предусмотрена цель участия в референдуме. Такая формулировка также дает возможность говорить, что нормы гражданского законодательства о юридических лицах опосредованно включаются в регулирование референдума, не говоря уже о наличии административной и уголовной ответственности за воспрепятствованию в проведении референдума.

Таким образом, институт референдума как совокупность правовых норм, закрепляющих механизм реализации права народа на участие в делах государства, выглядит как сложный, многоуровневый и межотраслевой институт права.

Говоря о социально-политическойсущности референдума, мы будем иметь ввиду, прежде всего, сущность референдума как самого права народа на непосредственное участие в делах государства.

Референдум - высшая форма непосредственной демократии.

При этом непосредственная демократия - это осуществление публичной власти непосредственно народом, населением, принятие ими общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения.

Конституция РФ относит к формам непосредственной демократии референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан. Все формы непосредственной демократии представляют собой определенную систему. Так, референдумы представляют собой форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования.

Таким образом, референдум - это прямая власть народа, прямое народовластие.

Народовластие составляет главный смысл и содержание демократии в ее современном общепринятом понимании. В современном обществе демократия означает власть большинства при защите прав меньшинства, осуществление выборности основных государственных и муниципальных органов, свободу и равенство граждан, верховенство закона, конституционализм, политическое и идеологическое многообразие.

Народовластие в Российской Федерации - один из главных устоев ее конституционного строя. Конституция Российской Федерации установила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Здесь изложены в связи понятия "народовластие" и "суверенитет народа", закрепляются основные формы осуществления народовластия.

Ряд ученых-юристов определяли народный суверенитет как политико-правовое свойство (качество) народа, выражающееся в его верховенстве и полновластии в обществе и государстве. Народ является создателем и носителем суверенитета государства, волеизъявление народа порождает государственную власть.

Народовластие в основном тождестве понятию "народный суверенитет". Само понятие "народовластие" предполагает власть народа и состоит из двух элементов: "народ" и "власть".

Согласно конституционному праву под понятием "народ" понимаются все граждане данного государства, образующие единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные общности. В Конституции РФ употребляется термин "многонациональный народ", который означает, во-первых - совокупность граждан России, во - вторых - объединение всех народов (этносов) Российской Федерации.

Согласно конституциям, входящих в состав Российской Федерации, республик, источником власти в каждой из них является народ данной республики. В других субъектах РФ в соответствии с их уставами вся власть принадлежит их населению.

"Власть" - в самом общем смысле, это способность и возможность социального субъекта осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр.

Для определения и раскрытия народовластия следует выделить понятия "публичная власть", "государственная власть", "политическая власть".

Публичная власть, осуществляемая в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов РФ и на власть органов местного самоуправления.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляет народ (население), законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы государственной власти.

Власть местного самоуправления осуществляет население и органы местного самоуправления.

Политическая власть во многом совпадает с публичной властью, но отличается отсутствием возможности непосредственного управления делами государства и общества, права принятия общеобязательных решений, применения методов принуждения.

Таким образом, юридическая природа референдума состоит в том, что это способность и возможность, во-первых, - совокупности граждан России, во - вторых - объединения всех народов (этносов) Российской Федерации, осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр. в области осуществления верховного, неотчуждаемого права народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого независящим носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.

Глава 2. Историческое развитие института референдума

.1 Становление института референдума и современное состояние в зарубежных странах

Считается, что первый референдум был проведен в Швейцарии в 1439 г., которая до сих пор активно использует этот инструмент непосредственной демократии. Так, только по вопросам активного избирательного права в Швейцарии было проведено несколько референдумов:

1900 г. - о всеобщем прямом избрании членов Федерального собрания.

1942 г. - о расширении и прямой выборности состава Федерального собрания.

1950 г. - о порядке выборов в Национальный совет - нижнюю палату Парламента.

1959 г. - о введении избирательного права для женщин.

1971 г. - по тому же вопросу.

1978 г. - о праве голоса с 18 лет.

1979 г. - по тому же вопросу.

1991 г. - по тому же вопросу.

При изучении истории развития референдума в зарубежных странах необходимо обозначить соотношение референдума и такой формы непосредственной демократии как плебисцит, поскольку последний будет являться более ранней формой.

"В некоторых странах (напр., во Франции) плебисцит считается синонимом референдума. С формально-юридической точки зрения процедуры плебисцит и референдума совпадают". "Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом".

Во Франции плебисцит считается синонимом референдума. Примерами плебисцита являются голосования по поводу получения Наполеоном Бонапартом пожизненного консульства (1802) и наследственного императорского достоинства (1804), по поводу государственного переворота, совершенного президентом Французской II Республики Луи Бонапартом в 1852 г. Процедуры проведения французского плебисцита и референдума не отличаются друг от друга. Фактически плебисцитами являлись проводившиеся в начале 70-х гг. референдумы во Франции, в Египте в период президентства А. Садата, голосования в Чили в 1978, 1980 и 1988 гг. (последний плебисцит 1988 г. был проведен по поводу продления мандата президента), в Южной Корее в 1969, 1972 и 1980 гг. В Бразилии 21 апреля 1993 г. был проведен плебисцит, в результате которого большинство поселения высказалось за сохранение в стране президентской формы правления. Очевидно, что на всенародное голосование в любом периоде исторического развития референдума (плебисцита во французском варианте) ставились только вопросы особой государственной важности - вопросы "стратегического" значения.

Таким образом, референдум, если рассматривать его в целом как выражение воли народа по основным государственным вопросам в форме голосования, то он фактически возник куда более раньше, чем признанный первым референдум в кантоне Берн в Швейцарии, и более распространен, чем предполагалось.

В тоже время необходимо указать, что при изучении истории некоторые процессы весьма схожи с референдумом (например, сходы горожан в Берне, Новгороде, Пскове, тот же плебисцит во Франции), но при более детальном анализе таких событий выявляется их несоответствие. Поэтому следует придерживаться четкости в понятии референдум.

Отметим также то, что во Франции в период избрания и правления Наполеона Бонапарта референдумы имели особое политическое значение: признание в качестве нового императора полковника кавалерии из незнатного рода, а также дополнительно - фактическое утверждение результатов буржуазных революций.

По утверждению Д.А. Ковачева именно Европа является не только родиной референдума, но и чемпионом по количеству проведенных и проводимых референдумов. Так, например, в 1987г. на долю европейских стран приводилось более 100 общенациональных референдумов (для сравнения: на долю Азии - менее 20, Америки - 25).

Начиная с 90-х годов двадцатого столетия страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни общества. Такая же тенденция наблюдается в настоящее время в тех государствах, которые намерены в ближайшее время войти в состав Объединенной Европы. Мнение граждан этих государств относительно присоединения к Европейскому Союзу определяется путем проведения общенациональных референдумов.

Большинство европейских конституций, употребляя термин "референдум", не раскрывает его содержания. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии.

В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).

Совещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, также как и обязательный, связан с выявлением воли населения. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействующий выявлению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.

Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элементы обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий характер), и народный опрос, который по существу является консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия.

Обязательный референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами конституция устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно на референдуме.

Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума необходимо предложение определенного количества депутатов парламента или выдвижение народной инициативы по такому вопросу. Для иллюстрации рассмотрим ст. 140 Конституции Швейцарии, согласно которой ее присоединение к организациям коллективной безопасности должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья озаглавлена как "Обязательный референдум".

В тоже время статья 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия: для вынесения на народное голосование вопросов определенных международно-правовых договоров, в частности являющихся бессрочными, предусматривающих вступление в международные организации, необходимо выдвижение требования об этом не менее 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.

Отдельные авторы, например, Е.В. Чиркин считают, что результаты любого референдума обязательны, и юридическая сила таких актов, принятых на референдуме выше силы закона, принятого парламентом.

Относительно факультативного референдума отдельные авторы высказывали мнение, что его решение может быть изменено или отменено не только народным голосованием, но и представительным органом.

Тот или иной подход не должен влиять на признание обязательного характера соответствующих решений. Независимо от того, каков порядок изменения или отмены решений факультативного референдума, представляется, что такие решения обязательны в той же мере, что и решения обязательного, то есть способ изменения или отмены принятых решений не должен отражаться на обязательности их исполнения.

Согласно конституциям европейских государств участвовать в референдуме могут лица, наделенные активным избирательным правом. В случаях, когда условия приобретения активного избирательного права различаются в зависимости от вида представительного или иного выборного органа, общим правилом является предоставление права участия в референдуме лицам, которые имеют право избирать нижнюю палату парламента. Это обусловлено тем, что такое право распространяется на максимальное количество граждан.

Конституционные формулы по этому вопросу различны. Наиболее часто встречаются общие формулировки, согласно которым правом участия в референдуме обладают граждане, имеющие избирательное право (право голоса) - конституции Беларуси, Венгрии, Литвы, Лихтенштейна, Македонии, Польши, Словении, Хорватии.

Нередко в конституциях имеется положение, что в голосовании на референдуме участвуют "избиратели, наделенные правом голоса" (Дания, Люксембург, Украина, Швеция), или граждане, включенные в избирательные списки (Армения, Молдова). Португальская конституция содержит норму о "гражданах, зарегистрированных в качестве избирателей". Конституции Австрии, ФРГ, Ирландии, Италии фиксируют положение о предоставлении права участия в референдуме гражданам, имеющим право избирать нижнюю палату парламента: Национальный Совет (Австрия), Бундестаг (ФРГ), Палату представителей (Ирландия), Палату депутатов (Италия). В государствах с однопалатными парламентами встречаются такие же нормы (Латвия, Словакия).

Важнейшим для любого референдума является вопрос о "пороге" участия в нем граждан. Наибольший процент участия является условием максимально полного и точного выявления воли избирателей, представляющих народ как источник государственной власти.

В целом ряде государств конституционная регламентация по иному вопросу исходит из необходимости участия в референдуме большинства внесенных в избирательные списки или зарегистрированных избирателей. В этом случае референдум считается состоявшимся в Италии, Македонии, Латвии, Польше, Португалии, Словакии, Хорватии "кворум" для проведения референдума представляет собой не менее 50% соответствующих лиц. Другие конституции оставляют вопрос о "кворуме" открытым. Так, отсутствуют предписания о нижнем пороге участия в конституциях Испании, Австрии, Дании, Ирландии.

Представляется, что с формально-юридической точки зрения порог участия в референдуме должен устанавливаться всегда и должен быть не ниже, чем 50% от общего числа граждан, обладающих избирательным правом. Это тот минимум, который необходим для обеспечения волеизъявления народа как общности граждан того или иного государства.

Как правило, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей. Такой подход характерен для многих конституций, в частности, Литвы, Польши, Ирландии, Армении, Италии, Латвии, Словении, Хорватии, Эстонии. Какое большинство требуется в каждом конкретном случае, относительное или абсолютное, зависит от наличия или отсутствия условия о нижнем "пороге" участия и от того, каков этот "порог".

В европейских конституциях имеются различные формулы о большинстве. Наиболее часто встречается запись, согласно которой вопрос референдума считается решенным положительно, если за него проголосовало большинство или более половины граждан, обладающих избирательным правом, при условии, что в голосовании приняло участие большинство или более половины избирателей. Так, в Словакии результаты референдума считаются действительными, если в нем участвовало более половины избирателей имеющих право участвовать в голосовании.

Если порог участия не определен, то может устанавливаться общее число голосов для достижения такого большинства. Так Закону Германии, для положительного решения большинство поданных голосов, составляющее не менее четверти от числа голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. В Армении вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее, чем одна треть граждан, включенных в избирательные списки.

В датской, ирландской и шведской конституциях содержатся формулы определения итогов референдума на базе "отрицательных" голосов. В Дании вынесенный на референдум акт считается отклоненным большинством голосов избирателей, участвующих в голосовании, при условии, что "не менее 30% от общего числа избирателей с правом голоса голосуют против". В Ирландии рассматривается в качестве отклоненного предложение референдума (исключая референдум о конституционных поправках), если большинство, но не менее чем 33 и она треть процента голосов зарегистрированных избирателей, было подано против (ст. 47). В Швеции проект считается отклоненным, если большинство участвующих в голосовании выскажутся против, и это число составит более половины избирателей, голоса которых признаны действительными.

Чем важнее вопрос, выносимый на референдум, тем больше вероятность установления требования не просто абсолютного, но квалифицированного большинства. Так, положение ст. 1 Конституции Литвы о том, что она является независимой демократической республикой, может быть изменено референдумом, если за это выскажется не менее трех четвертых граждан Литвы, обладающих избирательным правом (ст. 148). Большинство в две трети голосов требуется согласно Основному Закону ФРГ для изменения границ отдельных земель.

Представляется, что можно считать соответствующей демократическим принципам волеизъявления граждан на референдуме норму, которая устанавливает необходимое для принятая решения большинство, не ниже, чем 50% + 1 голос от общего числа граждан обладающих избирательным правом при условии, что в голосовании, приняло большинство таких избирателей. Что касается федерального государства, то здесь, кроме того, необходимо, чтобы в общегосударственном референдуме участвовали на равных условиях все субъекты федерации.

Для правовой характеристики референдума существенное значение представляет круг вопросов, которые на него выносятся. С формальной точки зрения в связи с тем, что референдум является формой прямой демократии, непосредственным народным волеизъявлением, на него могут выноситься любые важные темы государственной жизни. Однако на практике это не так.

Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом.

Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента. Это:

• принятие нового Основного закона;
• полный или частичный пересмотр Основного закона;
• принятие законодательного акта;
• изменение либо отмена законодательного акта.

Вторая группа вопросов (встречающаяся в конституциях редко) - о доверии органу или должностному лицу. Например, по Конституции Лихтенштейна 1921 г. 1500 граждан с правом голоса или четыре общины могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага (ст. 48). В Австрии предусматривается отстранение от должности Президента путем народного голосования по требованию Федерального Собрания, основанному на решении Национального Совета. В случае отрицательного голосования Президент считается вновь избранным, а Национальный Совет распускается (ст. 60 п. 6). Подобные вопросы в качестве предмета референдума представляют собой скорее исключение, чем правило.

Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти. Например, Шарль Де Голль, вынося на референдум проект изменений ст. 6 и 7 Конституции Франции, столкнувшись с противодействием Парламента, то просто распустил его и получил необходимое большинство на референдуме.

Наконец, четвертая группа - это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить о референдумах 70-х годов XX столетия об отношении к Общему рынку, референдумах последнего десятилетия о возможности присоединения к Европейскому Сообществу новых членов.

Как видно из сказанного, в предмет, референдума включаются главным образом вопросы конституционного и законодательного регулирования, относящиеся к компетенции высшего представительного органа. Однако из этого круга имеются исключения.

Большинство конституций содержат перечни вопросов, по которым референдум проводиться не должен, то есть устанавливают изъятия из того множества тем, которые, с теоретической точки зрения, могут возникать в процессе реализации народного суверенитета. Таким образом, устанавливаются пределы применения этого института непосредственной демократии. Наиболее часто среди таких вопросов упоминаются: территориальная целостность и изменение государственных границ; объявление войны и мира; применение вооруженных сил; основные права и свободы граждан; принятие, изменение и отмена определенных международно-правовых обязательств; бюджет и его исполнение; налоги и сборы; дополнительные ассигнования; финансовые обязательства; введение и отмена чрезвычайного положения; амнистия, государственная служба.

Референдум нередко применяется в качестве способа принятия новой конституции. Таким путем принимались, например, действующие конституции Исландии, Франции, Италии, Испании и ряда других европейских государств. Так, во Франции проект Конституции 1958 г. после обсуждения в Консультативном комитете - специально созданном органе, состоявшем из определенного числа членов обеих палат Парламента и представителей Правительства, а затем в Совете министров был вынесен на референдум. В Испании проект действующей Конституции, разработанный Парламентом после осуществления демократических политических реформ, связанных с падением тоталитарного режима Франко, был одобрен на референдуме 1978 г. В период активных конституционных изменений в странах Восточной Европы в 90-е годы XX столетия проекты конституций выносились на референдум неоднократно.

Конституции ряда европейских государств предусматривают возможность конституционного референдума в случаях необходимости как полного, так и частичного пересмотра Основного закона.

Конституционный референдум является завершающим этапом в процедуре конституционных изменений, хотя эта процедура значительно различается.

Референдум в качестве обязательной стадии процесса полного пересмотра конституции предусмотрен, в частности, в Австрии и Испании. Согласно ст. 44.3 австрийского Конституционного Закона пересмотр всей федеральной Конституции по требованию одной трети членов любой из палат должен быть поставлен на голосование народа. В ст. 168 Конституции Испании установлено, что предложение о полном пересмотре Конституции нуждается в одобрении двух третей голосов каждой палаты, после чего Парламент распускается. Вновь избранные палаты утверждают решение о пересмотре и принимают новый текст конституции двумя третями голосов каждой из них, после чего проект конституции выносится на референдум для ратификации.

Референдум как необходимый элемент полного пересмотра конституции предусмотрен в Швейцарии. Такой референдум должен проводиться при наличии народной инициативы также при разногласиях поданному вопросу двух палат Парламента. При этом вопрос о необходимости проведения пересмотра решается также референдумом. Пересмотренная Союзная конституция вступает в силу после принятия "народом и кантонами".

Референдум как обязательная стадия в процессе частичного изменения конституции предусмотрен в Дании, Ирландии, Андорре, Швейцарии. Так, согласно датской Конституции после принятия проекта об изменении какого-либо конституционного положения последовательными сессиями старого и вновь избранного Фолькетинга этот проект передается на референдум и в случае одобрения не менее чем 40 процентами общего числа избирателей становится частью действующей Конституции.

Ирландская конституционная модель содержит норму о том, что после принятия обеими палатами законопроект о конституционной поправке выносится на референдум.

В Швейцарии независимо от того, кто инициирует частичный пересмотр - народ в лице 100 тысяч избирателей или Союзное собрание, - проект поправок выносится на обязательный референдум.

Швейцарская модель частичного изменения конституции, инициированного народом, представляет особый интерес, Народная инициатива может выдвигаться в двух формах: общего предложения и разработанного проекта. В первом случае при согласии Союзного собрания с общим предложением оно разрабатывает соответствующий проект и выносит его на голосование народа и кантонов. Если Собрание отклоняет предложение, то оно передает его на голосование народа, который должен решить, следует ли дать ход инициативе. При положительном голосовании Союзное собрание обязано разработать соответствующий проект. Таким образом, референдум применяется при позитивном отношении Парламента один раз, при негативном - два раза. Во втором случае разработанный проект выносится на голосование народа и кантонов. При этом Союзное собрание может рекомендовать отклонить предложенный вариант, противопоставив ему встречный проект. В такой ситуации народ и кантоны голосуют одновременно по двум проектам, причем могут высказаться в пользу обоих. Избиратели должны указать, какому из проектов отдают предпочтению, если оба будут приняты. Если один из проектов получает больше голосов народа, а другой - больше голосов кантонов, то ни один из них не вступает в силу. Как видно из сказанного, данная модель, во-первых, многовариантна и, следовательно, позволяет наиболее объективно выявить мнение избирателей, во-вторых, предполагает активное участие парламента в разработке текста конституционных поправок, что дает возможность адекватно и профессионально выразить мнение большинства.

Факультативный референдум по конституционным поправкам распространен более широко и предусмотрен конституциями Беларуси, Албании, Лихтенштейна, Польши, Словении, Хорватии, Эстонии, Италии, Испании, Франции. Так, испанская Конституция установила, что после принятия конституционных поправок Генеральными Корттесами одна десятая часть состава любой палаты вправе потребовать, чтобы они были вынесены на референдум (ст. 167).

Так, законодательный референдум во Франции инициируется по совместному предложению палат либо по предложению Правительства, которое должно вноситься во время сессии Парламента, причем Правительство обязано выступить перед каждой палатой с заявлением, которое подлежит обязательному обсуждению. Только после этого Президент вправе передать соответствующее предложение на референдум (ст. 11 Конституции).

Подводя итоги сказанному о референдуме в рассмотренных странах, можно сказать, что институт референдума имеет множество особенностей, которые направлены на утверждение решения большинства при учете мнения меньшинства. Сказываются исторические, политические и социально-культурные аспекты развития того или иного зарубежного государства.

.2 Становление института референдума в России

Референдум как форма непосредственной демократии, получившая регулярное использование, явление сравнительно новое. Институт стал активно применяться во многих странах мира в период демократизации избирательного права в 20-30-е годы XX века. Новый значительный импульс для его распространения пришелся на годы после Второй мировой войны. Именно в этот период референдум наряду с выборами получает международную поддержку и закрепление во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, в ст. 21 которой записано, что "каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей". В последующие годы эти принципиальные положения были уточнены и конкретизированы во многих авторитетных международных документах. Однако большинство из них относились лишь к выборам, и только опосредованно к референдуму.

В СССР и Российской Федерации первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 года (статья 49) и Конституции РСФСР 1937 года (статья 33), в которых Президиуму соответственно Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР предоставлялось право производить всенародный опрос (референдум) по их собственной инициативе, а на союзном уровне также по требованию одной из союзных республик. Таким образом, речь шла о возможности проведения консультативного референдума.

В этот период референдумы проводились только на местном уровне.

В Конституции РСФСР 1978 года так же, как и в Конституции СССР 1977 года было установлено, что "наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всеобщее обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)".

В октябре 1990 года был принят Закон РСФСР "О референдуме РСФСР", а в декабре 1990 года был принят Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)".

Практики проведения всенародное голосования (референдума) в истории Союза ССР и Российской Федерации не было вплоть до начала 90-х годов. Однако всенародное обсуждение проектов законов и государственных планов начало применяться с 1922 г. Так, в период 1956-1985 гг. на всенародное обсуждение были вынесены 33 крупные общегосударственные проблемы.

Первый референдум на территории СССР состоялся 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении на территории страны Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик ("За" - 71,34%).

В Российской Федерации проведено три всероссийских референдума: 17 марта 1991 года, 35 апреля 1993 года, 12 декабря 1993 года. Впервые такой референдум состоялся одновременно со Всесоюзным референдумом 17 марта 1991 года по вопросу введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. За учреждение института президентства проголосовали 50,53% от списочного состава избирателей Российской Федерации.

На Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. были вынесены четыре вопроса. За первый и второй вопросы проголосовало следующее число граждан от числа граждан, принявших участие в голосовании (соответственно от 68 869 947 и 68 759 866 граждан).

"Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?" ("да"- 58,7%, "нет"- 39,2%); "Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?" ("да" - 53,0%, "нет"- 44,6%). За третий и четвертый вопросы проголосовало следующее число граждан от числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме (от 107 310 374 граждан). "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?" ("да"- 31,7%, "нет" - 30,2%); "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации" ("да" - 43,1%, "нет"- 19,3%). На основании приведенных данных и в соответствии со ст. 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" Центральная комиссия всероссийского референдума определила, что по первому и второму вопросам решения приняты, а по третьему и четвертому - не приняты.

На Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. по проекту Конституции Российской Федерации число голосов, поданных "за" ее принятие, составило 58,43% от числа бюллетеней, признанных действительными.

В принятом 9 апреля 1990 г. Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в ст. 2 было только установлено, что система местного самоуправления включает местные референдумы. Какого-либо раскрытия в указанном Законе этот важный институт непосредственной демократии не содержал.

Примерно такое же отражение местный референдум получил и в законодательстве РСФСР.

Впервые местный референдум получил правовое закрепление в Конституции РСФСР после внесения в нее ряда дополнений и изменений Законом РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" в связи с реформой местного самоуправления" от 24 мая 1991 года. Этим Законом в ст. 138 было закреплено, что "местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено в системе местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". Аналогично было определено место местного референдума в системе местного самоуправления и в ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года.

Все это, а также потребности общественно-политической жизни того периода способствовали широкому использованию местного референдума как эффективного средства решения многих вопросов местного значения, а также для решения спорных вопросов и конфликтов. Широкое распространение местные референдумы получили в конце 80-х и начале 90-х годов по различным вопросам местного значения. В 1995-1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований.

Конституция Российской Федерации 1993 года включила референдум наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России как высшее и непосредственное выражение власти народа (ст. 3), а также в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130). Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Глава 3. Подготовка и проведение референдума

.1 Подготовка к проведению референдума

Порядок подготовки и проведения референдума Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации".

Этим Законом установлено, что референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим, наиболее важным вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил референдум Российской Федерации в качестве формы прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительство которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации.

Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума Российской Федерации обладает одним голосом и голосует лично.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума 18 лет. Граждане, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории Российской Федерации, обладают всей полнотой прав на участие в референдуме. Для них образуются участки референдума руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания.

Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным и содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с действующим законодательством на референдум Российской Федерации могут быть поставлены наиболее важные вопросы государственного значения, находящиеся в ведении Российской Федерации, совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на каждый вопрос можно было дать один однозначный ответ.

На референдум РФ в обязательном порядке выноситься вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении вопроса на всенародное голосование по проекту новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1)изменение статуса субъектов Российской Федерации;

2)досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы РФ или досрочного формирования Совета Федерации РФ либо об отсрочке таких выборов(формирования);

3)принятие и изменение федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4)введение, изменение или отмена федеральных налогов и сборов, а также освобождение от их уплаты;

5)принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6)амнистии и помилования.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Референдум субъекта Российской Федерации - это форма всеобщего, прямого и равного волеизъявления граждан Российской Федерации, обладающих правом участия в референдуме, место жительства которых расположено на территории субъекта Федерации, по наиболее важным вопросам государственного значения, в том числе по проектам законов, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования, которое проводиться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

Порядок организации и проведения референдума субъекта Федерации регулируется прежде всего Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Федерации.

Референдум субъекта Федерации проводиться на всей территории соответствующего субъекта РФ. Граждане участвуют в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдуме вопроса непосредственно. Участие гражданина в референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе воздействовать на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, а также на его свободное волеизъявление.

Каждый гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и который достиг на день проведения 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в иных, предусмотренных законом и проводимых законными методами действиях по подготовке и проведению референдума. В референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Проведение референдума субъекта Федерации в случаях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством, является обязательным.

Местный референдум - это форма всеобщего, прямого и равного волеизъявления граждан Российской Федерации, обладающих правом участия в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, в том числе по проектам муниципальных правовых актов, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования, которое проводиться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируется прежде всего федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законами субъектов Федерации о местном референдуме и уставами муниципальных образований.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет, место жительства которых расположено на территории муниципального образования, обладающие правом на участие в референдуме. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

На основании международных договоров Российской Федерации в местных референдумах вправе участвовать и иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, на тех же условиях, что и граждане РФ.

Проведение местного референдума в случаях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, является обязательным.

.2 Порядок проведения референдума в Российской Федерации

Референдум Российской Федерации назначается по инициативе:

)не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживает не более 10% из них;

)Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.

В период между назначением референдума Российской Федерации и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов субъекты, упомянутые в части первой настоящей статьи, не могут выступать с инициативой о проведении нового референдума Российской Федерации.

Каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме, а равно политическая партия, а также общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции России не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

Если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории, в состав инициативной группы должны входить представители таких граждан.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы с ходатайством о регистрации группы.

Со дня обращения инициативной группы в указанную избирательную комиссию она действует в качестве комиссии референдума.

В ходатайстве инициативной группы указывается:

)Формулировка вопроса (вопросов), предполагаемого инициативной группой для вынесения на референдум Российской Федерации;

)Субъекты Российской Федерации, на территории которых предполагается сбор подписей;

)Фамилии, имена, отчества, адреса проживания, даты рождения, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В случае если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами страны, в ходатайстве также указывается:

)Иностранные государства, на территории которых предполагается сбор подписей проживающих там граждан Российской Федерации;

)Фамилии, имена, отчества, адреса проживания, даты рождения, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего иностранного государства.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае сбора подписей за пределами Российской Федерации - также и Министерство иностранных дел.

В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта Федерации. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", или в Центральную избирательную комиссию.

Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. При этом ранее собранные подписи не учитываются. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.

Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта.

Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные по соответствующему субъекту Федерации, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию субъекта Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет соблюдение требований закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию. Копия постановления избирательной комиссии субъекта Федерации направляется инициативной группе.

Подписные листы с подписями граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, пронумерованные и сброшюрованные по каждому иностранному государству, удостоверяются соответствующим консульским учреждением Российской Федерации и вместе с экземпляром передаются уполномоченным инициативной группы непосредственно в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума, копия указанного постановления направляется инициативной группе, и данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.

Если избирательная комиссия субъекта РФ или Центральная избирательная комиссия обнаружит нарушения, связанные с оформлением документов, то документы возвращаются инициативной группе. При этом срок регистрационного свидетельства может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Референдум Российской Федерации назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент РФ за 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к нему материалов направляет их в Конституционный суд РФ с соответствующим запросом.

Конституционный суд РФ проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

В случае признания Конституционным судом РФ соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент РФ обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного суда РФ. В случае отрицательного решения Конституционного суда РФ все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ издает указ о назначении референдума Российской Федерации, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума РФ, являются военное или чрезвычайное положение, введенное на всей территории Российской Федерации, а также период в течении трех месяцев после их отмены. Повторный референдум Российской Федерации не проводиться в течение года со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации запрещается.

Проведение референдума Российской Федерации в один день с региональным или местным референдумом не воспрещается.

На основании протоколов комиссий субъектов по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума Российской Федерации не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума Российской Федерации.

В случае вынесение на референдум альтернативных вариантов вопросов в протокол вносятся все варианты и число голосов граждан принимавших участие в референдуме, поданных за каждый из вариантов, а также число голосов граждан, принявших участие в референдуме, поданных против всех вариантов. Если на голосование выносилось одновременно несколько вопросов либо проводилось более одного референдума Российской Федерации, подсчет голосов и составление протокола по каждому вопросу производиться отдельно.

Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан принявших участие в голосовании. Если на референдуме выносили альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого количества голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Постановлением Центральной комиссии референдума Российской Федерации результаты голосования в отдельных субъектах Российской Федерации могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федерального конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная комиссия референдума вправе поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародования) постановления Центральной комиссии референдума Российской Федерации.

Принятое на референдуме Российской Федерации решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией Российской Федерации не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия референдума в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту Российской Федерации.

Принятое на референдуме Российской Федерации решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) Центральной комиссией референдума Российской Федерации, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме Российской Федерации.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в законную силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Общий порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 36). Согласно ему каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в референдуме субъекта Российской Федерации, а равно и избирательное объединение, а также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне субъекта Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Федерации. Если инициатором проведения референдума выступает указанное общественное объединение, то в этом случае руководящий орган такого объединения либо руководящий орган его регионального отделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации независимо от численности.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию субъекта Федерации с ходатайством регистрации группы. Со дня обращения инициативной группы в указанную избирательную комиссию она действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве должны быть указаны вопрос (вопросы) либо текст проекта закона субъекта Федерации, предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вынесения на референдум, и должны быть указанны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер, дата выдачи паспорта или заменяющего его документа членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от ее имени.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Российской Федерации, в течение 15 дней с момента поступления ходатайства принимает решение о направлении ходатайства и документов инициативной группы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации либо, в противном случае, об отказе в регистрации инициативной группы.

Законодательный (представительный) орган субъекта Федерации обязан в течение 20 дней проверить соответствие вопроса, предлагаемого на вынесение на референдум, предъявляемым законом требованиям. В случае признания им вопроса, выносимого инициативной группой на референдум, отвечающим требованиям законодательства, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации регистрирует инициативную группу по проведению референдума, и выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средствах массовой информации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления к нему ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации РФ, Государственную Думу РФ, Правительство РФ и Центральную избирательную комиссию РФ.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, не соответствующим требованиям законодательства избирательная комиссия субъекта Федерации отказывает в регистрации инициативной группы. В этом случае инициативной группе по проведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа в регистрации. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие государственным органом решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы, она вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. При этом учитываются лишь подписи, после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа за счет средств своего фонда референдума.

Подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума собираются в количестве, определяемом законом субъекта Федерации. Максимальное количество подписей не может превышать 2% от числа граждан имеющих право на участие в референдуме. Порядок сбора подписей устанавливается законом субъекта Федерации. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, собирающее подписи, должно представлять текст этого законопроекта любому участнику референдума по его первому требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 30 дней.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в избирательную комиссию субъекта Федерации. Количество представляемых для назначения референдума подписей его участников, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, может превышать количество подписей, необходимое для этого, но не более чем на 25%. В случае обнаружения нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в проведении референдума. Члены данной инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия такого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу.

При соответствии порядка сбора подписей и их достоверности избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные документы в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации для назначения референдума.

Референдум назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации.

Голосование на референдуме назначается только на воскресенье. Не допускается его назначение на праздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума должно быть официально опубликовано в средства массовой информации не позднее, чем за 60 дней до дня голосования.

В соответствии с законом субъекта Федерации проведение голосования на референдуме не позднее, чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Важной гарантией обязательности проведения референдума является установление Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ст. 13 исчерпывающего перечня обстоятельств, исключающих его проведение. В частности, референдум не проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения введенного на территории Российской Федерации, либо на территории субъекта Федерации или на части его территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Законом субъекта Российской Федерации может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума. Установление иных обстоятельств, исключающих проведение референдума, кроме указанных, исключается.

На референдум субъекта Федерации могут быть вынесены наиболее важные вопросы государственного значения из числа находящихся в ведении субъекта Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом. Законом субъекта Федерации может быть установлен перечень вопросов, подлежащих вынесению на референдум в обязательном порядке.

На референдум субъекта Федерации не могут быть вынесены вопросы:

·О досрочном прекращении или продлении сроку полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Федерации либо об отсрочке указанных выборов

·О персональном составе органов государственной власти субъекта Федерации;

·Об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

·О принятии или об изменении бюджета субъекта Федерации, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Федерации;

·О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум не должны, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации.

Вопросы, вносимые на референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением вышеуказанных.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указывается варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет", под которыми помещаются пустые квадраты.

Референдум субъекта Российской Федерации признается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Решение референдума признается принятым, если за него проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Комиссия субъекта Федерации по проведению референдума субъекта Федерации признает результаты референдума недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых в момент окончания голосования в совокупности включает не менее. чем дну четвертую часть общего числа участников референдума;

в) по решению суда.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия организовавшая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Итоги голосования по каждому участку, результаты референдума в объеме данных содержащихся в протоколе любой комиссии референдума, должны предоставляться для ознакомления участникам референдум, уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдум, наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов референдума, а также данных о числе голосов участников референдума, поданных по позициям "да" или "нет", осуществляется избирательной комиссией субъекта Федерации в порядке и сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее одного месяца со дня голосования. Официальное опубликование полных данных о результатах референдума осуществляется в течение месяца со дня голосования.

В течение трех месяцев со дня опубликования полных данных о результатах референдума данные, которые содержаться в протоколе всех комиссий об итогах голосования и о результатах референдума размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.

Принятые на референдуме решение, закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, тексте закона субъекта Федерации или нормативного правового акта, принятого на референдуме.

Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами.

Если для реализации требуется издание закона субъекта Федерации, иного нормативного правового акта, орган государственной власти субъекта Федерации, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течении 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать один год. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме, но не ранее, чем через два года после принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.

Если после проведения референдума по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Федерации, вступил в законную силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее данному федеральному закону, не применяется.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлено право принимать решение о проведении местного референдума представительным органом местного самоуправления, как по собственной инициативе, так и по инициативе населения, избирательных объединений, главы муниципального образования, а также в случае, установленном указанным федеральным законом, по инициативе органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти (ст. 22). Назначение и обеспечение проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 14) выдвинуть инициативу проведения местного референдума может также общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, установленном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню местного референдума, или более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению местного референдума.

Общий порядок реализации инициативы проведения местного референдума установлен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 36) Согласно ему каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Если инициатором проведения местного референдума выступает избирательное объединение или указанное общественное объединение, то в этом случае руководящий орган такого объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от его численности.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию с ходатайством о регистрации группы. Со дня обращения инициативной группы в муниципальную избирательную комиссию она действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве должен содержаться вопрос (вопросы), текст проекта муниципального правового акта, предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вынесения на референдум, и должны указать фамилии, имена, отчества, дату и место рождения, адрес места жительства, серия, номер, и дата выдачи паспорта или заменяющего его документа членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от его имени. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

Муниципальная избирательная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о направлении ходатайства и документов инициативной группы в представительный орган местного самоуправления либо, в противном случае, об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан в срок не позднее 20 дней проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, предъявляемым законом требованиям. В случае признания им вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям законодательства муниципальная избирательная комиссия регистрирует не позднее чем в 15-дневный срок инициативную группу по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, не соответствующего требованиям законодательства, избирательная комиссия отказывает в регистрации инициативной группы. В этом случае инициативной группе выдается решение, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства или устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде. Принятое органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому вопросу.

Со дня следующего за днем регистрации инициативной группы, она вправе организовать сбор подписей в поддержку инициативы о проведении местного референдума. При этом учитываются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа за счет средств своего фонда референдума.

Подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума собираются в количестве, определяемом уставом муниципального образования. Максимальное количество подписей не может превышать 5% от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Порядок сбора подписей устанавливается законом субъекта Федерации. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум проекта муниципального правового акта лицо, собирающее подписи, должно предоставлять текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей устанавливается законом субъекта Федерации и должен составлять не менее 20 дней.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в муниципальную избирательную комиссию. Количество предоставляемых для назначения референдума подписей его участников, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, может превышать количество подписей, необходимое для этого, но не более на 25%. В случае обнаружения нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в проведении референдума. Члены данной инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу.

Референдум назначается представительным органом местного самоуправления, а в случае его отсутствия или непринятия им решения в установленный срок - судом на основании обращения граждан, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокурора. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы о проведении местного референдума и ее реализации.

В случае, если местный референдум назначен судом, полномочия муниципальной комиссии по проведению референдума осуществляет избирательная комиссия субъекта Федерации, полномочия местной администрации по обеспечению проведения местного референдума - исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Голосование на референдуме назначается только на воскресенье. Не допускается назначение его на праздничный или нерабочий праздничный дни, на лень, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума должно быть официально опубликовано в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до голосования.

В соответствии с уставом муниципального образования проведение голосования на референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) представительным органом местного самоуправления в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Важной гарантией обязательности проведения референдума является установление Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ст. 13 исчерпывающего перечня обстоятельств, исключающих его проведение. В частности, референдум не проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения введенного на территории Российской Федерации, либо на территории субъекта Федерации или на части его территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводиться. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. Установление иных обстоятельств, исключающих проведение местного референдума, кроме указанных, не допускается.

На местный референдум могут быть вынесены наиболее важные вопросы местного значения из числа находящихся в ведении муниципального образования. Уставом муниципального образования могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на местный референдум в обязательном порядке.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

·О досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

·О персональном составе местного самоуправления;

·Об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

·О принятии или изменении местного бюджета, исполнении или изменении финансовых обязательств муниципального образования;

·О принятии чрезвычайных или срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Не допускается проведение местного референдума по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать и отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, за исключением вышеуказанных.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводиться текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет", под которыми помещаются пустые квадраты.

Местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Решение референдума признается принятым, если за него проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Муниципальная комиссия по проведению местного референдума признает результаты референдума недействительными:

)в случае, если допущенные при проведении голосования или установления итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

)в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть общего числа участников референдума;

)по решению суда.

Если результаты референдума признаны недействительными, муниципальная комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосования.

Итоги голосования по каждому участку, результаты референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе любой комиссии референдума, должны предоставляться для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума, наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов референдума, а также данных о числе голосов участников референдума, поданных по позициям "да" или "нет", осуществляется муниципальной избирательной комиссией, в порядке и сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее одного месяца со дня голосования. Официальное опубликование полных данных о результатах референдума осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования.

Принятые на референдуме решение, муниципальный правовой акт вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, тексте правового акта, принятого на референдуме.

Решение принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание муниципального правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, издать такой акт.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами.

Решение, принятое на референдуме может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.

Глава 4. Проблемы реализации института референдума в Российской Федерации

Общественность Российской Федерации, как и мировая общественность всех демократических стран видит в референдуме эффективный инструмент, призванный обеспечить полноту народовластия в решении важнейших вопросов, открыть максимальный простор самоуправлению гражданского общества, расширить социальное творчество граждан, укрепить законность и правопорядок, предохранить общество от произвола власти, разного рода деформаций и стагнаций.

Однако в нашей стране прошло более 18 лет после принятия Конституции Российской Федерации, и несмотря на принимаемые органами власти как в центре, так и на местах различные судьбоносные решения по реформированию важнейших сфер жизнедеятельности граждан, ни одно из них в эти годы на всенародное обсуждение или референдум Российской Федерации вынесено не было.

Такое же положение в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, в большинстве которых референдум не используется вообще. Так, например в 2000-2004 годах в стране были проведены референдумы лишь в шести субъектах Федерации, назначено 67 местных референдумов, половина из которых не состоялась из-за низкой явки участников референдума.

Все это свидетельствует о том, что, несмотря на юридическое закрепление народовластия в качестве основы конституционного строя и важнейшей формы осуществления местного самоуправления, нынешние преобразования гражданского общества, его государства, местных сообществ осуществляется в основном в отрыве не только от широких масс граждан, но и от общественности. Государство устойчиво тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и идут на все сознательно. Таким образом, главнейший принцип, закрепляющий, что подлинная демократическая система власти и управления должна действовать не только в интересах народа, населения, но и при непосредственном и решающем участии в ней самого народа, населения, серьезно "пробуксовывает".

Причин здесь много. Главная - у многих государственных и муниципальных органов власти, несмотря на их частые декларации о том, что человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью, на самом деле прослеживается устойчивое нежелание и боязнь осуществлять власть и управление в механизмах подлинной демократии при активном участии самого народа, населения.

Подобное неверие в способность граждан участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления, как и различные нападки на демократию, хорошо известны еще со времен древних греков. Конечно, народовластие не свободно от недостатков, но всем ходом истории убедительно доказано, что оно наиболее эффективно и справедливо по сравнению с другими формами правления.

Несмотря на то, что мир изменился, в конституциях и законодательстве получили закрепление современные прогрессивные принципы демократии, в нашей стране огромное число авторитарных чиновников и политиков не желают верить в народовластие.

Отсюда усиливающийся соблазн решать государственные и общественные проблемы авторитарными методами, административно-командными способами. В силу этого многие демократические институты государства и гражданского общества зачастую превращаются в фикцию либо в нарушение закона происходит воспрепятствование вообще их образованию. Значительный вред, например, развитию демократии, привлечению активной части общества к его формированию нанесли органы власти многих субъектов Федерации, которые безнаказанно не позволяли в последние годы вопреки Конституции Российской Федерации образовывать представительные органы местного самоуправления в большинстве городов и сельских округов. Заставить их уважать конституционные права граждан не смогли ни Федеральный закон от 26 января 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации".

В этом заключается основная причина того, что в стране не проводятся ни референдумы, ни всеобщие обсуждения наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

Как справедливо отметил Путин В.В. еще будучи Президентом РФ, "только выборная правовая система не обеспечивает полноценной демократии, если она не вмонтирована в подлинные демократические институты всего общества. Вырванная из контекста демократического содержания самого общества, она служит завесой и ширмой антидемократических начал государства".

Государство обязано предотвращать действия высших должностных лиц, если они пытаются свести деятельность партий, общественных объединений к формальному существованию, лишая их и активную часть населения реальных возможностей участвовать в управлении делами государства непосредственно, влиять на законодательный процесс и контролировать исполнительную власть.

В этих целях государству необходимо укреплять и развивать гражданское общество. При слабом гражданском обществе, его региональных и местных сообществ дает больше гарантий функционирования государственных и муниципальных органов власти в механизме демократии и народовластия. Неразвитость структур гражданского общества делает вероятным проявление авторитарных и тоталитарных форм властвования и управления, самовластия чиновников, застоя в экономическом и социальном развитии.

Главное - побудить у людей сопричастность к идущим в обществе преобразованиям, преодолеть сложившуюся в последнее время апатию, обеспечить разумный баланс между индивидуальными и коллективными интересами, максимально стимулировать самоорганизацию политических и экономических сил.

Кроме того, большая часть проблем, существующих сегодня в системе применения гражданами форм непосредственной и представительной демократии, в том числе связанная с использованием референдума, проистекает из несовершенства законодательства и даже ее основных концептуальных положений.

Так, согласно действующему законодательству инициатива проведения федерального и регионального референдума принадлежит только гражданам, а референдума Российской Федерации - также Конституционному собранию в случае вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование. Казалось бы, закрепление права инициировать референдум только за гражданами является высшей формой демократии, народовластием. На самом деле, как свидетельствует практика, установленный порядок инициативы проведения референдума стал труднопреодолимым препятствием. То незначительное число проведенных региональных и местных референдумов были назначены в основном не по инициативе граждан, а по собственной инициативе представительных органов власти, что не противоречило до 25 июня 2002 года федеральному законодательству.

Средства массовой информации подметили, что теоретическая возможность у граждан инициировать референдум имеется, но без санкции органов власти до сих пор было нереально. К тому же процедура инициирования референдума требует от инициативной группы граждан много сил и времени (больше нескольких месяцев) и больших финансовых затрат.

Таким образом, современная административная система превратила референдум в декларацию либо в форму управляемой сверху демократии, не создала эффективного механизма реального и непосредственного влиянии народа, населения на государственную и муниципальную политику.

В отличие от порядка инициирования федерального и регионального референдумов решение о проведении местного референдума согласно ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принимается представительным органов местного самоуправления по собственной инициативе либо по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Такой порядок необходимо законодательно закрепить и применительно к проведению федерального и регионального референдумов. Он в большей степени соответствует принципам демократии и обязанностям органов государственной власти принимать решения по важнейшим вопросам при непосредственном участии самого народа и населения.

Таким образом, большинство референдумов должно назначаться по инициативе самих представительных органов всех трех уровней власти. Это позволит снять искусственно созданные препятствия к референдуму и сделать его реальным инструментом народовластия. В то же время, когда представительные органы власти вопреки общественному мнению и воле своих избирателей будут препятствовать назначению референдума, граждане могут использовать свое конституционное право на инициирование референдума.

Важное значение, гарантирующее обязательность решения ключевых вопросов непосредственно народом, населением, имело бы закрепление в Конституции Российской Федерации либо в соответствующих федеральных законах положения о том, что наиболее важные вопросы государственного и местного значения должны выноситься на всенародное (всеобщее) обсуждение, а также ставиться на всенародное (всеобщее) голосование (референдум). Его отсутствие наряду с предоставлением права инициировать проведение референдума только гражданам позволяет большинству органов власти вот уже длительное время вообще не проводить ни референдумов, ни всеобщих обсуждений даже судьбоносных для россиян вопросов.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Федерации, местный референдум, но на местах во многих случаях это не делается.

Референдум следует использовать и для решения вопросов, когда с его помощью можно сберечь или достигнуть согласия в обществе, погасить конфликт и противостояние. Предметом референдума должны стать проекты важнейших решений, которые вызывают серьезные разногласия при их обсуждении как в соответствующих органах власти, так и в гражданском обществе. Путем референдума должны приниматься решения о вступлении страны в международные и межгосударственные организации экономического, военного и политического характера.

Конечно, референдумы обходятся соответствующим бюджетам достаточно дорого. В целях экономии денежных средств было бы целесообразно, как правило, совмещать их проведение с выборов.

Противоречит принципам народовластия возложение Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" бремени финансовых расходов непосредственно на инициаторов проведения референдумов, на партии и общественные объединения. Фактически вместо стимулирования гражданской инициативы закон же экономически вводит плату за демократию, серьезно препятствует ее проявлению. Указанный закон закрепил нормы, в соответствии с которыми подписные листы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума изготавливаются за счет средств инициативной группы (п. 5 ст. 37). За счет ее средств также организуется и сбор указанных подписей (п. 7 ст. 37), изготавливается для каждого участника референдума текст проекта закона, иного нормативного правового акта в случае вынесения их на референдум (ст. 55), организуется агитация с целью поддержки как инициативы проведения референдума, так и вопросов, вынесенных на референдум (ст. 48 и 58).

Это все требует огромных денежных средств, особенно при проведении регионального референдума. Так, например, в случае инициирования группой граждан референдума субъекта Федерации по принятию законопроекта ей потребуется за свой счет изготовить его тиражом от одного до нескольких миллионов экземпляров в зависимости от числа участников референдума. При самой малой стоимости законопроекта, например, равной 10 рублям, не принимая во внимание даже другие расходы, например, на их транспортировку, это обойдется инициаторам соответственно в 10 и более миллионов рублей. Могут ли граждане - инициаторы референдума оперативно собрать такую сумму денежных средств? Не менее значительные денежные средства потребуются инициативной группе для проведения агитации по вопросам референдума.

Таким образом, те, кто разрабатывал данный Федеральный закон и те, кто его принимал, необоснованно проигнорировали правовые положения по вопросам финансового обеспечения проведения референдума, закрепленные в действующем Федеральном конституционно законе от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации", а также содержащиеся нормы на этот счет в предшествующем ему, законе РСФСР от 16 октября 1990 г. "О референдуме РСФСР". В Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" нет норм, обязывающих инициативную группу создавать свой денежный фонд и за счет него изготавливать законопроект и вести агитацию по вопросам референдума. Данный закон возлагает эту обязанность на Центральную комиссию референдума Российской Федерации, закрепив в п. 12 ст. 16. что она обеспечивает не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума Российской Федерации опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум Российской Федерации, и текста действующего закона, который предлагается отменить или изменить.

Так, постепенно для граждан, политических партий и общественных объединений демократия и конституционное право непосредственно участвовать в управлении делами государства и в осуществлении местного самоуправления стали платными. Платная демократия для граждан в современных условиях- это нонсенс, абсурд. Тем более что когда инициаторами проведения референдума выступают органы власти или представительные органы местного самоуправления, то они за свой счет этого не делают, а делают за счет налогоплательщиков. Платность демократии нарушает важнейшие принципы народовластия и равенства всех перед законом. Необходимо исключить из законодательства все нормы, возлагающие финансовое бремя при введении референдума на граждан и общественные объединения, и законодательно закрепить, что деятельность инициативной группы по проведению референдума, как и иных групп участников референдума, после регистрации их комиссиями референдума финансируется из средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета. Если не пресечь подобные антиконституционные, антидемократические новеллы в законодательстве, то нельзя быть уверенным, что вслед за референдумом не последует установление платы и на другие конституционные права граждан на участие в управлении делами государства, как, например, на право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, либо на право создавать общественные объединения, либо на право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и т.д. Конституция Российской Федерации запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека. И только в исключительных случаях допускает их ограничения и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Совершенно очевидно, что ни одно из указанных оснований не может служить правом для ограничения права гражданина на участие в управлении делами государства и осуществления местного самоуправления посредством референдума путем установления за го платы из их личных средств.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений обосновал требования соблюдения соразмерности ограничений как гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости, тем не менее, в этой сфере допускаются еще нарушения.

В действующем законодательстве неоправданно, вопреки природе референдума и конституционному принципу равенства прав и свобод гражданина независимо от должностного положения, многие нормы направлены на значительное снижение, а то и исключение возможности участия в кампании референдума лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Так, им запрещается выдвигать и поддерживать инициативы проведения референдума, проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения.

Такое отлучение от референдума руководителей и работников государственных и муниципальных органов власти и управления неестественно, противоречит интересам общества. В результате этого искусственно создается надуманная ситуация во вред делу, когда важнейшие вопросы государственного и местного значения предлагается решать в ходе референдума самому народу, населению без участия тех, кто как раз в силу народного мандата и своего должностного положения призван разрабатывать и решать эти вопросы. Это не только обедняет и затрудняет поиск оптимального решения, но и создает реальную опасность для принятия неверного, ошибочного решения.

Безусловно, что отлучение от референдума представителей органов власти противоречит интересам гражданского общества. Их участие, как и всех граждан, следует все уверено поощрять, а не ограничивать. Для этого необходимо законодательно снять все надуманные запреты и не путать референдум с выборами. К референдуму нельзя относиться как к способу простого подсчета голосов "за" и "против". Референдум, принятые решения на котором носят обязательный характер и не нуждаются ни в каком дополнительном утверждении, - весьма ответственная форма непосредственной демократии, ошибка которой может слишком дорого стоить. Вот почему последствия решения, принятого на референдуме, необходимо многовариантно просчитывать органами власти совместно с учеными и специалистами и на этой основе строить разъяснительную работу и агитацию.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации" (ст. 50 п. 1) также устанавливает массу неоправданных запретов и ограничений. Так, этот Закон разрешает предоставлять государственным и муниципальным организациям телерадиовещания и редакциям периодических печатных изданий эфирное время и печатную площадь при условии создания денежного фонда референдума только инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума, в качестве которых могут действовать, и то если это будет предусмотрено законом субъекта Федерации, только руководящие органы региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий, а также общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах. Только указанные группы участников референдума вправе распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы (п. 1 ст. 54), только им обязаны содействовать государственные органы и органы местного самоуправления в организации и проведении собраний, встреч с участниками референдума, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий (п. 1 ст. 53). Данный Закон запретил проводить агитацию по вопросам референдума представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Несложный сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования федерального референдума с региональным и местным референдумом убедительно свидетельствует о несравненно более демократическом и прогрессивном подходе к референдуму Российской Федерации.

Так, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (ст. 48) совершенно справедливо закрепил, что граждане Российской Федерации, общественные объединения без создания каких-либо фондов вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в референдуме Российской Федерации, за или против законопроекта, выносимого на референдум Российской Федерации. При этом данный Закон установил, что указанная агитация может проводиться через средства массовой информации путем проведения различных мероприятий (собраний и встреч гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций): путем выпуска и (или) распространения печатных и аудиовизуальных и иных агитационных материалов; и в иных не запрещенных законом формах. В этих целях Закон закрепил, что средства массовой информации одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум Российской Федерации.

Представляется, что в интересах объективного решения обществом вопроса, вынесенного на референдум, следует пересмотреть и нормы закона, запрещающие вывешивание агитационных материалов в помещениях комиссий по проведению референдума. Наоборот, в отличие от выборов комиссии по проведению референдума наряду с учреждениями культуры должны стать центрами, где можно было бы получить полную информацию об основных имеющихся в обществе точках зрения на вопросы, вынесенные на референдум, об их аргументации как "за", так и "против", познакомиться с материалами средств массовой информации по этим вопросам. Главное, чтобы агитационные и информационные материалы в комиссиях не носили одностороннего характера, а отражали весь спектр мнений и большинства, и меньшинства, особенно ведущих специалистов.

Хотелось бы сказать о референдумах по принятию Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, которые прошли в нескольких субъектах Российской Федерации. Несомненно, что референдумы проходили по-разному и имели различный результат. Одним из ярких примеров референдума по принятию Конституции субъекта РФ, является референдум, проведенный в республике Тува в 2001 году.

Верховный хурал (парламент) Республики Тува одобрил проект новой Конституции и принял решение вынести его на всенародный референдум 6 мая 2001 года. Проект был предложен президентом республики Шериг-оолом Ооржаком в связи с тем, что в старой Конституции многие статьи давно перестали действовать, расходились с федеральным законодательством и постоянно подвергались изменениям.

Интересно, что буквально за неделю до принятия проекта республиканская прокуратура обратила внимание парламента на большое количество (около 40) несоответствий в новом проекте Конституции федеральному законодательству. И это несмотря на то, что, по уверениям представителей исполнительной власти, проект прошел экспертизу в Министерстве юстиции России. В рекордно короткий срок, всего за одно заседание, Конституционная комиссия Тувы ликвидировала все противоречия и представила депутатам исправленный проект. Парламентарии получили на руки новый вариант Конституции за сорок минут до начала голосования и, естественно, даже не успели с ним толком ознакомиться.

Таким образом, можно сделать вывод, что проект новой Конституции Республики Тува, был во многих вопросах не доработан, однако был вынесен на референдум, состоявшийся 6 мая 2001 года.

Однако необходимо отметить, что Конституция Республики Тува была принята подавляющим большинством 7 мая 2001 года. В голосовании приняли участие 85,46% избирателей, имеющих право голоса. Высказались "за" - 85,46%, "против" - 18,69%.

Среди главных положений Основного закона Республики Тува, следует отметить замену статуса "президента" на статус "глава правительства", который будет обладать более широкими полномочиями, а также создание двухпалатного парламента из 162 депутатов, 32 из которых будут работать на постоянной основе.

Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции или завода, что на мой взгляд является перспективным будущим института референдума при существенном ускорении темпов использования ограниченных природных ресурсов.

Примером первой ситуации может послужить Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов области успешно прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований.

Процесс укрупнения муниципальных образований преследовал несколько целей, в том числе и то, что отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором решался вопрос о согласии населения Костромской области с размещением и строительством атомной станции в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме.

Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов.

Хотелось бы отметить последствия проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выходить с инициативой о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

Летом 1998 года, то есть через полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке Чистые Боры и городе Буй (где планировалось разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением референдума по вопросу строительства Костромской АЭС.

Правовым основанием жалобы послужило Заключение Аналитического центра по правовой политике Президента РФ, подписанное заместителем директора Института государства и права Российской академии наук, профессором Иконицкой И.А. В этом документе делается необоснованный с правовой точки зрения и нелогичный вывод о незаконности как Постановления Костромской областной Думы от 25 апреля 1996 г., назначившего дату проведения референдума, так и самих результатов референдума. Правовое значение данного заключения весьма спорно, поскольку его исходящий номер идентичен исходящему номеру такого же Заключения о незаконности планируемого референдума по Ростовской АЭС. Это, очевидно, свидетельствует о том, что оба заключения были под копирку подготовлены по заказу Минатома, увидевшего в Костромском референдуме и возможных референдумах в других регионах угрозу прекращения дальнейшего строительства атомных станций в нашей стране.

Несмотря на то, что обжалование результатов референдума не подсудно суду общей юрисдикции, и в жалобе не был указан ответчик, дело было принято к производству. Судья собственным определением привлекла к участию в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную Думу и Костромское общественное экологическое движение "Во имя жизни".

По просьбе движения "Во имя жизни" в процессе приняли участие юрист Института "Экоюрис" Екатерина Хмелева и адвокат Московской областной коллегии адвокатов, консультант Института "Экоюрис", Екатерина Гречушкина.

После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято решение об удовлетворении жалобы.

В своем выступлении в прениях представитель Костромской областной Думы высказал надежду, что в решении суда "принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской области на референдуме, обретет подтверждение в духе правового и демократического государства".

К сожалению, суд не смог оправдать этих надежд, встать на защиту конституционных прав граждан и доказать свою независимость от давления атомного лобби, которое было очевидно в ходе судебного процесса.

Решение Костромского областного суда было обжаловано в Верховный Суд РФ и пока еще не вступило в силу. Но мне кажется, что именно сейчас необходимо опубликовать имеющие огромное общественное значение процессуальные документы, обосновывающие незаконность и неправомерность этого решения суда, которое фактически перечеркнуло голоса трехсот тысяч граждан, высказавшихся против строительства АЭС.

Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был первый экологический референдум и поэтому, приводимые правовые аргументы могут быть использованы при защите результатов состоявшихся экологических референдумов, а также при планировании и инициировании новых. Кроме того, важно, чтобы правовая несостоятельность решения Костромского областного суда, продемонстрировавшего слабость и зависимость судебной системы, была открыта для общественности, защищающей экологические интересы.

Заключение

Референдум в Российской Федерации - это сложная многоаспектная категория конституционного права.

Референдум может рассматриваться как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу прямого волеизъявления народа по наиболее значимым, судьбоносным, государственным вопросам.

Референдум это также прямое право народа решать судьбу государства, выбирать пути развития общества.

Референдум это механизм (процедура) реализации права народа на участие в делах государства.

Кроме того, нормы о референдуме закрепляются в различных отраслях законодательства, что делает данный институт межотраслевым, а общественные отношения им регулируемые - особыми, ценными для реализации, а сам механизм многоуровневым, сложным как теории, так и на практике, что в совокупности предопределяет возникновение некой доли противоречивости.

Изучив историю становления института референдума как в мире, так и в России я пришел к выводу, что референдум имеет в каждой стране свои особенности как в понимании (например, во Франции референдум это синоним плебисцита), так и в порядке проведения (в Швейцарии более упрощенная система референдума, в то время как в Российской Федерации это юридически сложная и финансово-напряженная процедура). В России референдум имел несколько периодов развития: дореволюционный - где только успели в теории обосновать значение референдума и его экстренную необходимость включения в жизнь, советский - официально закрепленный, но на практике практически не действующий в своем главном значении, современный - который гарантирован Конституцией РФ, официально закреплен, практически используемый, но противоречивый и сложный при реализации, что привело к редкому использованию.

Изучая подходы к понятию референдума я пришел к выводу, что референдум это многоаспектное понятие, включающее в себя множество элементов и обязательных признаков, но в целом имеется единое мнение ученых, что референдум это непосредственная прямая форма демократии и ее предназначение - выражение воли народа.

Соответственно сущность референдума можно разграничить на несколько моментов, но основные - два: во-первых, социально-политическая сущность референдума заключается в непосредственном, независимом характере волеизъявления народа, когда народ напрямую участвует в жизни государства, решая наиболее важные государственные вопросы, во-вторых, юридическая сущность референдума заключается в том, что это совокупность особых норм права, закрепляющих собой механизм реализации такого волеизъявления. При этом юридическая сущность должна быть подчинена социально-политической, т.е. процедура проведения референдума должна быть доступной, открытой, нормы должны быть направлены на оперативность, качество решения. Таким образом, правовое регулирование должно иметь минимально достаточный уровень для следования изложенным целям.

Преследуя цели улучшения механизма реализации права народа на референдум, законодатель прилагает существенные усилия, но при этом не имеет возможности изменить концептуальные основы в институте референдума, о чем свидетельствуют проблемы в законодательстве и на практике при проведении референдумов различного уровня. Проработав законодательство и практику проведения референдумов в стране я пришел к выводу о необходимости дополнительной доработке закона. А учитывая масштаб территории страны, неравномерность населения, различную плотность населения, наличие либо отсутствие технических, финансовых и других средств, стремление руководства Российской Федерации к идеалам правового государства, считаю целесообразным поставить концептуальным вопрос о доступности процедуры референдума непосредственно к населению, и при достижении этой цели, референдум станет истинно прямым механизмом непосредственной демократии, не "ширмой для антидемократических сил".

Учитывая обострение экологической ситуации и ужесточении законодательства за нарушение экологических норм, очевидно возрастающее значение экологии для нашей страны и мира в целом, я вижу перспективным развитие института референдума с учетом права человека и гражданина на здоровую экологическую обстановку.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

.Международный пакт о гражданских и политических правах // Права человека и выборы. ООН. Женева. 1995.; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Советское государство и право. 1990. №11.; Декларация Межпарламентского Союза "О критериях свободных и справедливых выборов" // Документы Межпарламентского союза. М. 1995. С. 15.

.Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. 1993. №23. 25 дек.

3.Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик: утверждена Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 года (электронный ресурс): <#"justify">Основная и специальная литература

1.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М.В. Баглай -5-е издание, изменения и дополнения. М.; Норма, 2006. С. 784.

.Белеченко, Ю.В., студент дневного отделения. Актуальные проблемы развития института референдума Российской Федерации: Выпускная квалификационная работа / Науч. Рук. Е.В. Гриценко; Рецензент Н.Г. Мацнева; Санкт-Петербургский государственный университет. Юридический факультет. Кафедра государственного и административного права. - СПб., 2006. Библиогр.: С. 56-62

.Благо О.А. К вопросу о совершенствовании избирательного законодательства / О.А. Благо // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Часть 17, - Томск: Издательство Томского университета, 2004. С. 206-210

.Бондарь В. Новая метла по-новому метет. // Муниципальная власть. 2001. №5. С. 20-21

.Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и публичной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 2006. С. 28-34

.Дмитриев Ю.А. Комаров В.В. Референдум в системе народовластия / М. 1995. С. 30.

.Замотаев А.В. Учет и мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. // Муниципальная власть. 1999. №4-5. С. 8-11

.Зиновьев А.В. Федеральное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. №3. С. 8-10

.Ершов В.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие / В.А. Ершов. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2009. С. 144.

.Игнатенко В.В., Штурнев А.Е Законодательство о выборах и референдумах: Основные понятия и термины / Министерство общего и профессионального образования РФ. Иркутская государственная экономическая академия; Избирательная комиссия Иркутской области. - Иркутск: Издательство ИГЭА, 1998. С. 118. -Библиогр.: С. 116-118

.Игнатенко В.В. Актуальные вопросы совершенствования российского законодательства о выборах. Иркутск, 2004. С. 29-34

12.Ковачев. Д.В. Конституционное право зарубежных стран. / Д.В. Ковачев. М., 2002. С. 45

.Ковачев Д.А. Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 2009. С. 56

.Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношения и проблемы) // Журнал "Конституционное и муниципальное право". 2005. №9. С. 24

15.Королева-Борсоди Н.В. 10 лет современной Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.: Основные изменения и дополнения // Право и политика. 2010. №7. С. 1255-1267

16.Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 7.

.Коток В.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных государств. Общая часть. М., 1996. С. 399

18.Кудинов О.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций / О.А. Кудинов. М.: Ось-89, 2006. С. 144. (Juris prudential). Библиогр: С.136-144

.Лебедева Ю.Н. Выдвижение и регистрация кандидатов: Новое в избирательном законодательстве // Проблемы укрепления государственности и обеспечения верховенства закона. Владивосток: Издательство Дальневосточного университета. 2003. С. 95-98

.Мазуренко А.П. Муниципальный уровень реализации правотворческой политики // Право и государство. 2008. №5. С. 23-26

21.Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент. 1964. С. 20; Мишин Н.Г. Суверенитет в Советском государстве. // Союз ССР - содружество равноправных республик. М. 1972. С. 134-135; Фабер И.Е. Народный суверенитет в советском государстве// 50 лет Советского союзного государства. Саратов. 1973. С. 49.; Скуратов Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма (конституционные вопросы). Свердловск. 1987. С. 7

22.Маклаков В.А. О конституционных референдумах / В.А. Маклаков. // Народный депутат. -1993. - №5. С. 7-8

.Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. М., 2004. С. 305

.Марченко М.Н. Референдум в системе западной демократии (правовой аспект). Методические проблемы правоведения. М. 1994. С. 95

25.Международное публичное право: Сборник документов. М. 2001. Т. 1. С. 364-398

.Местное самоуправление: канун перемен. Материалы совещаний в Екатеринбурге и Липецке// Выборы. Законодательство и технологии. 2002. №8-9. С. 5-6

.Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1993. С. 36

28.Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / А.А. Мишин. М., 1996. С. 150

29.Научно-практическая конференция "Методология и методика подготовки и проведения референдумов". 8-9 февраля 1993 года. Стенографический отчет. М. 1993. С. 36

.Незнамова Е. О первом экологическом референдуме // Муниципальная власть. 1997. №5. С. 5-9

31.Овчиников Н.П. 15-летие системы избирательных комиссий Российской Федерации //Актуальные проблемы российского права. 2009. №2. С. 138-144

.Полеина С.В. Развитие представительной и непосредственной демократии в условиях формирования правового государства // Теория права. Вып. 2. М. 1992. С. 19-28

33.Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. Учебник для вузов / В.В. Пылин. СПб., С. 38-54

.Российская Федерация сегодня. 2002. №20. С. 9

35.Руденко В.Н. Институт "народного вето": История и современность // История государства и права. 2002. №3. С. 37-40

.Сергеев А.А. Институт современного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев. // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №2. С. 15-20

.Синцов Г.В. История развития института референдума в зарубежных странах после первой мировой войны до начала 1990-х годов / Г.В. Синцов. // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2007. - №2. - С. 490-492

.Скрипкина Ж.Б. Избирательные системы и технологии./Ж. Б. Скрипкина М., 2007. С. 117

.Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты. М., 2000. С. 356

41.Страшун Б.А Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для вузов. / Отв. ред. Б.А. Страшун. Изд-во Норма. 2007. С. 235

.Сухарев А.Я. Большой юридический словарь: 3-е издание. М., 2007. С. 378.

.Турищева Н.Ю. К вопросу о нарушении порядка финансирования избирательной кампании, кампании референдума: Перспективы совершенствования законодательного описания / Н.Ю. Туришева. // Российский судья. 2008. №4. С. 35-38

.Чиркин В.Е Конституционное право в Российской Федерации: Учебник / В.Е. Чиркин; Институт государства и права РАН Академический правовой университет. М.: Юристъ, 2002. С. 480. - (Institutiones)

.Шандаров М.В мае в Туве пройдет референдум. // Российский региональный бюллетень. 2001. № 5. Том 3. С. 6.

.Шин А.Г., Игнатенко В.В. д-р юрид. наук, проф., засл. Юрист РФ. Использование участниками выборов преимуществ своего должностного (служебного) положения как основание конституционно-правовой ответственности / Науч. Рук. В.В. Игнатенко. // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами высших юридических учебных заведений (юридических вузов и факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2007/2008 учебном году. М., 2008. С. 178-196

.Яблокова М.Н., Колюшин Е.И. К вопросу о понятии и правовой природе принципов свободных выборов / Науч. рук. Е.И. Колюшин // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательстве о референдуме, выполненных студентами аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических вузов и факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2007/2008 учебном году. М., 2008. С. 39-59