Совершенствование управления городскими агломерациями на примере Москвы и Московской области

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования и развития городских агломераций

.1 Понятие и принципы построения городских агломераций

.2 Зарубежный опыт управления городскими агломерациями

.3 Управление городскими агломерациями в России

Глава 2. Анализ управления Московской городской агломерацией

.1 Формирование и развитие Московской агломерации

.2 Особенности управления Москвой и Московской областью

Глава 3. Предложения по совершенствованию управления городскими агломерациями

.1 Проблемы управления Московской городской агломерацией

.2 Предложения по формированию системы управления Московской городской агломерацией

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследования. В данной работе будет анализироваться комплекс проблем связанный с развитием Московской городской агломерации.

Интеграция таких регионов России, как Москва и Московская область, выглядит наиболее логичной. С начала 1990-х, когда страна вступила в период глобальных перемен, прежняя система экономических приоритетов этих регионов претерпела существенные изменения. Экономика Московской области в значительной степени была средоточием различных «почтовых ящиков», формирующих вокруг себя закрытые города и поселки. Остановка большинства градообразующих предприятий поставила Московскую область на грань катастрофы, избежать которой удалось только благодаря близости Москвы. Столица стала основным источником заработка для сотен тысяч жителей Подмосковья. Сегодня Москва и область находятся в процессе реальной экономической интеграции. Об этом свидетельствует увеличение числа граждан, не только въезжающих в Москву на работу, но и выезжающих из нее на работу в область. Скачек возрастания интереса к проблеме Московской городской агломерации связан, с недавним назначением на должность нового мэра Москвы Сергея Собянина. До настоящего момента проблема управления Московским регионом не была решена, что имеет социально-экономические и политические причины. Именно с Сергеем Собяниным связывается перспектива дальнейшего развития Москвы и Московской области как единого агломерационного организма.

Создание единой Московской агломерации позволит подвести под этот пока еще хаотичный процесс правовую и экономическую базу. Это приведет к всплеску экономической активности и повышению уровня жизни на всей территории агломерации. Иными словами, речь идет о повышении эффективности их деятельности в результате интеграции, слияния отдельных частей в единую систему.

Даже в существующих административно-управленческих условиях столица и область относятся к лидерам социально-экономического развития России, являются наиболее интенсивно развивающимися территориями. Тем не менее оценки накопленных за последние годы проблем, возникших в том числе в результате интенсификации социально-экономического развития, а также задачи поддержания высоких темпов роста в будущем делают насущной необходимостью скоординированность планирования и развития Московского региона как единой системы.

Как правило, вопрос, связанный с развитием агломераций, рассматривают с точки зрения перспектив экономического развития страны. И это верно, так как для обеспечения высоких темпов экономического роста страна обязана перейти к развитию инновационных технологий и постиндустриальному типу производства, а городские агломерации являются средоточием этих процессов и источниками конкурентоспособности России в глобальной экономике. Однако, чем сложнее городская агломерация, тем более сложным объектом управления она становится и в результате возникает необходимость рассмотрения городской агломерации, как субъекта управления, а так же особенностей управленческих отношений.

Степень научной разработанности проблемы. Вместе с тем многие проблемы совершенствования системы управления мегаполисом остаются неисследованными. К ним относятся: комплексное реформирование органов исполнительной власти государственного, отраслевого, территориального управления, инструментарий и информационные технологии управления; оценка суммарного эффекта от реализации мер по ее реформированию. Кроме того отсутствуют работы рассматривающие комплексные проблемы управления Московской городской агломерации.

Отсутствие соответствующих методов управления агломерационной системой, как на федеральном, так и на местном уровне, является причиной дальнейшего углубления социально-экономического кризиса в РФ и невозможности реализации реальных реформ.

Это приводит к тому, что вся деятельность структур управления территориальными системами сводится к сиюминутному реагированию на возникающие проблемы. Отсутствуют адекватные требования к современному состоянию развития агломерационных систем, методам и инструментам стратегического планирования их развития и реализации программ долгосрочного социально-экономического развития регионов.

Актуальность системного исследования связанного и с проблемами управления агломерациями в целом, так и вопросами управления Московской городской агломерацией и определила выбор темы исследования.

Цели и задачи исследования. Целью представленного исследования является анализ и выявление проблем управления Московской городской агломерацией, а так же разработка предложений развитию Московского региона как агломерационного организма.

В соответствии с данной целью исследования были поставлены следующие задачи исследования:

1. Выявить исторические особенности формирования городов и городских агломераций в России и за рубежом;

2.      Исследовать особенности управления агломерациями в российских условиях;

.        Рассмотреть практику зарубежных стран в области управления агломерациями;

.        Раскрыть особенности Московской городской агломерации, как объекта управления;

.        Проанализировать современную ситуацию управления московским регионом, как единым агломерационным организмом;

.        Сформировать предложения по совершенствованию управления Московской городской агломерации.

Объектом исследования выступает Московская городская агломерация.

Предметом исследования являются совокупность управленческих и организационно-правовых отношений, в сфере управления Московской городской агломерацией.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области управления региональным и территориальным развитием, стратегического прогнозирования развития территорий. Истоки научного понимания и значения городов восходят к трудам таких основоположников экономии и классической политэкономии, как: Аристотель, М. Вебер, Ф. Кенэ, У. Петти, Платон, Д. Риккардо, А. Смит. Исследованию проблем территориального развития посвящены работы Д. Брея, С. Брю, Р. Джонса, Р. Дорнбуша, К. Макконнелла, П. Самуэльсона, С. Фишера, Р. Шмалензи, Р. Эренберга.

Вопросам территориальной организации регионального экономического развития, стратегического планирования комплексного социально-экономического развития, управления экономикой регионов посвящены работы У. Айзарда, С. Бадмаева, Л. Бадмахалгаева, Ю. Гладких, М. Гузева, В. Джуха, В. Игнатова, О. Иншакова, А. Калининой, О. Ломовцевой, Г. Мерзликиной, А. Плякина, И. Митрофановой, М. Трубина, С. Тяглова, А. Чистобаева, И. Шабуниной и др.

Для решения поставленных задач использовались следующие методы и приемы: историко-логический анализ, системный и ситуационный анализ, статистический; методы дедукции и индукции, классификации, формальной логики (сравнения и аналогии), научной абстракции и моделирования.

Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные акты, нормативно-правовые документы, регулирующие процесс формирования государственной и городской политики в областях управления регионом и муниципальными образованиями; материалы Федеральной службы государственной статистики; фактический материал, содержащийся в монографических исследованиях отечественных и зарубежных авторов; сведения, содержащиеся в научной периодике, средствах массовой информации и Интернет-ресурсах.

Структура работы. Работа состоит из: введения, трех глав основной части, заключения и списка используемых источников общим объемом 104 стр. Список источников насчитывает 56 наименований. Имеются 5 приложений.

Глава 1. Теоретические основы формирования и развития городских агломераций

1.1 Понятие и принципы построения городской агломерации

Городские агломерации начали появляться с давних времен. Они образуются и растут и по сей день. Стоит объяснить, что означает термин «агломерация». Самое простое определение: «агломерация - это компактная пространственная совокупность поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями».

Вопрос создания городских агломераций в последнее время стал одним из самых актуальных и часто обсуждаемых. Причем интересует он самые широкие слои населения. По данной теме проводятся научно-практические конференции, издаются специальные выпуски журналов[48,49,52], проходят заседания региональных правительств. Данный вопрос оказался у всех на слуху после того, как Минрегион в 2007 году заявил, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России.

Если крупные города были названы чудовищами, приговорёнными к непрерывному росту (по выражению французских географов Ж. Божё-Гортье и Ж. Шабо), то агломерации - близкие скопления городов - являются настоящими титанами. Многих такой рост пугает, результатом чего служит яростная критика таких образований. Агломерации считают результатом несистематичного роста городов, растекающемуся как маслянистое пятно. Разбухающий мегаполис, поглощающий скопление окружающих его поселений-спутников уподобляют губительным болезням или стихийным силам природы. Это как сошедшая лавина или неудержимое наводнение, сметающее все, что станет на пути. Исследователь агломераций Мишель Руж назвал агломерации «раковой формой градостроительных образований».

Известны и обратные точки зрения. Агломерации описываются как оптимальные формы современного расселения, с глубоким будущим, полагая, что они решат проблему несистемных расселений и улучшат жизненные условия.

Диапазон мнений, сильный разброс оценок отнюдь не случайны. Это объясняется тем что, как и город, агломерация - очень противоречива в своей сути и соединяет, и очевидные отрицательные, и несомненно положительные черты.

Несмотря на то, как люди воспринимаю агломерации, они - неизбежная реальность, следующая законам развития. На сегодняшний день во многих странах, не города, а городские агломерации - основная форма расселения. И они продолжают множиться в числе и размерах. По оценкам московского проектного института «Гипрогор», 34 наиболее крупные агломерации России, занимая только 153,7 тыс. км2, сосредоточивают 50,5 млн. человек, т.е. 1/3 населения страны.

Главные преимущества агломерации - возможность всех ее жителей пользоваться услугами, доступными проживающим в крупных городах, и более широкий, чем в отдельном поселении, выбор места работы.

Надо сказать, что в России сегодня обсуждаются перспективы Московской, Иркутской, Красноярской, Челябинской, Владивостокской, Томской и других агломераций. В любом случае интерес к агломерациям - это интерес к поиску дополнительных возможностей развития вне рамок формальных административно-территориальных границ. В современных условиях агломерация дает возможности для повышения эффективности использования трудового потенциала, наращивания человеческого капитала, повышения качества жизни. А это мощные факторы роста конкурентоспособности и привлекательности территориальных систем.

В исторической эволюции форм расселения на смену традиционным типам населенных мест - городским и сельским поселениям, развивающимся относительно автономно, - все более приходят новые «групповые» формы высококонцентрированного расселения, образующиеся при сближенном размещении поселений и формировании между ними интенсивных связей.

Таковы городские агломерации - быстро развивающиеся во всём мире скопления населенных мест, состоящие нередко из десятка, а иногда из сотен населенных пунктов, включая и сельские поселения, тесно связанные друг с другом. Можно сказать, что «глобальные города»-агломерации стали центрами современного мира стали «глобальные города» - агломерации, наделенные колоссальными финансовыми и политическими функциями. Ни одно государство не может быть в числе лидеров, если не имеет хотя бы одного «глобального города». Даже поверхностное знакомство со статистикой позволяет понять, что экономический потенциал глобальных городов огромен. Их первая десятка дает свыше 1/10 всего ВВП мира [33].

Единой терминологией для обозначения этих скоплений населения не существует. Наряду с термином «городская агломерация» употребляют термины «локальные системы расселения», «районы больших городов», «групповые системы расселения», «созвездие городов» [36]. Однако наиболее употребляемое понятие «городская агломерация».

В настоящий момент нет общепринятого определения городской агломерации. Между тем понятие агломерации значимо не только для теоретиков, но и для практиков, которым в конкретных случаях необходимо определять, относится ли некоторая территория (поселение) к агломерации. От ответа на этот вопрос зависит не только формирование стратегий, но и элементарная статистика.

Термин агломерация (от лат. agglome-rare - присоединять, накоплять) - англ. agglomeration; нем. Agglomeration, применительно к расселению был введен французским географом М. Руже [28, С.48], согласно которому агломерация возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ и распространяется на соседние населенные пункты.

В экономической географии разных стран данное понятие определяется различными терминами. Общим для всех этих понятий является то, что все они характеризуют совокупность населенных пунктов, между которыми существуют функциональные связи. При этом во всех странах установлены четкие критерии, по которым то или иное скопление населенных пунктов можно отнести к городским агломерациям.

Необходимо разобраться в природе городской агломерации, с этой целью, рассмотрим критерии, по которым скопления населенных пунктов относят к агломерациям.

Этими критериями обычно являются численность населения центрального города, объемы маятниковых миграций, плотность населения территории.

В отечественной литературе понятие городской агломерации использовалось, и достаточно широко, уже в 10-х 20-х гг., хотя и под разными именами: это и «хозяйственный округ города» А.А. Крубера, и «аггломерация» М.Г. Диканского, и «экономический город» В.П. Семенова-Тян-Шанского[28].

Рассмотрим данные в литературе определения слову «агломерация».

В отечественной географии под агломерацией понимают скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся объединенных в одно целое интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Данное определение было сформулировано в конце 50-х - начале 60-х гг. Г. М. Лаппо и В. Г. Давидовичем [29], а затем закреплено в Большой Советской Энциклопедии.

По Н.В. Петрову городскими агломерациями называются компактные скопления территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи [42, 43].

Е.Н. Перцик дает другое определение: городская агломерация - система территориально сближенных и экономически взаимосвязанных населенных мест, объединенных устойчивыми трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями, общей социальной и технической инфраструктурой, - качественно новая форма расселения, она возникает как приемник города в его компактной (автономной, точечной) форме, особый продукт современной урбанизации [39]. А крупные городские агломерации - это важнейшие ареалы, в которых концентрируются прогрессивные отрасли промышленности, административно-хозяйственные, научные и проективно-конструкторские организации, уникальные учреждения культуры и искусства, наиболее квалифицированные кадры.

В соответствии с определением, агломерацию отличает общность повседневной жизни населения ее территории, наличие ежедневных трудовых маятниковых миграции в будние дни, использование единого набора рекреационных объектов по выходным.

Границы городской агломерации подвижны во времени благодаря изменению важнейшего параметра агломерации - дальность ежедневных передвижений от места жительства к местам приложения труда: в рамках пространственной самоорганизации этих передвижений их дальность растёт пропорционально увеличению скорости средств транспорта, а затраты времени увеличиваются незначительно.

Для развития городских агломераций характерны: наращивание гигантских городских скоплений, включающих безостановочно растущие и расползающиеся ядра, вовлекающие в свою орбиту все новые территории, концентрация в них больших масс населения; быстрое развитие пригородов и постепенное (хотя и не везде явно прослеживаемое) перераспределение населения между городами-центрами и пригородными зонами; привлечение сельского населения к несельскохозяйственному труду, в особенности в городской местности; маятниковые миграции и систематические передвижения людей в пределах агломераций на работу, к местам учебы, культурно-бытового обслуживания и отдыха, приобретающие беспрецедентный масштаб.

Е.Н. Перцик предлагает различные критерии городских агломераций: плотность городского населения и непрерывность застройки; наличие большого города-центра (как правило, с населением не менее 100 тыс. человек); интенсивность и дальность трудовых и культурно-бытовых поездок; удельный вес несельскохозяйственных рабочих; доля работающих вне места жительства; количество городских поселений-спутников и интенсивность их связей с городом-центром; число телефонных разговоров с центром; производственные связи; связи по социально-бытовой и технической инфраструктуре (единые инженерные системы водоснабжения, энергоснабжения, канализации, транспорта и пр.) [28, С.326]. В ряде случаев принимают в качестве критерия комбинацию признаков, в других - ориентируется на один из них (например, выделяют границы агломерации по 1,5- или 2-часовым изохронам трудовых передвижений от города-центра).

Харченко К. В. подчеркивает, что внешний контекст понятия агломерации очерчивается понятиями город, окраина, пригород, сельская местность, регион. В пространственном отношении агломерация включает весь пригород (реже отдельные пригородные зоны) и часть сельской местности (в зависимости от ориентаций ее жителей), т.е. некоторую долю территории региона. В содержательном плане жизнь в пределах агломерации может не отличаться от жизни на городских окраинах [49, С.23-24].

Иногда пространственный аспект агломерации определяют через единство признаков приближенности и отдаленности по отношению к городу-ядру. Так, Е.Н. Королева отмечает, что «в отечественной науке под агломерацией понимается территориальная группировка городских и сельских поселений, сближенных, но разделенных пространственными разрывами» [26, С35]. Все же развитие транспортных и информационных коммуникаций приводит к тому, что фактор близости расстояния перестает играть ключевую роль в определении профиля территории: входить в агломерацию могут и относительно удаленные поселения. Отдаленность - также не характерный признак, поскольку интенсивное строительство как в городе, так и в пригороде приводит к сокращению разрывов между поселениями.

Трудность в определении понятия агломерации состоит в том, что мнения на этот счет тяготеют к двум полюсам: является ли агломерация сплошной территорией вокруг города-ядра или же она представляет собой совокупность очагов городской среды среди сельской местности.

Выбор определенной позиции на этот счет важен постольку, поскольку определяет дальнейшее понимание агломерационных процессов. Так, вопрос состоит в том, можно ли признать роль субъективного фактора (представлений жителей) в определении внешней границы агломерации, а также в том, какой признак отнесения территории к агломерации является первичным, территориальный или функциональный. В первом случае во главу угла будут поставлены пространственные факторы, а во втором - социальные (специализация территории, род занятий населения, соотношение между работающими и проживающими на данной территории).

С формальной точки зрения к агломерации можно отнести некоторую сплошную территорию, отвечающую одному из следующих признаков:

· транспортная доступность в течение определенного времени, например, одного часа [19, С.82];

· административное соответствие нескольким муниципальным районам, прилегающим к району города-ядра.

Данный подход имеет право на существование, поскольку предлагает четкие объективные критерии. Все же сфера его применения - макромасштаб, например, рамки стратегии развития региона. Если же опуститься на уровень ниже, понимание агломерации как сплошной территории обнаружит целый ряд недостатков.

В пригородную зону входят территории, существенно различающиеся по своему назначению. Помимо поселков с городским укладом жизни, это могут быть следующие типы территорий:

· села, население которых занято в аграрной сфере, ничем не отличающиеся от удаленных районов;

· дачные поселки, в которых большинство строений пригодны лишь для сезонного проживания;

· коттеджные поселки, т.е. благоустроенное «второе» жилье;

· иные территории индивидуального жилищного строительства (например, дома молодых семей - участников ипотечных программ; единственное жилье, предназначенные для постоянного проживания).

Понимание агломерации как совокупности очагов городской среды добавляет к определению данного понятия такой характерный признак, как непостоянство внешних границ. Это означает, что с течением времени в орбиту города-ядра могут включаться новые поселения (теоретически возможен и обратный процесс), и при этом определяющим фактором будут не административные решения, а совокупная воля людей как результирующая действий индивидов.

Качественным признаком агломерации является объединение входящих в нее поселений в динамичную систему многообразных связей. Характер этих связей определяет, будет ли агломерирование территории социальной проблемой или же источником экономического роста.

Наиболее типичная связь для российских агломераций - маятниковая миграция большинства населения, направленная в сторону города-ядра. Отметим, что собственно маятниковая миграция не должна быть «качественным признаком» агломерации в силу отрицательных эффектов -лишних затрат времени людей, нагрузки на природную среду. Более того, избегать маятниковой миграции нужно даже в границах собственно города, развивая рабочие места и социальную инфраструктуру на окраинах [20, С.6].

Для российских реалий признак транспортной доступности является определяющим в формировании агломерации: в самом деле, без развитого общественного транспорта маятниковая миграция исчезнет, и если поселение не сможет быть самодостаточным, оно исчезнет по причине миграции в строгом смысле этого слова.

В настоящее время все большую актуальность приобретает экономический, институциональный анализ агломерационных процессов, анализ и прогнозирование внешних эффектов. Процессы агломерации в институциональном значении характеризуются следующим образом. Агломерация предполагает создание принципиально новой системы управления территориальным развитием и планированием. Агломерация предполагает выстраивание договорных отношений самостоятельных муниципалитетов относительно предметов общего интереса, например общих экономических или инфраструктурных процессов. Мировой опыт свидетельствует, что агломерации, создаваемые по административной инициативе, как правило, неустойчивы и распадаются при завершении административного вмешательства и финансирования.

В качестве основных способов ускорения агломерационных процессов в публикациях называются [33]:

• форсированное развитие транспортных и коммуникационных инфраструктур, создание общих логистических центров;

• координация системы территориального развития и использования земель, согласованная экологическая политика;

• реализация проектов, направленных на расширение «узких мест» в ресурсном обеспечении агломерации (обеспечение стройматериалами, электроэнергией, водой и др.);

• развитие социокультурного пространства.

Формирование крупных современных агломераций обеспечивает следующие эффекты. Во-первых, агломерация увеличивает для населения возможность доступа к научной, производственной и культурной информации, возможность выбора вида работ, доступа к учебным, медицинским и культурным заведениям. Во-вторых, эффект масштаба для региональной экономики, современные форматы торговли, перспективные производства товаров потребительского рынка и, что самое важное, - сектор услуг. Возникновение агломерации создает как возможность прихода в регион крупного бизнеса, так и возможности для местных компаний дорасти до уровня лидеров рынка.

В-третьих, создание емкого и разнообразного рынка труда. У людей появляется возможность быстро найти работу, отвечающую их квалификации и личной жизненной стратегии. В-четвертых, «инфраструктурный эффект», который имеет важнейшее значение.

Проекты строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов - портов, аэропортов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов - оправданы и имеют большую экономическую отдачу именно для агломераций. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры.

Положительные эффекты агломерации описаны в публикациях Lösch A., 1944, Maier G., Tödtling F., 1992, Giffinger R., 2004 и др.

В результате создаются условия ускоренного социально- экономического развития территорий, что позволяет «ядрам» агломераций повысить собственный статус в городской и региональной иерархии.

Необходимо так же сказать, что современные российские агломерации - дети советской системы. Тогда города часто основывались в труднодоступных районах, богатых нефтью и газом, обеспечение их функционирования чрезвычайно затратно. Большое число городов имеет единственное градообразующее предприятие. Ряд мегаполисов имеет крупные промышленные объекты, расположенные в центральных районах. Вокруг многих городов находятся дачные поселки.

Но нашим агломерациям присущи и общемировые черты: развитие рынка земли и недвижимости, отражающего реальную стоимость объектов в различных районах; постепенное выведение крупных промышленных производств на окраины; развитие транспортного сообщения между центром и окраинами; другие приспособления городской среды к нуждам населения.

Необходимо отметить, что при обсуждении перспектив образования агломераций в России существенно меньшее внимание уделяется исследованию отрицательных внешних эффектов агломерации. Это мешает систематизировать практический опыт в целях регулирования и прогнозирования агломерационных процессов. В этой связи представляют интерес результаты исследований социально-экономической реструктуризации, происходящей в городе Перми и соседних муниципальных районах.

Итак, городская агломерация - компактная пространственная группировка поселений, объединенных многообразными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными) в сложную систему. Как правило, она возникает вокруг города-ядра. Среди поселений, входящих в агломерацию, часто фигурируют города-спутники.

К основным признакам агломерации относятся:

плотность городского населения и непрерывность застройки; наличие большого города-центра (как правило, с населением не менее 100 тыс. человек);

маятниковые миграции и систематические передвижения людей в пределах агломераций на работу, к местам учебы, культурно-бытового обслуживания и отдыха, приобретающие беспрецедентный масштаб;

доля работающих вне места жительства;

количество городских поселений-спутников и интенсивность их связей с городом-центром;

число телефонных разговоров с центром;

производственные связи;

связи по социально-бытовой и технической инфраструктуре (единые инженерные системы водоснабжения, энергоснабжения, канализации, транспорта и пр.)

1.2 Зарубежный опыт управления городскими агломерациями

Полезно изучение зарубежного опыта, так как это позволит проанализировать и сравнить различные модели управления агломерацией, выработать решения, наиболее приемлемые для российских условий.

В 1950 году из 30 крупнейших агломераций 20 располагались в Европе, Северной Америке, Японии и только 10 - в развивающихся странах. В 1990 г. соотношение меняется: из 30 агломераций лишь 9 размещаются в развитых странах, а 21 - в развивающихся. В настоящее время в мире насчитывается 26 агломераций с численностью жителей более 10 млн. человек (Приложение А,Б). Картину развития агломераций десяти крупных европейских городов раскрывает исследовательский проект COST Action [53].

В мире достаточно много различных моделей агломераций. Как модель самой городской агломерации, так и модель управления городской агломерации зависит от ряда факторов.

Исследователи называют следующие факторы, которые обуславливают разнообразие моделей агломерации и диктуют наличие особенностей управления ими:

. Сложившаяся система расселения.

Необходимо определить: система расселения - это территориальное сочетание поселений, между которыми существует более или менее четкое распределение функций (взаимный обмен функциями), а также производственные и социальные связи. Наиболее типичные системы расселения линейная, агломерационная, равномерная.

Линейная, в которой размещение населенных пунктов предопределяется транспортными магистралями - автомобильными или железными дорогами, судоходными реками.

Агломерационная, где скопление населенных пунктов с различными пунктами в системе расселения вокруг крупного города связано с месторождением полезных ископаемых или выгодным географическим положением.

Равномерное размещение - характерно для населенных пунктов, выполняющих функции центров обеспечения товарами и услугами равномерно размещенного сельского населения.

. Политическая ситуация:

макроуровень (страна, регионы)

микроуровень (ГА, города и районы на территории ГА).

На модели управления агломерацией не может не сказываться политическая ситуация, как на уровне конкретной городской агломерации, так и на уровне всей страны. Понятное дело, что агломерация - есть какой-то уровень государственной власти, государственного управления, а значит, в непростых неоднозначных ситуациях агломерация может служить политическим целям, в более спокойных политических ситуациях, ведущей целью создания агломерации и выбора модели управления - гармоничное социально-экономическое развитие городов и других населенных пунктов, составляющих агломерацию.

. Действующая система территориальной организации местного самоуправления.

Выбор модели городской агломерации не может не зависеть от сложившейся системы территориальной организации местного самоуправления. Институт территориальной организации местного самоуправления - совокупность норм, регулирующих понятие территории муниципального образования, ее состав, типологизацию муниципальных образований. На современном этапе развития местного самоуправления основными факторами выбора формы территориальной организации являются географические, политико-правовые, социально-экономические и др. причины.

Надо сказать, что городская агломерация - территория, где проблемы организации местного самоуправления обостряются.

Различные модели управления городскими агломерациями отличаются друг от друга по следующим признакам:

1.      Политический вес глав местного самоуправления;

2.      Институциональный или функциональный подход;

.        Степень централизации управления;

.        Число уровней управления.

Кроме того, на выбор модели управления городской агломерацией влияет политическая ситуация. В частности, в большинстве случаев «левые» партии выступают за централизацию, унитаризацию, урбанизацию, в то время как «правые» - за децентрализацию, автономизм, стимулирование субурбанизации. При этом тенденция, как мы видим, такова, что «левые» обращают внимание в основном на развитие ядра городской агломерации, «правые» стараются развивать агломерационную зону.

Существуют следующие подходы к организации местного самоуправления:

. Институциональный подход.

Институциональный подход на уровне институтов предполагает: снятие административных барьеров, совершенствование правоприменительной практики, контроль за соблюдением законодательства, совершенствование правовых норм с более четким их прописыванием, упрощение (отказ от высоких планок) некоторых норм права. На уровне организаций: разграничение функций муниципального управления и предоставление публичных услуг в деятельности органов местного самоуправления и их учреждений. При этом управление может строиться на акцентировании централизации (реформаторская традиция), а так же на основе децентрализации (теория общественного выбора).

В соответствии с институционнальным подходом возможны два пути развития:

Реформистская традиция (акцент на централизацию). Государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах; важные решения принимаются центральными органами; а местные органы являются лишь исполнителями приказов.

Для централизации характерны: а) обеспечение целостности государственной и иной системы и «притяжение» их элементов, б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти, в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов, г) иерархичность связей и действий составных частей системы, д) соответствующие структуры и институты власти, е) готовность кадров действовать в жестких режимах.

Теория общественного выбора (акцент на децентрализацию). Требование населения влиять на решение задач на местном уровне привело к децентрализации этих задач и переходу их с центрального на муниципальный уровень. На протяжении последних тридцати лет реформы по децентрализации государственного управления были осуществлены в большинстве европейских стран, а сам термин «децентрализация» по отношению к системе государственного управления приобрел исключительно положительные ассоциации. Целый ряд международных организаций, в том числе Организация экономического сотрудничества и развития, проводят регулярные измерения степени децентрализации различных государств. При этом децентрализованные системы упоминаются исключительно в положительном контексте, а централизованные наоборот [27, С.52].

Перед тем как дать определение децентрализации в контексте институционального подхода, можно привести несколько примеров того, как понятие «децентрализация» используется в специальной литературе по организационной теории. Итак, децентрализация:

«...передача доступа к принятию решений от более высоких уровней в организационной системе к более низким уровням этой же системы»;

«...переход полномочий по принятию решений или функций в определенных областях от вершины организационной структуры к более низким ее этажам»;

«...рассредоточение власти...»;

«...структура, в которой власть распределена между многими людьми, является децентрализованной».

В результате можно сделать вывод, что концепция децентрализации состоит из трех ключевых элементов: передача/переход/движение полномочий/компетенции/функций/власти от более высоких уровней в организационной системе - к более низким, от одного или нескольких индивидуумов - ко многим [48, С.39].

К признакам децентрализации можно отнести: а) приближение публичных органов к объектам управления, к населению, б) обеспеченность преимущественно собственными ресурсами, в) выборность властей и доступность их общественному участию и контролю, г) гарантированная самостоятельность решений и действий, д) специфика структуры институтов (выборность, сессии, съезды, референдумы и т.п.) [34, С.37].

. Функциональный подход. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура.

Здесь имеет вес общая тенденция, которая в современной литературе называется, как «Новый регионализм». Для нас важен акцент на свободную кооперацию факторов вне официальных институтов, т.е. уменьшение роли государства в отдельных сферах жизни.

С учетом приведенных факторов можно выделить следующие модели городских агломераций:

1.        Одноуровневые модели:

- городская агломерация, как единое муниципальное образование - унитарная модель;

городская агломерация, как совокупность муниципальных образований - договорная модель.

2.        Двухуровневые модели:

- муниципальная;

государственно-муниципальная.

Рассмотрим названные модели управления городской агломерации на примере городских агломераций зарубежных стран.

Итак, для городской агломерации, как единого муниципального образования характерны следующие признаки:

1.        Один муниципалитет на всей территории городской агломерации;

2.        Возможные механизмы формирования:

вызревание - формирование городских агломераций в рамках существующего муниципального образования (скорее гипотетический случай);

расширение - включение в состав муниципального образования близлежащих территорий;

слияние - объединение муниципальных образований с упразднением органов местного самоуправления в каждом из них.

3.        Данная модель сравнительно редка;

В качестве унитарной модели управления городской агломерации обычно приводят развивающиеся страны (Шанхайская ГА - 13 млн. чел, один уровень управления). На Западе такие агломерации возникают и существует чаще всего в результате слияния (Луисвилл (Кентукки, США), Торонто, Виннипег (Канада)). Если анализировать опыт существования данных агломераций, то: Луисвилл: результаты скорее позитивные; Торонто: преимущества объединения не очевидны; Виннипег: объединение «не успевает» за агломерационными процессами.

Рассмотрим преимущества и недостатки данной модели.

Традиционно к плюсам данной модели относят следующие черты:

четкое распределение управленческих функций (нет дублирования, «серых зон» и т.п.);

хорошая координация управленческой деятельности по различным направлениям;

высокая степень выполняемости решений;

широкая налоговая база, а значит хорошая пополняемость бюджета.

К минусам унитарной модели можно отнести:

монополизацию управления;

рост издержек управления в силу эффекта масштаба;

бюрократизацию;

сворачивание публичной сферы управления, рост «теневой» составляющей;

неучёт динамичности агломерационных процессов.

Перейдем к характеристике договорной модели управления городской агломерации. Черты данной модели:

на территории городской агломерации несколько муниципальных образований одного уровня («фрагментированная» структура);

взаимодействие между муниципалитетами в той или иной форме неизбежно;

взаимодействие не обязательно охватывает всю территорию городской агломерации: разные муниципалитеты могут кооперироваться по различным вопросам. При этом формами взаимодействия муниципальных образований является:

заключение договоров, соглашений (краткосрочных или долгосрочных);

формирование ассоциаций, хозяйственных обществ.

Целями кооперации нескольких муниципальных образований может выступать:

решение конкретных проблем;

реализация конкретных проектов;

решение комплекса задач;

координация планирования.

Еще одним примером договорной модели управления городской агломерации является Буэнос-Айресская городская агломерация. Данная агломерация включает автономный город Буэнос-Айрес и 24 муниципалитета (partidos). Единое планирование отсутствует, развитие городской агломерации регулируется исключительно законами рынка; результат - огромные контрасты в обеспеченности муниципальных образований внутри городской агломерации основными благами; некоторые муниципалитеты группируются в «регионы» внутри городской агломерации для совместного решения общих проблем.

Договорная модель свойственна для управления городскими агломерациями и в США. Для модели управления городской агломерацией в США свойственны следующие черты:

муниципальные образования кооперируются в рамках метрополитенских ареалов (metropolitan areas) - аналогов городской агломерации;

метрополитенский ареал (МА) - статистическая единица, не имеющая административного значения;

в основе кооперации - принцип добровольности;

государство стимулирует муниципалитеты к кооперации.

Д. Миллер приводит следующие формы кооперации муниципальных образований в рамках городской агломерации США [53]:

координирующая - формируется коллегиальный орган, ответственный за планирование в рамках городской агломерации;

управленческая и планировочная самостоятельность муниципалитетов сохраняется;

административная - муниципалитеты делегируют часть полномочий специальному району либо неформально кооперируются для решения конкретных управленческих задач;

фискальная - муниципалитеты сохраняют управленческую самостоятельность, но кооперируются в финансовой сфере;

структурная - меняются границы муниципалитетов в рамках МА (слияние, поглощение, упразднение)

Практика показывает, что в рамках городских агломераций США административная форма - самая распространённая.

Большим преимуществом всех форм договорной системы управления - минимумом государственного вмешательства.

В США проводится политика стимулирования межмуниципальных образований в форме агломераций. Главный стимул - финансовая помощь федерального бюджета городской агломерации на осуществление комплексных мер регионального развития, при этом условие выделения помощи - создание в МА комиссии или агентства комплексного планирования. Распорядителями федеральных средств - межмуниципальные (межштатные) объединения на территории городской агломерации. Руководящие органы - представители всех заинтересованных субфедеральных властей (муниципалитетов и округов, иногда штатов). При этом расходование средств происходит на основе консенсуса властей и разработанных средне- и долгосрочных планов комплексного развития.

Реализацию договорной модели управления городской агломерации во Фландрии (Бельгия) можно показать на основе таб.1.

Таблица 1-Реализация договорной модели управления городской агломерацией во Фландрии

городской агломерация московский самоуправление

Далее рассмотрим следующую модель - двухуровневая модель управления городской агломерации. Структура такой агломерации имеет следующий вид:

1.        Институты нижнего уровня - совокупность муниципалитетов на территории городской агломерации;

2.        Институт верхнего уровня - управленческая единица, покрывающая всю городскую агломерацию:

объединение

ассоциация

округ

(специальный) район и т.п.

Общими принципами функционирования двухуровневой модели являются:

3.        Делегирование полномочий снизу вверх

4.        Выборность органов управления институтов верхнего уровня

5.        Наличие чётко очерченного круга полномочий и бюджета

6.        Деятельность на постоянной основе (не под конкретные проекты)

Варьирующими принципами функционирования двухуровневой модели являются:

1.        Участие государства в формировании и функционировании системы:

- директивная модель (распоряжения поступает сверху и должно быть выполнено на местах. Директивная модель влечет за собой одностороннюю связь).

договорная модель.

2.        Степень добровольности участия муниципальных образований в институтах верхнего уровня;

3.        Круг полномочий институтов верхнего уровня;

4.        Источники формирования бюджета институтов верхнего уровня;

5.        Право институтов верхнего уровня участвовать в коммерческих проектах.

Традиционные функции уровней в двухуровневой модели управления агломерацией:

1.        В функции института верхнего уровня входит:

-планирование (экономическое и территориальное);

инвестиционная политика;

управление пассажирским транспортом;

социальная поддержка населения;

утилизация отходов.

2.        Функции институтов нижнего уровня включают в себя:

-культуру (частично);

среднее образование;

благоустройство и рекреация;

сбор отходов;

пожаротушение;

сбор большей части налогов.

В качестве примера можно привести двухуровневая модель управления городской агломерацией во Франции:

1.        Два уровня местного самоуправления в рамках городской агломерации (с 1999 г.):

нижний - муниципалитеты (коммуны);

верхний - городские объединения (communautés urbaines).

2.        Муниципалитеты, входящие в городские объединения:

обязаны создать межмуниципальный орган управления (президент и советники) и делегировать ему установленные законом полномочия и налоговую базу;

не имеют права выйти из состава городского объединения;

имеют право добровольно передать межмуниципальному органу управления дополнительные полномочия;

3.        Орган управления городским объединением нанимает генерального директора;

4.        Полномочия городских объединений [53]:

развитие городского транспорта - около 1/3 всех расходов бюджетов городских объединений

развитие водно-канализационного хозяйства - 19%

развитие путей сообщения - 14%

организация вывоза и захоронения бытового мусора -13%

благоустройство территории - 12%;

5.        Помимо закрепленных налоговых источников - прямые дотации из государственного бюджета;

6.        Политические противоречия внутри городских объединений.

Интересным будет сравнить договорную модель управления городской агломерации и двухуровневая модель. Проведем данное сравнение на основе французской и американской моделей (см. табл.2)

Таблица 2 - Сравнительный анализ критериев формирования и развития городских агломераций французской и американской моделей

Таким образом, были показаны недостатки и достоинства как одной модели управления городскими агломерациями, так и другой.

В литературе так же приводят в пример и другие примеры двухуровневой модели. Так такая модель присуща Нидерландам. В Нидерландах уже в 1989 году были созданы метрополитенские ареалы, как дополнительные уровни управления.

Так же подобная модель управления городской агломерацией присуща и Германии. В пример можно привести следующие агломерации: Ганновер - «федерация муниципалитетов» (широкий спектр функций, избираемый региональный парламент); Штутгарт - «региональное агентство развития» (ограниченный, проектно-ориентированный набор функций, но право инициативы, в т.ч. в обход регионального парламента).

Так же необходимо рассмотреть последнюю модель управления городскими агломерациями, так называемую государственно-муниципальную модель. Рассмотрим признаки названной модели:

1.   Данная модель близка к двухуровневой, но верхний уровень - государственный (региональный);

2.        Государство не стимулирует и не принуждает муниципалитеты к кооперации, а непосредственно управляет ими;

3.        Различные формы организации:

·        Города федерального значения Германии (Берлин, Гамбург, Бремен);

·        Де-факто: Лондон в 1986-1999 гг. (вопросы развития городской агломерации решались государством).

Проанализировав особенности различных моделей управления агломерацией, остановимся на чертах свойственных всем западным моделям управления агломерацией. Это, прежде всего, многообразие структуры агломерации (в частности, многоядерная, лоскутная, концентрическая, «ладонь») и, в то же время, единство динамики. Развитие агломераций происходит по следующему сценарию:

) дихотомия «город-деревня» сменяется континуумом множества объектов: коммерческих, высокотехнологичных, деловых, научных, досуговых;

) эти объекты располагаются произвольно, поскольку инвестор воспринимает окраину не как удаленную территорию, помеху для реализации планов, а как потенциал использования свободных земель;

) застывший городской центр теряет привлекательность, поскольку не соответствует духу инноваций;

) потоки работников, главным образом высококвалифицированных, все больше устремляются не из окраин в застывший центр, а напротив, из центра в окраины. Так, 20% жителей Вены имеют рабочие места на периферии, тогда как из близлежащей сельской местности ездят на работу в город всего 12% жителей [53];

) в результате периферийные поселения обретают не только инвестора и рабочие руки, но и визитную карточку (центр спорта, центр информационных технологий, авиаполис), что важно в символическом плане, для формирования локальной идентичности;

) агломерация обретает форму сети, в которой естественно, на принципах самоорганизации поддерживается равновесие разнообразных связей.

Основным инструментом управления агломерациями в развитых странах является организация сотрудничества между административными единицами, на территории которых агломерация расположена. Она осуществляется либо в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо в форме координации принятия соответствующих решений, затрагивающих интересы сторон. При этом государство или стимулирует такое сотрудничество (например, в США), или законодательно принуждает к нему с целью минимизации издержек достижения согласия (например, во Франции).

Если обобщать все выше изложенное по зарубежным моделям городской агломерации, то необходимо сделать следующие выводы:

1.      Основной инструмент решения проблемы управления городских агломераций - организация сотрудничества между административными единицами (муниципалитетами);

2.      Организация сотрудничества - в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления или координации;

.        Административно-территориальные преобразования не рассматриваются как способ решения проблем управления городской агломерации;

.        Органы управления городской агломерации (там, где они есть) сотрудничают с «сильными» муниципалитетами;

.        Межмуниципальное сотрудничество по одним вопросам сочетается с конкуренцией по другим;

.        Модели сотрудничества, как правило, гибки, подвержены эволюции в соответствии с меняющимися условиями.

1.3 Управление городскими агломерациями в России

В проект новой «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (до 2020 года)» [12], разработанный Минэкономразвития России, вошло положение о том, что в стране, при условии реализации инновационного сценария, в будущем «важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энерго-мощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры». Отголоски этого положения слышны были в течение всего года в выступлениях муниципальных и региональных руководителей, массово озаботившихся агломерированием на подотчетных им территориях.

Но вбросив правильную, по сути, идею развития городских агломераций в массы, федеральный центр не пояснил четко, что он имеет в виду под таким развитием. В итоге по-прежнему каждый трактует «генеральную линию» в меру своей фантазии: от укрепления взаимодействия между органами местного самоуправления входящих в агломерацию муниципальных образований до объединения всех этих муниципальных образований в один «супергород» с общим органом управления.

Все это дает основания, особое внимание уделить вопросу о моделях агломераций и управления ими в современной России, проанализировать дальнейшие тенденции развития городских агломераций.

Прежде всего, считаю необходимым провести небольшой обзор состояния городских агломераций сегодня.

Если не само агломерирование, то предпосылки к его зарождению и появлению в России начали складываться еще в XIX веке, по ходу развития капиталистических отношений. И в условиях России с ее гигантскими расстояниями другие варианты - невозможны. В условиях России - городские агломерации особенно востребованы. Урбанизация, наряду с развитием транспортных магистралей, - одно из мощных средств эффективного преодоления специфического для России «барьера пространства». Этот процесс проявляется в развитии различных форм территориальной, урбанистической концентрации, и в частности в ускоренном росте именно крупнейших городов и на их основе сети городских агломераций. Однако ее формирование в 1990-е гг. определенно затормозилось. Началось попятное движение - сокращение числа жителей не только в спутниковых зонах, но и во многих городах-центрах.

Эксперты Г.М. Лаппо, П.М. Полян и Т.И. Селиванова выделяют в РФ 52 агломерации, 43 из которых расположены в европейской части страны [29, С.15].

Так же надо сказать, что по состоянию на 2007 г. в городах проживало 106 млн. чел. или 73,3% населения России. В агломерациях проживало 66,6 млн. чел. (62,5% городского населения и 45,1% всего населения России)[19]. Расположение агломераций совпадает с основной полосой расселения, а степень их развитости убывает с запада на восток. Из 52 агломераций России 43, или 83%, находятся в Европейской части России. В 34 субъекте Федерации из 83 городских агломераций отсутствуют. В районах Сибири и Дальнего Востока расположены 9 агломераций [46, C.18].

На практике сложилась следующая ситуация: на европейской территории России сконцентрированы городские агломерации, имеющие высокий класс развитости. Большинство сильно развитых агломераций расположены в Европейской части страны. Здесь наблюдается наиболее густая сеть агломераций. В Центральной России практически все столицы субъектов федерации являются ядрами агломераций.

Между 1989 и 2008 гг. лишь 24 агломерации из 52 увеличили число жителей. В оставшихся 28 городских агломераций наблюдалась убыль численности населения [46, C.19]. Депопуляция, утрата сельской местностью способности пополнять городское население, спад промышленного производства, утечка рук и мозгов за рубеж, значительное число людей, живущих за чертой бедности, усугубляли кризис городов и агломераций. Постсоветское время характеризуется естественной убылью населения, изменениями в социально-экономической жизни страны, сменой векторов развития, началом процессов стягивания населения в особо крупные города и их пригороды и, как следствие, опустыниванием сельской местности.

Однако постсоветский период сказался на развитии городских агломераций не только отрицательно. Новая экономическая ситуация и развитие рыночных отношений стимулировали рост одних крупных городов (в том числе промышленных) и стагнацию или сокращение роста других.

Новыми тенденциями развития городских агломераций в постсоветской России можно считать:

·        интенсификацию связей между городом-ядром и пригородом;

·        расширение зоны влияния городов-ядер;

·        стягивание населения в города и агломерации;

·        концентрацию капиталов, «умов», наиболее квалифицированной рабочей силы в наиболее крупных городах и их пригородах (агломерациях);

·        распространение влияния административно-территориальных преобразований на внутреннюю структуру городской агломерации.

Как это уже раннее отмечалось, в настоящий момент в международной практике получили распространение три модели управления городскими агломерациями:

двухуровневая модель, при которой управление осуществляется муниципалитетами двух уровней: муниципалитет верхнего уровня создается на территории всей агломерации, муниципалитеты нижнего уровня формируются на отдельных территориях, входящих в агломерацию;

одноуровневая модель, при которой на территории агломерации в целом создается единая управляющая структура (муниципалитет);

фрагментированная система управления, при которой на территории агломерации не создается единого органа власти, управление осуществляется многочисленными самостоятельными муниципалитетами, различным образом взаимодействующими друг с другом.

Говоря про управления городскими агломерациями в России, необходимо обозначить исходные позиции данной проблемы:

• В СССР города были лишены собственных основ и механизмов управления. Оно было заменено жестким централизованным отраслевым планированием.

• В арсенале советской науки не было исходных принципов и рекомендаций относительно управления объектами сложной социальной природы - городами, регионами, государством. Две отрасли гуманитарных наук - государствоведение и правоведение - обошли вниманием феномен ХХ столетия - крупный город. Наука о городе как таковом (градостроительство имеет к ней лишь частичное отношение) не сформирована до сих пор. За 70 лет не было принято ни одного закона, направленного на регулирование сложнейших правоотношений в процессе развития городов и градосистем (урбосистем).

• Крупнейшие города мира и их агломерации до сих пор остаются неуправляемыми или слаборегулируемыми со стороны городских властей. Как засвидетельствовал Всемирный форум ООН по проблемам городов ХАБИТАТ-II (Стамбул, май-июнь 1996 г.) [46, C.22]., из 2300 крупных и крупнейших городов лишь 22 могут гордиться хорошо налаженной практикой управления, в их числе Париж и регион Иль-де-Франс, Лондон (Большой), Вена, Стокгольм и некоторые другие. Полагаем, что изучение этого опыта поможет создать конструктивную теорию города и/или среды обитания.

Сегодня в более чем 80 странах мира формируется новый тип управления городами и их агломерациями, не сводимый к государственному, региональному, муниципальному и тем более местному самоуправлению. Это так называемое «метрополитенское управление», или управление крупной городской агломерацией.

• По степени сложности в качестве объектов управления крупнейшие города и их агломерации занимают второе место после государства. Некоторые научные школы считают, что современные градосистемы сложнее, чем государства адекватной демографической емкости.

Общих черт у российских и зарубежных агломераций, конечно же, больше, чем различий. И иностранный опыт нам необходим в полной мере. Однако управление российскими городскими агломерациями имеет свои особенности. В частности российские муниципальные власти - неважные переговорщики. На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию - увеличение на подконтрольной им территории стоимости ресурсов, являющихся основой их бюджетов. Для российских муниципальных властей свойственна большая степень зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно, а значит, и их переговорная позиция будет менее внятной.

В современной ситуации более адекватной моделью управления агломерацией является построение системы договоренностей, согласований и совместных проектов между различными поселениями, муниципальными образованиями и районами при главной координирующей роли региональной власти и власти городского центра.

Примеры подобных моделей есть в Твери и Челябинске, хотя наибольшее применение они нашли за рубежом.

Поскольку в России продолжаются поиски модели организации структур управления городскими агломерациями, целесообразно изложить важнейшие принципы управления исходя из трех его составляющих: Объект ↔ Механизмы ↔ Субъект.

Итак, можно назвать следующие принципы:

. Объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны. Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. Поэтому особенности развития этих объектов необходимо постоянно, всесторонне и глубоко изучать.

У нас же в стране с 30-х годов после дискуссии о «социалистическом расселении» и «соцгороде» утвердилось понимание города лишь как «территории» для размещения производства и расселения трудящихся. В результате столь узкого подхода, несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление. Поэтому сегодня необходимы новые подходы к городам как отправная точка для реформы городского управления.

. Механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптивно-адаптирующейся системой. Город, будучи сложнейшей системой, нуждается в глубоком и точном знании управленческих механизмов, как диктуемых государством (внешней средой), так и присущих собственно городу. Это знание (получаемое моделированием) должно:

предельно критически заимствовать конкретные механизмы функционирования других городов, особенно зарубежных;

ранжировать методы регулирования пространственной структуры города и его агломерации (зон и структур). В мировом опыте стало нормой дифференцирование процентных ставок в рентных, например, отношениях по зонам.

Выявление и ранжирование механизмов на внешние (государственные) и собственно городские исключительно важно для 30 крупнейших и крупных городов России, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции. Создается, таким образом, основа для экономических договорных и иных отношений в системе «город - государство».

. Субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Условимся, что естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются подобно масляному пятну, но и выносят свои функции в близлежащие города, образуя, таким образом, агломерации поселений.

Городская агломерация - это целостный объект, та относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления городом.

Не менее важно выявление реальных социально-пространственных структур крупнейшего города как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

. Принцип четвертый: структура объекта сложной природы (города) иерархична. Крупнейшие города обладают 6 -11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельности, имеющей собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления.

Рассматриваемый принцип требует глубокого знания реальной иерархии города, а также постоянного мониторинга функций и дисфункций каждого уровня его социально-пространственной структуры (и города в целом). Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Как показывает мировой опыт, крупнейший город почти всегда имеет зоны первого уровня, которые вносят деструктивные процессы в целостное его развитие и, как следствие, социальную дисгармонию (разрыв в качестве городской среды, дисбаланс жилья и мест труда, транспортные проблемы и т.п.). Поэтому такие общегородские зоны должны своевременно выявляться. Необходимо разрабатывать долгосрочную стратегию их устранения. Управление же ими сохраняется только за общегородской властью. Сами эти зоны обеспечиваются лишь отдельными службами управления на основе принципа дополнительности. Придание зонам властно-управленческих функций весьма опасно, поскольку это усугубляет нарушение целостности города, сегрегирует социальные процессы и качество городской среды.

Следует особо остановиться на управлении агломерацией. Мировой опыт сводит его к трем типам в зависимости от степени развития:

• ассоциативное, или координационное, управление, когда органы власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается более низкой эффективностью;

• наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией. На основе этого принципа управляются уже 36 крупнейших «метрополий». Подобный тип управления присущ государствам всех известных типов управления и детерминируется развитостью агломераций как таковых. Это еще раз подтверждает вывод исследователей программы «Как управляются метрополии?» (университеты Барселоны и Парижа и Институт урбанизма Иль-де-Франс): градосистемы не сводимы ни к муниципальному, ни к местному, ни к государственному типам управления[53, С.29].

. Плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно то, если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект. Для управления городов бывшего СССР характерно именно такое крайнее упрощение, поскольку горожане оказались отчуждены от принятия властных решений; районный уровень управления являлся «приводным ремнем» городского и был малоэффективен из-за высокой численности населения (более 100 тыс. жителей); понятие об агломерации и управлении ею отсутствовало.

После 1985 г. политики и управленцы оказались не подготовлены к выполнению управленческих функций. Они стали раздавать избирателям обещания упростить структуры управления городами, продолжая формировать их по канонам государственного. В итоге на 12-м году реформ в России нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций «объект и его сложно-субъектная организация управления».

Планировщики советского градостроительства не владеют методологией и процедурами выявления социально-пространственных структур городов (хотя профессионально подготовлены к решению таких задач), поскольку необходимости в подобных исследованиях раньше не было. Этим опытом обладает Афинский центр экистики - науки о человеческих поселениях (всемирно известный Центр Константина Доксиадиса). Именно на основе его методологии и процедур мы провели исследования и в 1992 г. предложили Моссовету образовать в Москве 82 района вместо 33. Правительство Москвы и Дума создали в границах Московской кольцевой автодороги 116 районов[39]. Это хорошее начало, если будут организованы общины в микрорайонах и кварталах согласно принятому в июне 1996 г. муниципальному закону «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве».

. Принцип дополнительности - обеспечивает снижение иерархии управляющей системы и соответствие субъектов управления своему объекту. Этот принцип, известный в других фундаментальных науках и теории систем, к сожалению, не разрабатывается в управлении системами социальной природы, хотя черты его в реальном управлении городами нередко очевидны, например, в создании органов с «межрайонными» или субгородскими функциями.

Опыта формирования агломераций и организационного их оформления фактически нет. В Федеральном Законе №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] понятия агломерации нет. Но есть понятие межмуниципального управления, возможности межмуниципального взаимодействия (ФЗ 131, гл. 9)

Механизмы современного управления городской агломерацией станут действенны только тогда, когда будут взаимоувязаны ключевые блоки первого уровня функционирования города как системы. При этом особое значение имеет разработка соответствующей правовой, информационной и программно-проектной базы.

Сегодня этого нет ни в одном из российских городов, которые только приступили к созданию собственного управления, однако федеральный уровень реформ и прежде всего формируемая правовая система не способствуют решению данной задачи. Например, статьи 12, 130-133 Конституции России, являясь гарантами возрождения городского и местного самоуправления, даже не упоминаются в базовых законах, включая закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В правовой системе, целевых программах развития страны по-прежнему забыто 3200 городов и 125 агломераций. Если они и упоминаются, то в качестве географических координат, а не объектов управления.

Исключение составляет Москва по причине не только столичного статуса, но и искусства управления городских властей, упорно формирующих ресурсный потенциал столицы.

Огромное значение для управляемости большим городом имеет его генеральный план. Однако исторически сложившиеся методология и содержание такого плана оказались непригодными для бурно развивающихся крупнейших городов и их агломераций с присущими им сложнейшими проблемами. Ведущие центры европейских государств, приступив к соответствующим исследованиям еще в 40-х годах, к 80-м разработали новый тип программно-проектного документа - стратегическую программу развития города или градосистемы, который будучи приспособлен к каждой стране вместе с тем носит общий характер.

В России приступили к поискам новой методологии в 1976 г., завершив их в 1994 г. после принятия новой Конституции. Наша модель организации разработки и реализации программы имеет существенные отличия от зарубежных. Она рассчитана на развитие городов в России и других трансформирующихся странах в переходный период (на Всемирном форуме ХАБИТАТ-II модель демонстрировалась в качестве лучшей практической работы).

Города смогут быть управляемыми в том случае, если они будут использовать мировой опыт по созданию в каждом городе собственного кодекса. Для этого предстоит провести следующую работу:

• городские уставы и акты должны базироваться на предварительной программной разработке объектной основы и стратегии развития города, осмыслении организации управления городом и его агломерацией;

• необходимо приступить к кодификации огромного количества законов и норм (федеральных, субъектов федерации и городских) в четкую и понятную структуру. Сегодня же невозможно разобраться даже в столичных нормах, опубликованных в разных изданиях;

• крупнейшим градосистемам следует иметь собственные градостроительные и иные нормативы как важнейшие механизмы регулирования развитием города. Готовить их должны местные специалисты-профессионалы.

Чтобы плодотворно управлять городом, нужна соответствующая информационная база. При этом в распоряжении мэра должно быть не многотомье статистики, а предельный минимум показателей, который отражает причины и ожидаемые последствия деструктивных процессов. Пока же мировая практика такой минимум еще не выработала, поскольку не создана конструктивная теория города и не разработаны убедительные модели его функционирования.

Мы не можем ждать, когда это будет сделано. Необходимо самим разрабатывать хотя бы «рабочие модели» каждого крупнейшего города. Наши 40-летние исследования позволили понять уникальность российских городов и определить те проблемы, которых нет в городах других стран. Подробно мы изложили эти проблемы и пути их решения в трех докладах на форуме ХАБИТАТ-II.

Зрелость информационной базы города подразумевает прежде всего единство трех видов характеризующей его информации: картографической и иной визуальной, статистической и текстовой (лингвистической).

Городское управление можно считать окончательно сформированным, если горожане и организации в порядке информирования будут получать планы своих микрорайонов и общин, доклады (белые книги) мэров, а молодежь - кодексы родного города.

Глава 2. Анализ управления Московской городской агломерацией

2.1 Формирование и развитие Московской агломерации

Центром-ядром Московской городской агломерации является город Москва. Касаясь истории развития города, необходимо сказать, что само слово «Москва» происходит из финно-угорских языков, и означает «река мокшей». Мокша это угро-финский народ, проживавший на территории современной Москвы. Первое датированное упоминание о Москве относится к 1147 году. Каких-то конкретных сведений о Москве в нём не даётся, зато тверская летопись сообщает, что деревянный «город» (крепость, Кремль) был построен в 1156 году при впадении Неглинной в Москву-реку (теперь часть Кремля у Боровицкой башни). В 13-м веке Москва стала центром отдельного княжества. Золотая Орда собирала дань с русских княжеств, и князья должны были получать в Орде разрешение на княжение - ярлык. Юрий Данилович в 14-м веке стал первым князем Москвы, который получил ярлык на великое княжение, а Иван Калита получил от Золотой Орды разрешение сбора дани с русских княжеств, для передачи Золотой Орде, это обстоятельство было важным для усиления Москвы на Руси. В XVI веке население Москвы исчислялось примерно в 100 тыс. чел.

Во время Отечественной войны 1812 года в Москве был огромный пожар. В 1918 году Москва стала столицей РСФСР.

В качестве объекта управления московская городская агломерация сложилась в конце XIX в. С марта 1918 г. она впервые стала объектом регулирования с целью ограничения роста Москвы[39].

В последующий период на базе целого ряда исследований обосновывались проекты регулирования ее развития: в 30-е годы[14, С.32], 50-е (Центральный научно-исследовательский и проектный институт градостроительства), 70-80-е в связи с разработкой нового генерального плана (тот же институт с участием автора). После 1985 г. по заказу Моссовета Московская агломерация была обоснована в качестве объекта реформы управления, нацеленной на возрождение городского управления столичным организмом[31, С.62].

В XX в., в отличие от XIX в., когда был образован всего один город - Павловский Посад, происходит образование и рост новых городов. Еще при Временном правительстве в 1917 г. самый крупный из сельских промышленных центров - Орехово-Зуево - получил права города. В 1925-1926 гг. к нему присоединилось еще 12 центров. Среди них были Люберцы, Мытищи, Лосиноостровская (впоследствии переименованная в город Бабушкин), Перово, Кусково, Щелково, Раменское, Наро-Фоминск и др. Особняком среди них стоял город Талдом (одно время называвшийся Ленинском), бывший не фабричным, а кустарно-промысловым селом (здесь выделывалась обувь).

Примечательным надо считать возникновение группы городов непосредственно вблизи Москвы. С этих пор формирование Московской агломерации пошло высокими темпами. В 1926-1941 гг. сеть подмосковных городов пополнилась 10 новыми городами, начавшими свой путь развития города фабричными или заводскими селами. Но уже в большем количестве (12) стали появляться города-новостройки. Среди них преобладали центры тяжелой промышленности. Электросталь был металлургическим центром, дававшим качественные стали, Шатура и Новокаширск - центрами электроэнергетики, Воскресенск - центром химического производства минеральных удобрений и цемента. Подмосковье вместе с Москвой выступало в роли главной в стране базы индустриализации, обеспечивая техническое перевооружение всех отраслей народного хозяйства. Новые подмосковные города являлись также центрами новых отраслей, помогающих ускорению экономического развития страны. Город Калининград возник как центр ракетной техники. Был создан и предшественник Жуковского - крупный центр проектирования и испытания самолетов - поселок Стаханово (в город Жуковский он был преобразован после войны).

После окончания Великой Отечественной войны возобновился прерванный войной процесс преобразования в города старых промышленных центров. Наряду с ним шло обновление тех старых городов, которые располагали наилучшими предпосылками для развития. Создавались и новые города. Подчас нелегко провести границу между новым городом, созданным на чистом месте, и городом, который сформировался на основе незначительного до революции промышленного пункта. Например, на территории нынешнего города Хотьково существовало несколько селений. В некоторых из них, то возникали, то прекращали свое существование небольшие промышленные предприятия. Но только после того, как началось строительство завода электроизоляционных материалов, и стал работать филиал Московского лакокрасочного завода, Хотьково стало на путь превращения в город. То же самое можно сказать о таких городах, как Чехов, который сделал мощный рывок в своем развитии после размещения в нем крупного полиграфического комбината, как Луховицы, Куровское и некоторых других.

В этот период тон задавали города-новостройки. Они превосходили старые центры не только размерами. Главное было в том, что они представляли производства, располагавшиеся на вершине территориально-производственного комплекса региона. Как правило, они являлись сочетанием прикладной науки, проектно-конструкторской деятельности и опытных производств. Они зарождались еще до войны, но получили заметное развитие после ее окончания. Их главная задача состояла в разработке новой техники и новой технологии.

В 1960 г. началось строительство города-спутника столицы - Зеленограда. В 1963 г. он получил статус города. Запроектированный первоначально на 60 тысяч жителей, он вскоре превысил этот рубеж и стал развиваться в более крупный город, занял живописную местность между железной дорогой и шоссе на Санкт-Петербург. А сейчас этот крупный центр электроники уже перешагнул железную дорогу. Новым явлением стало возникновение городов - центров фундаментальной науки. Первенец в этой плеяде - город Дубна, который возник вместе с Институтом ядерных исследований, где работали и отечественные, и иностранные ученые. Затем последовали Пущино (биология), Протвино (физика высоких энергий), Троицк (физические науки), Черноголовка. Можно отметить особенности размещения названных групп городов. Старопромышленные центры разместились своеобразным «роем» в Восточном Подмосковье. Города - центры прикладной науки и конструкторских разработок, специализирующиеся в области авиастроения, ракетно-космической техники, оптической механики, электроники, электротехники, предпочитают размещаться в пределах Московской агломерации, т.е. не удаляться от московской городской черты (городская черта - граница города как административно-территориальной единицы). Центры фундаментальной науки избрали себе места подальше от столицы, в периферийной зоне области. Все они лежат вне железнодорожных радиусов, а к Пущину и Троицку даже не подходят и железнодорожные ветки.

В последние 15 лет Московская городская агломерация продолжала интенсивно развиваться, сохраняя тенденции уплотнения ядра, усложнения структуры и периметрического расширения, заложенные еще в конце советского периода. Вместе с тем в последние годы происходят качественные изменения в её развитии. Ближний (первый) пояс подмосковных районов окончательно интегрировался с ядром агломерации - Москвой, а ряд городов в связи с пространственным развитием столицы оказался более интегрированным в структуру столицы, чем отдельные районы самой Москвы [46, С.62-69].

Параллельно с этим происходит и территориальный рост агломерации: сейчас уже практически все Подмосковье можно считать пригородной зоной. Повышение интенсивности связей (в первую очередь - транспортных) заметно расширило территорию функциональных связей с Москвой, отодвинув в большинстве случаев изохрону двухчасовой транспортной доступности за границу области. В пределах области вне этой зоны находятся лишь относительно малодоступные части на западных и восточных окраинах области: своеобразные «медвежьи углы», образованные на стыке границ районов и областей.

В Московскую агломерацию входит более 50 городов, в том числе 14 с населением свыше 100 тыс. человек, некоторые из которых имеют агломерации второго порядка.

Население Московской агломерации в пределах двух пригородных поясов, с пригородной зоной в радиусе 70 км от МКАД (одно из наиболее распространенных понятий Московской агломерации) оценивается от 14,5 до 17,4 млн человек. Площадь Москвы и её пригородной зоны в радиусе 60-70 км - 13,6 тыс. кв. км [37, С.14-15].

Маятниковые поездки населения внутри агломерации оцениваются не менее чем в 1,8 млн чел. в сутки. Сообщение на общественном и личном транспорте отличается колоссальной загруженностью - так, в часы «пик» многочасовые «пробки» на автомагистралях на въездах утром и выездах вечером достигают сотен метров и даже нескольких километров, а интервал движения пригородных электропоездов в Московском узле составляет 4-6 минут [40, С.54].

Московская агломерация расширяется и уплотняется быстрыми темпами - на 2006 год зонами сплошной застройки или строительства по некоторым направлениям почти непрерывно покрыты десятки километров от МКАД [46, C.18] (как, например, практически сплошная сверхурбанизированная полоса длиной порядка 80 км, проходящая через Москву от Климовска до Пушкино). Реализуется ряд проектов, связанных с формированием городов-спутников Москвы (в настоящее время идет строительство города-спутника Домодедово и Москвы - Константиново), а по планам, в будущем, количество вновь построенных городов может достигнуть 12. Знаковым стало решение правительства Московской области о строительстве в Подмосковье линий метрополитена, вписанное в генеральный план развития области.

В настоящее время, Московская агломерация в отличие от остальных регионов РФ вступила в финальную, постиндустриальную стадию своего развития, связанную с преобладанием не промышленного потенциала и созданием промышленных предприятий, а с использованием сервисных видов деятельности и дальнейшим становлением Москвы, которая является т. н. мировым городом второго (β) порядка в качестве центра науки, культуры, образования, финансовой деятельности. Благодаря этому, Московская агломерация имеет дальнейшие перспективы для своего развития в отличие от многих агломерацией РФ, исключительно связанных с промышленным производством (это большинство российских агломераций, созданных в советское время) [15, С.38-39].

Некоторые политики и эксперты считают целесообразным административно объединить Москву и Московскую область в один субъект федерации (вариант - создание на их основе четырёх новых субъектов), так как нынешние административные границы Москвы весьма условны, и фактически Москва - это агломерация, включающая слившиеся с ней ближайшие (и не очень) города Московской области. Однако Московская область в лице её властей отстаивает свою самостоятельность и даже подвергает сомнению уместность терминов «агломерация» или «мегалополис» [42, С.13-15].

В Московскую агломерацию в узком масштабе входят непосредственно примыкающие к границе Москвы города (часть из них - областного подчинения). Это так называемый ближний пояс спутниковых городов [22].

В настоящее время под Московской агломерацией в более широком масштабе подразумевается не только Москва с непосредственно примыкающими к ней населёнными пунктами, а Москва с двумя пригородными поясами и вся Московская область (столичный регион) с третьим поясом [17, С.15-18].

В первый (ближний) пригородный пояс, по мнению В. Г. Глушковой, входят города Химки, Долгопрудный, Мытищи, Королёв, Балашиха, Реутов, Люберцы, Видное, Одинцово, Красногорск, Зеленоград (формально являющийся частью Москвы), они расположены до 10-15 км от МКАД [22].

К понятию ближнего пояса пригородов близко понятие ЛПЗП (Лесопарковый защитный пояс Москвы, который вместе с находившимися на его территории поселками и городами официально входил в состав Москвы с 1960 по 1961 год). В ЛПЗП Москвы не были включены города Королёв (Калининград) и Железнодорожный.

По этим критериям список городов ближнего пояса может быть детализирован и включает следующие города: Одинцово; Красногорск; Химки; Долгопрудный; Лобня; Мытищи; Королёв; Юбилейный; Балашиха; Реутов; Железнодорожный; Люберцы; Котельники; Дзержинский; Лыткарино; Видное; Московский, а также посёлки городского типа и сельские населённые пункты непосредственно окружающих Москву районов Московской области.

Пригородная зона Москвы, границы которой проходят на расстоянии 50-70 км от Москвы, по мнению В. Г. Глушковой и является Московской агломерацией (с включением Москвы) [21].

Пригородная зона Москвы включает в себя 14 районов Московской области (из них 2 частично), 25 городских округов, 4 городских округа-ЗАТО. Площадь собственно пригородной зоны составляет 12,0 тыс. км², население 4,2 млн. чел., а с включением Москвы вся Московская агломерация имеет площадь 13,1 тыс. км², население 14,7 млн. чел. (в 1996 г. по подсчётам автора площадь агломерации составляла 13,6 тыс. км², население 13,4 млн. чел.) [20].

2.2 Особенности управления Москвой и Московской областью

Поскольку Московская городская агломерация расположена на территории двух объектов Российской Федерации Москвы и Московской области, необходимо рассмотреть структуру управления обоих регионов.

Особенности структуры управления г. Москвы

В Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями.

На протяжении последних трех лет, начиная с принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации и, особенно после принятия 28 июня 1995 года Устава города Москвы и 12 августа 1995 года [7] Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] среди ученых и практиков в области государственного строительства и муниципального права не затихают споры о природе и характере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в столице России. При этом позиции спорящих сторон занимают полярные положения. Одни утверждают, что закрепленный в нормативных актах города Москвы порядок организации и деятельности государственных и муниципальных органов исключает возможность самого существования местного самоуправления. Другие полагают, что для эффективного осуществления и последовательного развития самоуправления организационных и правовых условий вполне достаточно.

Согласно п.2 ст.70 Конституции РФ и Закону РФ от 15 апреля 1993 года N 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»[6] территорией Российской Федерации является территория города Москвы. Такое положение предопределяет особый порядок взаимоотношений города не только с федеральными органами государственной власти, но и с иностранными государствами и субъектами Федерации.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 65 Федеральной Конституции город федерального значения Москва находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта. Следовательно, это уровень осуществления государственной власти со своим законодательным органом, Правительством и т.п. В то же время изначально Москва представляет собой территорию с компактным проживанием населения. Пусть это многомиллионный мегаполис с огромны хозяйством и сложнейшей инфраструктурой, но, в первую очередь, это городское поселение, на территории которого осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). Более того, согласно п.1 ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Поэтому кроме государственного органа власти в Москве существует и органы местного самоуправления. Структура власти г. Москвы показана на рис.1 в Приложении.

Таким образом, на сегодняшний день в городе создана стройная система государственных органов власти с одновременным развитием местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Город Москва - единственный субъект Российской Федерации с трёхуровневой системой исполнительных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ исполнительная власть одноуровневая. В состав государственных органов, как правило, входят отраслевые структуры, которые выполняют государственные полномочия в городах и районах субъекта РФ. Здесь нет необходимости создавать координирующие территориальные органы, на их роль подходит мэр или глава муниципального района. Поскольку орган местного самоуправления не может координировать государственные структуры исполнительной власти, эту роль в Москве выполняют на уровне округа префектуры, а не на уровне района - Управы районов.

Завершение формирования вертикали исполнительной власти города в существующем на настоящее время виде было осуществлено Постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 г. N 18-ПП «О структуре органов исполнительной власти города Москвы»

Итак, рассмотрим статус и полномочия Правительства Москвы. А также аппарат Мэра Москвы.

Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность органов исполнительной власти города Москвы.

Обязательное существование в субъекте Российской Федерации высшего исполнительного органа власти закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наименование высшего исполнительного органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Правительство Москвы является высшим исполнительным органом власти города Москвы и осуществляет обширные полномочия в сфере экономики, городского хозяйства, архитектуры и градостроительства, социальной сфере, сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.

Правительство Москвы осуществляет свои полномочия либо непосредственно, либо через подведомственные ему органы исполнительной власти, к которым относятся функциональные и отраслевые органы исполнительной власти города Москвы (департаменты, комитеты, главные управления, управления, инспекции), а также территориальные органы исполнительной власти города Москвы (префектуры административных округов и управы районов).

Правительство Москвы осуществляет свою деятельность на началах коллегиальности, т.е. все важнейшие решения (например, принятие постановлений Правительства Москвы) принимаются коллегиально большинством голосов.

Правительство Москвы возглавляет по должности Мэр Москвы. Действовавшая до 2001 года редакция Устава предусматривала наряду с Мэром Москвы отдельную должность Премьера Правительства Москвы, которую мог замещать Мэр Москвы, Вице-мэр Москвы либо иное лицо, назначаемое Мэром Москвы и утверждаемое в должности Московской городской Думой.

Все члены Правительства Москвы, за исключением Мэра Москвы и Вице-мэра Москвы, входящих в Правительство по должности, назначаются и освобождаются от должности Мэром Москвы. Назначение и освобождение членов Правительства осуществляется путем издания указа Мэра Москвы, соответствующее решение принимается Мэром единолично.

Мэр Москвы производит распределение обязанностей между членами Правительства Москвы. При этом за каждым членом Правительства Москвы, включая Мэра и Вице-мэра, закрепляется перечень возлагаемых на него вопросов, а также при необходимости перечень возглавляемых и координируемых членом Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы.

Статус, перечень полномочий, организация деятельности Правительства реализуются Законом города Москвы «О Правительстве Москвы».

Мэр Москвы - высшее должностное лицо Москвы, московский градоначальник, возглавляющий высший орган исполнительной власти города - правительство Москвы.

Статус Мэра Москвы определяется ст.40 Устава.

Надо отметить, что наличие в системе органов власти субъекта Российской Федерации высшего должностного лица не является обязательным. Возможность вводить в субъектах Российской Федерации должность высшего должностного лица закреплена статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Предъявляются следующие требования к кандидату на должность мэра Москвы, может стать гражданин Российской Федерации, достигший тридцатилетнего возраста, кандидатура которого предложена Президентом РФ и утверждена Московской городской Думой. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Мэра Москвы на пять лет[7] в порядке, установленном федеральным законодательством и уставом г.Москвы.

Статус и полномочия Мэра менялись, так в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г., мэр Москвы был наделен широким кругом полномочий, среди них: управление объектами городской собственности, проведение разгосударствления и приватизации имущества, находящегося в ведении организаций, подведомственных органам исполнительной власти г. Москвы, распоряжение и управление землями, ведение государственного кадастра городской земли, изъятие и предоставление земельных участков и др. Для осуществления мер радикальной экономической реформы с учетом особых столичных функций города с декабря 1991 г. мэру Москвы Президентом России был предоставлен ряд дополнительных полномочий. 27 сентября 1995 года Московской городской Думой 1 созыва был принят закон о выборах мэра и вице-мэра Москвы, регламентирующий порядок избрания.

июля 1999 года Московская городская дума 2 созыва приняла закон о выборах депутатов МГД, мэра и вице-мэра столицы, а также советников районных собраний. В два раза был снижен минимальный процент явки избирателей на выборах мэра и вице-мэра, с 50 % до 25 % избирателей [39, С.45-46].

декабря 2004 года были внесены изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Были изменены статьи 17 и 18, которые определяют работу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Закон уравнял высшее должностное лицо (мэр) и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (глава правительства) [39].

февраля 2006 года Московская городская дума 4 созыва внесла изменения в Устав города Москвы, заменив «избирается жителями города Москвы на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» и «Порядок выборов и вступления в должность Мэра Москвы устанавливается законами города Москвы» на «наделяется полномочиями Мэра Москвы на четыре года в порядке, установленном федеральным законодательством и настоящим Уставом». Изменения были вызваны, прежде всего, новым порядком наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (т. е. «отмена выборности губернаторов»). Также был отменён пункт, запрещающий одному и тому же лицу избираться более двух сроков подряд [42, С.34].

В соответствии со статьей 41 Устава города Москвы, мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

Рисунок 1-Функции Мэра Москвы

В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов.

По вопросам своей компетенции мэр Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением. Указами мэра Москвы называются правовые акты, издаваемые мэром Москвы по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы. Распоряжениями мэра Москвы именуются акты оперативно-распорядительного характера.

Часть 3 статьи 41 предоставляет Мэру Москвы исключительные полномочия по принятию мер для предупреждения экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий, угрожающих безопасности города. В рамках осуществления данного права Мэр Москвы может выходить за пределы своих полномочий и осуществлять действия, входящие в компетенцию иных органов государственной власти. Перечень возможных мер для наведения порядка Уставом не определен, поскольку зависит от опасности обстоятельств, требующих немедленного вмешательства. Предоставление такого полномочия Мэру Москвы вызвано организационными ограничениями деятельности других органов, не позволяющими им принимать быстрые, безотлагательные решения.

Полномочия Мэра Москвы реализуются им непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы, в число которых входят Правительство Москвы и подчиненные ему отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города.

Мэр Москвы, являясь высшим должностным лицом Москвы, представляет город в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. В указанных отношениях Мэр Москвы выступает представителем всего города Москвы, а не только исполнительной власти.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы структурные подразделения, созданные в целях обеспечения деятельности мэра и правительства Москвы.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы - государственный орган, созданный для обеспечения деятельности членов правительства. Это их личные канцелярии («секретариаты») и службы. Аппарат Мэра и Правительства Москвы, представляет собой структурные подразделения, не являются самостоятельными юридическими лицами. Занимается правовым, организационным, кадровым, информационным и документационным сопровождением деятельности столичного мэра и правительства.

Эта структура контролирует выполнение органами исполнительной власти Москвы и должностными лицами документально зафиксированных поручений мэра и правительства.

Аппарат Мэра и Правительства Москвы имеет структуру представленную в Приложение В.

Органы исполнительней власти Москвы имеют достаточно развернутую структуру, в частности широкой является система органов исполнительной власти, подчиненные Правительству Москвы и непосредственно Мэру. Приведем данную систему органов схематично[2,3]:

Рисунок 2- Основные комплексы городского хозяйства, подчиняющиеся Правительству Москвы

Рисунок 3-Система исполнительной власти г. Москвы

На органах исполнительной власти подчиненных Правительству Москвы и Мэру лежат следующие полномочия:

осуществление политики города по вопросам территориального устройства и границ города Москвы;

координация взаимодействия между территориальными и отраслевыми органами испoлнительной власти по реализации правовых актов города Москвы;

организация взаимодействия с органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы;

осуществление межотраслевой координации по вопросам организации работы с населением, развития форм участия жителей в реализации планов и программ Правительства Москвы;

изучение общественного мнения о деятельности территориальных органов исполнительной власти, подготовка аналитических материалов и предложений по повышению эффективности их деятельности.

Согласно территориальному устройству Москвы в рамках Москвы существует 10 округов. Административные округа - территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Образование и упразднение административных округов, установление и изменение их границ, присвоение им наименований осуществляется мэром Москвы. Кроме того, в административные округа входят районы города.

Административное управление города осуществляется через административные округа (образованы в 1991 г.). Образование и упразднение административных округов, установление и изменение их границ, а также присвоение им наименований осуществляется Мэром Москвы.

Во главе административных округов стоят префекты, которые назначаются Мэром и осуществляют руководство местным управлением в округах. Территориальными органами исполнительной власти столицы, подведомственными Правительству Москвы, являются районные управы.

Распределение полномочий происходит следующим образом: префектура осуществляет контрольную, координирующую и исполнительно - распорядительную деятельность на территории административного округа, а управа - на территории района. Руководит, координирует и контролирует деятельность управы района префект соответствующего административного округа Москвы.

Общая картина организации власти и местного самоуправления в Москве будет не полной, если не сказать о территориальном общественном самоуправлении, которое в соответствии с Законом города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории (п.2 ст.1). Основным субъектом территориального общественного самоуправления является территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов предусмотренных уставом территориальной общины. Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности общины, конференция жителей. Для решения повседневных задач жители избирают комитет общественного самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут избираться староста и контролер.

Таким образом, надо отметить, что в Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах. Существует массив нормативных правовых актов города Москвы, имеющих основной целью именно оптимизацию правовых отношений между указанными уровнями.

2.2 Особенности структуры управления в Московской области

Согласно Уставу Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ «государственную власть в Московской области осуществляют органы государственной власти Московской области, а также федеральные суды и федеральные органы исполнительной государственной власти». Правительство Московской области - высший исполнительный орган государственной власти Московской области.

Губернатор Московской области является Председателем Правительства Московской области. Вице-губернаторы Московской области являются первыми заместителями Председателя Правительства Московской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области и заместителей Председателя Правительства Московской области предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Московской области.

Губернатор Московской области вправе установить в составе Правительства Московской области должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Московской области - руководителя аппарата Правительства Московской области.

Министрами Правительства Московской области являются, как правило, руководители министерств Московской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Московской области в соответствии с законами Московской области.

Закон Московской области от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Московской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Московской области.

Систему исполнительных органов государственной власти Московской области составляют:

) высший исполнительный орган государственной власти Московской области - Правительство Московской области;

) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области;

)территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области.

Закон МО «О Правительстве Московской области» устанавливает, что «деятельность Правительства Московской области осуществляется в соответствии со следующими принципами:

) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

)распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

) единство системы государственной власти;

) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Московской области;

) самостоятельное осуществление органами государственной власти Московской области принадлежащих им полномочий;

) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления».

Таким образом, правительство Московской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области, законов Московской области и постановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.

Необходимо отметить, что общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора.

Полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Функции правительства Московской области представлены на рисунке 4.

Рисунок 4-Функции Правительства Московской области

Основные полномочия губернатора Московской области представлены на рисунке 5.

Рисунок 5- Функции Губернатора Московской области

Таким образом, структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции, полномочия и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации.

Далее, необходимо рассмотреть органы исполнительной власти Московской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах единства системы государственной власти, разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности органов местного самоуправления. Они находят свое продолжение в конституциях и уставах субъектов, однако не все субъекты смогли предложить адекватное их отражение.

Помимо конституционных основ система органов исполнительной власти субъектов РФ должна опираться на федеральные общие принципы, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [49].

Понятие «система органов исполнительной власти субъектов РФ» означает «совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, а также ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей»[20]. Исходя из анализа нормативных правовых актов и судебной практики, системное правовое регулирование организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Структура органов исполнительной власти Московской области утверждена постановлением Губернатора Московской области от 7 октября 2005 г. N 134-ПГ.

Высшим исполнительным органом государственной власти Московской области является Правительство Московской области. К центральным исполнительным органам государственной власти Московской области относятся (рисунок 6):

Рисунок 6- Структура органов исполнительной власти Московской области

Таким образом, цели, задачи, структура и принципы деятельности органов исполнительной власти Московской области в опираются на общие для всей исполнительной власти, независимо от уровня ее осуществления, конституционные основы, определяющие предназначение этого вида государственной власти для развития общества и создаваемых им государственных институтов.

Глава 3. Предложения по совершенствованию управления городскими агломерациями

3.1 Проблемы управления Московской городской агломерацией

Московская агломерация - Самая крупная в России моноцентрическая (т.е. имеющая один главный центр) агломерация. Особенностью Московской агломерации является еще и чрезмерная концентрация административных, финансовых, коммуникационных, логистических, социальных и т.д. функций в одном городском центре - Москве и ее агломерации. Особенности её дальней и ближней истории, разнообразие природных ландшафтов, столичная роль наделили её многими, только ей свойственными чертами. Но вместе с уникальным здесь сочетается и типичное. Московская агломерация отражает общие тенденции развития агломераций, наделена их общими проблемами и выступает пионером в их решении. Поэтому её справедливо считать классической.

В настоящее время, Москва является городом - ядром московской городской агломерации. Особенности структуры и модели управления московской городской агломерации диктуются особенностью статуса Москвы как города федерального значения город, не входящий в состав какого-либо субъекта федерации и наделенный статусом субъекта федерации. Соответственно этому Москва, по сути дела, является носителем двух статусов: статуса города и статуса субъекта Федерации, закрепленного, прежде всего, в ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации.

Общая численность Московской агломерации около 12 млн. человек. В её составе свыше 60 городов и несколько десятков посёлков городского типа, сотни сельских поселений. Агломерация имеет звёздную конфигурацию, вытягиваясь лучами вдоль 11 железнодорожных радиусов. Ежедневно в Москву и в Подмосковье приезжает на работу около 600 тыс. человек, навстречу им движется поток в 160-200 тыс. Ближние спутники являются прямым продолжением Москвы и по своим функциям, характеру основных производств, типу застройки мало отличаются от периферийных районов столицы. О развитости агломерации, зрелости её территориальной структуры свидетельствуют сложившиеся в разных частях «материнской» агломерации локальные гнёзда городов и посёлков - агломерация второго порядка.

Характерная черта столичной агломерации - скопление различных по своим размерам городов (включая 16 городов с более чем 100 тыс жителей), по срокам образования (Волоколамск и Дмитров - ровесники Москвы, результаты первых пятилеток - Фрязино и Электросталь, сформированные из фабричных сел - Щелково и Озёры), по профессии. Занимательно обилие городов специализирующихся на научных исследованиях и проектно-конструкторских разработках. Включая большие центры: электроники - Зеленоград, ядерной энергетики и исследований - Дубна, промышленной авиации - Жуковский.

Данные особенности столичной агломерации и диктуют особенности управления московским регионом. В настоящее время, когда говорят о системе управления московской городской агломерации, речь идет о двух независимых административных системах, управляющих своими территориями на принципах, не согласованных между двумя субъектами. Такое разделение в управлении приводит к дестабилизации социальной сферы и ограничению возможностей жителей Москвы и Московской области по многим аспектам: быт, производство, перемещение. Назрело множество проблем административного порядка, связанных с управлением столичного мегополиса, требующих своего решения. Об этом говорят в связи с назначением на должность нового мэра столицы Сергея Собянина [13]. Решение проблем мегаполиса напрашивается само собой: столица не должна замыкаться рамками существующих границ. Ее устойчивое развитие возможно только при условии синхронизации усилий руководства Москвы и Московской области в рамках единой стратегии развития московского региона. Объединение Москвы и Московской области, по мнению многих экспертов, позволит действительно кардинально разрешить имеющиеся проблемы, не допустить возникновения и развития новых.

Комплексное управление развитием агломерации должно строиться на взаимовыгодном сотрудничестве субъектов интеграции для повышения качества жизни всего населения Московского региона. Сейчас необходимо усиление координирующей и направляющей роли Правительства РФ в обеспечении взаимосвязанного и интеграционного развития Москвы и Московской области и превращение Москвы в «глобальный город» на основе специальной федеральной целевой программы. Реализация этого проекта позволит существенно повысить интенсивность развития региона, а также отработать на данном примере новые механизмы обеспечения единства системы исполнительной власти России в целях более эффективной реализации приоритетов национального развития.

Но кроме административных преобразований чрезвычайно важным для эффективного управления Московским регионом является умение осуществлять взаимодействие на договорной основе при решении вопросов развития агломерации.

В этой связи, следует сказать об опыте взаимодействия исполнительной власти г.Москвы и Московской области.

В связи с тем, что в научной литературе недостаточно полно представлено понятие «взаимодействие органов исполнительных власти различных субъектов государственной власти», представляется целесообразным остановиться на анализе общих вопросов взаимодействия, ибо взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы.

Философская категория взаимодействия включает в себя действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов и представляет собой абстракцию высшего порядка по отношению ко всем другим ее значениям. В широком смысле слова, «взаимодействие - процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния» [50].

Взаимодействие вообще - это «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи» [50].

Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему. Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как универсальная форма движения, развития материи: взаимодействие двух и более явлений или тел.

В результате взаимодействия становится возможным современное восприятие многофункциональных систем и подсистем в единстве и взаимосвязи всех образующих эти системы элементов. Это дало толчок к широкому употреблению в научной литературе и правовых актах терминов «взаимодействие» и «организация взаимодействия».

Организация взаимодействия внутри каждой из взаимодействующих систем требует использования оптимальных форм и методов. Для этого необходимо иметь хорошо отлаженную правовую систему и достоверную информацию, которые являлись бы важным инструментом эффективного взаимодействия.

Исходя из вышеизложенного, следует, что взаимодействие - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.

Практика последнего времени свидетельствует о том, что органами исполнительной власти Москвы и Московской области на рабочем уровне поддерживается взаимодействие, а Правительством Москвы и Правительством Московской области принимаются необходимые меры по выполнению действующего законодательства, регламентирующего те или иные вопросы возникающие в сфере интересов Московского региона.

В целях организации межмуниципального сотрудничества российским законодательством, в частности, Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ (ст. 8, 68, 69), предусматривается возможность создания объединений муниципальных образований, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций, и заключение договоров и соглашений.

Совместным распоряжением Мэра Москвы и Губернатора Московской области от 28 февраля 2002 г. № 112-РМ/150-РГ утверждено Положение об Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области.

В соответствии с данным положением объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области, является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом, обеспечивающим взаимодействие и координацию деятельности исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области в вопросах перспективного, комплексного и сбалансированного социально-экономического развития региона, включающего территории г. Москвы и Московской области.

Задачами объединенной коллегии является обеспечение координации действий исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области с целью эффективного и гармоничного развития г. Москвы и Московской области по следующим основным направлениям:

реализация Договора о взаимопонимании и взаимодействии Администрации Московской области и Мэрии Москвы от 21 июня 1999 г.;

подготовка совместных законодательных инициатив по вопросам, представляющим взаимный интерес;

участие в подготовке и рассмотрении проектов и реализации актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по г. Москве и Московской области;

использование трудовых ресурсов и расширение сферы занятости;

интеграция в промышленном производстве;

земельные отношения и пользование природными ресурсами;

градостроительство;

экология и ресурсосбережение;

развитие энергосистем региона;

сельскохозяйственное производство, переработка и обеспечение продовольствием;

дорожное строительство и транспорт;

информатизация, телекоммуникация и связь;

торговля;

сохранение научного потенциала в части фундаментальных исследований и отраслевой науки, способствующего социально-экономическому развитию г. Москвы и Московской области;

осуществление Москвой и Московской областью столичных функций;

социальная защита населения и социальное обеспечение жителей г. Москвы и Московской области;

образование;

развитие сферы отдыха и туризма,

а также по другим направлениям, определяемым решениями Объединенной коллегии.

Так же в функции объединенной коллегии входит:

формирование общего видения стратегических перспектив развития агломерации;

определения основных направлений межмуниципального сотрудничества;

достижение договоренностей о реализации совместных межмуниципальных проектов, принятие согласованных решений об их организации и финансировании;

обеспечение межмуниципального взаимодействия в вопросах создания благоприятного имиджа агломерации в глазах инвесторов и повышения её конкурентоспособности;

выявление потенциально конфликтных вопросов межмуниципального взаимодействия и поиск компромиссных вариантов их решения;

успешная реализация стратегии агломерации возможна в условиях опоры на активное развитие гражданских инициатив в формировании общественного сознания в интересах агломеративного объединения. В качестве важной составляющей предлагаем создание инфраструктуры общественных фондов, влияющих на инвестиционное, инновационное, социо-культурное взаимодействие территорий в рамках Московской агломерации. Кроме того, фонды могут создаваться муниципальными образованиями для привлечения дополнительных средств на реализацию проектов развития.

Главной проблемой является искусственное разделение объекта управления на две подсистемы - город и городскую агломерацию, управляемые двумя равноправными властными структурами (Правительство города Москва и Правительство Московской области). Подобное обстоятельство дел абсурдно, не соответствует природе вещей и вредно для жизнедеятельности системы в целом и для каждого из проживающих в ней людей.

В соответствии с утверждением, которое было сформулировано в п.1.3 субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. При этом открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Кроме того, важнейшей особенностью развития системы урбанизированного и экономического каркаса страны является чрезмерная концентрация административных, финансовых, коммуникационных, логистических, социальных и т.д. функций в одном городском центре - Москве и ее агломерации. Москва уже не в состоянии эффективно справляться с частью возложенных на нее функций.

Так же наиболее эффективным механизмом политики такого рода является разработка программных документов по развитию агломераций, которые будут носить как стратегический, так и территориальный характер.

Рассмотрим, что предлагается авторами в целях исправления данной ситуации.

Опыт реформирования территориального управления в ряде развитых стран свидетельствует об изменении понимания задач региональной политики и прежде всего характера взаимоотношений центра и периферии. Властные структуры многих стран осознали необходимость сбалансированного развития регионов за счет передачи части функций на места, что особенно актуально для России как крупнейшего по площади государства мира. Повышение эффективности управления такой огромной территорией в значительной мере обусловлены тем, насколько рационально будет организовано территориальное управление, особенно когда кардинально меняются условия жизни общества. Это требует адекватного пересмотра существующей системы административно-территориального устройства.

Особая роль среди субъектов федерации принадлежит Московскому региону и от того, какое место он займет в новой системе экономических отношений, во многом зависит будущее страны.

Мировая практика развития территорий столичных и федеральных округов, столичных земель и департаментов свидетельствует о неизбежном сужении полномочий их органов власти и управления. Статус столичности дает определенные преимущества в их материально-финансовом обеспечении в качестве возмещения за выполнение столичных функций, но одновременно это влечет изъятие многих важных для органов власти и управления полномочий в пользу выше и нижестоящих органов власти.

На сегодняшний день наиболее сложные проблемы управления стоят перед столичным регионом, включающим город Москву и Московскую область, обладающих мощнейшим совокупным потенциалом, на порядок превосходящим потенциал любого другого субъекта федерации. В этом тандеме столица осуществляет непрерывную экспансию в отношении области.

Московская городская агломерация в своем развитии достиг такой стадии, когда появилась острая необходимость пересмотра существующей системы территориального управления для более эффективного решения политических, социальных, экономических вопросов. Речь идет о необходимости переустройства существующих административных границ и приведении их в соответствие с функциями, выполняемыми отдельными территориями. При этом наиболее сложной задачей исследования является организация рационального территориального управления Москвы и ближнего Подмосковья.

Надо сказать, что естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются подобно масляному пятну, но и выносят свои функции в близлежащие города, образуя таким образом агломерации поселений.

Несмотря на то, что Московская агломерация сложилась в конце XIX в. После 1985 г. по заказу Моссовета Московская агломерация была обоснована в качестве объекта реформы управления, нацеленной на возрождение городского управления столичным организмом [31, С.62-69]. Несмотря на то, что профессионалы не прекращали настаивать на грамотном подходе к развитию города. До сих пор Московская столичная агломерация управляется двумя субъектами - властями Москвы и Московской области. Продолжает разрываться на части единый градоэкологический организм, между Москвой и Подмосковьем нарастают социальные проблемы в области ценообразования, транспорта, землепользования, обеспечения существования пенсионеров и маятниковых мигрантов.

К этим вопросам необходимо вернуться, как и к аналогичным проблемам в 125 крупногородских агломерациях России, затрагивающим болевые точки более 60 млн российских граждан.

Границы Москвы, а также других 580 городов России нуждаются в переосмыслении. Это диктуется требованиями городского управления, правового государства и многоукладного хозяйства. Иначе сегодня трудно объяснить, почему Зеленоград - район Москвы, а Химки, куда были выселены из центра столицы москвичи, - область уже иного субъекта власти и управления.

В последние годы происходит дальнейшее ухудшение территориального управления Московским регионом за счет продолжающегося территориального роста столицы и усложнения конфигурации ее внешних границ, что еще более обостряет взаимоотношения столицы с Московской областью. На сегодняшний день Москва является одним из крупнейших городов мира, существенно превосходящим по числу жителей, а особенно по площади, такие европейские столицы, как Лондон и Париж. Площадь Москвы уже превысила 1 тыс. км², при этом за пределами Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД), являющейся до последнего времени юридической границей города, оказалась 1/10 территории Москвы. Внешние границы города протянулись на более чем 300 км, а средний внутренний радиус составляет около 20 км.

Современные границы Москвы, в ряде случаев рвут «по живому месту» многочисленные экономические, социальные и культурно-бытовые связи, сложившиеся ранее внутри региона. Территориальный, рост города практически привел к ликвидации Химкинского района, на две части оказался разорванным Ленинский район. Московская кольцевая автомобильная дорога уже давно превратилась во внутригородскую магистраль, отделяющую преимущественно спальные районы Москвы от жилой застройки Люберец, Химок, Реутова, Красногорска и других городов ближнего Подмосковья, многие из которых оказались затянутыми в глубь московской застройки.

В то же время, как показали исследования Г. А. Гольца [17, С.54], город, как система большой сложности, может воспроизводить себя при сохранении затрат времени на передвижение жителей на уровне 30-35 минут, т. е. существует скрытый запрет на превышение этой величины. Его нарушение приводит к дезорганизации системы. В настоящее время средние затраты времени в Москве возросли до 45 минут. Этот разрыв сложился в результате того, что в развитии города существуют территориальные пороги, связанные со степенью развития городского транспорта. Обычный городской транспорт может обеспечить нормативный параметр, если город существует в пределах 500 км², а при системе экспрессных маршрутов - 800 км². В Москве же сложилась уникальная для крупнейших городов мира ситуация. Существующий технический уровень транспорта затрудняет централизованное обслуживание территории за пределами 500 км².тогда как фактическая площадь Москвы в два раза больше. Складывается ситуация, когда в пределах приемлемых затрат времени живет лишь половина всего населения Москвы, тогда как другая половина пользуется общественным транспортом в режиме жителей пригородных районов.

3.2 Предложения по формированию системы управления Московской городской агломерацией

Анализ принимаемых руководством Москвы региональных постановлений свидетельствует о продолжающейся политике экспансии города на территорию Московской области. Тактика столичных органов власти заключается в постепенном «отвоевывании» пристоличных территорий и жесткой фиксации внешней границы, удержание которой соответствует определенным политическим целям, создавая необходимый потенциал власти и привилегий, а также барьеров на пути российских и иностранных граждан, символизируя особое положение центра по отношению не только к дальней, но и к ближней периферии.

Анализируя размещение столичных объектов, следует отметить, что далеко не вся территория Москвы вовлечена в осуществление столичных функций. Исследование показало, что более 90% столичных объектов расположено в границах Центрального административного округа и прежде всего внутри Садового кольца, а значительная часть периферийной зоны Москвы вообще не несет столичной нагрузки и по своему функциональному назначению схожа с пригородными районами Московской области.

Не менее важно выявление реальных социально-пространственных структур крупнейшего города как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

Как уже это ранее подчеркивалось плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно, то если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект.

Для эффективного и целесообразного управления городской агломерацией, в частности Московской городской агломерации необходимо владение методологией и процедурами выявления социально-пространственных структур городов (или наличие специалистов хотя профессионально подготовлены к решению таких задач), поскольку необходимости в подобных исследованиях раньше не было, в России наблюдается дефицит специалистов соответствующей подготовки. Этим опытом обладает Афинский центр экистики - науки о человеческих поселениях. Именно на основе его методологии и процедур российскими учеными были провели исследования и в 1992 г. предложили Моссовету образовать в Москве 82 района вместо 33. Правительство Москвы и Дума создали в границах Московской кольцевой автодороги 116 районов. Это хорошее начало, если будут организованы общины в микрорайонах и кварталах.

Так же следует отметить, что крупнейшие города обладают 6 - 11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельности, имеющей собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления. Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Радикально-лучевая пространственно-планировочная организация Московской градосистемы идеальна по сравнению с другими мировыми столицами. Это первое благоприятное условие для регулирования развития Москвы и организации управления.

Второе благоприятное условие состоит в том, что две трети городской среды сохраняют преемственность автономных поселений, поглощенных и поглощаемых городом-гигантом. Арбат и Кунцево, Бирюлево и Строгино, а также более 60 других социально-пространственных образований - потенциальные структуры территориального управления (уже используемые в процессе реформы городского управления, проводимой мэрией Москвы).

Московская столичная агломерация, по мнению отдельных авторов [46. С.38-39], нуждается в 5-уровневой организации управления: агломерация - собственно Москва - 8 ее зон - 82 - 88 районов - 560-600 общин собственно местного самоуправления. Искусство городского управления заключается, в частности, в динамичном перераспределении функций, прав и компетенций субъектов разных уровней. Самым плодотворным распределением является принцип делегирования функций и полномочий нижних уровней верхним (как это предусмотрено Конституцией России, см.рис.4). Об этом, кстати, даже не упоминается ни в Уставе Москвы, ни в законе о территориальном общественном самоуправлении. Принцип же договора между общинами и районной администрацией без приоритета общин и делегирования ими полномочий - узаконенный диктат административного управления над общинами и отказ от главного ресурсного потенциала - непосредственного участия горожан в обеспечении городского управления.

Что касается роли округов и префектур, то на переходный период можно согласиться с исключительными полномочиями префектур, однако это только временно.

Девять округов в качестве территориальных структур сформированы в границах реальных зон города, сложившихся в результате деструктивных процессов в его развитии и мощного давления неуправляемых агломерационных процессов. Планировщики, обратившие внимание на это еще в 50-годы, не имели в виду превратить данные зоны в некие мощные управляемые автономии. Наоборот, зоны должны быть не административными автономиями, а объектами общегородского управления, не более.

Это связано с тем, что, как показывает мировой опыт, крупнейший город почти всегда имеет зоны первого уровня, которые вносят деструктивные процессы в целостное его развитие и, как следствие, социальную дисгармонию (разрыв в качестве городской среды, дисбаланс жилья и мест труда, транспортные проблемы и т.п.). Поэтому такие общегородские зоны должны своевременно выявляться. Необходимо разрабатывать долгосрочную стратегию их устранения. Управление же ими сохраняется только за общегородской властью. Сами эти зоны обеспечиваются лишь отдельными службами управления на основе принципа дополнительности. Придание зонам властно-управленческих функций весьма опасно, поскольку это усугубляет нарушение целостности города, сегрегирует социальные процессы и качество городской среды.

Москва живет и благоустраивается за счет своей «столичности». Однако этот «ресурс» (точнее «рента столичности» - термин несет глубокую экономическую и правовую нагрузку) еще недостаточно осмыслен и спрограммирован для формирования ресурсного потенциала города и, что более важно, стратегии развития Московской градосистемы - агломерации.

В законе о столичном статусе Москвы должны быть четко обозначены органы, выполняющие столичные функции; организации, выполняющие функции, сопутствующие столичным; подобные организации, но не обязательно размещенные в столице; нестоличные организации. Их положение должны определять не субвенции и арендные отношения (что ненадежно), а гарантии обеспечения столичного ресурсного потенциала, исходящие прежде всего от высших органов власти страны, т.е. законодательные гарантии.

Другие организации вступают в отношения со столицей согласно степени причастности к столичным функциям. В соответствии с этим власти столицы размещают их в центральном ядре города или во внешней его зоне, в ядре агломерации или во внешней ее зоне, за пределами агломерации. В этом ключевой механизм пространственного, а следовательно экологического и социального регулирования развития крупнейшей градосистемы.

Потенциал Москвы как глобального центра используется не в полной мере, и рост экономической мощи и влияния зачастую не только не сопровождается увеличением глобальной интегрированности, но и происходит на фоне ее снижения.

Со стороны руководства двух субъектов федерации неоднократно предлагались в основном со стороны московских властей проекты объединения Москвы и Московской области, в частности создания московского столичного округа за счет объединения Москвы и районов Московской области. Вопрос о слиянии двух субъектов федерации был со всей категоричностью поставлен в 1985-1986 гг. при разработке нового Генерального плана развития Москвы на период до 2010 г. На тот момент Государственная комиссия пришла к выводу, что социально-экономические проблемы московского региона в принципе не могут быть решены, пока между столицей и областью существует административный барьер, препятствующий их постепенному объединению. Помимо данной комиссии разработкой проектов совершенствования системы управления в Московском регионе занимались различные структуры исполнительной и представительной власти Москвы. В той прежней ситуации эксперты не видели другого решения, кроме административного слияния города и области в единую систему.

Большая часть предложений по созданию московского столичного округа предполагала расширение городской черты Москвы, при этом спектр возможного объединения в предлагаемых вариантах изменялся очень существенно - от присоединения районов только ближнего пригорода до полного объединения Москвы и области с включением отдельных территорий: Калужской, Тверской и Владимирской областей (Таблица: Варианты образования столичного округа). Однако резко изменившийся вектор развития страны, разрушение централизованной системы управления социально-экономическим развитием, потеря Москвой статуса столицы СССР и неформальной столицы социалистического лагеря похоронили эти идеи. В сложившейся ситуации объединение вряд ли бы привело к решению основной задачи - выравниванию уровней жизни жителей Москвы и Московской области.

Таблица №3 - Варианты образования Московского столичного округа[37]

Сейчас практически все возможности дальнейшего развития Москвы как «глобального города» связаны с Московской областью. Необходимо снять все барьеры, тормозящие развитие Московской агломерации, не позволяющие реализовать мощнейший потенциал интеграции и связанный с ним огромный синергетический эффект для социально-экономического развития всей страны.

Оценивая перспективы объединения Москвы и Московской области, политологи высказываются достаточно осторожно и о самой перспективе объединения и о сроках. «Хотя проекты укрупнения территорий провалились, но если все же объединение Москвы и московской области произойдет, то случится это не раньше федеральных выборов 2012 года - как раз тогда кончаются губернаторские полномочия главы Московской области Бориса Громова», - говорит политолог Михаил Виноградов[13].

При этом, авторитет Громова оценивается высоко. «Если объединение произойдет, то произойдет по политическим причинам. Важно поставить под федеральный контроль Московскую область, для чего требуется устранить Бориса Громова», - рассказывает социолог, политолог, директор Института проблем глобализации Борис Кагарлицкий [13].

Достаточно большую роль политики отводят новому лицу на должности Мэра Москвы Сергею Собянину в развитии Московского региона.

Чтобы решить интеграционную задачу, существует ряд конституционно-правовых и управленческих возможностей. Все они имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Например, можно, объединив Москву с Московской областью, создать новый субъект РФ.

Этот вариант позволяет снять все основные препятствия на пути интегрированного развития столицы и области. В то же время сама процедура образования в составе Российской Федерации нового субъекта является чрезвычайно длительной, требует существенных затрат. Она предполагает единство мнений органов законодательной и исполнительной власти объединяемых субъектов по всем вопросам слияния. Издержки подготовки такого объединения могут оказаться слишком велики и привести к временной потере темпов развития Москвы и Московской области. А это расширит уже имеющийся спектр проблем столичного региона.

Другой вариант - расширение границ Москвы как субъекта РФ до линии малого окружного кольца Подмосковья. Эта модель кажется привлекательной экспертам, полагающим, что полное объединение Москвы и области приведет к созданию слишком крупного экономического субъекта РФ и снизит и без того невысокую территориальную равномерность социально-экономического развития страны. За счет этого варианта можно было бы решить основные сегодняшние проблемы развития столичной агломерации. Но он, скорее всего, приведет к невозможности дальнейшего существования Московской области как отдельного субъекта РФ в новых территориальных рамках и потребует передачи остальных территорий Подмосковья соседним субъектам РФ.

Может быть использован вариант перераспределения полномочий между федеральным центром, Москвой и Московской областью с целью обеспечения совместного исполнения всех ключевых функций. Реализовать этот проект можно, заключив договор о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ. Но надо учесть, что возможность подписания многостороннего договора о разграничении полномочий между РФ и более чем одним ее субъектом законодательством четко не установлена, хотя и не запрещена. Заключение же двух, пусть и взаимосвязанных, договоров о разграничении полномочий отдельно с Москвой и отдельно с Московской областью может оказаться не столь эффективным.

В качестве третьего варианта можно привести, предложенную Бабуриным В.Л., Казьминым М.А [19, С.27] модель. Проведенный данными комплексный географический анализ позволяет выдвинуть (в порядке обсуждения) идею изменения административной границы Москвы, уменьшив территорию собственно федеральной столицы в основном до размеров центрального административного округа, где сосредоточена большая часть столичных функций, историко-архитектурных объектов города, а также такие озелененные территории, как Сокольники и Воробьевы горы. В целом конфигурация нового образования полностью соответствует представлению москвичей о социально-психологическом центре города, полученном в ходе социологического опроса жителей разных административных округов Москвы.

В случае реализации данной идеи площадь нового образования окажется равной 90 км², т. е. сократится почти на 90%, а численность населения (около 1 млн человек) только 1/9 населения Москвы. Данное образование по своим характеристикам очень близко к Парижу и Лондону в их официальных границах. За пределами новой городской черты предполагается оставить основные массивы промышленных транспортных и коммунально-складских зон, а также селитебные и лесопарковые территории. Именно эту «урезанную» территорию необходимо передать в управление федеральным органам власти, сделав ее тем самым ближе к реально выполняемым функциям. В пределах выделяемого ареала необходимо провести санацию территории, расчистив ее от несвойственных ей функций, прежде всего производственных.

За пределами новой границы всю территорию, где сосредоточены большая часть промышленных и коммунально-складских зон, наиболее крупные жилые массивы, необходимо распределить по ряду секторов и вместе с прилегающими районами области образовать новые административно-территориальные единицы, внешние границы которых почти везде могут совпадать с сегодняшними границами Московской области.

В то же время есть еще один весомый аргумент, который можно использовать в качестве доказательства: все изложенное свидетельствует, что за новыми социально-экономическими условиями следовало реформирование административно-территориального устройства. И нет ни одного аргумента в пользу того, что подобных изменений не должно быть в будущем, особенно в условиях принципиально изменившегося государственного устройства Российской Федерации.

Аргументом в пользу этого предложения является и международный опыт, который показывает, что в условиях экономик и политических структур так называемых рыночно ориентированных стран ограниченное столичное ядро во многом снимает неизбежно возникающее противоречие в жизни каждого столичного мегаполиса между его социально-экономическими функциями и столичным статусом.

Однако подобная идея, в силу «революционности» своей постановки, с трудом будет воспринята как в научной среде, так и общественностью.

И, наконец, еще одним вариантом является усиление координирующей и направляющей роли Правительства РФ в обеспечении взаимосвязанного и интеграционного развития Москвы и Московской области и превращение Москвы в «глобальный город» на основе специальной федеральной целевой программы. Реализация этого проекта позволит существенно повысить интенсивность развития региона, а также отработать на данном примере новые механизмы обеспечения единства системы исполнительной власти России в целях более эффективной реализации приоритетов национального развития.

В случае объединения Москвы и Московской области важным вопросом, который необходимо решить: организация власти в данном образовании. Отдельные исследователи предлагают образовать Московскую губернию (край) с единым главой администрации (генерал-губернатором) и общим правительством. Должен быть также избран новый орган законодательной власти - Московская губернская Дума.

При этом Михаил Москвин-Тарханов[13] отмечает, что особенно важным и крайне удачным для объединительного процесса является то, что административная граница города Москвы совпадает сегодня с городской чертой города Москвы, как городского поселения, которая устанавливается в соответствии с федеральным градостроительным законодательством.

При этом ликвидация административной границы отнюдь не ликвидирует эту городскую черту, что дает уникальную возможность обеспечить длительный переходный период унификации и интеграции московского и областного законодательства.

Необходимо будет лишь установить, что в течение длительного переходного периода многие законы, ранее принятые Московской городской Думой, будут действовать в пределах городской черты города Москвы, в то время как прежние областные законы - на территории остальной части губернии.

При этом городская черта может быть подвижной, так как ее проект будет утверждаться Правительством Российской Федерации по представлению Правительства Московской губернии, и уточняться при актуализации документов территориального планирования.

Постепенно новая Московская губернская Дума будет актуализировать все законодательство нового субъекта федерации, стремясь к его унификации и интеграции на всей территории Московской губернии.

Также необходимо учесть то обстоятельство, что в Москве и области сегодня имеются муниципальные образования, их в общей сложности более 500, и объединение не должно затрагивать их интересы и менять их статус.

Именно поэтому при объединении Москвы и Московской области не должен образовывать единый городской округ в городе Москве и Московский городской муниципалитет, а органы государственной власти нового субъекта Российской Федерации должны напрямую управлять Москвой, как единым городским поселением, с сохранением в ней административных округов (префектур), как это имеет место сегодня. Также единые органы государственной власти должны управлять и административными округами на всей остальной территории Московской губернии, каждый из которых будет включать в себя несколько десятков муниципальных образований.

Образование же в городе Москве общегородского муниципалитета с большими экономическими и политическими возможностями не допустимо, так в таком случае как в губернии возникнут две соперничающие силы, что разрушит систему управлению и сведет к минимуму эффект, полученный от такого объединения.

Однако действующее законодательство позволяет нам не формировать общегородской муниципалитет в Москве, чем необходимо воспользоваться при слиянии субъектов.

Действуя, таким образом, будет получено единство властной исполнительной вертикали в губернии:

) Генерал-губернатор и Правительство;

) префекты (руководители) городских и пригородных административных округов;

) исполнительные органы местной власти (в части переданных и полномочий и ресурсов) и (при необходимости) территориальные органы исполнительной власти (городские и сельские управы) (московская модель).

Также будет функционировать и единый орган законодательной и представительной власти в губернии - Московскую губернскую Думу, но, что знаменательно, на переходный период использовать две сложившиеся системы законодательного регулирования - городскую и территориальную (областную), временно разделенные городской чертой.

Все это даст возможность в жесткой властной вертикали плавно модифицировать и унифицировать систему нормативно правого регулирования на территории губернии применительно к особенностям ее городской и пригородной частей.

При этом в бюджетной и социальной сфере очень важно, чтобы московские надбавки к пенсиям, московские стандарты социальной поддержки были бы быстро распространены на все население губернии без снижения уровня жизни москвичей. Это необходимо для мобилизации и консолидации всего населения, для активной политической поддержки им новой власти. Надо заметить, что при сегодняшнем развитии Москвы и Московской области, и, особенно, при федеральной поддержке, эта задача решаема в достаточно короткий срок.

Все это вызовет к жизни новый импульс развития в регионе - резко повысится совокупный экономический потенциал, будут на более высоком уровне комплексно решаться проблемы города Москвы и Подмосковья, что быстро скажется на уровне жизни всего населения губернии.

При этом также на более высоком уровне город Москва вместе со всей Московской губерниией сможет выполнять и функции столицы Российской Федерации по обеспечению деятельности органов власти Российской Федерации.

Но кроме административных преобразований чрезвычайно важным для эффективного управления Московским регионом является умение осуществлять взаимодействие на договорной основе при решении вопросов развития агломерации.

Батурина Е.Н., в своей статье, отмечает, что развитие агломераций - это взаимовыгодное сотрудничество их субъектов ради улучшения жизни населения. Формирующиеся агломерации порождают, в первую очередь, инфраструктурные проблемы - дороги, транспорт, энергетика, водоснабжение. Именно поэтому вопрос градостроительного планирования, особенно согласования этих планов, стоит очень остро. В современном мегаполисе градостроительное планирование должно осуществляться на основе сбалансированного развития коммунальной инфраструктуры, с опережающим развитием транспортных коммуникаций, сохранением природной среды, устойчивым защитным лесопарковым поясом и формированием полноценной системы пригородов. Причем такой системы, которая включала бы и сеть малых городов-спутников со своей экономической специализацией и развитыми локальными рынками труда, способствующими социально-экономической децентрализации. Комплексные программы градостроительного, инфраструктурного и социально-экономического развития, которые были реализованы в 70-80-е годы прошлого века в рамках проектов «Большой Париж» или «Большой Лондон», демонстрируют свою эффективность [19, С.28].

Далеко не каждый город способен попасть в элитный клуб мировых центров. Москва близка к этому, но ей придется пройти не только через жесткое противостояние других городов-лидеров, но и решить множество других проблем: преодолеть отставание производственной, социальной и институциональной инфраструктур от требований, предъявляемых к «глобальным городам».

Несмотря на длинную дистанцию, которую надо пройти, нельзя не понимать, что попадание в систему «глобальных городов» имеет колоссальное значение для повышения конкурентоспособности любой агломерации, ее ближайшего окружения, региона и страны в целом.

Заключение

В соответствии с проведенным исследованием, можно сделать следующие выводы:

) Городская агломерация - компактная пространственная группировка поселений, объединенных многообразными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными) в сложную систему. Как правило она возникает вокруг города-ядра. Среди поселений, входящих в агломерацию, часто фигурируют города-спутники.

К основным признакам агломерации относятся:

плотность городского населения и непрерывность застройки; наличие большого города-центра (как правило, с населением не менее 100 тыс. человек);

маятниковые миграции и систематические передвижения людей в пределах агломераций на работу, к местам учебы, культурно-бытового обслуживания и отдыха, приобретающие беспрецедентный масштаб;

доля работающих вне места жительства;

количество городских поселений-спутников и интенсивность их связей с городом-центром;

число телефонных разговоров с центром;

производственные связи;

связи по социально-бытовой и технической инфраструктуре (единые инженерные системы водоснабжения, энергоснабжения, канализации, транспорта и пр.)

) В настоящее время полезно изучение зарубежного опыта, так как это позволит проанализировать и сравнить различные модели управления агломерацией, выработать решения, наиболее приемлемые для российских условий.

В работе были рассмотрены основные модели агломераций. Надо сказать, что на выбор модели агломерации влияют некоторые факторы, среди них называются в первую очередь: сложившаяся система расселения, политическая ситуация, сложившаяся система территориальной организации местного самоуправления.

При этом различные модели управления городскими агломерациями отличатся друг от друга по следующим признакам:

1.      Политический вес глав местного самоуправления;

2.      Институциональный или функциональный подход;

.        Степень централизации управления;

.        Число уровней управления.

В соответствии с проведенным анализом были выявлены следующие модели городских агломераций:

1.        Одноуровневые модели бывают двух типов:

- городская агломерация, как единое муниципальное образование - унитарная модель;

городская агломерация, как совокупность муниципальных образований - договорная модель.

2.        Двухуровневые модели делятся на:

- муниципальную;

государственно-муниципальную.

Данные модели были рассмотрены на реальных примерах, выявлены положительные и отрицательные моменты каждой модели.

) Обобщая зарубежный опыт можно сделать выводы:

·        Основной инструмент решения проблемы управления городских агломераций - организация сотрудничества между административными единицами (муниципалитетами);

·        Организация сотрудничества - в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления или координации;

·        Административно-территориальные преобразования не рассматриваются как способ решения проблем управления городской агломерации;

·        Органы управления городской агломерации (там, где они есть) сотрудничают с «сильными» муниципалитетами;

·        Межмуниципальное сотрудничество по одним вопросам сочетается с конкуренцией по другим;

·        Модели сотрудничества, как правило, гибки, подвержены эволюции в соответствии с меняющимися условиями.

) Общих черт у российских и зарубежных агломераций, конечно же, больше, чем различий. И иностранный опыт нам необходим в полной мере. Однако управление российскими городскими агломерациями имеют свои особенности. В частности российские муниципальные власти - неважные переговорщики. На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию - увеличение на подконтрольной им территории стоимости ресурсов, являющихся основой их бюджетов. Для российских муниципальных властей свойственна большая степень зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно, а значит, и их переговорная позиция будет менее внятной.

) В настоящее время в РФ выделяют 52 агломерации, 43 из которых расположены в европейской части страны. При этом на практике сложилась следующая ситуация: на европейской территории России в сконцентрированы основная часть городских агломераций, имеющие высокий класс развитости. Здесь наблюдается наиболее густая сеть агломераций. В Центральной России практически все столицы субъектов федерации являются ядрами агломераций.

Надо сказать, что общими тенденциями развития городских агломераций в России можно считать:

·        интенсификацию связей между городом-ядром и пригородом;

·        расширение зоны влияния городов-ядер;

·        стягивание населения в города и агломерации;

·        концентрацию капиталов, «умов», наиболее квалифицированной рабочей силы в наиболее крупных городах и их пригородах (агломерациях);

·        распространение влияния административно-территориальных преобразований на внутреннюю структуру городской агломерации.

)В настоящее время Москва является городом - ядром московской городской агломерации. Особенности структуры и модели управления московской городской агломерации диктуются особенностью статуса Москвы, как города федерального значения, город не входящий в состав какого-либо субъекта федерации и наделенный статусом субъекта федерации. Соответственно этому Москва, по сути дела, является носителем двух статусов: статуса города и статуса субъекта Федерации, закрепленного, прежде всего, в ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации.

Московская агломерация отражает общие тенденции развития агломераций, наделена их общими проблемами и выступает пионером в их решении. Поэтому её справедливо считать классической.

) Решение проблем современной Московской агломерации напрашивается само собой: столица не должна замыкаться рамками существующих границ. Ее устойчивое развитие возможно только при условии синхронизации усилий руководства Москвы и Московской области в рамках единой стратегии развития московского региона. Объединение Москвы и Московской области, по мнению многих экспертов, позволит действительно кардинально разрешить имеющиеся проблемы, не допустить возникновения и развития новых. Перенос из столицы в область промышленных производств, научных баз, создание условий для переселения части москвичей в Подмосковье обеспечит изменение ситуации к лучшему. Например, эффект «бутылочного горлышка» был бы преодолен путем строительства вылетных хордовых магистралей «Москва - Подмосковье» большой протяженности.

) Проведенное исследование позволяет сказать, что для Московской агломерации подходит так называемая государственно-муниципальная модель. Данная модель близка к двухуровневой модели, но в качестве верхнего уровня выступает региональный уровень, второй уровень представлен муниципальной властью. Государство не стимулирует и не принуждает муниципалитеты к кооперации, а непосредственно управляет ими. Данная модель в настоящее время представлена на примере городов федерального значения Германии (Берлин, Гамбург, Бремен).

Кроме того для московской агломерации наиболее подходит фрагментированная система управления, при которой на территории агломерации не создается единого органа власти, управление осуществляется многочисленными самостоятельными муниципалитетами, различным образом взаимодействующими друг с другом.

При этом основным инструментом управления является организация сотрудничества между административными единицами, на территории которых агломерация расположена. Практически данное положение реализуется через объединенную коллегию исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области.

Решение вопросов стоящих перед властями столичной агломерации зависит от социально-экономических и политических факторов.

Оценивая дальнейшее развитие столичной агломерации, в частности перспективы объединения Москвы и Московской области, политологи высказываются достаточно осторожно и о самой перспективе объединения и о сроках. «Хотя проекты укрупнения территорий провалились, но если все же объединение Москвы и московской области произойдет, то случится это не раньше федеральных выборов 2012 года - как раз тогда кончаются губернаторские полномочия главы Московской области Бориса Громова», - говорит политолог Михаил Виноградов[13, С.19].

При этом, авторитет Громова оценивается высоко. «Если объединение произойдет, то произойдет по политическим причинам. Важно поставить под федеральный контроль Московскую область, для чего требуется устранить Бориса Громова», - рассказывает социолог, политолог, директор Института проблем глобализации Борис Кагарлицкий [13, С.20].

Достаточно большую роль политики отводят новому лицу на должности Мэра Москвы Сергею Собянину в развитии Московского региона.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1.      Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (действует с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)// Консультант +

.        Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822

.        Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года// Собрание законодательства 2008г. - 24.11.2008 - №4

.        Генеральный план развития Москвы до 2025 года // «Вестник мэра и Правительства Москвы» (http://gpinfo.mka.mos.ru/)

.        Закон города Москвы от 11.09.96 N 28-91 «О районной Управе в городе Москве»// http://docs.kodeks.ru/document/901742597

.        Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 (ред. от 22.08.2004) «О статусе столицы Российской Федерации»//Консультант +

.        Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 14.07.2010) «Устав города Москвы»//Консультант +

.        Закон Московской области от 24.07.2007 N 137/2007-ОЗ (ред. от 22.07.2010) «О муниципальной службе в Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 11.07.2007 N 26/14-П)//Консультант +

.        Закон Московской области от 02.11.2005 N 230/2005-ОЗ (ред. от 13.07.2010) «О Правительстве Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 26.10.2005 N 5/155-П)//Консультант +

.        Постановление Правительства Москвы от 25 июля 2006 г. N 564-ПП «О Концепции развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006-2010 гг.» // http://www.socpolitika.ru/rus/ngo/documents/document9247.shtml

.        Постановление Правительства Москвы от 17 сентября 2002 г. N 754-ПП «О регламенте правительства Москвы» (в ред. постановлений Правительства Москвы от 28.10.2003 N 896-ПП, от 25.05.2004 N 342-ПП, от 10.08.2004 N 554-ПП, от 05.10.2004 N 687-ПП)// http://db.inforeg.ru/norma/PPMoskva754-02.html

.        Распоряжение Правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 681-РП. «О мерах по реформированию городского хозяйства города Москвы» (с изменениями от 24 апреля 2007 г.)// http://www.pravoteka.ru/pst/795/397303.html

Литература

13.    Андреева У. Собянин всея Москвы и области//Труд - 2 ноября 2010г.

.        Бабурин В.Л., Кириллов П.Л., Махрова А.Г. Прогноз развития системы расселения Московского столичного региона // Изв. РГО. 2004. Т. 136. Вып.2

.        Батурина Е.Н. Перспективы Москвы как «глобального» города (значимость попадания в систему «глобальных» городов для повышения конкурентоспособности московской агломерации, ее ближайшего окружения, региона и страны в целом)//Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование - № 3 (36) - Ноябрь 2008

.        Браде И., Бурдак И., Рудольф Р. Тенденции развития периферийных зон крупнейших городов Европы // Крупные города и вызовы глобалазации. -Смоленск, 2003

.        Вагин В.В. Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах. Информационный обзор. Москва: Юридическая литература. 2002

.        Виноградов В.А. (Ред). Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сборник обзоров. Москва: ИНИОН. 2006.

.        Глазычев В., Стародубовская И. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. - Челябинск, 2008.

.        Глушкова В. Г. «География Москвы и Московской области» М.: ЭКОПРОС, 2004г;

.        Городской альманах: вып. 4 / науч. ред. Г.Ю. Ветров. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 312 с.

.        Давидович В. Г., Лаппо Г. М., Вопросы развития городских агломераций в СССР, в кн.: Современные проблемы географии, - М., 1964.

.        Давтян А.В., Казанчева З.В., Кожарин С.В., Ларионов А.С., Рахматуллин М.М., Вергилес Э.В. Ситуация «Проблема больших городов» /М. Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права. 2002.

.        Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований / Авт.-сост. Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, А.А. Шанин, Н.И. Шевырова. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.

.        Королева Е.Н. Стратегическое управление развитием муниципальных социально-экономических систем в условиях глобализации: теоретико-методологические аспекты. - М.: ВГНА Минфина России, 2006.

.        Кузнецова О.В., Туровский Р.Ф., Хорват Д. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации. М., 2006.

.        Лаппо Г. Городские агломерации СССР-России: особенности динамики в ХХ веке // Российское экспертное обозрение. - 2007. - №4-5.

.        Лаппо Г.М. Городские агломерации России/ Г. М. Лаппо, П. М. Полян, Т. И. Селиванова // Вопросы местного самоуправления. - 2010. - № 4. - C. 15-23.

.        Лобжанидзе А. «Города мира в фокусе глобальных проблем»-приложение к газете «Первое сентября» - «География» № 4 2003г;

.        Лола А.М. Основы градоведения и теории города (в российской интерпретации). -М.: Комкнига, 2005

.        Лужков Ю. Управление развитием города: взаимодействие общественного и частного секторов. \\ Проблемы теории и практики управления, 1996, № 3, с. 32 - 39.

.        Марков М., Тонков М. В ожидании агломераций // Клуб регионов [электронный ресурс]. - URL: http://clubrf.ru/tendencies/3458/.

.        Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 6 - 46.

.        Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. - М.: Экон-Информ, 2009. - 524 с.

.        Мосиенко Н.Л. Городская агломерация как объект социологического исследования//Регион: экономика и социология. 2010. № 1. С. 163-178.

.        Москва в зеркале цифр, фактов, событий 2007-2008// http://mos.ru/

.        Москва и крупнейшие города мира на пороге 21 века - М. -Издательство АО «Московские учебники и Картолитография» 1998г;

.        Московский столичный регион на рубеже веков: новейшая история и пути развития / Бабурин В.Л. и др. - Смоленск: Ойкумена, 2003. с. 50

.        Перцик Е.Н. География городов (геоурбанистика). - М.: Высшая школа, 1991.

.        Перцик Е.Н. Города мира: География мировой урбанизации. - М.: Международные отношения, 1999. - 382 с.

.        Петров А.В., Денисов Г.И., Лебедев Д.А., Балытников В.В., Карташов И.М. Комментарий к Уставу города Москвы. - М.: НОРМА, 2007

.        Петров Н.В. Городские агломерации: состав, подходы к делимитации // Проблемы территориальной организации пространства и расселения в урбанизированных районах. Свердловск, 1988.

.        Полищук Е. Градостроительный кодекс Москвы принят со второй попытки. www.9-07.newspo.ru

.        Проблемы изучения городских агломераций/Под ред. Г.М. Лаппо, Ф.М. Листетенругта. - М.: Институт географии АН СССР, 1988.

.        Пузанов А.С., Попов Р.А. Проблемы управления городскими агломерациями в современной России//Городской альманах: вып. 4 / науч. ред. Г.Ю. Ветров. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 312 с.

.        Тарханов-Москвин М.И. Реализация конституционных принципов российского федерализма в градостроительном законодательстве Москвы. Журнал Архитектура и строительство Москвы, 5, 2005

.        Тихомиров Ю.А.Централизация и децентрализация: динамика соотношения//Журнал российского права, 2007.

.        Харченко К. В. Проблемы управления развитием городских агломераций: взгляд из г. Белгорода // Муниципальный мир. - 2009. - №1-2.

.        Энциклопедия Википедия. М, 2008

.        Крылов А. В. Актуальные проблемы развития муниципальной власти в Москве // Современное право. - 2006. - № 10. - С. 79-81.

.        Жихар Ю.П. Становление и развитие современной системы органов исполнительной власти в городе Москве//журнал научных публикаций - 2008 г. - №3

Другие источники

53. Основные агломерации мира (15 июня 2009)://citypopulation.de/world/Agglomerations.html

.Официальный сервер правительства Москвы://www.mos.ru/

. Официальный сайт Московской области://www.mosreg.ru/

. European cities. Insights on outskirts. Structures / Ed. by A. Borsdorf and P. Zembri. 2004 // www.qub.ac.uk/ep/research/costc10/index.html