Система общественного контроля за деятельностью органов государственной власти: проблемы регулирования и направления совершенствования

Система общественного контроля за деятельностью органов государственной власти: проблемы регулирования и направления совершенствования

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации"

Южно-российский институт-филиал

Факультет (институт) Управления

Специальность Государственное и муниципальное управление

Специализация Государственная служба

Выпускающая кафедра Государственного и муниципального управления

Дипломный проект

на тему: "Система общественного контроля за деятельностью органов государственной власти: проблемы регулирования и направления совершенствования"

Автор работы: студент 6 курса

Султыгова Зарема Казбековна

Руководитель работы: доцент,

кандидат философских наук

Пономарев Николай Николаевич

Ростов-на-Дону, 2014 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Общественный контроль как научное понятие в контексте теории государственной службы

.1 Становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти

.2 Формы и осуществление общественного контроля

Глава 2. Общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих

.1 Основные виды девиаций на государственной и муниципальной службе и пути совершенствования направлений общественного контроля

.2 Правовые аспекты контроля за законностью деятельности государственных служащих

.3 Административный контроль за деятельностью государственных служащих

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Люди не свободны поступать так, как им хочется. Человек связан с обществом, в котором он проживает, бесчисленным множеством нормативных систем. Общество значительно определяет жизнедеятельность человека. Но это влияние носит не только формальный характер, как, например, действие законов, но также и скрытый психологический характер. Так, воспитываясь в определенной социальной среде и усваивая с детства те или иные шаблоны поведения, формируя собственные цели и ценности, индивид ориентируется на окружающий социум. Даже в том случае, когда человек отрицает социальные нормы окружения, он все равно ориентируется на них.

Общественный контроль как элемент социальной реальности, является неотъемлемым условием существования любой политической или административной системы, особенно в условиях демократического общества.

Рассмотрение общественного контроля в качестве элемента управления, с одной стороны, позволяет понять происходящие в обществе процессы, и дает возможность выявить тенденции, знание которых предотвратит от нежелательных изменений в общественной жизни.

Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла).

Предпосылки формирования теории общественного контроля обнаруживаются в работах Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, и др. В этих работах рассматриваются вопросы, связанные с осуществлением управления обществом, обеспечения стабильности существования государства и общества.

В целостном виде теория общественного контроля зарождается в конце XIX века. Точкой отсчета является введение в науку собственно термина "общественный контроль" Г. Тардом. Наиболее тщательно разработка темы общественного контроля производилась в рамках американской социологической мысли, раскрывающей сущность общественного контроля как механизма, посредством которого обеспечивается совместное сосуществование индивидов в обществе.

Проблема интенсивности санкций социального контроля рассматривалась в работах П. Сорокина, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, B.JI. Иноземцева, М. Фуко. В работах Г. Маркузе, С.Н. Паркинсона, Ф.А. Хайека, X. Орте-га-и-Гассета, Э. Фромма раскрывается специфика социального контроля в индустриальном обществе. А. Грамши исследовал роль интеллигенции в осуществлении функции социальной гегемонии и политического управления.

Из перечисления вышеупомянутых исследователей видно, что понятием общественного контроля оперирует общая теория управления. В рамках этого направления общественный контроль рассматривается как один из этапов управленческого процесса, механизм обратной связи или механизм эффективного управления. Среди исследователей управленческих концепций следует перечислить фамилии Атаманчука Г.В., Игнатова В.Г., Понеделкова А.В., и других авторов. Вышеуказанные авторы раскрывают систему государственной службы, взаимосвязь ее элементов, механизмы нормативного регулирования ее звеньев.

Объект исследования дипломного проекта - органы государственной власти - система государственной и муниципальной службы.

Предмет исследования дипломного проекта - общественный контроль как один из элементов регулирования деятельности системы государственной и муниципальной службы.

Цель исследования в дипломном проекте заключается в выявлении проблем регулирования и направлений совершенствования системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Цель исследования конкретизируется решением следующих задач:

.Анализ развития общих концепций управления и контроля;

2.Анализ форм и методов общественного контроля;

.Определение направлений совершенствования общественного за деятельностью государственных служащих;

.Анализ правовых форм общественного контроля;

.Анализ перспектив административного контроля за деятельностью государственных служащих.

При подготовке работы использована совокупность общих и частнонаучных методов, таких как: институциональный, исторический, логический, сопоставительный, структурный, функциональный.

Теоретическую основу исследования в дипломном проекте составили основные разработки по теоретическим и практическим вопросам функционирования общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, представленные в российской и зарубежной литературе.

Информационной базой исследования в дипломном проекте являются опубликованные аналитические материалы и статистические данные, законодательные акты, сведения о характере и динамике общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в современной России, материалы статей, опубликованных в периодических изданиях.

Глава 1. Общественный контроль как научное понятие в контексте теории государственной службы

.1 Становление и развитие научных представлений о месте и роли общественного контроля за деятельностью власти

Для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями в литературе используется термин "общественный контроль".

Согласно общетеоретическому пониманию, общественный контроль есть способ саморегуляции любой системы, регламентирующей и консолидирующей деятельность своих членов, стабилизирующей собственное функционирование и развитие посредством формирования личностных, групповых и институциональных стандартов деятельности (норм, ценностей, идеалов), оценки на их основе реальной деятельности людей и последующего приведения этой деятельности в соответствие со стандартами при помощи системы социальных санкций.

Ш. Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства. В "Философии права" Гегель определяет: "Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху, дополняется контролем снизу".

В советское время сформировалось понимание общественного контроля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом. Общественный контроль рассматривался как система государственных и общественных институтов, такое понимание контроля стало традиционным. При этом приоритетным направлением теории являлась разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено сущностью советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем партийно-государственной номенклатуры. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.

В современной юридической литературе традиционная концепция общественного контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. Так, Д.М. Овсянко отмечает: " общественный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют".

Для определения сущности общественного контроля необходимо рассмотреть способы его осуществления в группе или обществе.

Люди в любом обществе контролируются в основном с помощью социализации таким образом, что они выполняют свои роли бессознательно, естественно, в силу обычаев, привычек и предпочтений. Большинство тех социальных ролей, которые люди осуществляют неудачно, происходит не потому, что они не способны выполнить определенные ролевые требования, а потому, что они либо не принимают содержание ролей, либо не хотят их исполнять.

Таким образом, социализация, формируя наши привычки, желания и обычаи, является одним из основных факторов социального контроля и установления порядка в обществе. Она облегчает трудности при принятии решений, подсказывая, как одеваться, как вести себя, как действовать в той или иной жизненной ситуации. При этом любое решение, идущее вразрез с тем, которое принимается и усваивается в ходе социализации, кажется нам неуместным, незнакомым и опасным. Именно таким путем осуществляется значительная часть внутреннего контроля личности за своим поведением.

Человек не может участвовать в общественной жизни, основываясь только на внутреннем контроле. На его поведение накладывает отпечаток также включенность в общественную жизнь, которая выражается в том, что индивид является членом многих первичных таких групп, как семья, производственная бригада, рабочая группа и т.д. Каждая из первичных групп имеет устоявшуюся систему обычаев, нравов и институциональных норм, специфических как для данной группы, так и для общества в целом.

Понятие общественного, или, как иногда переводят, социального контроля было введено Т. Тардом, основоположником социальной психологии, который понимал под ним совокупность способов, при помощи которых преступника приводят к нормальному поведению. Впоследствии значение данного термина существенно расширилось. Это произошло во многом благодаря исследованиям американских социологов Э. Росса и Р. Парка, которые под социальным контролем понимали целенаправленное воздействие на индивида с целью приведения в соответствие человеческого поведения социальным нормам.

Согласно Т. Парсонсу, общественный контроль представляет собой процесс, при помощи которого посредством наложения санкций оказывается противодействие девиантному, т.е. отклоняющемуся поведению и поддерживается социальная стабильность.

Согласно Т. Парсонсу, функция общественного контроля заключается в том, чтобы минимизировать расхождения между социальными ожиданиями и фактическим поведением индивидов. Фактически эта важнейшая социальная функция, которую в обществе выполняет институт контроля, расщепляется на три отдельные социальные функции:

.регулятивную - контроль является важнейшим фактором социальной регуляции на всех уровнях жизни общества;

2.охранительную - социальный контроль служит сохранению существующих в обществе и принятых им ценностей и пресечению попыток посягательства на эти ценности. К таким безусловно значимым для современного общества ценностям относятся: человеческая жизнь, имущество, честь и достоинство, физическая неприкосновенность, свободы и права личности, установленный политический строй, национальные, государственные, религиозные приоритеты. Эта функция социального контроля позволяет осуществлять трансляцию социального опыта от поколения к поколению;

.стабилизирующую - социальный контроль, организуя поведенческие ожидания, обеспечивает предсказуемость поведения людей в стандартных ситуациях и тем самым способствует неизменности социального порядка.

Согласно концепции Питера Бергера, каждый человек находится в центре расходящихся концентрических кругов, представляющих разные виды, типы и формы социального контроля.

Внешний круг - это политико-юридическая система представленная мощным аппаратом государства. В следующий круг социального контроля входят мораль, обычаи и нравы. За нравственностью человека следят все - начиная со всего общества и кончая родителями, родственниками, друзьями. Органы власти за нарушение закона могут лишить свободы, родители и родственники употребляют неформальные санкции: осуждения, порицания, а друзья, не простив предательства или подлости, могут расстаться с нами. Отсутствие работы и одиночество являются, может быть, не меньшим наказанием по сравнению с пребыванием в тюрьме, считает П. Бергер.

Кроме больших кругов принуждения, в которых индивид находится вместе с остальными членами общества, есть малые круги контроля, самый существенный из которых - круг контроля со стороны профессиональной системы. На работе человек скован массой ограничений, инструкций, профессиональных обязанностей, деловых обязательств, оказывающих контролирующее воздействие, подчас весьма жесткое. Бизнесмена контролируют лицензирующие организации, рабочего - профессиональные объединения и профсоюзы, подчиненного - руководители, которых, в свою очередь, контролируют вышестоящие инстанции. Не менее важны различные способы неформального контроля со стороны коллег и сотрудников.

Питер Бергер пишет об этом следующим образом: "...Читатель может для наглядности представить врача, который кладет на лечение невыгодного для клиники больного; предпринимателя, который рекламирует недорогие похороны... государственного чиновника, который упорно тратит денег меньше, чем предусмотрено бюджетом; рабочего сборочной линии, который недопустимо, с точки зрения коллег, превышает нормы выработки, и т. д. В этих случаях экономические санкции применяются наиболее часто и эффективно: врачу отказывают в практике, предпринимателя могут исключить из профессиональной организации... Столь же серьезными могут быть санкции общественного бойкота, презрения, осмеяния. Любая профессиональная роль в обществе, даже самая незначительная, предполагает специальный кодекс поведения... Приверженность этому кодексу, как правило, столь же необходима для профессиональной карьеры, сколь и техническая компетентность, и соответствующее образование".

В следующий круг контроля входят неформальные требования к индивиду, ведь каждый человек помимо профессиональных вовлечен и в другие социальные отношения. Эти отношения обладают собственными системами контроля, многие из которых более формальна иные даже жестче профессиональных. Таким образом, самостоятельную систему социального контроля представляет общественная среда. Она включает в себя дальних и близких, незнакомых и знакомых индивиду людей. Окружение предъявляет к человеку свои требования, которые представляют собой широкий спектр явлений. Они могут включать в себя манеру одеваться и говорить, эстетические вкусы, политические и религиозные убеждения и даже манеру вести себя за столом. Таким образом, круг неформальных требований описывает область возможных действий индивида в определенных ситуациях.

Последний и ближайший к индивиду круг, который тоже образует систему контроля, составляет та группа людей, в которой проходит частная жизнь индивида, т. е. это круг его семьи и личных друзей. Социальное или, точнее, нормативное давление на индивида здесь не ослабевает - напротив, есть все основания полагать, что оно в определенном смысле даже возрастает, поскольку именно в этом круге индивид устанавливает наиболее важные для себя социальные связи. Неодобрение, утрата престижа, осмеяние или презрение в кругу родных и близких имеют гораздо больший психологический вес для человека, чем подобные санкции, исходящие от чужих или незнакомых людей. На работе начальник может уволить подчиненного, лишив его средств на существование. Но психологические последствия этого формального экономического действия окажутся по-настоящему гибельными, говорит П. Бергер, если данное увольнение будут переживать его жена и дети. В отличие от других систем контроля давление со стороны близких может произойти именно тогда, когда индивид к нему совершенно не готов.

Под первичным отклонением подразумевается отклоняющееся поведение личности, которое в целом соответствует культурным нормам, принятым в обществе. В данном случае совершаемые индивидом отклонения так незначительны и терпимы, что он социально не квалифицируется девиантом и не считает себя таковым. Для него и для окружающих отклонение выглядит просто маленькой шалостью, эксцентричностью или на худой конец ошибкой. Каждый член общества совершает за всю свою жизнь множество мелких нарушений, и в большинстве случаев окружающие не считают таких людей девиантами.

Девианты остаются первичными до тех пор, пока их действия укладываются в рамки социально принятой роли.

Вторичным отклонением называют отклонение от существующих в группе норм, которое социально определяется как девиантное. Личность при этом идентифицируется как девиант. Вторичное отклонение может перевернуть всю жизнь человека. Создаются благоприятные условия для повторения акта отклоняющегося поведения. После повторения проступка изоляция еще больше усиливается, начинают применяться более жесткие меры социального контроля, и лицо может перейти в состояние, характеризующееся постоянным отклоняющимся поведением.

С точки зрения Ж. Гурвича, "общественный контроль может быть определен как совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, так же как и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и используют и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социабельности и каждый индивид, преодолевают антиномии, напряжения и конфликты, которые им свойственны, путем временного и нестабильного равновесия, находя также точки соприкосновения для новых усилии, направленных на коллективное творчество (созидание)".

Согласно Ж. Гурвичу, в обществе существуют различные сферы социального контроля, в которых также можно выделить различные иерархии ценностей и идеалов. В число таких сфер социального контроля входят религия, мораль, право, искусство, познание и обучение. Соотношение между собой этих сфер социального контроля определяется конкретным типом общества. Кроме того, в разных обществах могут доминировать различные подобласти этих сфер. Например, в различных типах обществ может доминировать философское (метафизическое) или научное (позитивное) познание. В сфере права может преобладать социальное право, право межиндивидуальное, право организованное или право стихийное, право заранее определенное, право гибкое, право интуитивное.

Г. Тард, один из родоначальников социальной психологии, объяснял действие социального контроля через законы подражания, на которых строятся человеческие взаимоотношения. Общество он сравнивал с мозгом, клеткой которого является сознание отдельного человека. При этом общество выступает продуктом взаимодействия индивидуальных сознаний через передачу людьми друг другу идей, убеждений, ценностей, желаний и т.д. Те многочисленные социальные связи, которыми "обременен" человек, не остаются незамеченными и в самой личности. В психологии есть понятие "социальный тип личности", которое определяет то типичное, что несет в себе человек, принадлежащий той или иной социальной группе.

В сложном, постоянно изменяющемся обществе, где нет единой и неизменной системы норм, многие нормы и культурные ценности разных субкультур противоречат друг другу. Наличие в повседневной практике большого числа конфликтующих норм, неопределенность в связи с этим возможного выбора линии поведения может привести к явлению, названному Э. Дюркгеймом аномией (состояние отсутствия норм). Аномия, таким образом, по Дюркгейму, это состояние, при котором личность не имеет твердого чувства принадлежности никакой надежности и стабильности в выборе линии нормативного поведения.

Социальные отклонения играют в обществе двойственную, противоречивую роль. Они, с одной стороны, представляют угрозу стабильности общества, с другой - поддерживают эту стабильность. Успешное функционирование социальных структур можно считать эффективным, только если обеспечен порядок и предсказуемое поведение членов общества. Каждый член общества должен знать (в разумных пределах конечно), какого поведения он может ожидать от окружающих его людей, какого поведения другие члены общества ожидают от него самого, к каким социальным нормам должны быть социализированы дети. Отклоняющееся поведение нарушает этот порядок и предсказуемость поведения. При наличии в обществе или социальной группе многочисленных случаев социальных отклонений люди утрачивают чувство ожидаемого поведения, происходит дезорганизация культуры и разрушение социального порядка. Нравственные нормы перестают контролировать поведение членов группы или общества, основополагающие ценности могут быть отвергнуты последними, и у индивидов теряется чувство безопасности и уверенности в своих действиях. Поэтому общество будет функционировать эффективно, только когда большинство его членов будет принимать устоявшиеся нормы и действовать в основном в соответствии с ожиданиями других индивидов.

С другой стороны, отклоняющееся поведение является одним из путей адаптации культуры к социальным изменениям. Нет такого современного общества, которое долгое время оставалось бы статичным. Даже совершенно изолированные от мировых цивилизаций сообщества должны время от времени изменять образцы своего поведения из-за изменений окружающей среды. Взрывы рождаемости, технологические новшества, изменения физического окружения - все это может привести к необходимости принятия новых норм и адаптации к ним членов общества.

Но новые культурные нормы редко создаются путем обсуждения и последующего принятия их членами социальных групп, которые в торжественной обстановке отменяют старые нормы и называют новые. Новые социальные нормы рождаются и развиваются в результате повседневного поведения индивидов, в столкновении постоянно возникающих социальных обстоятельств. Отклоняющееся от старых, привычных норм поведение небольшого числа индивидов может быть началом создания новых нормативных образцов. Постепенно, преодолевая традиции, отклоняющееся поведение, содержащее новые жизнеспособные нормы, все в большей и большей степени проникает в сознание людей. По мере усвоения членами социальных групп поведения, содержащего новые нормы.

Человек, осмотревшись вокруг себя и последовательно перечислив всех, кому он должен уступать, подчиняться или угождать в силу своего нахождения в центре концентрических кругов социального контроля - от федеральной налоговой службы до собственной жены, - в конце концов приходит к мысли, что общество всей своей громадой подавляет его.

Общественный контроль - это способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий посредством нормативного регулирования целенаправленное воздействие людей и других структурных элементов этой системы, их упорядоченное взаимодействие в интересах укрепления порядка и стабильности.

Анализируя содержание этого общего определения, важно иметь в виду ряд принципиальных моментов:

Общественный контроль - составная часть более общей и многообразной системы социального регулирования поведения людей и общественной жизни. Ее специфика состоит в том, что такое регулирование носит здесь упорядоченный, нормативный и достаточно категоричный характер и обеспечивается социальными санкциями или угрозой их применения.

Проблема общественного контроля - это определенный срез основного социологического вопроса о соотношении и взаимодействии личности, социальной группы и общества в целом. Общественный контроль осуществляется и через социализацию личности, т.е. внутренний контроль, и через взаимодействие личности с первичной социальной группой, ее культурой, т.е. групповой контроль и через взаимодействие личности, социальной группы с обществом в целом, т.е. социальный контроль через принуждение.

Нельзя представлять себе общественный контроль односторонне - как слепое и автоматическое подчинение личности требованиям социальных норм, когда личность выступает лишь как объект, а общество как субъект. Надо видеть, что в данном случае имеет место именно социальное взаимодействие, притом постоянное и активное, при котором не только личность испытывает воздействие социального контроля, но и социальный контроль претерпевает обратное воздействие со стороны личности, что может приводить даже к изменению его характера.

Характер, содержание и направленность общественного контроля определяются характером, природой, типом данной социальной системы. Совершенно очевидно, что социальный контроль в тоталитарном обществе и в демократическом обществе будет принципиально различаться. Точно так же общественный контроль в простых, примитивных, архаичных обществах носит совершенно иной, например, неформальный, характер в сравнении с социальным контролем в сложных современных индустриальных обществах.

Основное назначение общественного контроля - поддерживать порядок и стабильность в обществе, а также обеспечивать социальное воспроизводство и преемственность в направлении, соответствующем избранной конкретным обществом стратегии развития. Благодаря механизмам социализации, предписывания, поощрения, отбора и контроля социальная система сохраняет равновесие.

Можно указать на следующие отличительные черты общественного контроля:

) упорядоченность, категоричность и формализованность: социальные нормы нередко применяются к индивиду без учета его личностных особенностей; другими словами, человек должен принять норму только потому, что он является членом данного общества;

) связь с санкциями - наказаниями за нарушение норм и поощрениями за их соблюдение;

) коллективное осуществление социального контроля: социальное действие часто является реакцией на то или иное поведение человека, а следовательно, может быть как негативным, так и позитивным стимулом при выборе целей и средств их достижения.

Характеризуя анатомию и механизм системы социального контроля, известный российский социолог и правовед А.М. Яковлев выделяет следующие его компоненты и взаимосвязь между ними:

.индивидуальные действия, проявляющиеся в ходе активного взаимодействия индивида с социальной средой;

2.социальная шкала оценок, производная от системы ценностей, идеалов, жизненных интересов и устремлений социальной группы или всего общества, от которой зависит реакция социальной среды на индивидуальное действие;

.категоризация индивидуального действия, т.е. отнесение его к определенной категории социально одобряемых или порицаемых действий, являющаяся результатом функционирования социальной шкалы оценок;

.характер общественного самосознания, включая характер общественной самооценки и оценки социальной группой ситуации, в рамках которой она действует, от которого зависит категоризация индивидуального действия;

.характер и содержание социальных действий, выполняющих функцию позитивных или негативных санкций и непосредственно зависящих от состояния общественного самосознания;

.индивидуальная шкала оценок, производная от системы ценностей, идеалов, жизненных интересов и устремлений индивида и определяющая реакцию индивида на социальное действие.

Механизм общественного контроля играет важнейшую роль в укреплении институтов общества. Образно говоря, этот механизм - "центральная нервная система" социального института. Социальный институт и социальный контроль состоят из одних и тех же элементов, т. е. идентичных правил и норм поведения, закрепляющих и стандартизирующих поведение людей, делающих его предсказуемым. П. Бергер считает, что "социальный контроль является одним из наиболее общепринятых понятий в социологии. Им обозначают самые различные средства, которые любое общество применяет для обуздания своих непокорных членов. Ни одно общество не может обойтись без социального контроля. Даже небольшой группе людей случайно собравшихся вместе, придется выработать собственные механизмы контроля, дабы не распасться в самые кратчайшие сроки".

Общественный контроль по отношению к обществу выполняет две основные функции: охранительную функцию, которая охраняет мораль, право, ценности, требует уважать традиции, и стабилизирующую функцию, которая выступает в качестве фундамента стабильности в обществе. Его отсутствие или ослабление ведет к аномии, беспорядку, смуте и социальному раздору.

Общественный контроль помогает сохранить живую ткань социальных отношений и представляет собой особый механизм поддержания общественного порядка и включает два главных элемента - нормы и санкции.

Для того чтобы оперативно реагировать на действия людей, выражая свое отношение к ним, общество создало систему социальных санкций.

Санкции - это реакции общества на действия индивида. Появление системы социальных санкций, как и норм, не было случайным. Если нормы создаются с целью защиты ценностей общества, то санкции призваны охранять и укреплять систему социальных норм. Если норма не подкрепляется санкцией, она перестает действовать. Тем самым три элемента - ценности, нормы и санкции - образуют единую цепь социального контроля. В этой цепи санкциям отведена роль инструмента, с помощью которого индивид сначала знакомится с нормой, а затем осознает ценности. Санкции, как методы контроля, бывают разных видов. Среди них можно выделить позитивные и негативные, формальные и неформальные.

Для того чтобы санкции были действенными и укрепляли социальные нормы, необходимо, чтобы они отвечали ряду требований:

.санкции должны быть своевременными. Их эффективность значительно снижается в том случае, если человека поощряют, а тем более наказывают по истечении значительного времени. При этом действие и санкция на него оказываются оторваны друг от друга;

2.санкции должны быть соразмерны действию, обоснованы. Незаслуженное поощрение порождает иждивенческие настроения, а наказание разрушает веру в справедливость и вызывает недовольство в обществе;

.санкции, как и нормы, должны быть обязательными для всех. Исключения из правил порождают мораль "двойного стандарта", что негативно отражается на всей нормативной системе.

Таким образом, нормы, контроль и санкции соединены в единое целое. Если у какой-то нормы отсутствует сопровождающая ее санкция, то она перестает действовать и регулировать реальное поведение. Она может стать лозунгом, призывом, воззванием, но она перестает быть элементом социального контроля

В зависимости от способа вынесения санкций - коллективного или индивидуального - социальный контроль может быть внешним и внутренним. Примерно на 70 % социальный контроль осуществляется за счет самоконтроля. Чем выше у членов общества развит самоконтроль, тем меньше этому обществу приходиться прибегать к внешнему контролю. И наоборот, чем меньше у людей развит самоконтроль, тем чаше приходится вступать в действие институтам социального контроля, в частности, армии, судам, государству. Чем слабее самоконтроль, тем жестче должен быть внешний контроль.

Самоконтроль - это одно из важнейших условий самореализации личности и её успешного взаимодействия с другими людьми. Общество оценивает человека, но и индивид оценивает общество, государство и самого себя. Воспринимая оценки, адресованные ему со стороны окружающих людей, групп и общества человек принимает их не механически, а избирательно, переосмысливает их через определенный собственный опыт, привычки, усвоенные им ранее социальные нормы. Соответственно и отношение к оценкам других людей оказывается у человека сугубо индивидуальным, либо положительным, либо отрицательным, либо нейтральным.

В общественный контроль входят экспектации, нормы и санкции. Экспектации - требования окружающих по отношению к данному человеку, выступающие в форме ожиданий. Иными словами, это не столько прямые, сколько косвенные требования. Многие требования-ожидания окружающих определяются теми функциями, которые человек должен выполнять, исходя из своего социального статуса, положения в обществе и социальной роли. Вполне понятно, что в одной и той же ситуации экспектации по отношению к ребенку будут отличаться от экспектаций по отношению к взрослому человеку. Иногда экспектации провоцируются типичным поведением данного человека в определенных ситуациях, хотя само это типичное поведение формируется чаще всего под влиянием социальных норм.

Социальные нормы имеют вполне определенные особенности и признаки. Во-первых, это общезначимость. Нормы не могут распространяться только на одного или нескольких членов группы или общества, не затрагивая поведения большинства. Даже если по социальному статусу человек может проигнорировать нормы, вряд ли он способен сделать это, не вызывая негативного общественного мнения. Если нормы являются общественными, то они общезначимы в рамках всего общества, если же групповыми, то их общезначимость ограничивается рамками данной группы. Явное нарушение норм воспринимается на уровне общественного или группового сознания как вызов.

Вторым признаком норм является возможность применения группой или обществом санкций - наград или наказаний, одобрения или порицания.

Третий признак нормы - наличие субъективной стороны, проявляется в двух аспектах: во-первых, человек вправе решать сам, принимает или не принимает он нормы группы или общества, будет или не будет их выполнять, и если будет, то какие именно; во-вторых, индивид сам ожидает от других людей определенного поведения, соответствующего тем или иным нормам. Любая норма содержит в себе возможность отклонения, даже если это такая жесткая, зафиксированная форма социального контроля, как закон. Вариантность отклонения достаточно велика.

Четвертый признак социальных норм - взаимозависимость. В обществе нормы взаимосвязаны и взаимообусловлены, они образуют сложные системы, регулирующие действия людей. Нормативные системы могут быть различными, и это различие иногда содержит в себе возможность конфликта, как социального, так и внутриличностного. Некоторые социальные нормы противоречат друг другу, ставя человека в ситуацию необходимости выбора. Такое противоречие - естественное явление, поскольку нормы определяются группами, а группы могут быть разными. Поведение группы преступников противоречит нормам общества, однако сами преступники имеют свои собственные социальные нормы, нарушение которых может караться весьма жесткими санкциями. Вполне понятно, что нормы общества и нормы такой группы конфликтны. Но и они взаимозависимы, ибо действия преступников осуществляются в конкретном обществе и социальной группе с их вполне определенными правилами. В то же время общество стремится усовершенствовать нормы и санкции для предотвращения деятельности антисоциальных групп.

Пятым признаком или особенностью норм является масштабность. Нормы различаются по масштабу на собственно социальные и групповые. Собственно социальные нормы действуют в рамках всего общества и представляют собой такие формы социального контроля, как обычаи, традиции, законы, этикет и т.д. Действие групповых норм ограничивается рамками конкретной группы и определяется тем, как здесь принято себя вести - нравы, манеры, групповые и индивидуальные привычки. Есть нормы, которые являются универсальными по масштабу, и их можно отнести к социальным и групповым - табу.

Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственных служащих. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклизмам.

Завершая первый раздел, сделаем следующие выводы. Под общественным контролем понимается особый механизм социальной регуляции поведения людей и поддержания общественного порядка. Кроме того, общественный контроль включает в себя совокупность материальных и символических ресурсов, которыми располагает общество для поддержания конформного поведения своих членов в рамках предписанных норм и санкций. В его функционировании можно выделить две стороны: нормативную, которая сводится к действию ценностно-нормативных регуляторов человеческого поведения, и институциональную, которая представлена существованием в обществе системы субъектов социального контроля (специальных институтов, в функции которых входит регуляция поведения людей с помощью санкций).

Общественный контроль - это влияние общества на установки, представления, ценности, идеалы и поведение человека. В широком социально-психологическом смысле общественный контроль охватывает все возможные сферы влияния. В более узком, юридическом смысле, под социальным контролем понимается механизм саморегуляции в социальных системах, действующий по принципу обратной связи, когда органы социального управления реагируют на факторы дестабилизации социальной, политической и административной системы.

.2 Формы и осуществление общественного контроля

В науке известно несколько классификации форм общественного контроля. Согласно первой из них, классической, имеются четыре формы общественного контроля: внешний контроль, внутренний контроль, контроль через отождествление с референтной группой; контроль через создание возможностей добиться социально значимых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом (так называемое "множество возможностей").

Первая форма осуществления общественного контроля - групповое давление на индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль основан на инструкциях, предписаниях, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения. Возможность осуществления группового социального контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы, в том числе и с применением неформальных санкций по отношению к индивиду, нарушающему нормы.

Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и, прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.

Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля.

Инструменты, или методы общественного контроля отличаются огромным разнообразием, они зависят от ситуации, целей и характера конкретной группы, в отношении которой употребляются. Диапазон их применения огромен: от выяснения отношений между конкретными людьми до психологического давления, физического насилия, экономического принуждения человека со стороны всего общества. Не обязательно, чтобы механизмы контроля были направлены на осуждение нежелательной персоны или стимулирование к ней нелояльности остальных. "Неодобрение" чаще всего выражается не по отношению к самому индивиду, а по отношению к его поступкам, высказываниям, взаимодействиям с другими лицами.

Внешний контроль - это совокупность институтов и механизмов, гарантирующих соблюдение общепринятых норм поведения и законов. Он подразделяется на формальный, т.е. институциональный, и неформальный, т.е. внутригрупповой.

Следующая форма общественного контроля - вторичный групповой контроль, осуществляющийся через законы, различные насильственные регуляторы, формализованные процедуры. Он возможен при наличии высокой численности населения и достаточной сложности культуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.

Следующая форма контроля - внутренний социальный контроль - это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае осуществляется не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Эта форма предполагает интериоризацию норм и ценностей. То есть контролер уже не является чем-то внешним по отношению к индивиду. Такой контроль более эффективен в современных условиях, он перекладывает ответственность с внешнего контролера на самого деятеля. Для успешного функционирования такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.

Ещё одна форма контроля - контроль через отождествление с референтной группой - позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне вроде бы не ограничивая свободу выбора деятеля.

Существует ещё одна форма контроля - так называемая "множество возможностей" - предполагает, что, показав деятелю разнообразные возможные варианты достижения цели, общество тем самым оградит себя от выбора деятелем тех форм, которые нежелательны для общества.

Существует несколько иная классификация социального контроля, которую приводит В.В. Касьянов. У него социальный контроль осуществляется в четырёх формах. При этом, Касьянов заимствует зарубежные исследования: первые три формы были выделены Р. Парком, четвертая форма была описана американским социологом С. Аском.

Элементарная форма - принуждение. Многие примитивные или традиционные общества успешно контролируют поведение индивидов через нравственные нормы и, следовательно, посредством неформального группового контроля первичной группы; формальные законы или наказания в таких обществах не обязательны. Но в больших, сложных человеческих популяциях, где переплетены многие культурные комплексы, формальный контроль, законы и система наказаний постоянно развиваются и становятся обязательными. В случае если индивид вполне может затеряться в толпе, неформальный контроль становится неэффективным и возникает необходимость в формальном контроле.

Таким образом, при наличии высокой численности населения начинает применяться так называемый вторичный групповой контроль - законы, различные насильственные регуляторы, формализованные процедуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают к принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.

Более сложная форма - влияние общественного мнения. Люди в обществе контролируются также с помощью общественного мнения или с помощью социализации таким образом, что они выполняют свои роли бессознательно, естественно, в силу принятых в данном обществе обычаев, привычек и предпочтений. Таким образом, социализация, формируя наши привычки, желания и обычаи, является одним из основных факторов социального контроля и установления порядка в обществе. Она облегчает трудности при принятии решений, подсказывая, как одеваться, как вести себя, как действовать в той или иной жизненной ситуации. При этом любое решение, которое принимается и усваивается не в соответствии с общественным мнением, кажется нам неуместным, незнакомым и опасным. Именно таким путем осуществляется значительная часть внутреннего контроля личности за своим поведением.

Важной формой контроля, особенно в контексте обозначенной темы, является регламентация в социальных институтах и организациях. Социальный контроль обеспечивается различными институтами и организациями.

Таким образом, возможность осуществления группового общественного контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы.

Формальный контроль основан на одобрении или осуждении со стороны официальных органов власти и администрации.

Неформальный контроль основан на одобрении или осуждении со стороны общественного мнения, которое выражается через традиции обычаи либо средства массовой информации, а также со стороны группы родственников, друзей, коллег, знакомых. Их называют агентами неформального контроля. Если рассматривать семью как социальный институт, то следует говорить о ней как о важнейшем институте социального контроля.

Формальный контроль исторически возник позже неформального - в период зарождения сложных обществ и государств. В современном обществе значение формального контроля существенно возросло. В сложном обществе, особенно в стране с многомиллионным населением, гораздо труднее поддерживать порядок и стабильность. Ведь неформальный контроль за индивидом со стороны такого общества ограничен небольшой группой людей. В большой группе он неэффективен. Поэтому иногда его называют локальным. Напротив, формальный контроль носит всеохватывающий характер, он действует на всей территории страны. Он глобален, и его всегда осуществляют особые люди - агенты формального контроля. Это профессионалы, т. е. лица, специально обученные и получающие зарплату за выполнение контрольных функций. Они - носители социальных статусов и ролей. К ним причисляют судей, полицейских, врачей-психиатров, социальных работников и т. д. Если в традиционном обществе социальный контроль держался на неписаных правилах, то в современных обществах его основой выступают писаные нормы; инструкции, указы, постановления, законы. Социальный контроль приобрел институциональную поддержку.

Методы контроля, в зависимости от применяемых санкций, подразделяются на:

.жесткие;

2.мягкие;

.прямые;

.косвенные.

.Комбинация методов формального контроля

Комбинации по характеру Комбинации по формеЖесткиеМягкиеПрямыеПрямые жесткие политические репрессии, рэкет, организованная преступностьПрямые мягкие действие конституции и уголовного кодексаКосвенныеКосвенные жесткие экономические санкции международного сообществаКосвенные мягкие средства массовой информации

Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и, прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.

Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля. Групповое давление лояльных членов группы (т.е. членов группы, приверженных к групповым ценностям) сильнее, чем членов разобщенной группы. Например, группе, проводящей вместе лишь свободное время и потому разобщенной, гораздо труднее осуществлять внутригрупповой социальный контроль, чем группе, совершающей регулярные совместные действия, например, в бригаде или семье.

Данный перечень не включает в свой состав такой важный элемент, как наличие общих ценностей, усваиваемых индивидами в процессе социализации. Дело в том, что основанный на принуждении социальный контроль не всегда обеспечивает уменьшение числа отклонений. Естественно существует множество индивидуальных причин, по которым люди нарушают социальные нормы. Однако нарушение норм может стать практикой, негласно одобряемой или просто допускаемой обществом. Обычно это бывает в том случае, когда нормы оказываются слишком жесткими (или людям представляется, что они слишком жесткие). По этой причине жесткие полицейские меры, направленные против определенного вида правонарушений редко приносят положительные результаты, хотя и попустительство в отношении девиантного поведения также недопустимо.

Иногда контроль отождествляют с управлением. Содержание контроля и управления во многом похожи, но их следует различать. Контроль - понятие более узкое, чем управление, и, следовательно, может быть назван одной из его форм.

Различие между управлением и контролем заключается в том, что первое выражается через стиль руководства, а второй - через методы. Методы контроля могут быть общими и детальными. Например, менеджер дает подчиненному задание и не контролирует ход его выполнения - он прибегает к общему контролю. Если менеджер вмешивается в каждое действие своих подчиненных, поправляет, одергивает и т. п., он использует детальный контроль.

Детальный контроль называют еще надзором. Надзор осуществляется не только на микро, но и на макроуровне общества. Его субъектом становится государство, и он превращается в неосновной социальный институт. Надзор разрастается до размеров крупномасштабной социальной системы, покрывающей всю страну. В такую систему входят: сыскные бюро, детективные агентства, полицейские участки, служба осведомителей, тюремные надзиратели, суды, цензура.

Так как контроль входит в управление как составная его часть, но часть очень важная, то мы можем заключить, что в зависимости от вида контроля будет меняться и самоуправление. Часть, если она достаточно важная, определяет характер целого. Так методы контроля сказываются на стиле управления, который имеет, в свою очередь, два вида - стиль авторитарный и стиль демократический.

Все процедуры, при помощи которых поведение индивида приводится к норме социальной группы, называется санкциями. Социальная санкция - мера воздействия, важнейшее средство социального контроля.

Выделяются следующие виды санкций: негативные и позитивные, формальные и неформальные. Негативные санкции направлены против человека, отступившего от социальных норм. Позитивные санкции направлены на поддержку и одобрение человека, который следует данным нормам. Формальные санкции налагаются официальным, общественным или государственным органом или их представителем. Неформальные предполагают обычно реакцию членов группы, друзей, сослуживцев, родственников, знакомых и т.д. Таким образом, можно выделить четыре типа санкций: формально негативные, формально позитивные, неформальные негативные и неформальные позитивные. Так, пятерка за ответ учащегося на уроке - формально позитивная санкция. Она носит не только дидактический характер, но и социально-психологичесий, хотя большинство учителей просто не задумываются над этим. Примером отрицательной неформальной санкции может быть осуждение человека на уровне общественного мнения.

Под формами социального контроля понимаются многообразные способы регулирования жизнедеятельности человека в обществе, которые обусловлены различными общественными (групповыми) процессами и связаны с интегральными психологическими характеристиками больших и малых социальных групп. Формы социального контроля предопределяют переход внешней социальной регуляции во внутриличностную.

Однако не все формы социального контроля переходят во внутренний план деятельности. Некоторые так и остаются внешними по отношению к конкретному индивиду. Но иные представляют собой результат интериоризированных норм, имеющих ярко выраженный признак субъективности, как, например, манеры или привычки. Существует много форм социального контроля. Наиболее распространенными являются: законы, табу, обычаи, традиции, мораль и нравы, манеры, привычки и т.д.

В сфере труда механизм социального контроля включает в себя такие основные структурные элементы:

.плановые и оценочные показатели трудовой деятельности;

2.социальные нормы - эталоны трудового поведения;

.санкции - ситуативные или оперативные стимулы как реакция на конкретные случаи трудового поведения.

Социальные нормы рассматривают акты общения работника в сфере труда, предписывают ему должные и допустимые поступки в социально-трудовых отношениях. Их роль регуляторов трудового поведения реализуется в виде двух основных функций - предписывающей и оценочной. В первом случае задается определенный, должный тип поведения, во втором реальное трудовое поведение сравнивается со стандартным, определяется их соответствие. Предписывающая функция реализуется через выбор работником должного вида поведения, а оценочная позволяет судить о правильности такого выбора. В своей работе менеджеру приходится опираться на многообразие социальных норм, поэтому важно уяснить, что они классифицируются по определенным признакам:

.содержанию (нормы отношения к целям и задачам коллектива, к собственности, к деятельности руководителя, к коллегам, к собственной активности);

2.сфере распространения и применения (нормы-требования, нормы-стереотипы);

.способу установления (правовые, профессионально-должностные, моральные).

Характерно, что нормы в сфере труда сохраняются и воспроизводятся через трудовое право, привычки, обычаи, традиции.

Общеколлективные нормы и предшествующий опыт работников являются основой для формирования социальных ожиданий. В качестве неофициальных требований коллектива ожидания служат регуляторами трудового поведения.

Знание механизмов влияния норм социального значимого поведения в сфере труда позволяет воздействовать на сознание и поступки работников, прогнозировать их трудовое поведение.

Особая функция социального контроля - укрепление трудовой дисциплины, которая с социологических позиций рассматривается как сознательное и добровольное соблюдение правил внутреннего распорядка, основанных на законодательных и нормативных актах о труде. Это связано с отражением в дисциплине труда широких социальных связей между работниками с непосредственным влиянием ее на эффективность и конечный результат труда.

При анализе проблем укрепления трудовой дисциплины одним из важных проявлений взаимного контроля в организациях считаются так называемые оценочные отношения. Суть их заключается в том, что индивиды и микрогруппы дают друг другу определенные оценки с точки зрения нормативных качеств, имеющих значение в организационно-трудовой сфере. В результате образуется структура персональных статусов, возникают благоприятные, неблагоприятные и нейтральные статусные категории, каждый работник или коллектив приобретает определенный имидж в восприятии окружающих. Таким образом, различные аспекты организационно-трудовой дисциплины становятся критериями личностного отношения к человеку, группе людей.

Методом укрепления трудовой дисциплины является дисциплинарная политика, т. е. деятельность администрации и общественности коллектива по целенаправленному применению санкций.

Под санкциями в социологии понимают реакции субъектов социального контроля на трудовое поведение работника в целях поощрения желательного, одобряемого трудового поведения и наказания нежелательного, отклоняющегося от принятых норм. Применение санкций (санкционирование) как бы служит оценкой поведенческих актов. Тем самым в общественном сознании формируются представления о стереотипах приемлемого трудового поведения.

Санкции подобны стимулам, но это своеобразные стимулы: они действуют не постоянно (как, например, заработная плата), а являются оперативными, т. е. применяются в связи с конкретными поступками работников в конкретных трудовых ситуациях. Поэтому санкции можно считать ситуативными стимулами.

По характеру воздействия различают санкции позитивные и негативные.

Позитивные санкции направлены на одобрение действий и поступков работников. К ним относятся объявление устных и письменных благодарностей, разовое премирование и награждение ценным подарком, выделение льготных и бесплатных путевок в санатории, первоочередное право на приобретение дефицитных товаров или продукции предприятия по цене, близкой к себестоимости, и др.

Негативные санкции применяются для наказания за трудовое поведение, отклоняющееся от принятых норм. К ним относятся, как отмечалось, все виды взысканий, устные и письменные выговоры, замечания, перевод на нижеоплачиваемую работу, обсуждение поступков на собраниях трудового коллектива или на общественных комиссиях и судах, перенесение отпуска с летнего времени на зимнее или очереди на жилье на более поздний срок.

Мера использования позитивных и негативных санкций характеризует взвешенность дисциплинарной политики. Дисциплинарная политика призвана не только реагировать на отдельные поведенческие акты, но и формировать состояние трудовой дисциплины. В процессе осуществления дисциплинарной политики рекомендуется придерживаться определенных принципов:

·систематичности и универсальности санкционирования;

·оптимальности в соотношении поощрений и наказаний;

·неотвратимости наказания;

·соразмерности санкций совершенным проступкам;

·учета личностного восприятия санкций;

·скоординированности воздействия субъектов социального контроля.

В заключение приведем основные направления совершенствования механизма социального контроля.

. Совершенствование критериев оценки деятельности работника и коллективов.

. Отказ от награждения "по разнарядке".

. Улучшение учета использования рабочего времени.

. Унификация и внедрение заводских стандартов "дисциплины труда".

1. Совершенствование структуры и координация работы органов социального контроля.
2. Формирование самокритичной оценки работниками собственного труда.
3. Создание на предприятиях системы формирования у новичков приемлемого стереотипа трудового поведения в рыночных условиях.

Следовательно, механизм социального контроля должен, с одной стороны, быть достаточно эффективным, чтобы блокировать антисоциальное трудовое поведение. С другой стороны, он не должен сдерживать самостоятельность, инициативу и творчество отдельных работников и коллективов.

На основании сказанного можно сделать два вывода:

) социальный контроль может быть эффективным лишь в том случае, когда он придерживается "золотой середины" между свободой выбора и ответственностью за этот выбор;

) данная особенность указывает, что социальный контроль действует в основном не благодаря принуждению, а благодаря наличию общих ценностей и стабильности общества и социальных групп.

Перечисленные формы общественного контроля может быть продолжено. Однако даже на основе анализа вышеназванных форм можно сделать несколько выводов. Во-первых, любой член общества находится под сильнейшим психологическим влиянием социального контроля. Это влияние начинается с рождения и продолжается в течение всей жизни. Поступки человека не могут быть правильно поняты, если исключить факторы социального контроля из анализа специфики его поведения. Во-вторых, социальный контроль не всегда осознается индивидом из-за процессов и результатов интериоризации. Следует иметь в виду, что особенно ярко влияние социального контроля можно наблюдать в процессах изменения интегральных психологических характеристик социальных групп: общественного мнения и психологического климата. В-третьих, социальный контроль - это очень сложный и противоречивый процесс, который имеет собственную динамику и зависит от множества причин исторического, социального, экономического, политического, этнического и культурного характера.

В любой организации можно выделить пять основных видов общественного контроля, каждый из которых имеет свои особенности.

. Административный социальный контроль, опирается на определенные нормативно-правовые документы; при этом используются четко фиксированные в них формы контроля (контроль за режимом работы, трудовой дисциплиной и общественным поведением, соблюдением устава организации, трудового договора и т.д.)

. Контрольная функция руководителя начинается с момента его официального закрепления в должности. Чаще всего контролем со стороны руководителя связывают узкий смысл социального контроля.

. Контроль общественных организацией (со стороны профсоюзов за условиями труда, техникой безопасности; со стороны экологических обществ - за вредностью производства и т.д.).

. Групповой социальный контроль, предполагающий воздействие производственной группы на ее членов. Он может иметь разновидности:

·официальный (производственные совещания, рабочие собрания,.);

·неофициальный (воздействие на поведение членов трудовой группы самих же их сотрудников в форме одобрения, осуждения, насмешки, отказа в коммуникации, изоляции и др.).

5. Самоконтроль работника. Он всегда является более действенным, если нормы поведения в труде и быту работника совпадают с общегрупповыми.

В контексте предмет-объектной цели дипломной работы, отметим, как формы и методы общественного контроля реализуются в системе государственного и муниципального управления.

В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами, закреплен принцип соблюдения законности. Следует отметить, что в целом формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.

Можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами:

.контроль со стороны государства в лице соответствующих должностных лиц и органов государственной власти (внешний контроль);

2.контроль со стороны граждан (населения) и их организаций (внешний контроль);

.контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью других (внутренний контроль).

Примером последнего вида контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования, контрольного органа за деятельностью местной администрации и т.п.

Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:

·контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие

·установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

·контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

·контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;

2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным.

В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, контрольные полномочия должны быть установлены только законом в узком понимании этого термина.

В Федеральном законе № 131-ФЗ две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. А у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений. В соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.

Согласно статье Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти.

Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности.

В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса.

Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. В конкретных исторических условиях, применительно к тем целям и задачам, которые ставят перед собой государство и общество в конкретный период развития, эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти. общественный муниципальный власть законность

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования (или государственные служащие), составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).

Глава 2. Общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих

.1 Основные виды девиаций на государственной и муниципальной службе и пути совершенствования направлений общественного контроля

Девиантное поведение с социологической точки зрения - это разновидность ролевого поведения, которая служит естественной реакцией человека на возникающее в обществе противоречия. Точно также как и его противоположность, нормативное поведение - тоже вид ролевого поведения, в основании которого лежит конформизм, т.е. согласие с общепринятыми нормами. Девиантность может быть определена только относительно конформизма - соглашательства с существующими нормами.

С точки зрения общественно-политической и социальной значимости рассматриваемой проблемы профилактика и предупреждение профессиональной девиации чиновников должны быть одним из приоритетов государственной системы социального управления.

Если эту проблему рассматривать в совокупности всего многообразия факторов, влияющих на состояние, содержание и динамику профессиональной девиации государственных служащих и в контексте, именно, государственной стратегии противодействия ей, то сегодня было бы логично выделить следующие уровни: общесоциальный; культурологический; организационно-правовой; индивидуальный.

Определение причин девиаций, их форм и последствий - важный инструмент социального контроля и управления обществом. Для адекватного понимания сути социального контроля за деятельностью государственных и муниципальных служащих необходимо, хотя бы кратко, охарактеризовать наиболее распространенные девиации среди госслужащих - коррупцию и бюрокртаизм.

Шарль Монтескье писал: "...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела". Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. указывалось: "…Нашей принципиальной задачей остается борьба с коррупцией. Считаю, что мы должны самым внимательным образом анализировать исполнение уже принятых решений и двигаться дальше. Опыт показывает, что даже угроза лишения свободы до 12 лет не удерживает взяточников. Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов могут быть более продуктивны. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки".

Быстрый слом советского механизма, поощрявшего следование социальным нормам, и, следовательно, механизма санкций за их нарушение, привёл к "неформальной институционализации множества экономических феноменов", в частности, незаконной приватизация государственной собственности.

С 1991 г. в России принято свыше 270 нормативных правовых актов, в которых использовался термин "коррупция". Тем не менее, самой коррупции от этого не стало меньше. Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах $15 млрд. Коррупция подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Актуальность темы инициируется необходимостью усиления борьбы с коррупцией, выявления того, как шло ее распространение в исследуемый период, какие этапы проходило и какие формы принимало это явление, установления причин того, что уровень коррупции, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, продолжает увеличиваться.

Ранее - в ХХ столетии, изучением вопросов коррупции в России в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В советской системе коррупция реально существовала, но, во-первых, в существенно меньших, чем в капиталистических государствах, размерах; во-вторых, она не воспринималась как явление, а, следовательно, борьба с ней была локальной, эпизодической, а не системной; в-третьих, разработка теоретических вопросов в большей степени велась западными учеными

Так, в этом направлении существуют разработки профессора Гарвардского университета К.И. Фридриха. Он рассматривал коррупцию в рамках "конвенционального" подхода как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Он оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, "патологию политики", при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты, как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией - задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужно давать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему. Представители так называемой "ревизионистской" школы анализа коррупции Хосе Абуэва, Дэвид Бэйли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии и утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира".

С.Р. Аккерман рассматривает коррупцию в рамках экономического подхода и как форму социального обмена, а коррупционные платежи - как часть трансакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока. Феномен коррупции можно рассматривать как "двусторонние солидаристские", не правовые взаимодействия - на высших уровнях властной иерархии это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп.

Эти и другие исследователи приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России, они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации - чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, акцентируют внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений.

Ослабленный общественный и государственный иммунитет к различного рода социальным заболеваниям, создает для этой категории людей благоприятные условия для реализации своих корыстно-честолюбивых устремлений.

Современная система коррупции госаппарата по масштабам, формам проявления существенно отличается от всего предшествующего периода отечественной истории. Ликвидация советской государственной системы и руководящего положения компартии создали базу для массового развития существовавшей в советской системе госслужащих коррупции, с одной стороны, а с другой - переход к рыночной системе, причем в худшей ее форме, открыли новые сферы коррупции: незаконное присвоение (приватизации) государственной собственности, широкое проявление лоббирования олигархических, клановых интересов, поддержка и финансирование политических структур в обмен на проникновение коррумпированных чиновников во властные структуры, на развитие своего бизнеса. Особенностью коррупции в современной России является ее институциональный характер, формирование коррупционных сетей, фактическое существование латентной власти, основанной на коррупционных связях, проникновение во все сферы управления, в том числе в социальные сферы - образование, медицина, силовые структуры, армия и т.д., в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и национальная безопасность.

Рассматривая причины и условия профессиональной девиации других чиновников, следует отметить, что сегодня, когда, имея деньги можно купить все, несоответствие потребностей возможностям особенно обостряется. На первую позицию выходит принцип: "Бедным быть можно, но умному человеку стыдно". И этот умный, априори, человек попадает в ситуацию внутреннего противоборства с морально-нравственными убеждениями и соблазном использования служебного положения в целях повышения своего благосостояния. Результат этого противоборства зависит от самых различных факторов. Все их будет правильным разделить на сдерживающие и провоцирующие.

Коррупция - фактор системного кризиса современной России. Одной из самых опасных форм политической коррупции является электоральная коррупция, приводящая к формированию коррумпированной законодательной ветви власти. Можно проследить три периода формирования электоральных коррупционных отношений: финансирование избирательных компаний, подкуп действующих политиков, формирование регионов корпораций путем выдвижения во власть представителей олигархического капитала.

О масштабах коррупции свидетельствует формирование коррупционных сетей. От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят: группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие ("крыша") со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных "силовиков". Исходя из существующих классификаций, различают верхушечную (политическую) и низовую (бытовую) коррупцию.

Таким образом, есть все основания считать коррупцию фактором системного кризиса, поразившего государственность современной России. Диссертант присоединяется к мнению о том, что наиболее опасным проявлением политической коррупции является электоральная коррупция. Ее формы и методы разнообразны, наиболее распространенные из них связаны с применением так называемого "административного ресурса". Можно утверждать, что коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, но является их составной частью.

Проблема борьбы с современной коррупцией заключается в том, что ее связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм, однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма.

По уровню коррумпированности Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Коррупция представляет собой симбиоз монополии власти, дискреционных полномочий государственных служащих в принятии решений. Госслужащие воспринимают свои должностные обязанности, как коммерческий товар, что составляет суть коррупции, несущей реальную угрозу нормальному, законному функционированию системы государственной власти и управления. Коррупция стала скорее нормой, чем исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. Положение осложняется весьма тяжелой ситуацией с коррупцией в правоохранительных органах.

Факторами роста коррупции являются: слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих; отрицательные примеры личной жизни чиновников; законодательство не дает цельного представления о коррупция в системе государственного управления.

Определенным итогом распространения коррупции в органах государственного управления можно считать следующее: крупные просчеты в управлении делами государства и общества; слабая организационная и экономическая основы функционирования госслужбы; просчеты кадровой политики; распространенность психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия; правовой нигилизм и правовой цинизм; формирование новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры режима осуществлялось в ускоренном темпе при допущении легализации криминальных и иных "грязных" доходов; органическое соединение на корыстной основе интересов организованной преступности, коррупции, основывающееся на функционировании "теневой" экономики; политизация преступности, обострение политической борьбы, в которой все в большей мере принимают непосредственное участие преступные сообщества и преступные элементы; постоянное видоизменение форм и методов коррупционных действий; коррупция может стать стимулом для проникновения крупных преступных организаций в страну или в определенный сектор государственного управления.

Дефицит достоинств и избыток пороков явных и скрытых, предопределяют изощренность мышления и обостренность определенных чувств. Они приспособлены к среде, умеют проводить глубокий ситуационный анализ и безошибочно, как правило, определять наиболее ценимые и востребованные в конкретной организации способности, наклонности и прочие качества. Более того, сканируя личность вышестоящего начальника, они умеют быть вовремя, в нужном месте и в требуемом качестве. Порой этого достаточно, чтобы быть замеченным и востребованным.

Среди девиантных чиновников существует специфическая категория чиновников, которая склонна к явлению, называемому вождизмом. Опасность их для общества ещё и в том, что они в процессе служебной деятельности борются не с общественными пороками, а с достоинствами тех, кому подсознательно завидуют, кого боятся и кого ненавидят, окружая себя себе подобными.

Также, говоря о социальном контроле за деятельностью госаппарата, следует обратить внимание на теорию нейтрализации американских криминологов Грешэма Сайкса и Дэвида Матзы. Они считают, что преступное поведение в значительной степени определяется сознательным или бессознательным расширением сферы действия определенных смягчающих обстоятельств. Правонарушители не вырабатывают свою систему норм, а используют особенности существующей нормативной системы для оправдания своего поведения. Они, распространяя смягчающие обстоятельства на свой конкретный случай, нейтрализуют действие правовых норм в отношении себя. Оправдание своего поступка снимает для правонарушителя вопрос о собственной вине. Такое оправдание Г. Сайкс и Д. Матза называют нейтрализацией и считают, что она осуществляется пятью способами или приёмами.

На четвертой позиции они выделяют способ, который назвали "осуждение осуждающих". Они считают и, наверное, правильно, что нарушитель может переместить внимание со своих действий на действия (или личность) осуждающих его людей: те, кто меня осуждает, сами плохие и несправедливые люди (судья взяточник, милиционеры-садисты). Когда нарушитель видит явную (или мнимую) аморальность других людей, ему легче преуменьшить неблаговидность собственного поведения.

Эти и другие факторы во многом предопределяет, в том числе, и мотивацию на совершение аморальных поступков и правонарушений государственными служащими. При этом, одинаково сильное воздействие и на сдерживающие, и на провоцирующие факторы оказывает личный пример руководителя.

По-разному интерпретируется исследователями принцип: "Делай как я", но роль личности, и не только в истории, переоценить невозможно. Есть такое понятие как - точки концентрации внимания руководства. Обычно, на что обращают серьезное внимание руководители, о чем они часто говорят, как об имеющем важное значение для общества и организации, когда их слова не расходятся с делом, все это постепенно превращается в предмет внимания и заботы сотрудников и включается в число норм, на базе которых складывается критериальная база поведения людей в процессе жизнедеятельности.

Притом, что хорошее воспринимается в большинстве случаев как естественное и само собой разумеющееся, то даже небольшая доля негатива в управленческой деятельности руководящего состава властной вертикали является сильнодействующим провоцирующим фактором в профессиональной девиации чиновников.

Говоря о провоцирующих факторах, воздействующих на морально-психологическую и нравственную устойчивость чиновников, нельзя не остановиться ещё на одном. В силу некоторых объективных, а больше субъективных причин, понятие "чиновник" в обществе приобретает нарицательный оттенок. Общество уже привыкло к тому, что они выступают виновниками всех наших бед, социальных и экономических трудностей. Их прилюдно и жестко ругают, не редко в определенных ситуациях снимают с должностей. О таких ситуациях говорят: "Виновных может и не быть, но должны быть наказанные".

В условиях выживания и противостояния различным внешним и внутренним угрозам, государство сегодня вынуждено руководство в социальной и экономической сферах осуществлять по принципу: "Требуй невозможного, получишь максимальное". В этих условиях чиновники в большинстве своем работают в очень напряженном режиме, подвергаясь постоянным стрессам в поисках спасительных решений и в ожидании "жесткого спроса".

Формирующееся в этой связи чувство тревожной неудовлетворенности предопределяет и мышление, и соответствующее поведение. При этом государство опосредованно само, определяя верхнюю планку денежного содержания государственных служащих, осознавая, что на эти деньги даже за весь период службы не заработаешь на приобретение соответствующей положению движимости и недвижимости, не купишь оздоровительные и прочие услуги, как бы подталкивает нас к поиску путей обеспечения своей экономической свободы.

В целом формируется принцип кумулятивного воздействия на сознание человека, когда целый ряд провоцирующих факторов, сливаясь воедино, фактически пробивает защитную оболочку, далеко отбрасывая сдерживающие начала и подавляя чувство совести и неотвратимости наказания.

Отклоняющееся поведение проявляется у чиновников в различных видах и в разной степени. Зависит это от индивидуальных личностных качеств каждого, приобретенных в процессе получения образования и служебного опыта знаний, умений и навыков, от состояния внутриорганизационной культуры по месту работы, а также многих других факторов личного, семейного и другого плана.

На первую позицию необходимо поставить культурологическую и этическую составляющую служебного поведения государственного служащего. Под этим подразумевается наличие знаний, умений и желания (потребности) применять на практике нормы и правила служебного этикета, положений науки управления персоналом, достижений современной психологии и эстетики межличностных отношений. При этом, чем выше занимаемая должность, тем более значимыми и ценными должны быть эти профессиональные личностные качества, поскольку трудно переоценить вред, наносимый людям, обществу и авторитету власти нарушениями профессиональной культуры чиновников.

На общесоциальном уровне должна осуществляться общая профилактика, включающая в себя деятельность государства, направленную на исключение или минимизацию провоцирующих факторов, способствующих профессиональной деформации личности сотрудников органов государственного управления.

Она должна осуществляться различными органами государственного управления и неправительственными общественными организациями, включая и политические партии.

Выделение культурологического уровня на приоритетную позицию не случайно. Реалистический анализ состояния культуры в нашем обществе позволяет утверждать, что из множества проблем самой сложной является проблема дефицита и культуры. Дефицит этот должен вызывать особую тревогу и всеобщее беспокойство, ибо свидетельствует он о глубоком духовном кризисе, утрате ценностных ориентиров, о моральной разобщенности, о распространении пороков и жестоких межличностных конфликтов, об эскалации и агрессивности и враждебности, пошлости и безнравственности, о духовной деградации человека.

Поскольку понятие "культура" означает возделывание, изменение, улучшение, производимое человеком в процессе целесообразной деятельности, мы просто должны, начиная каждый с себя и терпеливо помогая другим, избавляться от приобретенных в силу особенностей последнего исторического периода общественных пороков. Повсеместно проявляемые серость и ограниченность духовных потребностей, примитивность и духовная невоспитанность, отсутствие подлинной интеллигентности и анархическая вседозволенность должны стать не только объектом научных исследований, но и предметом целенаправленной деятельности всех ветвей государственной власти.

Процесс возрождения и развития национальной культуры в целом и отдельных её элементов, длительный, требующий не только политической воли власти, но и целенаправленного, кропотливого, на научной основе организованного, труда государственных и общественных институтов. В одном поколении закладывается фундамент, во втором нулевой цикл и только в третьем или четвертом, при эволюционном стабильном общественном развитии, можно рассчитывать на благовидную надстройку, которую можно трансформировать в храм. Социальная система управления, смоделировав желаемый результат и сформулировав целеполагание, должна организовывать и всесторонне обеспечивать этот культурологический процесс.

Профессиональная культура чиновника формируется последовательно на базе его натуры в реальной среде обитания в процессе получения образования, приобретения соответствующих умений и навыков. В этой связи, когда мы принимаем решение о сокращении сроков обучения в ВУЗах и убираем из учебных программ культурологию, этику и эстетику, нужно хорошо взвесить соотношение пользы и вреда.

Рассматривая со стороны, можно констатировать, что в организационно-правовом плане государством делается много, чтобы расширить перечень и усилить действие сдерживающих факторов профессиональной девиации государственных служащих. Однако просматривается явный крен в сторону бюрократизации и ужесточения требований к подбору и формированию кадров, а также ответственности за различные правонарушения. В то же время не уделяется должного внимания вопросам мотивации и стимулирования честного, творческого и результативного труда руководящего состава и сотрудников органов государственного управления.

Индивидуальный уровень противодействия профессиональной деформации государственных служащих логично выстраивается за первыми тремя. Научно обоснованная, соответствующая требованиям времени система подготовки и формирования руководящих кадров, высокий уровень внутриорганизационной культуры социальной системы управления, личностный подход к людям на всех уровнях властной вертикали, последовательная и настойчивая работа высших должностных лиц по формированию в каждом отдельном ведомстве комфортности профессионально-корпоративных отношений во многом предопределяют состояние морально-психологической устойчивости персонала.

Самодостаточный, поддерживаемый вышестоящим руководством управленец, обладающий высоким интелектуально-профессиональным потенциалом, гармонично развитый и в полной мере владеющий нормами и правилами служебного этикета, уверенный в себе, естественно, вызывает не только уважение у окружающих, но и стремление у подчиненных к подражанию.

На индивидуальном уровне противодействия профессиональной девиации государственных служащих, особое значение имеет обеспечение государством мотивации честной, творческой и результативной деятельности государственных служащих и их профессиональной защищенности.

Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.

Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.

В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.

Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.

Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.

Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии.

Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).

Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.

Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы.

Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).

Ужесточающееся законодательство по борьбе с коррупцией и будет тем главным сдерживающим фактором, обуславливающим морально-психологическую и правовую устойчивость людей, наделенных государством властными полномочиями и распорядительными функциями.

2.2 Правовые аспекты контроля за законностью деятельности государственных служащих

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Успех создания этого социально-правового института, его место и роль в повышении действенности механизма государственной власти, качества работы государственного аппарата, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих на всех уровнях напрямую зависит от четкости и полноты закрепления системы контроля в нормативных правовых актах. При этом является очевидным, что правовой основой контроля за деятельностью государственных служащих должно стать новое законодательство о государственной службе Российской Федерации и ее отдельных видах.

Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.

Государственная служба - это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что свобода его действий осуществляется в рамках его компетенции.

В юриспруденции утвердились воззрения на контроль:

) как самостоятельную функцию социального и, в первую очередь, государственного управления;

) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления;

) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления;

) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении;

) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков".

Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления". Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах.

Федеральный закон РФ № 119-ФЗ от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 года уже в ст. 1 "Государственная должность", в самом определении предусматривает положение об ответственности: "Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".

Даже из столь краткого обзора становится ясно, что правильно организованная система мер контроля за государственным служащим - условие эффективности деятельности государственного аппарата.

Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п.5 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений.

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят.

При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Российского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами". При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной.

Обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется статьей 12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п.2 ст.12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Сведения о доходах государственного служащего являются способом борьбы с коррупцией.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой. В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция.

Суды административной юстиции, в частности, дисциплинарные суды - эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы.

Своеобразным правом государственного служащего является то, что он также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы (п.2 ст. 9 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где служит служащий. Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом - вышестоящим начальником государственного служащего.

Дисциплинарная ответственность - это ответственность по подчиненности. По существу под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи, гласит п.2 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно предусмотрено статьей 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: "Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения".

Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется статьей 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г., пункт 1 которого гласит: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

) замечание;

) выговор;

) строгий выговор;

) предупреждение о неполном служебном соответствии;

) увольнение".

Трудовой кодекс РФ (федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В статье 5 "Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права" предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от Президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется статьей 6 ТК РФ: "К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: … виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения …".

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер её применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно её моральное влияние на сотрудника. Недостатками является её ведомственный характер, при котором хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует.

Дисциплинарная ответственность нехороша ещё и тем, что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственной орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику, и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.

Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право определять, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Федеральный закон РФ № 199-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит специальную главу V "Обеспечение эффективности государственной службы", которая, к сожалению в противоречие с её названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой. Профессор Д.Н. Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы закона, называет "Управление государственной службой", что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей".

Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первоначально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.

Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет право, то эффективность налицо, даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно, и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах её собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.

Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются как субъекты контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия, так и права подконтрольного объекта, гарантии их осуществления и механизм реализации. Даже в том случае, когда субъекты контроля не обладают властными полномочиями, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их "мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал контроля за деятельностью государственных служащих, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие. Иными словами, речь идет о формировании контроля как нового социально-правового института, который представляет собой целенаправленную организующую деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Современный период перехода к обществу и государству, базирующимся на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется природа контроля. Он перестает быть только управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства.

.3 Административный контроль за деятельностью государственных служащих

Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и института государственной службы, их роли в различных сферах общественной жизни. В связи с этим существует актуальная потребность в выявлении природы и особенностей контрольной деятельности в государственно-служебной сфере на современном этапе развития российского общества и государства.

В науке административного права законность исследуется с различных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В период осуществления административной реформы последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. В этой связи, на наш взгляд, контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных служащих, имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность его деятельности.

В условиях административной реформы содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин "гражданское" указывает на его единство с понятием "гражданин". Не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - "это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенных между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу".

Конституция РФ провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых норм, но и социальных и нравственных. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции социального контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных.

В перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном использовании государственных ресурсов.

Таким образом, контроль за деятельностью государственных служащих базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который произведен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Вневедомственный контроль по своей природе является административным, его содержание предполагает осуществление контрольной деятельности специальным органом управления государственной службой в отношении организационно неподчиненных ему должностных лиц и государственных органов всех ветвей власти, независимо от вида государственной службы, предусмотренных в них. При этом сам орган должен представлять независимое ведомство, задачами которого в сфере контроля должны стать проверка законности, целесообразности и эффективности функционирования института государственной службы во всех ведомствах. Для осуществления контроля орган управления государственной службой должен быть наделен определенными административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по устранению выявленных недостатков в любом ведомстве.

Таким образом, понятие "вневедомственный" предполагает осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственной службе Российской Федерации специальным государственным органом, обладающим административной самостоятельностью и независимостью от иных ведомств, но в тоже время имеющим административные правомочия, заключающиеся в обязанности объектов контроля выполнить его решение.

На региональном уровне функции вневедомственного контроля возлагаются на специальные контрольные подразделения (управления, отделы) органов управления государственной службой субъектов Российской Федерации.

Таким образом, контроль за деятельностью государственных служащих базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который произведен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Заключение

Социальный контроль, являясь социально-детерминированном механизмом поддержания социального равновесия, служит важным элементом жизнедеятельности современного общества, его системы социального управления. Выполняя столь значительную для общества целевую регулятивную функцию, социальный контроль включает в первую очередь разнообразные формы воздействия на нежелательные для него проявления человеческой деятельности и их носителей. Вместе с тем, предназначение системы социального контроля не может ограничиваться лишь созданием условий для поддержания общества в равновесном состоянии, сохранения его социальной стабильности и устойчивости.

Сегодня российскому обществу, переживающему переходный период и осуществляющему коренные демократические преобразования, требуется выработка принципиально иной концепции социального контроля, которая отвечала бы требованиям нового социального организма, соответствовала принципам правового государства и характеру гражданского общества.

Социальный контроль, как продукт осмысленной человеческой деятельности, является неотъемлемым элементом социального бытия любого общества, принимающим конкретно-исторические формы, имманентные характеру и особенностям определенной модели социального организма, его политического, экономического и социо-культурного устройства. Отмеченная социальная детерминированность системы социального контроля предопределяет специфику и особенности построения и функционирования в том или ином обществе, оставляя при этом неизменным главное предназначение самого социального контроля, выступающего ключевым механизмом поддержания социального равновесия и способом саморегуляции любого общества. Реализуя свое предназначение, социальный контроль одновременно выступает и в качестве механизма разрешения общественных противоречий, главным из которых является противоречие между функционированием и развитием социальной системы, ее подсистемы социальных отношений. В связи с этим неправомерно сводить задачи социального контроля лишь к поддержанию устойчивости и равновесности общественной системы. Осуществляя опосредованно процессы саморегуляции общества, социальный контроль одновременно способствует и позитивному развитию социальных отношений, снятию противоречий между отношениями, уходящими с исторической сцены, и отношениями, их заменяющими. Осуществление социального контроля связано с взаимообусловленной реализацией двух целевых функций - регулятивной и конструктивной. Данное обстоятельство, характеризуя предназначение социального контроля, имеет особое значение для переходных состояний общества, когда исполнение конструктивной функции выходит на первый план. Вместе с тем, если будет в таких условиях допущено ослабление первой, регулятивной функции, это может привести к обвальному росту социальных дисфункций и деструкций, потере управляемости в социуме и нарушению единого нормативного общественного порядка.

Социальный контроль регламентирует и консолидирует деятельность членов социума, обеспечивая его стабильное функционирование, позитивное развитие и прогресс. В этом отношении можно отметить важное обстоятельство: названные свойства системы социального контроля впервые получают свое наивысшее развитие именно в условиях гражданского общества и правового государства.

Стабильное функционирование социальный контроль обеспечивает в первую очередь посредством социальных норм, ценностей, идеалов, т.е. за счет формирования стандартов деятельности - личностных, правовых, институциональных, оценки на их основе реальной деятельности людей и последующего ее приведения в соответствие с данными стандартами при помощи системы социальных санкций - правовых, административных, моральных. При этом предметом особого внимания со стороны его регулятивно-конструктивной функции становится именно отклоняющееся, девиантное поведение, выраженное в негативных, асоциальных проявлениях. Последнее, однако, не должно означать, что социальный контроль может пониматься лишь как санкционный механизм, в котором гипертрофированную роль играют уголовно-правовое регулирование и санкции.

По сферам своего действия социальный контроль охватывает различные области жизнедеятельности общества - социальные отношения и взаимодействия людей на уровне межличностных контактов в семье, референтной группе, трудовом коллективе, партиях, корпоративных ассоциациях и т.д., в сфере экономики, политики, культуры, науки и т.д. В каждой из этих сфер жизнедеятельности осуществление социального контроля имеет свою специфику, что позволяет говорить, например, о "социальном контроле в экономике", " социальном контроле в науке" и т.п.

Санкционный механизм социального контроля включает систему правовых и неправовых мер, запретов, воздействий. Санкционный механизм относится к внешнему контролю, как одной из важнейших форм социального контроля, используемых государством, обществом и соответствующими социальными институтами.

Второй важнейшей формой социального контроля является "внутренний контроль", или "самоконтроль личности", под которым понимается саморегуляция поведения личности, основанная на интернализации общественно приемлемых и одобряемых социальных ценностей и норм, усвоении и освоении нормативных требований к поведению в обществе, идентификации в социальных общностях и социальных группах.

Социальный контроль в единстве своих нормативно-оценочной и санкционной сторон касается границ индивидуальной и социальной свободы личности, меры ее конформности (соответствия норме), степени девиантности (отклонения от нормы), уровня толерантности (терпимости) и ригоризма (строгости, "жесткости").

Специфика реформирования российского общества обусловливает определение общих черт и свойств той модели социальной организации, в соответствие с идеалами которой идет поступательное движение социума, осуществляются прогрессивные социальные трансформации. Для того чтобы определить подходы к формированию новой концепции социального контроля, приемлемой для условий демократического общества, выделить ключевые принципы, которые должны быть положены в основание этой социальной подсистемы (социального контроля), необходимо, в первую очередь, исходить из новой парадигмы соотношения личности, государства и права. В общих чертах ее смысл состоит в ретрансформированной системе приоритетов: личность - как высшая самоценность социума, ее свобода, независимость и развитие - как высшая социальная цель, государство - как механизм и основной гарант обеспечения этой цели посредством реализации единого, интегрального интереса, право - как выражение и гарант свободы, как имманентный позитивный элемент вечных антиномий "право - бесправие", "свобода - несвобода", "добро - зло".

Данная система приоритетов, ориентированных на достижение целей демократического общества, предопределяет и существо самого социального контроля в его идеальном представлении. Социальный контроль, в отличие от традиционного его понимания, в будущем обществе свободы и демократии мог бы реализовывать свою собственную контрольную функцию, начиная с главных приоритетов: контроль за соблюдением прав и свобод личности, за обеспечением гарантий ее политической и экономической независимости и контроль за соблюдением императивов правового государства и гражданского общества - реальным обеспечением разделения властей, верховенства закона, независимости средств массовой информации и т.д. Социальный контроль должен постепенно смещаться из сферы прямого государственного воздействия в область косвенного регулятивного влияния на поведение индивидов и групп посредством механизмов гражданского общества, т.е. на систему естественной саморегуляции общества.

Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами. Среди этих форм:

·правотворческая инициатива граждан,

·публичные слушания,

·опросы граждан,

·собрания (конференции) граждан,

·письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления,

·наказы избирателей,

·народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов,

·отчеты депутатов перед избирателями,

·отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением,

·митинги и демонстрации, шествия и пикетирование

·и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования, составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).

Наиболее действенной формой общественного контроля является обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в том числе оспаривание нормативных актов, принятых органами местного самоуправления.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.

2.Послание президента Федеральному Собранию 2009 года. Российская газета - Федеральный выпуск №5038 (214) 13.11.2009; 18.05.2010.

.О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

.Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990.

.Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

.Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

.Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

.О государственной социальной помощи. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29.

.Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14 декабря 1995 г., 9 февраля 2009 г.).

.Трудовой Кодекс Российской Федерации.

.Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации от 15.08.2001 № Пр-1496.

12.Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // "Российская газета" - Федеральный выпуск №5350 (271) 01.12.201.

13.Рекомендации Европейской Комиссии для определения микропредприятий, малых и средних предприятий. от 6 мая 2003 года

.(опубликовано под номером К(2003) 1422). Европейский Союз, 2003.

Авторская литература и периодические издания

1.Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008.

Алиуллов P.P. Механизм социального управления (методологический аспект) / P.P. Алиуллов // Социально-гуманитарные знания. 2003. № 6.

.Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994.

3.Американская социологическая мысль. М.: Изд-во МУБиУ, 1996.

.Аристотель. Политика / Аристотель. М.: ACT, 2002.

.Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968;

.Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: М., 1996.

.Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000.

.Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М.: БЕК, 1996.

.Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

.Бачило И.Л. Функции органов управления: (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

.Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленск, ун-та, 1995.

.Бергер П.Л. Приглашение в социологию: Гуманистическая перспектива. - М.: Аспект Пресс, 1996.

.Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности: Трактат по социологии знания / П. Бергер, Т. Лукман. М.: Медиум, 1995.

.Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. М., 2004.

.Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского / Т. Гоббс. М.: Мысль, 2001.

.Гегель Г.В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.

.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: "Статут", 2002.

.Грамши А. Тюремные тетради. В 3 ч. Ч. 1. / А. Грамши. М.: Политиздат, 1991.

.Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. - М.: УДН, 1999.

.Демин А.А. Европейский Союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы. - В кн.: Преподавание права Европейского Союза в российских вузах (II): Материалы семинара. - М.: Статут, 2001.

.Девиантность и социальный контроль в России (XIX-XX вв.): тенденции и социологическое осмысление. СПб.: Алетейя, 2000.

.Диев B.C. Философия управления / B.C. Диев // Личность. Культура. Общество. 2004.

.Желанова С.А., Чинчиков А.А. Коррупция: историографический анализ проблемы // Вестник Сарат. гос. ак. права. Саратов, 1999.

.Зинченко Г.П. Социология управления. Ростов-на-Дону, Феникс 2004.

26.Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // Чиновникъ. 2002. № 1.

.Касьянов В.В., Нечипуренко В.Н. Социология права Ростов н/Д: Феникс, 2001.

28.Казанпик А.И. Мотивация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России / А.И. Казанник // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных наук. 2001. № 6.

.Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 1.

.Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информационно-издательский дом "Филинъ", 2000.

.Кравченко А.И. Социология. Учебник. М., 2008.

.Кравченко С.А., Мнацарян М.О., Покровский Н.С. Социология: парадигмы и темы. М., 1997.

.Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993.

.Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник/ Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000.

.Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое пособие. М: ИКФ "ЭКСМО", 2003.

.Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982.

.Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1.

.Климов В.А. Контроль в системе социалистического управления / В.А. Климов. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987.

.Игошев К.Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький, 1976.

.Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления. - Ростов-на-Дону. Феникс, 2010.

.Ларионов И.К. Стратегия социального управления / И.К. Ларионов. М.: Дашков и К, 2004.

.Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Т. 3. М.: Мысль, 1988.

.Масионис Дж. Социология. М., 2004.

.Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955.

.Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955.

.Музалевская Е.А. Коррупция в контексте современных государственных проблем // Научные труды аспирантов и докторантов. № 40. М.: Моск. гуманитарный ун-т, 2005.

.Макиавелли Н. Государь: Сочинения М.: ЭКС-МО-Пресс; 1998.

.Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен. Н. Новгород, 2004.

.Нерсесянц B.C. Философия права. М., 2008.

.Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. № 1. Социальные права российских граждан и их реализация. М., 1999.

.Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997.

.Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУ МВД РФ, 2003.

.Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2005.

.Панов Н.И., Герасина Л.Н. "Социальная мимикрия" коррупции: политико-правовой дискурс // Право и политика. 2000. № 8.

.Парсонс Т. О социальных системах / Т. Парсонс. М.: Академический Проект, 2002.

.Пеньков Е.М. Социальные нормы - регуляторы поведения личности. М., 1972.

.Платон. Государство. Законы. Политик / Платон. М.: Мысль, 1998.

.Пищулин Н.П., Пищулин С.П., Бетуганов А. Социальное управление: теория и практика: В 2 т. / Н.П. Пищулин, С.Н. Пищулин, А. Бетуганов. -М.: ИКЦ "Академкнига", 2003.

.Российская газета. 2010. 13 марта; 15 июля; 5 декабря; Новая газета 2008. 28 июля.

.Романов В.Л. Самоорганизация и государственность. М.: РАГС, 2000.

.Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002.

62.Руссо Ж.Ж. Об Общественном договоре: Трактаты -М.: Кучково поле, 1998.

63.Социология. Хрестоматия. М. Айрис-Пресс. 2004.

.Сорокин П.А. Преступление и кара, подвиг и награда: Социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали.-СПб.: РХГИ, 1999.

.Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998.

.Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит, 1974.

67.Тард Г. Социальная логика СПб: Социально-психологический центр, 1996.

68.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.

.Фридрих К. Патология политики: насилие, предательство, коррупция, заговор и пропаганда. М., 2003.

.Фуко М. Надзирать и наказывать: Рождение тюрьмы. М.: Ad Marginem, 1999.

.Хайек Ф.А. Дорога к рабству / Ф.А. Хайек. М.: Экономика, 1992.

.Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

.Шабанова М. "Неправовая свобода" и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11.

.Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

.Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.

.Яковлев А.М. Социальный контроль в изменяющемся мире (нормативно-психологический аспект) / А.М. Яковлев // Социология и проблемы социального развития / Т.В. Рябушкин, Г.Г. Квасов, Х.Н. Момджян и др. М.: Наука, 1978.

Электронные ресурсы

1.www.kremlin.ru - официальный сайт Президента России.

2.www.donland.ru - официальный портал Администрации Ростовской области.

.www.garant.ru - информационно-правовой портал СПС Гарант.