выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.
Данные общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, и потому обобщенно их можно назвать управленческими. Поскольку управление осуществляется не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес и государственная управляющая воля.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что не все общественные отношения по своей природе являющиеся управленческими и можно отнести к предмету административного права. Например, отношения которые возникают в связи с функционированием негосударственных формирований (коммерческие структуры, общественные объединения и т.п.) не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.
Тем не менее, это не значит, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.
Основное, что характерно для регулятивной роли административного права и что в наибольшей степени его особенности проявляются - это функционирование системы исполнительной власти. Следовательно, административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления).
На управленческие общественные отношения административное право непосредственно оказывает свое регулятивное воздействие, придает им соответствующий интересам государства и общества характер, т.е. упорядоченный. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно образуются в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Соответственно административное право регулирует общественные отношения, в рамках которых в принципе исключается юридическое равенство их участников. Можно объяснить это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, который своим односторонним волеизъявлениям способен в силу предоставленных ему властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений.
Данную область общественных отношений обычно называют сферой государственного управления, в рамках которой органы и должностные лица исполнительной власти повседневно руководят экономическими, социально-культурными и административно-политическими процессами и свойственными для них методами.
Таким образом, органы и должностные лица исполнительной власти можно отнести к специальными субъектами, которые повсеместно участвуют в отношениях, регулируемых административным правом и отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются альтернативными отраслями права (заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления действуют нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, но ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов. Из этого следует, что наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ - высшего звена системы органов исполнительной власти - с Государственной Думой РФ, т.е. с органом законодательной власти. Отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.
Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. В них находит выражение целевое назначение государственно-управленческой деятельности, а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.
Следует особо отметить, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения», настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической сфер жизни общества. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет иных отраслей права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.
Таким образом, ученые выделяют критерии, которые необходимо учитывать при определении предмета административного права:
а) сфера государственного управления, охватывающая любые проявления государственно-управленческой деятельности;
б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
в) реализация ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.
Это те условия, при которых управленческие отношения возникают по поводу реализации задач и функций исполнительной власти.
Регулируемые административным правом управленческие отношения весьма многообразны. Их можно классифицировать на виды в зависимости от особенностей их участников:
а) управленческие отношения, возникающие между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);
б) отношения между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);
в) отношения, которые возникают между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями;
г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);
д) управленческие отношения между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
е) отношения между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);
ж) отношения между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
з) отношения, возникающие между субъектами исполнительной власти и гражданами.
Во всех указанных видах управленческих отношений участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.
Также ученые в современных условиях предлагают классифицировать управленческие отношения в административно-правовом аспекте с учетом государственного устройства РФ. Основой в этом случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 - 72).
По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:
а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;
б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов РФ (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);
в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Российской Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).
Управленческие отношения можно также классифицировать в зависимости от конкретных целей возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяют две группы отношений:
а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;
б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).
Необходимо также рассмотреть управленческие отношения, которые встречаются между разными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, с другой исполнительными органами системы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако, следует признать, что эти органы не исключаются из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Такие управленческие отношения также регламентируются нормами административного права.
Управленческая деятельность имеет место также и во внутренней жизни негосударственных формирований. Ее отдельные практическе проявления можно увидеть и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти и органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Его смысл состоит в обеспечении необходимых условий для наиболее эффективной работы указанных государственных органов. Например, подготовка материалов, делопроизводство, планирование, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.д. По своей сути это не связанная с реализацией исполнительной власти внутриорганизационная деятельность, Одинаковые по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Такие внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.
Кроме этого, суды часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). Следовательно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения напрямую относятся к предмету административного права.
На основании вышеизложенных позиций, следует признать обоснованной точку зрения, которой придерживается Ю.М. Козлов, давая обобщенную характеристику предмета административного права. Как видно, он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований.
Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.
2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Административное право - это целостная система правовых норм, которые объединяют цели, предмет, метод регулирования и принципы. Эти нормы согласовываются друг с другом, опираются на единые принципы, используют единую терминологию. Внутри отрасли существуют субординация норм разной юридической силы: общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования общественных отношений.
Система права это объективное, обусловленное системой общественных отношений, многоуровневое внутреннее строение национального права, заключающееся в разделении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями, подотраслями и институтами права.
Отрасль права обычно имеет многоуровневую структуру. В большинстве отраслей (в т.ч. в административном праве) выделяются общая и особенная части. Крупные по объему и сложные по структуре отрасли подразделяются на подотрасли права.
Отрасль права разделяется на составные части, именуемые правовыми институтами. В правовой институт входит обособленная группа норм, регулирующих однородные отношения и отличающихся качественным единством. Правового института характеризуется определенными общими положениями, принципами, специфическими юридическими понятиями, определяющие особый режим регулирования. Образующие его нормы обычно помещаются в особый раздел, главу или иное структурное подразделение нормативного акта или формулируются в самостоятельном акте. Каждый правовой институт выполняет только ему характерные функции и очень специфичен в сравнении со всеми другими элементами системы права.
Критериями разделения права на отдельные отрасли выступают предмет и метод правового регулирования. Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой - они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.
Дополнительным основанием деления права на отрасли является совокупность приемов и способов регламентирования общественных отношений, воздействия на человеческое поведение, т.е., метод правового регулирования. Если предмет отвечает на вопрос, какие отношения регулирует право, то метод - на вопрос, как осуществляется это регулирование. Административно-правовой (императивный) метод характеризуется созданием правоотношений, когда его участники находятся в отношениях власти и подчинения. Он свойствен административному праву. Нормы этой отрасли воздействуют на общественную жизнь путем установления властных предписаний, категорических требований, предъявляемых к участникам отношений, следовать определенным вариантам поведения.
Понятие «система права» следует отличать от понятия «правовая система», которое значительно шире по объему и включает в себя как законодательство, представляющее собой определенную органическую систему, так и иные явления юридической действительности: правовую практику и общественное правосознание, т.е. практически весь спектр существующих в обществе юридических явлений.
Административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы.
Административное право представляет собой одну из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает оширокий и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Административное право является фундаментальная базовая отрасль права и играет в правовой системе системообразующую роль. Оно служит аналогом «материнской отрасли» в первую очередь для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Так, например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация.
Система административного права в литературе определяется следующим образом:
«Система административного права - это совокупность правовых норм административного права, объединенных в правовые институты».
«Система административного права - это совокупность административно-правовых институтов и подотраслей».
«Система административного права - это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм».
«Система административного права - это внутреннее построение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления».
«Система административного права - это внутреннее строение отрасли, которое отражает последовательное размещение элементов - институтов и норм, образующих ее, их единство и структурную взаимосвязь».
Признаки системы административного права:
обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;
представляет собой объективное правовое явление;
характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;
включает определенные элементы;
изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений).
Необходимо уметь различать систему административного права и систему административного законодательства. Они совпадают по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям, по целевой ориентации. Система законодательства представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь зеркалом науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.
Следует отметить, правовые нормы часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Истории известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.
Итак, система административного права это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. То есть система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.
3. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
административный право российский
Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное.
Метод правового регулирования в большинстве случаев выступает в качестве определяющего критерия при выявлении и разграничении правовых отраслей. Это связано с тем, что по предмету отрасли права, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений, они нередко оказываются связанными, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях, поэтому определение метода правового регулирования общественных отношений является немаловажным.
В юридической науке проблема методов правового регулирования является дискуссионной. Предполагается, что до настоящего времени имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция».
Каждая отрасль российского права применяет в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.
Необходимо определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.
Предписания это возложение на лиц прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Запреты это возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволения это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Вышеизложенные правовые средства используются с учетом особенностей предмета отрасли административного права.
Для механизма административно-правового регулирования наиболее характерными являются предписания (включая запреты), т.е. правовые средства распорядительного типа. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Дозволения обязаны подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такие полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.
Административно-правовое регулирование и его механизм это ничто иное как форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такие отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).
Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает императивный метод (метод властных предписаний).
Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Из этого следует, что волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объяснить это можно, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.
Также считаю необходимым отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).
Административно-правовое регулирование исходит из присутствия официальной государственной инстанции, уполномоченной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.
Тем не менее, властность и односторонность, как особо существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на диспозитивных началах, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора вариантов поведения в рамках закона. Поэтому следует согласиться с мнением Б.Н. Габричидзе, что «разрешительный метод является достаточно перспективным».
Из этого следует, что главной сущностью методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений способна быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий;
д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).
4. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Источник административного права - это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.
В юридическом смысле фактически источниками административного права признаются нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, регулирующие отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Все, кто занимался исследованием пришли к выводу, проблемы источников административного права выделяют очень важную особенность - многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала, который содержит административно-правовые нормы. Если источники других отраслей российского законодательства группируются и их можно перечислить в рамках учебного курса, то система административно-правовых актов остается загадкой не только для студентов, для ученых-правоведов, поскольку объема одного учебного пособия или монографии не хватит для того, чтобы можно было перечислить названия всех источников норм административного права Российской Федерации.
Как правило, отрасль права имеет один основной кодифицированный источник норм отрасли и группу сопутствующих источников федерального и регионального уровня, уточняющих отдельные декларативные или другие общие положения кодексов. Так происходит в ситуации с нормами гражданского, уголовного, трудового права. Конституционное право опирается на Конституцию РФ, как, на своего рода кодекс конституционных норм. Административное право включает в свою систему источников около десятка кодексов. Особенная часть настоящего курса административного права направлена на освещение норм лишь федерального уровня правового регулирования, и в ней удалось проанализировать лишь часть норм административного права, закрепленных в федеральных законах (в том числе в кодексах), но не больше. Подзаконные нормативно-правовые акты составляют в данном случае "подводную часть айсберга" источников отрасли.
Многообразие источников отрасли находят подтверждение в частности тем, что утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификатор правовых актов в своем составе содержит четкое разделение лишь на четыре основные отрасли права: конституционное (конституционный строй), гражданское, трудовое и уголовное. Отдельно выделяются также международные нормативно-правовые акты. Все остальные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, поделены по позициям в классификаторе в зависимости от сферы регулирования того или иного нормативно-правового акта, и это в большей части сферы действия административного права.
Следует отметить обстоятельство, что поделенных по сферам действия, нормативно-правовых актов, значительно больше, чем вместе взятых всех остальных. Следовательно, существуют источники и других отраслей права (земельного, аграрного, экологического, таможенного, предпринимательского, финансового и др.). Однако, практически все вышеперечисленные отрасли права являются комплексными и содержат в своей системе нормы административного права, даже если это просто нормы об административной ответственности.
Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей").
Причиной такого разнообразия источников отрасли служит разносторонний характер метода правового регулирования и многогранность его предмета. Государственно-управленческое действует практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а не оставляющий выбора характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования.
Еще одна особенность источников административного права выделяемая многими это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства, основанные на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления.
Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.
Источник административного права - это акт, содержащий норму административного права. В нормотворческой практике встречается достаточно большое количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника норм отрасли - это включение в состав официального документа, именуемого актом, нормы административного права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что источниками административного права могут быть различные виды нормативно-правовых актов. По юридической силе и принявшему их субъекту такие акты подразделяются на виды,в частности: Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ - базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, относящиеся к организации публичного управления, статусу его субъектов.
Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. По своему значению они делятся на:
федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.
кодификационные законы, т.е. федеральные законы, принятые в форме кодексов. Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.
Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Они могут содержать нормы административного права по различным вопросам его предмета: организации и осуществления исполнительной власти, государственной службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; от 5 июня 2003 г., которым утверждено Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указами Президента РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д.
Постановления Правительства РФ содержат значительное количество административно-правовых норм, ибо Правительство РФ, будучи высшим исполнительным органом государственной власти РФ, обладает широкой компетенцией в области государственного управления, установленной Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Правительством РФ утверждаются положения о подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и других государственных органах.
Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и др.). Ими могут устанавливаться административно-правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например, таможенные, санитарные, ветеринарные и другие правила.
Законы субъектов РФ (могут издаваться также в форме кодексов). По своей тематической, отраслевой направленности они разнообразны, но чаще всего ориентированы на различные сферы и отрасли управления, реализацию прав и свобод граждан и т. д. Они издаются как по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, так и по вопросам исключительной компетенции субъектов РФ.
Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ. Поскольку эти акты имеют в основном управленческую направленность, они содержат преимущественно нормы административного права по вопросам организации здравоохранения, образования, благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.
Нормативные правовые акты местного самоуправления. Характер компетенции этих органов таков, что издание правовых актов ими предполагает включение в них и административно-правовых норм.
Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права": административно-правовые идеи и концепции; правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно - управленческих объединений; акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; управленческие соглашения.
Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ; законы РФ и ее субъектов; указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).
Однако, по нашему мнению, правовые акты судов судебной системы Российской Федерации не носят нормативного характера (включая рекомендательные акты, принимаемые Верховным Судом РФ и ВАС РФ, предназначенные для обобщения судебной практики и разъяснения наиболее сложных ситуаций толкования материальных и процессуальных норм). Судья, принимая решение по делу не имеет права сослаться на такой акт, как на основание для выводов по делу; у него всегда есть свобода усмотрения. Решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты несоответствующими Конституции РФ или другим законам, также не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части.
Что касается локальных нормативных актов, то в литературе часто можно встретить высказывания, что к источникам администратор права в определенной степени относятся нормативные акты государственных казенных предприятий, а также уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций. Представляется, что локальный нормативный акт, принятый пусть даже и государственной организацией для внутреннего использования, вряд ли можно признать источником норм административного права. Особенно это касается уставов различных государственных унитарных предприятий и учреждений, которые иногда утверждаются актами органов, выступающих в качестве учредителей этих юридических лиц.
5. ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Направление деятельности, т.е функция это категория, которая непосредственно относится к общей характеристике административного права как отрасли права, которая дает возможность в данной правовой системе определить его внешние свойства.
Необходимо выделить основные направления государственно-управленческой деятельности, для того чтобы раскрыть функции административного права:
Одно из основных направлений реализация и разработка государственной политики, находящей свое выражение в программах регионального и общефедерального масштабов;
Еще установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого и среднего бизнеса);
Так же создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной самостоятельности объектов (например, государственное стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);
Входит в направление укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления; стимулирование межрегиональных управленческих отношений и т.д.;
и координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;
и защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления, а также обеспечение реализации прав и обязанностей и т.п.;
и определение основ организации управления организациями государственного сектора;
и формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;
и установление системы государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.
Проявляются основные функции административного права соответственно этим ведущим направлениям.
Регулятивная функцию является главной функцией административного права. Следует детально разобрать формы проявления регулятивной функции для того, чтобы достоверно понимать содержание административного права.
Содержание регулятивной функции по существу обнаруживается в других функциях административного права:
. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права.
. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.
Выполняя свои функции, административное право, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.
Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Административное право основывается на принципе отдавая приоритет личности и ее интересов в жизни общества. Такой принцип показателен для административно-правового регулирования, так как именно в процессе реализации исполнительной власти становятся гарантированными и реальными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита.
Административно-правовое регулирование осуществляется на принципе разделения властей. Соответственно процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.
Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство.
Принцип законности предполагает, что исполнительные органы и должностные лица при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции РФ и ее законодательству.
Принцип гласности означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.
Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрев предмет и метод административного права, можно сделать вывод, что, прежде всего, данная проблема связана, с социально-экономическими политическими и реформами, происходящими в России.
Изменение смысла административного права в современных условиях, прежде всего, связаны со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.
Изменение политической системы влечет за собой изменение положения в обществе и государстве личности, гражданина - он, его права и свободы стали высшей ценностью. В основе заложена концепция приоритета личности, взаимная ответственность государства и гражданина взамен признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными.
Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на смысл административного права. Появление многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов.
Стало понятно, что без административно-правового и государственного регулирования, экономические проблемы решить невозможно. С помощью административного права, государство начало воздействовать на экономику, покрывая экономические механизмы (цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д.) в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые страны.
Таким образом, в регулируемых административным правом отношениях основным является позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план, как было отмечено ранее, выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Следовательно, практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть, и при наличии механизма административно-правового регулирования.
Исходя из всего ранее сказанного, можно сделать вывод о том, что понимание предмета и метода административного права дает нам представление о сущности и месте административного права в системе юридических отраслей знаний, отражая тенденции его развития в современных российских условиях.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1.Теория государства и права. Учебник. / Под ред. В.К. Бабаева. М.: «Юристъ», 2002. С.389-392.
.Административное право. Учебник. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005.
.Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. М., 1995. С.3-5.
.А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право РФ. Учебник. М.,1999. С.24.
.Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М., 2002. С.27-28.
.Хропанюк В.Н. Теория государства и права: 3-е изд., дополн. и испр. М.: Омега-Л, 2008. С. 223.
.Мусин В.А. Применение норм морского права в практике МАК // Третейский суд. 2011. №2. С. 147.
.Шергин А.П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал МВД России. 2009. №1. С.
.Саенко С.И. Норма административного права как культурный феномен // Государство и право. 2010. №6. С. 14.
.Большой юридический словарь ОНЛАЙН // law-enc.net.
.Макосейчук Т.М. Система административного права как комплексной отрасли российского права // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. №1. С. 62.
.Купреев С.С. О перспективах развития российского административного права // Административное право и процесс. 2011. №3. С. 40.
.Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008 г. С. 41.
.Алехин А.П., Кормолицкий А.А. Административное право России: Учебник. - М.: ИКД "Зерцало-М", 2005. С. 30-31.
.Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2005) "О классификаторе правовых актов" / Собрание законодательства РФ, 20.03.2000, № 12, ст. 1260//Система "КонсультантПлюс".
.Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 23.11.2009) "О защите прав потребителей"/ Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 140//Система "КонсультантПлюс".
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Система "КонсультантПлюс".
.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) "О Правительстве Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997) / Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712// Система "КонсультантПлюс".
.Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 28.06.2005) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"/ Собрание законодательства РФ", 27.05.1996, №22, ст. 2663//Система "КонсультантПлюс".
.Административное право и процесс: Полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное/Ю.А. Тихомиров. - М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2006. С.120.