Построение выводов касаемо проблем и перспектив системы лесохозяйствования как на территории района, так и, используя индуктивный метод, в рамках применимых допущений, на территории России в целом.
Моя работа состоит из двух глав: первая преимущественно теоретическая, основана на статьях в профильных журналах, исследовательских работах по темам, материалах из сети Интернет, регулирующих нормативно-правовых документах и проч., вторая более конкретная - рассмотрение на примере реально существующего района Нижегородской власти, при написании здесь я пользовалась в большей степени знаниями и опытом, полученными непосредственно в Департаменте, конечно же, прибегая к точным источникам, здесь же будут рассмотрены проблемы и перспективы государственного лесоуправления в Росии.
Глава 1. Теоретические основы управления лесным хозяйством в России.
.1 Основы государственного лесоуправления.
Государственное управление лесами представляет собой систему национального лесного законодательства, которая строится на базе национальной лесной политики государства и органов исполнительной власти, в чьи компетенции входит лесохозяйствование и ответственность за состояние лесов.
Государственное лесоуправление регламентировано целым рядом нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок и особенности построения отношений в лесной сфере - прежде всего, это Лесной кодекс, многочисленные федеральные законы, а также указы Президента, постановления Правительноства и пр. Список основных регламентирующих документов можно найти в приложении (Приложение 1).
Государственное управление лесами - неотъемливая часть функционирования государственного апарата абсолютно всех стран, однако, различны степени участия уполномоченных властных структур, например, исполнительных органов власти, выступающих представителями государства, в в принятии решений на различных уровнях управления лесным хозяйством.
Специфика российского государственного управления лесами обусловлена объективными экономическими, историческими, политическими процессам и закреплена в соответствующих нормативно-правовых актах - лесных и земельных законодательствах. Основная роль государства в управлении лесами, закрепившаяся как обязательная практика в превалирующем большинстве стран, подразумевает возложение на государство задачи установления общих правил ведения лесного хозяйства и лесопользования, при постановке которых учитываются национальные особенности прав собственности на земельные и лесные ресурсы.
Ориентиром при реализации государственного управления лесами является лесная политика Российской Федерации, которая основывается на безусловном признании Конституции Российской Федерации, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. Лесная политика ориентирована на обеспечение конституционных прав и свобод граждан России в сфере отношения к лесу и лесопользования, включая экологические права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Лесная политика играет ключевую роль при разработке и внесении совершенствующих изменений в лесное и смежное законодательство, регламентирующую лесные и смежные отношения нормативно-правовую базу, а также стратегии, программы и планы по управлению лесами. Важная роль единой государственной лесной политики и в обеспечении целостности всех регламентирующих документов и нормативно-правовых актов, гарантии их направленности на достижение общих целей. НПА в области управления лесами не должны противоречить лесной политике.
Цель лесной политики заключатся в создании принципов и механизмов, которые легли бы в основу устойчивого управления всеми лесами страны, при этом учитывая интересы всех участников лесных отношений и способствуя объединению общественных интересов в достижении экономически эффективного, экологически ориентированного, социально ответственного использования лесов в интересах нынешнего и будущих поколений жителей России.
Управление лесами признается эффективным в случае, если оно способно выступить гарантом устойчивого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, способствовать обеспечению сбалансированного развития экономики и улучшению экологической ситуации. Сбалансированное и продуманное лесоуправление способствует улучшению показателей производства продукции и предоставления услуг, создаваемых на базе экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного лесопользования.
Основные компетенции государства на уровне как исполнительной, так и законадательной власти, в практических вопросах лесной сферы, можно разделить на 3 больших блока: использование лесов; охрана, защита и воспроизводство лесов; лесное планирование.
Государственная политика в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов выступает базисом при разработке и совершенствовании лесного и смежного законодательства, нормативно-правовой базы, стратегий, программ и планов развития лесного сектора.
В рамках использования лесов хотелось бы вкратце упомянуть про освоение лесов - это предоставление юридическим и физическим лицам в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования лесных участков. Освоение лесов ориентировано на обеспечение их рационального, многоцелевого, беспрерывного, не оказывающего негативное влияние на лесной фонд, использования для удовлетворения потребностей граждан РФ в лесных ресурсах и лесах. Участки, сдаваемые в аренду, подвергаются государственной (в рамках Нижегородской области осуществляет Департамент лесного хозяйства Нижегородской области, далее - ДЛХ НО) или муниципальной экспертизе.
Отдельно проговорим, что в государственных лесах и лесах, расположенных на землях муниципальных образований, основной вид права пользования - аренда лесных участков как форма государственно-частного партнерства при освоении лесов. Законодательные условия и практические механизмы, направленные на повышение экономической эффективности аренды и ответственности арендатора за освоение лесного участка, находятся в процессе. При передаче лесных участков в аренду обеспечивается должный уровень конкуренции среди претендентов (проведение аукционов органом исполнительной власти субъекта - ДЛХ НО для Нижегородской области).
Касательно направления охраны, защиты и воспроизводства лесов - стоит обозначить, что леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, загрязнения техногенными веществами и иных действий, негативно сказывающихся на состоянии лесов, а также защите от вредителей, болезней и иных воздействий, оказывающих отрицательное влияние на качественный и количественный состав лесного фонда. Основные работы по данным видам деятельности ложатся на плечи, опять же, органов исполнительной власти субъектов, при четком контроле со стороны вышестоящих по иерархии органов (Рослесхоз, Министерство природных ресурсов и экологии, соответствующий Департамент по ПФО, иные вышестоящие органы исполнительной власти).
И, в завершении, поговорим о таком важном направлении государственного управления лесами, как лесное планирование: оно является основой для освоения лесов, которые расположились в границах лесничеств и лесопарков. Основной документ лесного планирования - лесной план субъекта Российской Федерации (лесной план). Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в границах лесничества, лесопарка является лесохозяйственный регламент, который составляется на срок до десяти лет. Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов, о котором мы уже говорили ранее.
Лесное планирование ориентировано на достижение таких целей, как развитин лесного хозяйства, создание системы цивилизованного и экономически обоснованного лесопользования, обеспечение наиболее эргономичной и эффективной переработки древесины, воспроизводство продуктивных лесов, соблюдение экологических требований, которые все возрастают с каждым годом, а также направлены на обеспечение устойчивого развития территорий в целом.
Лесной план - это документ лесного планирования, который определяет цели и задачи лесного планирования, мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта страны, и зоны такого освоения. Лесной план определяет ключевые направления развития лесного хозяйства региона, а также стратегические цели и задачи в области леспользования, охраны, защиты и воспроизводство лесов и разрабатывает план мер по их реализации. Лесные планы утверждены по всем субъектам РФ.
.2 Структура управления лесами РФ
В ходе реформирования лесного сектора, связанного с принятием нового ключевого регламентирующего документа - Лесного кодекса, в 2007 году, вызвавшего немало нареканий, в России сложилась довольно сложная и не всегда эффективная система государственного управления лесами, которая ещё находится в стадии отладки, регулярно вносятся изменения в регламентирующие докумены, уже издано множество поправок к Лесному кодексу последней версии.
Государственное управление в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляет Правительство РФ - непосредственно или через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. Федеральный орган управления лесным хозяйством это специально уполномоченный государственный орган управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством областях государственного управления. Осуществление возложенных полномочий со стороны федерального органа осуществляется как непосредственно, так и через свои территориальные органы.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) - федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет следующие функции: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулированию в области лесных отношений (здесь и далее -кроме лесов, принадлежащих особо охраняемым природным территориям, они находятся в компетенции Министерства природных ресурсов и экологии РФ и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования); контроль и надзор в сфере лесных отношений; оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в области лесных отношений. Рослесхоз также выполняет надзор за реализацией органами управления лесами субъектов переданных им же полномочий.
Территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства включают: Департамент лесного хозяйства(ДЛХ) по Центральному федеральному округу; ДЛХ по Северо-Западному федеральному округу; ДЛХ по Южному федеральному округу; ДЛХ по Приволжскому федеральному округу; ДЛХ по Уральскому федеральному округу; ДЛХ по Сибирскому федеральному округу; ДЛХ по Дальневосточному федеральному округу; Управление лесного хозяйства по Московской области и г. Москва.
Департамент лесного хозяйства представляет собой территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства межрегионального уровня. На него возложены такие функции, как реализация государственной политики в области лесных отношений, контроль и надзор в области лесных отношений в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности.
В полномочия администраций субъектов входит управление лесами, расположенными на принадлежащих им территориях. Новый Лесной кодекс передал субъектам РФ расширенные полномочия по управлению лесами, в том числе планирование лесного хозяйства, предоставление лесных участков в бессрочное пользование и аренду, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, организацию охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществление государственного лесного контроля и надзора. В рамках переданных субъектам полномочий, осуществление деятельности по ведению лесного хозяйства обеспечивается за счет субвенций из федерального бюджета.
Внутренняя структура органа исполнительной власти в субъекте приведена в реально существующем виде для департамента лесного хозяйства Нижегородской области (Приложение 2), и упрощенная типовая структура территориального органа управления лесным хозяйством, отражена на схеме в Приложении 3.
Основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. На февраль 2014 года на территории Российской Федерации было организовано 1484 лесничества и лесопарка, подразделенных на 7618 участковых лесничеств. Хозяйственная деятельность в лесах ведется арендаторами либо иными лицами и организациями, выигравшими конкурсы и аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, которые оплачиваются из государственного бюджета.
Уделим особое внимание полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, которые регламентированы Лесным кодексом РФ Гл.9 Ст.84. Сюда относятся:
.Владение, пользование, распоряжение такими лесными участками.
.Установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды.
.Установление ставок платы за единицу объема древесины.
.Разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов.
.Осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах.
Органы местного самоуправления также осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Помимо этого, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке. Порядок наделения подобными дополнительными полномочиями установленные законодательством Российской Федерации.
Поясним насчет упоминаемого выше муниципального лесного контроля: он осуществляется органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. В соответствии со ст. 84 ЛК РФ, компетенции органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, следующие: владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; установление ставок платы за единицу объема древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов и проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах». Подчеркиваю, органы местного самоуправления обязаны осуществлять муниципальный лесной контроль лишь в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Таким образом, действующее лесное законодательство, с Лесным кодексом нового издания во главе, коренным образом изменило саму систему лесных отношений, передав основные полномочия по использованию, охране, защите и воспроизводства лесов субъектам РФ.
департамент выксунский районный лесничество
Глава 2. Муниципальное управление лесным хозяйством на примере Выксунского района Нижегородской области.
.1 Основы муниципального управления лесным хозяйством Нижегородской области
Оговорим перечень нормативно-правовых актов, определяющих полномочия, задачи и функции департамента лесного хозяйства Нижегородской области - к указанным ранее, общим по всей России НПА, добавляется Постановление Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 года № 964 «Об утверждении положения о департаменте лесного хозяйства нижегородской области» и Постановление Правительства Нижегородской области от 11 марта 2008 года № 71 «Об утверждении порядка деятельности лесничих на территории Нижегородской области». Особо интересен нам, конечно же, второй документ - именно он вводит понятийный аппарат в муниципальном разделе сферы лесных отношений, устанавливает порядок осуществления деятельности лесничих районных лесничеств и участковых лесничих при обеспечении ими реализации лесохозяйственного регламента в лесничествах на территории области.
Согласно этому постановлению, районным (межрайонным) лесничеством признается территориальная единица управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, территориальный орган органа исполнительной власти Нижегородской области, обеспечивающий осуществление государственной политики в области лесных отношений. Структурным подразделение и районного (межрайонного) лесничества является участковое лесничество, руководителем которого является лесничий районного (межрайонного) лесничества (далее -лесничий). Он также является государственным гражданским служащим Нижегородской области и старшим государственным лесным инспектором в соответствующем лесничестве. Назначение на должность и отстранение от должности осуществляется директором ДЛХ НО.
Непосредственно в подчинении у лесничего районного лесничества находятся участковые лесничие - они являются руководителями структурных подразделений районного лесничества. Они являются государственными и гражданскими служащими, государственными лесными инспекторами в лесничестве, а их назначение на должность и освобождается от должности осуществляется директором ДЛХ НО.
Компетенции лесничего распространяются только на территорию, за которой он официально закреплен, и на этих территориях им решаются следующие задачи:
) Реализация лесохозяйственного регламента лесничества, на основе которого организует использование, охрану и защиту лесов, обеспечивает проведение мероприятий по воспроизводству лесов и лесоразведению.
) Осуществление федерального государственного лесного надзора.
) Непосредственное руководство деятельностью участковых лесничих на территории районного (межрайонного) лесничества.
) Обеспечивание координации работы подведомственных учреждений, расположенных в границах лесничества.
В рамках функционала по организации использования лесов, лесничий:
)Организует использование лесов по видам использования лесов, предусмотренных лесохозяйственным регламентом лесничества.
)Принимает и рассматривает лесные декларации, подаваемые лесопользователями в установленном порядке, от лица ДЛХ НО.
)Обеспечивает контроль за соответствием деятельности лесопользователя поданной им лесной декларации, существующему проекту освоения лесов, лесохозяйственному регламенту лесничества.
)Согласовывает технологическую карту разработки лесосеки при организации и проведении работ по заготовке древесины на лесных участках, переданных в аренду.
)Подписывает акты приема-передачи лесных участков от лица ДЛХ НО при предоставлении лесных участков в аренду в бессрочное пользование.
)Участвовать в организации и проведении работ по заготовке древесины.
)В пределах своей компетенции участвовать в ведении государственного лесного реестра на территории своего лесничества.
)Подготовка документации, необходимой для организации использования лесов.
Порядок деятельности лесничего в вопросах обеспечения охраны и защиты леса направлен на обеспечение охраны леса от пожаров, загрязнения, прочего негативного воздействия и защиту леса от вредных организмов. Исходя из этого положения, функции лесничего в данном направлении следующие:
)Обеспечивает организацию противопожарного обустройства лесов, создания систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров, содержание этих систем и средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности.
)Не допускает засорения леса отходами (промышленного характера, бытового или строительного).
)Контролирует и обеспечивает соблюдение правил пожарной и санитарной безопасности в подведомственных ему лесах, выявляет виновников лесных пожаров с дальнейшим привлечением их к ответственности.
)Ежегодно обеспечивает подготовку и утверждение плана тушения лесных пожаров.
)Организует своевременное обнаружение возникающих лесных пожаров, привлекают имеющиеся гражданские и государственные силы для их тушения.
)Обеспечивает ограничение пребывания граждан в лесах во время введения особого пожароопасного режима.
)Обеспечивает проведение профилактических, санитарно-оздоровительных, истребительных и иных мероприятий, предусмотренных лесохозяйственным регламентом лесничества.
)Проведение разъяснительных работ по вопросам осторожного обращения с огнем и тушения лесных пожаров с населением, и в случае необходимости он должен представлять информацию в средства массовой информации и предложения в органы местного самоуправления по обеспечению эффективной охраны лесов от пожаров.
)Патрулирование лесных участков и наблюдение за ними. Маршруты и периодичность патрулирования лесных участков, схема размещения пунктов наблюдения утверждаются совместно с ДЛХ НО. Отчет о итогах патрулирования и наблюдения лесных участков представляется ежемесячно.
Важна роль лесничих и в обеспечении проведения мероприятий по воспроизводству лесов и лесоразведению на территории лесничества, что осуществляется через лесовосстановление и уход за лесами. Ключевые задачи лесничего в рамках данных направлений:
)Ежегодный учет площадей, пригодных для лесовосстановления и лесоразведения и, для первого направления, в зависимости от их состояния, определение оптимальных для данных условий способов лесовосстановления.
)Определение ежегодного объема мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению, совместно с ДЛХ НО.
)Организация технической приемки лесовосстановления и лесоразведения и оценка качества проведенных мероприятий, подписание актов приемки выполненных работ.
)Организация инвентаризации материалов и площадей по лесовосстановлению и лесоразведению.
)Организация учета объектов постоянной лесосеменной базы и обеспечение их сохранности.
)Проведение фенологических наблюдений по учету урожая семян лесных растений.
)Помимо этого, лесничий обеспечивает реализацию мероприятий по проведению оздоровительных рубок.
Таким образом, мы видим, что функционал районного (межрайонного) лесничего обширен, а его роль в общей системе исполнительной власти, в частности - в сфере использования, восстановления, защиты, охраны лесов, крайне велика. С вступлением в силу последней редакции Лесного кодекса, компетенции и ответственность лесничего значительно расширились - впрочем, о том, что это за собой привлекло, мы поговорим дальше.
2.2 Выксунское районное лесничество в структуре Департамента Лесного хозяйства Нижегородской области.
Мы уже знакомы со структурой департамента Лесного хозяйства Нижегородской области и знаем, что каждый из трех заместителей директора (Горелова Николая Ивановича) курирует один из районов области - именно через него осуществляется основное взаимодействие района и департамента, большинство вопросов решается именно в рамках подобного взаимодействия (конечно, в границах компетенций заместителя) и непосредственно контроль за исполнением своих функций, обязательств и пр. ведётся конкретным заместителем за конкретным районом, через воздействие на его лесничего. Аналогично, районный лесничий в данном случае является ответственным за находящихся в его подчинении лесничих перед департаментом. На ноябрь 2014 года руководителем районного (межрайонного) Выксунского лесничества является Бычкова Наталья Валентиновна, единственная женщина-руководитель районного лесничества в Нижегородской области, и закреплено подведомственное ей лесничество за заместителем директора Сычевым Юрием Григорьевичем. В подчинении Н.В.Бычковой находится шесть участковых подразделений (лесничеств): Пристанское, Ризадеевское, Рожновское, Семиловское, Вильское, Димарское.
В целом, представление о деятельности Выксунского районного лесничества и его сотрудниках предлагается составить на основе количественных конкретных показателей, которые извлечены из различных отчетных документов: это ежеквартальный отчет лесничества перед департаментом, это ежегодный отчет департамента перед Рослесхозом, информация из еженедельных докладов директора департамента Губернатору, еженедельные отчеты начальников отделов департамента. Сравнивать конкретные показатели между районами неэффективно, ввиду их принципиальных различий - от размера и особенностей ландшафта и уровня развития инфраструктуры до целей лесохозяйствования. Я предлагаю рассматривать конкретный показатель и его значение в аналогичном показателе для всей области (то есть, отношение значения показателя по области к такому же показателю по району) для 3 квартала текущего года, а также, по возможности, в аналогичные кварталы в 2012, и 2010 годах.
Для начала рассмотрим такое обширное и, пожалуй, наиболее контролиуремое со стороны вышестоящих структуру, ввиду своей финансовой составляющей, направление, как использование лесов.
На 19 ноября 2014 года Выксунское лесничество отвело 43,87 лесосек на нужды населения, по аукциону и для аренды, при этом за неделю до срока сдачи ни одной лесосеки отведено не было. В целом по области на отчетный период было отведено 2342,68 лесосек, т.о., на Выксунское лесничество приходится ~1,8% отводимых лесосек. Для сравнения, подобный показатель в 2012 году составлял 35,2 лесосек Выксунского района к 2104,33 по области в целом, т.е., вклад района - 1,7%; в 2010 году - 29,92 лесосек к 1698,4, вклад 1,76%. Ниже рассмотрим аналогично и для других направлений лесопользования.
Раздел леспользованияIIIкв. 2014, Выкс.р-нIIIкв. 2014, область% по областиIIIкв. 2012, Выкс.р-н% по областиIIIкв. 2010, Выкс.р-н% по областиОтведено лесосек (шт.)43,872342,681,849,22,735,922,6Выдано договоров купли-проодаж25,7206,0512,524,411,622,113,8Подано лесных деклараций3719241941232920Проведено аукционов3694,31200Отпущено древесины населению (шт.)251155516,123015,218017Фактическая заготовка (т.га)323,412,83,110,82,8213,1
Как мы видим, некая очевидная тенденция изменения значимости для областного лесопользования по району не заметна, по большинству показателей вклад Выксунсокого района остается примерно в одинаковом процентном диапазоне, явно положительные тенденции просматриваются в количестве проведенных аукционов - с отсутствия таковых в 2010 до, пусть и небольших, но 4,3% процентов в масштабах области. Регрессия прослеживается в отведенных лесосеках - с 2,6% в 2010 и 2,7% в 2012 вклад Выксунского района в отведение лесосек сошёл до 1,8%.
Заметно сказались на данных 2010 года в целом лесные пожары того года - многие показатели, по области в целом, значительно отстают от аналогичных в 2012 году. Возможно, определенная часть этой разницы компенсируется естественными изменениями, но всё же разрыв весьма ощутим, чтобы не заострить на этом внимание.
Далее, рассмотрим показатели за выбранные годы по направлению лесовосстановление. Здесь я располагаю данными о подобных мероприятиях в 2014, 2013 и 2012 году. Составим аналогичную таблицу, учитывая, что данные за 2014 год в абсолютном значении могут быть меньше, т.к. предоставлены по состоянию на третий квартал, в то время как остальные взяты из годового отчета.
ПоказательIIIкв. 2014, Выкс.р-нIIIкв. 2014, всегоДоля в области, %2013, Выкс.р-ндоля в области, %2012, Выкс.р-ндоля в области,%Лесовосстановление выполнено на площади, га1328,510064,513,21198,913,5982,211,3Посадка лесных культур выполнена на площади, га6826318,510,8380,511,2465,713Содействие естественному возобновлению выполнено на площади, га258,53231,68,6211,610,3180,88,1Агротехнический уход за лесными культурами выполнен на площади, га3872,927663,514216013,31698,48Разрубка и расчистка горельников выполнена на площади, га317,62301,2213,8308,214,236114Уход в молодняках с начала года выполнен на площади, га521,27445,37,08530,58,2497,97,6Организованы работы по заготовке лесосеменного сырья, заготовлено шишек, кг1726,627 4075,31785,43,116034,5
Вся система показателей по лесовосстанволению говорит о явно выраженной положительной тенденции в области в целом: большинство показателей плана для 2014 и 2013 года являются значительно перевыполненными - на 30, 50, 60 и более процентов.
Например, в целом для Нижегородской области агротехнический уход за лесными культурами выполнен уже на 3 квартал 2014 года на площади 27663,52 га, что составляет 212,8% от плана 13 000 га, а содействие естественному возобновлению выполнено с начала года на площади 3231,6, перевыполняя на 75,6% план 1840 га. А это ещё даже не конец года.
Для Выксунсокого района можно констатировать относительный рост площади территорий, где был выполнен агротехнический уход за лесными культурами - с 8% по области два года назад, этот показатель вырос до 14%. Учитывая положительную тенденцию в сфере лесовосстановления по области в целом, мы получаем очень значимую разницу: 3872,9 га в 2014 году и 1698,4 га в 2012 году - увеличение почти в два раза.
Площади, на которых провелось лесовосстановление, за анализируемый промежуток времени тоже стабильно увеличивались, в обще областном значении на 2% - с 982,2 га до 1328,5 га на 3 квартал.
Перейдем к следующему направлению - охрана лесов от пожаров. Здесь я, как и при рассмотрении лесопользования, буду использовать для сравнения данные за 2014, 2012 и 2010 года.
Итак, противопожарное обустройство в указанные годы было выполнено в следующих объёмах.
ПоказательIIIкв. 2014, Выкс.р-нIIIкв. 2014, всегодоля в области, %2013, Выкс.р-ндоля в области,%2012, Выкс.р-ндоля в области,%Построено лесных дорог, км6134,44,57,198,33,7Проложено минерализованных полос, км643,76501,99,9487,55,6702,311Контролируемые выжигания проведены на площади, га40,11337,8338,44,864,16,2Установлено стендов и аншлагов на противопожарную тематику, шт12619406,51396,91628,2Установлено новых шлагбаумов, шт256953,6407,26411,3
Как можно наблюдать в таблице, уменьшились объемы площадей, на которых поводили контролируемое выжигание - как в целом для области, так и в процентном отношении участия в этом процессе Выксунского района. За эти годы было установлено меньше информационных стендов и аншлагов на противопожарную тематику - и в целом по области в 2014 меньше поштучно, чем в 2013 и 2012: на волне крупнейших пожаров 2010 года наблюдался всплеск противопожарной активности всех направлений, который несколько утих по ряду направлений по прошествии лет. Это наблюдается не для всех направлений противопожарной деятельности, но для некоторых видов противопожарных мер прослеживается весьма четко.
Наблюдается и уменьшение количества устанавливаемых новых шлагбаунов - по годам и по отношению к обще областному показателю. Подобная тенденция логична с точки зрения насыщения района необходимым количеством новых шлагбаумов, поскольку в 2012 году процент шлагбаумов из обще областных, установленных в этом конкретно районе, был весьма высок - 11,3%. В общем, по направлению охрана лесов от пожаров можно увидеть уменьшение абсолютных и относительных показателей, что, очевидно, связано с удовлетворением некого явного недостатка в мерах и средствах подобного характера, и теперь акцент делается на другие районы, куда ранее обращалось меньше внимания в рамках выбранного направления деятельности.
И, последнее рассматриваемое в рамках моей работы направление - лесной и пожарный надзор. Для сравнения доступна только информация за прошедший, 2013 год. Государственными лесными инспекторами за отчетный срок проведены следующие мероприятия:
ПоказательIIIкв. 2014, Выкс.р-нIIIкв. 2014, всегоДоля от областного, %2013, Выкс.р-нДоля от областного, %Рейдов и патрулирований1398194167,212506,4Плановых проверок2661,3513Внеплановых проверок4341810,3297,9Выявлено незаконных рубок древесины32046810Объему незаконно срубленной древесины, м3284,26179,514,6302,45,1
Т.о., показатели объема незаконно срубленной древесины и количества незаконных рубок малы по отношению к аналогичным для области в целом. Данные показатели уменьшились за последний год, вместе с тем, что количество рейдов и патрулирований наоборот возросло. Количество плановых проверок в Выксунском районе одно из наименьших в регионе.
2.3 Проблемы и перспективы развития системы лесоуправления на территории Российской Федерации
Особое значение как для лесничеств, так и для всей структуры управления лесным хозяйством в целом, имеет кадровый вопрос. Ряд исследователей в сфере отмечают, что за последние годы было потеряно много квалифицированных кадров, особенно это касается непосредственно лесников. В связи с расширением передаваемых полномочий регионам, на лесников навалилось много «бумажной» работы, к которой не все смогли привыкнуть - многим проще было отказаться от занимаемой должности, чем перестроить свой привычный, «лесной» образ жизни. Потенциал «старой школы» с годами исчерпывается, а молодежь «и не смотрит в сторону леса» нет ни стоящей зарплаты, ни социальных благ и гарантий. Я много раз слышала, как работники департамента жалуются на уровень знаний выпускников Сельскохозяйственной академии Нижнего Новгорода -именно это заведение должно выпускать специалистов для управления в лесной сфере, но уровень компетенций выпускаемых дипломированных специалистов оставляет желать лучшего. Очевидно, необходимо повысить стандарты и качество образовательных программ для специалистов «лесных» направлений, а также было бы уместно провести ряд программ по поддержке лесничих, популяризировать «лесные» профессии. За 2014 год на посту участковых лесничих Выксунского района сменилось 4 кандидата - это очень много, не говоря уже про текучесть специалистов в этих участковых лесничествах, которая намного выше.
Значительным искажениям предано низовое звено государственного управления лесами - лесхозы, которые были преобразованы в лесничества, и теперь стали территориальными единицами управления, не имеющими правового статуса в качестве органов управления. Раньше лесоустроителей в России было, по оценкам специалистов, около 9 тысяч человек, сейчас их осталось не больше полутысячи. Управлять лесом в условиях отсутствия объективных данных практически невозможно, а лесоустроительство выведено из обязательных процедур планового лесопользования. Во всех странах лесоустройство создает информацию о конкретных участках, которая используется как для обозначения адекватной цены за аренду и пользование, так и разработки плана использования участка. В России же отсутствует целостная система государственной инвентаризации лесов. Давность лесоустройства в Выксунском районе подходит к 20 годам, в то время как материалы таксации являются актуальными на протяжении 10 лет, а по истечении срока необходимо проводить заново оценку состояния лесного фонда - за это время происходят значительные изменения количественных и качественных характеристик, причиной которых являются и объективные природные источники, и ведение хозяйственной деятельности. По окончанию таксации лесов составляются детальные лесные карты и таксационные описания на каждый лесотаксационный выдел лесничеств, которые также вносятся в Государственный лесной реестр. Проведение таксации открыло бы новые возможности для ведения лесного хозяйства, и позволило организовать использование лесов на современном уровне.
Сейчас на территории РФ существуют правила рубки, учитывающие лишь средние географические условия для мега регионов. В соответствии с ними, выделяют равнинные леса европейской части России, горные леса Северного Кавказа, леса Урала, леса Западной Сибири, леса Восточного Урала, леса Дальнего Востока. Подобное деление весьма условно, недостаточно для рыночной экономики - необходим более детализированный подход. Широкое разнообразие лесов России обуславливает рациональность использования не единого формата управления лесным хозяйством для всей страны: ряд исследователей считает, что целесообразно осуществить классификацию территорий лесного фонда по целям управления и территориальной специфике условий улучшения лесов как социальной, экологической и экономической ценности национального и глобального значения. Новая классификация должна подразумевать оценку направлений использования и сохранения лесов, создания дифференцированной нормативно базы управления. Региональные справочно-нормативные и правовые базы управления лесами должны строиться на специфике конкретного региона, учитывать особенности и различия лесов. Пересмотр классификаций лесов возможен на основании мониторинга как лесов, о чём мы говорили чуть выше, так и рынков спроса и цен на лесную продукцию в рамках долгосрочного прогнозирования.
Аналогично, целесообразно применять и не единственный для всей страны метод лесоустройства - в зависимости от возраста, как это осуществляется сейчас, а разные методы, адекватно отвечающие конкретным экономическим и природным населениям в масштабах районов, максимум - субъектов федерации, а также стремлениям лесничих увеличить лесопользование. Так, в Европе активно используется метод контроля текущего прироста и свободного хозяйства, которые позволяет обеспечить постоянство использования древесных ресурсов, ежегодно устанавливая пользование в размере годового прироста по запасу в устраиваемом лесу. При этом контрольные показатели по каждому региону, субъекту должны опираться на четко сформулированные цели управления лесами, основанные на знании и понимании биосферных, экономических, экологических свойств лесов конкретного региона.
Следовательно, система управления лесным хозяйством должна базироваться на регулярно обновляемой классификации территорий лесного фонда по целям управления. Для этого необходимо, прежде всего, выделить и законодательно закрепить территории лесов в рамках земельного баланса лесничеств и всей территории субъектов. Далее необходимо разработать региональные и дифференцированные нормативные базы знаний управления лесами. И, в завершении процесса, необходимо региональное уточнение принципов выделения защитных, резервных и эксплуатационных лесов и специфики хозяйствования в них.
Повысить эффективность существующей системы управления лесами поможет дифференцирование управления лесами. Региональные (межрегиональные) лесничества должны иметь статус федеральных учреждений с разными функциональными задачами, в зависимости от специфики лесов, т.е укладов хозяйства. Лесоустройство же территорий лесничеств и лесопарков должно стать обязательным и соответствовать выработанным стандартам лесоустроительных работ.
Как мы видим, целый комплекс рекомендательных мер основан на дифференциации существующей системы лесохозяйствования - это соответствует в наибольшей степени придерживаемой руководством страны стратегии децентрализации системы управления, и заметно позволит повысить эффективность лесного комплекса путем устранения существующего ныне значительного отставания системы управления лесами от происходящий изменений.
Заключение
На долю России, где сосредоточена почти четверть мировых лесных ресурсов, приходиться лишь 3% мировой лесной продукции, а вклад лесного сектора в ВВП страны менее 2%. Расчетная лесосека - объем древесины, ежегодная вырубка которого не наносит вреда природе - в среднем по РФ не дотягивает и до трети.
Конечно, нельзя забывать, что значительная часть лесных ресурсов РФ не может быть использована в современных реалиях - промышленное освоение их нецелесообразно с экономической точки зрения. К сожалению, в рамках моей работы у меня не было возможности затронуть подобные проблемы, поскольку я основывалась на анализе района Нижегородской области, а основные мощности по переработке у нас сосредоточены именно в Европейской части России. Неразвитость инфраструктуры, слабая научно-техническая база, коррупция и незаконные рубки размером до 40% добываемых лесных ресурсов - это одни из важнейших проблем восточной части России, не актуальные для западной части страны. Неуместно говорить «увы» в таком случае - но, нависни данные проблемы над всем лесным комплексом, быть может, на высших уровнях начали более активно принимать меры по ликвидации.
Активные меры по регулированию отношений в лесной сферы начинают приниматься когда лес начинает причинять видимые неудобства - так было после лесных пожаров в 2010 году, после чего руководство страны приняло определенные меры по исправлению сложившейся ситуации, в частности направленные на укрепление статуса Рослесхоза на всех уровнях управления лесами (федеральном, региональном, муниципальном). Немного увеличились объемы финансирования, начали решаться вопросы материально-технического обеспечения. Но требуется время, причём немалое, а также продолжение взвешенных шагов, чтобы восстановить и совершенствовать лесную службу на должном уровне, укрепить связи с регионами, решить проблемы с последней версии Лесного кодекса, который Д.А. Медведев характеризовал как образец недоброкачественного законотворчества. Требуется значительный пересмотр целого ряда НПА, регулирующих сферу, да и стоило бы пустить землю не по земельному, а по лесному законодательству.
Россия обладает огромным потенциалом в развитии лесного хозяйства руководство страны осуществляет определенные меры, направленные на совершенствование системы, однако, порой принимаемым решениям не хватает сбалансированности и единоначалия. Децентрализация - отличное решение для стран такого размера, как Россия, расширяющее горизонты для выстраивания отлаженного механизма управления. Остается надеяться, что подобная политика продолжит разворачиваться, и, по мере развития этого процесса, будет найдено решение для упрощения схемы управления лесным хозяйством, в частности, в вопросе департаментов уровня федеральных округов.
Для повышения рационального использования лесных ресурсов и вклада лесного сектора в социально-экономическое развитие страны Советом по развитию леса при Правительстве РФ был разработан проект «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». К сожалению, до настоящего времени проект так и не рассмотрен, а предусмотренные им мероприятия не реализуются.
Угроза деградации лесов и снижения их ресурсно-экологического потенциала требует организации оперативных мероприятий, не требующих больших инвестиций - прежде всего, это совершенствование организационной и функциональной структуры государственного управления лесами, усиление правовой защиты леса.
Список литературы
1.Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.
.Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства»
.Постановления Правительства Нижегородской области от 11 марта 2008 года № 71 «Об утверждении порядка деятельности лесничих на территории Нижегородской области» (с изменениями на 19 июля 2012 года).
.Исаев А.С. Россия - великая и бедная лесная страна. - Журнал «Лесное хозяйство». - №4. - 2014г.
.Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». №2. - 2014 г.
.Исаев А.С. Лес как национальное достояние России. - Век глобализации. - №1 - 2012.
.Еженедельные доклады директора департамента лесного хозяйства Нижгородской области Губернатору области.
.Ежеквартальные отчеты руководителей районных (межрайонных) лесничеств Нижегородской области.
.Годовой отчет департамента лесного хозяйства Нижегородской области Рослесхозу.
Приложение 1
Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в лесной сфере
Наименование документаНомер, дата принятияЛесной кодекс8 ноября 2006 годаФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов»№ 27-ФЗ от 12 марта 2014 годаФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»№415 от 28 декабря 2013 годаФедеральный закон «О семеноводстве»№ 149-ФЗ от 17 декабря 1997 годаФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»№ 99-ФЗ от 04 мая 2011 годаФЗ «О введении в действие лесного кодекса Российской Федерации»№ 201-ФЗ от 4 декабря 2006 годаФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»№ 164-ФЗ от 17 июля 2009 годаФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»№ 32-ФЗ от 14 марта 2009 годаУказ Президента РФ «О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации»№ 906 от 27 июня 2012годаУказ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти (в ред. Указа Президента РФ от 25.06.2012 N 881) »№ 636 от 21 мая 2012 годаУказ Президента РФ «О Федеральном агентстве лесного хозяйства»№1074 от 27 августа 2010 годаУказ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»№724 от 12 мая 2010 годаПостановление правительства РФ «О сопроводительном документе на транспортировку древесины»№ 571 от 21 июня 2014 годаПостановление Правительства РФ «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развития лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы»№ 318 от 15 апреля 2014 годаПостановление Правительства РФ «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий в области лесных отношений»№ 194 от 6 марта 2012 годаПостановление «Об утверждении правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах»№ 687 от 18 августа 2011 годаПостановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года»№ 555 от 7 июля 2011 годаПостановление Правительства РФ «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров»№376 от 17 мая 2011 г.Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны для ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров»№344 от 5 мая 2011 г.Постановление Правительства РФ «О мерах противопожарного обустройства лесов»№281 от 16 апреля 2011 г.Постановление Правительства РФ «О Совете по развитию лесопромышленного комплекса при Правительстве Российской Федерации»№895 от 18 декабря 2007 г.Постановление Правительства РФ «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов»№ 419 от 30.06.2007Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах»РФ № 417 от 30 июня 2007 г.Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов»№385 от 19 июня 2007 г.Постановление Правительства РФ «О полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области лесных отношений»№315 от 24 мая 2007 г.Постановление «Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации»№246 от 24 апреля 2007 г.Приказ Рослесхоза «Об администрировании органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, доходов федерального бюджета»от 26 декабря 2013 года № 419