Правовые основы местного самоуправления
Министерство внутренних дел РФ
Московский университет
Кафедра истории государства и права
Реферат
на тему «Правовые основы местного самоуправления»
Москва 2014 г.
Содержание
Введение
1. Этапы развития муниципального самоуправления в России
1.1 Первый этап (1990- 1993 гг.)
1.2 Второй этап (1993- 1995 гг.)
1.3 Третий этап (1995 - 2003 гг.)
1.4 Четвертый этап развития федерального законодательства
2. Конституционные основы местного самоуправления
3. Место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской Федерации
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность исследования. На определенном этапе развития российского государства власть и общество осознали насущную необходимость создания относительно самостоятельных органов управления на местном уровне. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые и коммунальные услуги.
История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены па провал. Местные учреждения могут лучше разобраться в ежедневных нуждах населения и способны с большей эффективностью решать вопросы местного значения, затрагивающие быт и устройство только лишь локального сообщества.
Б.Б. Всселовский в своей книге «Земство и земская реформа» (1918 г.) писал: «При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами. Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того, как жизнь развивалась, и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам. Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления. Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно -боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении».
Те же проблемы существовали и в городской жизни: «Город без одобрения администрации не может ступить. пи одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний»
Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан. век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, как используя формы прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Все это побуждает органы государственной власти постоянно совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, порождает новые тенденции развития конституционно-правовых основ местного самоуправления.
Новый этап реформы местного самоуправления в России осуществляется в контексте крупномасштабных преобразований всей системы публичной власти.
Наблюдаемые реформы во многом стали менять уже сложившиеся приоритеты государственного строительства и федеративного устройства, затронули основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, даже закреплённые в Конституции России и федеральном законодательстве основные принципы местного самоуправления реализуются во многих регионах медленно, неполно и неэффективно. Причины этого кроются не только в отсутствии целостной теории, как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, но и низких темпах нормотворческой деятельности, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его реализации на практике.
Поэтому в рамках проводимого комплекса реформ большую актуальность приобретает выявление и последующее изучение современных тенденций развития конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Несмотря на то, что сегодня в Российской Федерации институт местного самоуправления довольно хорошо развит, реформы продолжают иметь место. В процессе хозяйственной деятельности местной администрации по-прежнему возникает множество проблем самого разного рода. Зачастую обращение к истории дореволюционных органов местного самоуправления, которые оставили нам уникальный опыт в самых различных отраслях хозяйст5 венной деятельности, не просто возвращает из забвения славную страницу отечественной истории, но и позволяет учитывать накопленный веками опыт в деятельности нынешних органов местного самоуправления.
Постоянное развитие общественных отношений ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления прежних и новых подходов к развитию конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Проводимое исследование позволяет выявить основные тенденции развития конституционно-правовых основ местного самоуправления на современном этапе, что, безусловно, будет способствовать дальнейшему развитию этого важного института гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Цель работы ,заключается в том, чтобы изучить современные тенденции развития конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации,, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:
изучить исторические предпосылки формирования современной российской модели местного самоуправления, исследовать особенности каждого исторического периода;
рассмотреть конституционные основы местного самоуправления в РФ
проанализировать место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской Федерации
1. Этапы развития муниципального самоуправления в России
.1 Первый этап (1990- 1993 гг.)
Первый этап (1990- 1993 гг.) ознаменован прежде всего формированием законодательных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые отечественные законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 г. - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. - Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды; устанавливал систему местного самоуправления, которая включала в себя местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, формы непосредственной демократии; закреплял положения о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц, а экономическую основу местного самоуправления составляет коммунальная собственность.
В отличие от союзного закона, Закон Российской Федерации определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации; впервые закрепил такое понятие, как «муниципальная собственность»; устанавливал перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (территории районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов); закрепил положение о том, что органами местного самоуправления являются Советы народных депутатов и местная администрация, которая заменила действовавшие ранее исполнительные комитеты местных Советов. При этом местным Советам отводилась главенствующая роль в системе местного самоуправления.
Кроме того, на федеральном уровне были приняты законы Российской Федерации от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации», от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», от 3 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР», от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации», от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и др. Однако эти законы не оказали серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу сложившихся обстоятельств их положения оказались невыполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были предоставлены в предусмотренные законом финансово-экономические средства, необходимые для решения вопросов местного значения.
.2 Второй этап (1993- 1995 гг.)
Второй этап (1993- 1995 гг.) связан с формированием системы правового регулирования местного самоуправления. Он сложился на основе указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, которые были направлены прежде всего на реализацию положений упоминавшегося выше Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», а после вступления в силу Конституции Российской Федерации (25 декабря 1993 г.) - ее норм. Наиболее значимыми были указы от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления», от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и др.
Особое место среди названных правовых актов главы Российского государства занимает Указ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Этим правовым актом в целях укрепления основ народовластия, обеспечения реформы местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом инициатив и предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их ассоциаций было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, а также установлено уникальное с точки зрения иерархичности источников муниципального права правило: Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей данному Указу. Соответственно, органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления не на основе Закона от 6 июля 1991 г., а в соответствии с данным Положением.
Исторический характер Указа Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» состоит в том, что им была прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию.
В соответствии с указом Президента выборы в представительные органы местного самоуправления предполагалось провести в период с декабря 1993 года по июнь 1994-го. Дату проведения выборов должны были устанавливать органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления, и с их учетом органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления.
В этот же период Президент России издает указы, отражающие особенности организации местного самоуправления в городе Москве. Речь идет прежде всего об указах от 10 декабря 1993 г. «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» и от 24 октября 1993 г. «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в городе Москве и Московской области» (которым, в частности, было одобрено Временное положение о системе органов государственной власти города Москвы).
В ходе проходившего на основе указов Президента Российской Федерации процесса формирования местного самоуправления были заложены новые основы его организации, накоплен бесценный опыт такой работы, подготовлены условия формирования достаточной правовой базы для эффективной деятельности населения и органов власти по осуществлению местного самоуправления.
Однако поскольку указы Президента России по вопросам местного самоуправления были изданы либо до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., либо до принятия Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», они не соответствовали их положениям, ограничивали во многом конституционные права населения на осуществление местного самоуправления, а потому подлежали пересмотру в соответствии с конституционной моделью местного самоуправления.
1.3 Третий этап (1995 - 2003 гг.)
Третий этап (1995 - 2003 гг.) начался с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном, региональном и местном уровнях.
Этот Закон сохранял преемственность существовавшего ранее законодательства о местном самоуправлении. Согласно его статье 55 нормативные акты Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Федеральным законом подлежали применению в части, ему не противоречащей. Кроме того, Закон до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований сохранил действие ряда положений упоминавшегося ранее Закона Российской Федерации 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в частности статей 49 - 76 (закрепляющих полномочия местной администрации), статей 80 - 86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) и статей 24, 27 (устанавливающих такие формы осуществления местного самоуправления, как собрания (сходы) граждан и территориальное общественное самоуправление).
К числу несомненных достоинств названного Федерального закона следует отнести детальную правовую регламентацию общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и организационно-правовых форм его осуществления;
правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления; основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Важной новацией Федерального закона № 154-ФЗ явилось четко проведенное разграничение предметов ведения и полномочий в области местного самоуправления между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Согласно статье 4 указанного Закона правовому регулированию на федеральном уровне подлежали вопросы:
определения общих принципов организации местного самоуправления и осуществления контроля за соблюдением требований федерального законодательства;
обеспечения соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
обеспечения гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления;
регулирования законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий;
установления государственных минимальных социальных стандартов в области местного самоуправления;
регулирования отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
принятия федеральных программ развития местного самоуправления;
регулирования и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления;
регулирования федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения и т.д.
Статья 5 определяла основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления по:
принятию и изменению законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и по контролю за их соблюдением;
регулированию отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
наделению органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации;
принятию региональных программ развития местного самоуправления;
обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
обеспечению государственных минимальных социальных стандартов;
установлению и изменению порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образовав ний и т.д.
В статье б детально регламентировались предметы ведения местного самоуправления (вопросы местного значения):
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью и т.д.
Статья 12 рассматриваемого Федерального закона определяла особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. К их числу относились внутригородские территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петер-бурга, где специфика осуществления местного самоуправления предопределялась необходимостью сохранения единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами этих субъектов Российской Федерации. При этом Закон содержал императивную норму, в силу которой население указанных городских поселений не может быть лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Во многом положения Федерального закона № 154-ФЗ были обращены в будущее, поскольку в то время только начинала формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходило создание органов местного самоуправления, осуществлялся поиск наиболее эффективных форм и методов реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Для решения указанных задач и совершенствования правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в главе «Заключительные и переходные положения» рассматриваемого Закона предусматривалась возможность:
) временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований до принятия законов субъектов Российской Федерации;
) назначения главой муниципального образования местного референдума в случае отсутствия представительного органа местного самоуправления.
Правительству Российской Федерации предписывалось не позднее 14 месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов и законодательных актов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее 16 месяцев со дня вступления в силу этого Закона.
В развитие положений Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в рассматриваемый период времени были приняты и другие важнейшие федеральные законы:
от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;
от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»;
от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и др.
1.4 Четвертый этап развития федерального законодательства
Четвертый этап развития федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления начался с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжается до настоящего времени.
Этот Федеральный закон в настоящее время является важнейшим источником муниципального права, правовой основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов. Его принятие ознаменовало собой новый и весьма значительный этап в развитии правовых основ организации местного самоуправления как в целом в России, так и, в частности, в Москве.
Значение названного Закона состоит в том, что он вобрал в себя ряд важных норм законопроектов - «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления», которые в течение нескольких лет подготавливались Государственной Думой, но по разным причинам так и не были завершены. Он включил в себя также отдельные нормы Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который перестает действовать со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Принципиально новым в этом Законе оказался подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания их различных типов, в том числе сложносоставных.
Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.
Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой .
Для муниципального образования каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ - Закон определяет свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Российской Федерации (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Признана неприемлемой формула старого закона о том, что местное самоуправление вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов России к вопросам местного значения. Участие субъектов Российской Федерации в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.
Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов России, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Закон также определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления.
Кроме местного референдума и муниципальных выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма «прямой муниципальной демократии» - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.
Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные.
Закон закрепляет порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов.
Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы, устанавливая минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяя, что теперь на профессиональной основе вправе работать не более 10% депутатов; закрепляя особый порядок формирования представительных органов муниципальных районов; предусматривая возможность назначения лица на должность главы исполнительного органа местного самоуправления (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса.
Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления и статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.
Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).
Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы.
Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти.
Общественные отношения в области местного самоуправления могут регулироваться также издаваемыми в соответствии с Конституцией и федеральными законами указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Так, Президент Российской Федерации по вопросам местного' самоуправления издал указы от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», письмо от 25 августа 2004 г. № Пр-1433 «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Правительство Российской Федерации по тем же вопросам приняло постановления от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности», от 12 августа 2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и др.
2. Конституционные основы местного самоуправления
Конституция 1993 г. (ч. 2 ст. 3) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование самостоятельной от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. В этой связи представляется бесспорным, что степень развитости и самостоятельности местного самоуправления является одним из важнейших показателей уровня демократизма системы управления обществом и государством.
Конституционное признание такой основополагающей роли местного самоуправления означает необходимость обеспечения его организационной обособленности и самостоятельности. В этих целях Конституция Российской Федерации (ст. 12), признавая и гарантируя местное самоуправление, указывает на его самостоятельность в пределах своих полномочий, а также на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Это означает, что государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, образовывать такие органы, назначать должностных лиц местного самоуправления, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке), давать указания относительно распоряжения объектами собственности, финансовыми средствами и т.д. Служащие органов местного самоуправления относятся законом к отдельной от государственных служащих категории - муниципальных служащих. Кроме того, согласно части 1 ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также с помощью гарантий, закрепляемых в различных статьях главы 8 «Местное самоуправление» Конституции.
Так, в статье 130 закрепляются экономические гарантии такой обособленности, основу которых составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется населением самостоятельно.
В статье 131 - гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления. К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты йа изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий.
В статье 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления)> в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.
В статье 133 закрепляются правовые гарантии обеспеченности самостоятельности местного самоуправления, которые законодатель связывает с правом местного самоуправления на судебную защиту; правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретами на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Закрепляемый статьей 12 Конституции принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства.
Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.
3. Место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской Федерации
Право граждан на осуществление местного самоуправления относится к числу важнейших конституционных прав и закрепляется не только в законодательстве всех без исключения демократических государств, но и в международно-правовых актах. В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления установлено, что «право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами -членами Совета Европы и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне».
Право на осуществление местного самоуправления находит свое отражение в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, где закреплено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей, а также право равного доступа к государственной службе в своей стране. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ.
Важнейшим международно-нравовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти Европы, вступившая в силу 1 сентября 1988 года и ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N° 55-ФЗ.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. Кроме этого, там же закрепляются следующие основы (принципы) организации местного самоуправления в странах, присоединившихся к этому международно-правовому документу:
органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;
право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами-членами Совета Европы и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;
наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление;
защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;
является обязательным наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.
Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 года и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса.
Заключение
Анализ правового регулирования местного самоуправления в российском государстве позволяет сделать следующие выводы:
первичные элементы регулирования местного самоуправления были заложены в X в., а началом его правового регулирования следует считать середину XVI в.;
понятие ответственности местного самоуправления перед населением появилось в XII в. и возродилось только во второй половине XIX в.;
круг вопросов правового регулирования местного самоуправления постепенно расширялся, но на первом месте тем не менее остаются вопросы компетенции и избирательного права, территориальные основы самоуправления;
существовавшая четкая правовая регламентация земской системы и городского управления позволяет использовать накопленный опыт и в современных условиях;
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных властей быть абсолютными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Рассмотрев две выявленные тенденции в развитии местного самоуправления: централизацию и децентрализацию, следует заметить, что сегодня допустим и третий путь - «синтетическая модель», которая объединила бы достоинства государственного и общественного самоуправления, ведь в чистом виде ни общественная, ни государственная теория самоуправления реализоваться не может.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправление в широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. И, наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании, как первого, так и второго.
Согласно нормам ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом, и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.
Местное самоуправление является закономерным и естественным развитием федерализма и его принципов. Местное самоуправление является наиболее оптимальной формой организации и деятельности в условиях федеративного государства и составляет необходимую основу современного демократического общества.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Исходя из этого, в процессе реализации реформы местного самоуправления в современной России можно и нужно использовать исторический опыт правового регулирования местного самоуправления, что, безусловно, будет способствовать созданию оптимальных условий для социально-экономического развития территорий и улучшению жизни населения.
В современном регулировании местного самоуправления, использован следующий положительный исторический опыт:
широкое участие населения в решении местных вопросов с использованием форм непосредственной демократии (вечевые традиции);
введение системы наказаний депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение своих обязанностей (система штрафов за непосещение гласными заседаний Думы);
работа всех выборных лиц на местном уровне с получением вознаграждения.
Но следует учесть и отрицательный опыт, имевший место в ходе развития местного самоуправления в России. В частности, в законодательных актах были закреплены и гарантированы важнейшие права городского самоуправления. Местные органы должны обязательно обладать собственными финансовыми полномочиями для решения вопросов местного значения. На деле они ими фактически никогда не наделялись, государство всегда стремилось к излишнему контролю на местах. Органы городского самоуправления должны быть в осуществлении своих полномочий максимально независимы от органов государственной власти.
Участие в городском самоуправлении, в том числе в местных выборах, должно быть доступно всем совершеннолетним дееспособным жителям города. В этом аспекте городское самоуправление в России уже достигло неплохих результатов, однако до сих пор не урегулирован вопрос участия в местных самоуправлениях лиц без гражданства и иностранцев, постоянно проживающих па территории того или иного муниципального образования.
На протяжении почти всей истории самоуправления депутаты (гласные) представительных органов работали на общественных началах, не получая за свой труд никакой оплаты. Это приводило и до сих пор приводит к тому, что малообеспеченным слоям населения доступ в представительные органы крайне затруднен.
Таким образом, камнем преткновения в развитии местного самоуправления па протяжении всей истории России оставались одни и те же факторы: финансовая несамостоятельность местных органов, избирательные цензы, не позволявшие реально участвовать в самоуправлении большинству населения, причем именно тем категориям, которые более всего нуждались в его использовании в своих интересах (а значит, в интересах большинства и интересах самого города).
Право населения страны на местное самоуправление создаст ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан, более широкое использование форм непосредственной демократии.
В результате изучения, последних законодательных преобразований в части компетенции органов местного самоуправления, сформулирован ряд выводов.
Во-первых, федеративные реформы непосредственно отразились па механизме разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти в направлении централизации и концентрации полномочий у Федерации.
Во-вторых, проводимое законодательное разграничение федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения ограничивает права субъектов РФ и требует расширения их полномочий, сопровождаемого конкретизацией федеральных полномочий с учетом социально-экономических потребностей и возможностей субъектов РФ.
В-третьих, Федеральный закон N 131-Ф3 сместил пропорции правового регулирования местного самоуправления в пользу Федерации. Закон централизовал нормативное регулирование ряда местных вопросов, переместив его с регионального на федеральный уровень.
В-четвертых, сложно ставить вопрос о наличии совместных полномочий государства и местного самоуправления, поскольку они отделены друг от друга и представляют разные уровни публичной власти, хотя и совместно участвуют в решении единых задач. Поэтому важно находить оптимальные пути сочетания централизации и децентрализации в системе разграничения федеральных, региональных и муниципальных полномочий.
Органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Это согласуется и с Европейской хартией о местном самоуправлении (ст. 3), в соответствии с которой осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.
Федеральный закон N 131-ФЭ расширяет возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Предусмотрены новые институты прямой демократии, такие, как публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан. При этом законодательное регулирование как этих новых институтов, так и ранее предусмотренных (местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления и др.) создает реальные гарантии их использования населением. Они, в частности, выражаются в том, что устанавливается обязательность использования отдельных форм прямой демократии (голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичных слушаний), подробно регламентируются соответствующие процедуры. Порядок использования большинства форм прямой демократии регламонтируется па уровне федеральных законов и уставов, иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Таким образом, учет «местных условий» осуществляется на уровне муниципальных образований, а не субъектов Федерации, как это было раньше.
Развитие практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти наиболее взвешенных и эффективных решений, а также способствует привлечению граждан к участию в осуществлении публично-властных функций и развитию взаимодействия между органами власти и общественностью.
муниципальный самоуправление правовой
Список литературы
Нормативно-правовые акты
1.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., Юрид. лит. 1993.
2.Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10 1985 // Право Совета Европы и Россия. Сб. док. и мат. Краснодар, 1996.
.Федеральный закон от 25.09.1997 N 126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997г. N 39. Ст. 4464.
.Федеральный закон от 26.11.1996 N 138 «Об обеспечении конституционных прав граждан российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». // СЗ РФ. 1996г. N 49 Ст. 5497.
.Федеральный закон от 17.06.1996 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1996, N 25. Ст. 2965.
.Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1995, N35. Ст. 3506.
.Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета», N 152, 10.08.1993.
.Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N29. Ст. 1010.
.Указ Президента Российской Федерации от 01.06.1997 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. N 24. Ст. 3506.
.Научная литература
.Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 2004. N 6.
.Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Соц. исследования. 2007. N 1.
.Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2004.
.Акмалова A.A. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации: проблемы взаимодействия // Проблемы местного самоуправления. 2005. N 4(12).
.Акмалова A.A. Особенности местного самоуправления в РФ. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002.
.Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправления: история и современность. Екатеринбург. 2008.
.Апимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.
.Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 2009. N 1.
.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.,2007.
.Байпова М., С. Местное самоуправление в контексте развития Российского государства // Проблемы местного самоуправления. 2004. N 2.
.Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России. М., 2006.
.Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 2003. N 6.
.Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Советское государство и право. 2008 N 5.
.Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.
.Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. N .1
.Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.
.Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
.Выдрип И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2009.
.Гаганова H.A. Концепция разделения властей и идея субсидиарно-сти // Государство и право. 2003. N 3.
.Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. Учебное пособие. СПб., 2000.
.Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., 2008.
.Закатнова А. Место местной власти // Российская газета. 2003. N 59.
.Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. N 4.
.Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 2007.
.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Инфра-М, 2002.
.Иванцова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис. . доктора юрид. наук. Уфа, 2000.
.Измайлов Ф.М., Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка (на примере Москвы). Автореф. дис. . доктора юрид. наук. М., 1999.
.Хлебунова С.А. Конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
.Шамхалов М.А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип. Дис. . канд. юрид. наук. Махачкала, 2006.