Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування
КУРСОВА РОБОТА
«Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування»
ШИФР: «Місцеве самоврядування»
2013 рік
План
Вступ
1.Моделі місцевого самоврядування
2.Моделі місцевого самоврядування в Україні
.Особливості української конституційної конструкції місцевого самоврядування
.Проблеми реалізації права територіальної громади на місцеве самоврядування на законодавчому рівні
.Неконституційні чинники впливу на розвиток місцевого самоврядування
Висновок
Використана література
Вступ
місцевий самоврядування україна законодавчий
Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яка є обовязковою для держав членів Ради Європи закріплює основні конституційні, законодавчі основи місцевого самоврядування.
Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна можливість органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах населення. Це право здійснюється радами чи зборами, які складаються із членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівноправного, прямого, всезагального голосування.
Органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом, володіють повною свободою дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції інших органів влади [1].
В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [2].
Місцеве самоврядування є укоріненим і суттєвим елементом демократичних систем управління. У Західній Європі упродовж останніх двохсот років відбулось конституційне закріплення цього права.
Визначення поняття місцевого самоврядування в політичній науці, багато в чому, обумовлено обраною державою моделлю місцевого самоврядування, яка формується на основі практичного досвіду та наукових розробок. В свою чергу, на основі моделей місцевого самоврядування формуються концепції місцевого самоврядування.
Державно-правове реформування вимагає від органів місцевого самоврядування здійснення нових функцій, виконання принципово нових завдань, що передусім потребує зміцнення матеріальної, фінансової бази місцевого самоврядування, відповідного і своєчасного інформаційного забезпечення депутатського корпусу всіх рівнів, перерозподілу повноважень між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, а також у самій системі місцевого самоврядування з урахуванням принципу «субсидіарності», підвищення якості комунальних послуг тощо. Відродження місцевого самоврядування в Україні, у сучасному розумінні, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Незважаючи на те, що після виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом однопартійними, у деяких регіонах вони все ж мали у своєму складі численні демократичні депутатські групи [3, c. 113-122].
1. Моделі місцевого самоврядування і управління
Суттєвих змін системно-структурна організація влади в Україні зазнала із прийняттям нової Конституції України від 28 червня 1996 року. Аналізуючи текст Основного Закону в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що розробники проекту не приділили достатньої уваги проблемам самоврядування. 21 травня 1997 року був прийнятий новий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4], при розробці якого були спроби врахувати основні риси громадівсько-державницької концепції місцевого самоврядування. Зокрема, місцеве самоврядування відповідно до Закону - гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Крім того, після набуття незалежності Україна ратифікувала основні міжнародні угоди та акти з питань місцевого самоврядування - Європейську хартію місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 року); Всесвітню декларацію місцевого самоврядування (1985 рік); Європейську декларацію прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 року); Хартію конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 року на 506 зборах заступників міністрів); Європейську хартію міст (Страсбург, 17-19 березня 1992 року).
Все це зумовлює необхідність визначення шляхів подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні, орієнтуючись на досвід держав Європейського Союзу та можливості рецепції та проектування як окремих правових норм, так і правових інститутів до вітчизняного середовища. Адже система органів місцевого самоврядування, що безпосередньо реалізують управлінські функції на місцевому рівні, обумовлена формою територіальної організації держави, існуючою моделлю місцевого управління, а також ступенем централізації взаємовідносин місцевих органів з органами державної влади [5, c. 14].
Враховуючи розмаїття національних систем місцевого самоврядування і управління, що пояснюється специфікою організації і функціонування публічних інституцій у державах світу, їх вивчення можливе шляхом типологізації із застосуванням методу порівняльного-правового аналізу щодо виявлення загальних засад системно-структурної організації влади на місцевому рівні. Використовуючи такий підхід, слід виокремити моделі місцевого самоврядування і управління: 1) континентальна (Франція, Італія, Німеччина, Болгарія, Угорщина); 2) англосаксонська (Велика Британія, Ірландія, Австралія, США, Канада); 3) скандинавська (Швеція, Норвегія, Данія та ін.); 4) іберійська (Іспанія, Португалія, країни Латинської Америки). Крім того, інколи виділяють так звану «радянську модель», яка існує з деякими модифікаціями у Китаї, Кубі, Вєтнамі [6, c. 453].
Відповідно до національного законодавства зарубіжних країн парламентської демократії органи місцевого самоврядування функціонують у них на засадах: а) виборності представницьких, а іноді й виконавчих органів місцевого самоврядування; б) дотримання законодавства та можливості притягнення до юридичної відповідальності як органів, так і посадових осіб місцевого самоврядування; в) фінансової самостійності у межах власних коштів місцевого самоврядування, але з урахуванням його цілей і завдань; г) самоорганізації населення у різноманітні форми участі в їх діяльності, у тому числі місцеві референдуми, органи самоорганізації громадян, громадські ініціативи та акції тощо; д) міжнародного співробітництва через міжнародні організації місцевого самоврядування, а також на основі договорів та угод між органами місцевого самоврядування різних держав [7, c. 251].
У багатьох країнах світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході) поширилась континентальна (французька модель) місцевого управління, яка базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її специфіка безпосередньо повязана із особливостями історичного розвитку цієї держави, коли головною опорою королівської влади були повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун. Континентальна модель місцевого управління нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив і інформації, і в рамках якої на центральні власті активно працює ціла «армія» агентів на місцях. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається, зокрема, в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень [8, c. 431]. Основний Закон ФРН закріплює право населення земель мати представництво, а також вирішувати місцеві питання під власну відповідальність [9, c. 97].
В рамках англосаксонської моделі, яка отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі характерна відсутність на місцях повноважених центрального уряду, які б опікали представницькі органи, що обираються населенням. Поряд з представницькими органами в країнах з даною системою місцевого управління (США) безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи. Значними повноваженнями за такої моделі наділяються й комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у підготовці й прийнятті окремих рішень [10, c. 81-90]. Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських державах здійснюється головним чином опосередковано, через центральні органи, а також суд. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі головний наголос звичайно робиться на тому, що вони є складовою частиною механізму держави. Водночас реформи останніх років свідчать про значне розширення функцій і повноважень місцевого самоврядування, що дає можливість констатувати заінтересованість цих держав у наявності спроможного місцевого самоврядування [11, c. 687].
Англосаксонська модель передбачає обрання в усіх адміністративно-територіальних одиницях представницьких органів на строк, як правило, не більш трьох років. У невеликих адміністративно-територіальних утвореннях до цього органу входять 3-5 осіб, у великих - до 50 осіб. Місцеві представницькі органи формально виступають як функціонуючі автономно в межах наданих їм повноважень, і пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим не запроваджується [12, c. 418]. Крім представницького органу населення обирає безпосередньо деяких посадових осіб. У містах представницькими органами або безпосередньо населенням обираються мери.
Скандинавська модель самоврядування є також досить авторитетною у світі. Наприклад, поділ Швеції на 2500 міських і сільських територіальних громад, згідно з Указом про місцеве самоврядування 1862 року, ґрунтувався на давньому поділі на церковні парафії. Такий поділ проіснував до 1952 року, коли внаслідок адміністративно-територіальної реформи кількість громад зменшилась до 1037. Протягом 1962-1974 років відбувалася подальша реорганізація. Однією з головних причин став значний відтік населення в цей період із сільських місцевостей до великих міст, що призвів до економічного занепаду маленьких сільських громад. Від 1999 року у Швеції існує 289 муніципалітетів. Злиття адміністративних одиниць позначилось на місцевих фінансах та управлінні, але негативним наслідком цього процесу стало зменшення кількості обраних народних представників. Варто зазначити, що і сьогодні у Швеції іде підготовка до масштабної реформи місцевого самоврядування.
Іберійська модель характеризується значним ступенем централізації. За такої організації місцевого самоврядування і управління функції управління на всіх територіальних рівнях здійснюють обрані представницькі органи (ради, хунти, муніципалітети), а також обрані населенням або радою одноособові виконавчі органи (префекти, алькади, регідори). Вони за посадою стають головами відповідних рад і водночас затверджуються центральною владою як її представники у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, зосереджуючи таким чином у своїх руках значну частину владних повноважень [13, c. 453].
Радянська модель на сучасному етапі суспільного розвитку не є поширеною. В основі цієї моделі лежить принцип повновладдя представницьких органів на відповідній території. Вона характеризується заперечністю принципу поділу влади, проголошує повновладдя представницьких рад на відповідних територіях, ієрархічна підпорядкованість нижчого рівня місцевого самоврядування вищестоячим органам.
Змішана модель склалася через поєднання рис притаманних різним моделям, їх певної модифікації. Її наявність зумовлюється фактом наявності особливостей адміністративної опіки чи державного контролю, співвідношення одноособового та колегіального начал у здійсненні самоврядування рівня осілості населення, поєднання принципів виборності й призначуваності, особливостей територіального устрою та реформування існуючих систем. Модель характеризується тим, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та його відповідні головні посадові особи (мери, регідори, префекти, алькади), які стаючи головами відповідних рад, одночасно затверджуються органами державної влади на місцях. Ця модель поєднує в собі ознаки континентальної та іберійської моделей.
2. Модель місцевого самоврядування в Україні
Аналіз законодавства України дозволяє зробити висновок, що в нашій державі реалізовано само змішану модель місцевого самоврядування, особливості якої зводяться до такого:
)право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст;
)на регіональному рівні (район, область) практично всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, а органи місцевого самоврядування (районні та обласні ради) носять декоративний характер і реально не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку регіону;
)організація місцевого самоврядування здійснюється за системою «сильний мер - рада», яка передбачає, що обраний територіальною громадою сільський, селищний, міський голова відіграє досить вагому роль в системі місцевого самоврядування - він головує на сесії відповідної ради, очолює її виконавчий комітет та здійснює функції представництва громади у відносинах з іншими громадами, органами державної влади, підприємствами, організаціями та установами;
)компетенція місцевого самоврядування закріплюється згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) [14];
Аналіз законодавства в Україні моделі місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок, що вона не в повній мірі відповідає принципам та стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування і, зокрема:
)суперечить положенням Хартії щодо віднесення до субєкта права на місцеве самоврядування всіх рівнів місцевих властей, оскільки передбачає визнання прав на місцеве самоврядування лише за їх низовим рівнем (село, селище, місто);
)в законодавстві України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування (територіальних меж юрисдикції громади);
)при закріпленні компетенції місцевого самоврядування не дотриманий принцип субсидіарності, проголошений Хартією. Зокрема, значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», тобто до такої ситуації, коли до відання органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій віднесені однакові питання управління.
. Особливості української конституційної конструкції місцевого самоврядування
Створюючи законодавчі рамки діяльності місцевого самоврядування, держава керувалася в першу чергу Конституцією України. Не менш важливим було й дотримання вимог і норм ратифікованої українським парламентом Європейської хартії місцевого самоврядування. У розділі першому Конституції "Загальні засади" (Ст. 5) місцеве самоврядування згадується як право народу здійснювати владу, в тому числі і через органи місцевого самоврядування. ("Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" [15]. Тут ми бачимо повну нормативну узгодженість між українським законодавством і європейським розумінням місцевого самоврядування. І в нашому Основному законі, і в Європейській Хартії чітко і недвозначно вказується, що суб'єктом місцевого самоврядування є спеціальні управлінські органи. У Хартії вони називаються місцевими владами, а в Україні - органами місцевого самоврядування. Для європейців природа цієї влади та межі її правоздатності логічно укладаються в рамки представницької демократії. "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Існуюче положення ніяк не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом" [16]. Не важко пересвідчитися, що європейська конструкція місцевого самоврядування має завершений характер і не потребує ніякої інтерпретації і трактування.
Далі між європейським визначенням і українським з'являються суттєві відмінності. У розділі XI можна прочитати, що "Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи", Ст. 140. Ця думка простеджується і в частині 1-й ст.2 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі- ЗАКОН). "Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" [17]. Тобто, в конституційну конструкцію місцевого самоврядування вноситься елемент конкуренції влад. Поруч з органами місцевого самоврядування з'являється новий суб'єкт управління - територіальна громада. Далі конструкція місцевого самоврядування отримує ще один суб'єкт владних повноважень і ще більш ускладнюється. У Ст. 141 Конституції України цій територіальній громаді надається право обирати сільського, селищного, міського голову, який має очолювати виконавчий орган ради і головувати на її засіданнях, фактично управляти цими органами.
Розвиваючи ідеї Конституції, ЗАКОН вносить дедалі більше плутанини в термінологію і розуміння суті місцевого самоврядування.
Скажімо, в статті 5 першим елементом системи місцевого самоврядування називається територіальна громада. (У статті 6 - первинний суб'єкт). Але коли справа доходить до розподілу повноважень, то названий первинний суб'єкт в ЗАКОНІ таких повноважень взагалі не отримує.
Не випадково, що і в науковому середовищі, і серед практиків державного будівництва, особливо серед політиків, посилюється незадоволення існуючою законодавчою формою, народжується спротив і бажання змін у напрямку пошуку більш досконалої формули місцевого самоврядування. По суті, законодавство в такому випадку не стільки вносить порядок і розуміння, скільки стає причиною конфлікту інтересів в самій цій сфері. "Закцентую, однак, вашу увагу на світоглядній проблемі, яку потрібно усунути для того, щоб змінити відповідно правове поле. Досі у нас, на відміну від іншої частини Європи, колективне стоїть вище від особистого. Це спричинило, зокрема, невідповідність закону про місцеве самоврядування Європейській хартії місцевого самоврядування" [18, c. 65].
Наприклад, поняття "безпосередньо", вставлене в права територіальної громади (Ст. 140), або "самостійно" в ст. 2 вищезгаданого ЗАКОНУ порушує, в свою чергу, питання про перерозподіл владних повноважень. Для науковців і дослідників - це привід для дискусій "про курку і яйце". "Таке поняття, скажімо, як безпосереднє право громад... Треба нормально здійснювати процес щодо повноважень, але це треба зробити через Конституцію, через норму закріпити виключно компетенцію громади, розмежувати цю компетенцію з органами... Сьогодні ми говоримо, що з позиції науки конституційного права і практики можна вважати процес конституційного реформування місцевого самоврядування поки що незавершеним..." [19, c. 60, 69, 80-82].
Для законодавців - це поле боротьби за внесення змін і доповнень у законодавство, вигідних тим чи іншим політичним силам. За останні декілька років до Верховної Ради України різними групами депутатів вже неодноразово вносилися і розглядалися в її комісіях декілька проектів внесення змін до Основного Закону або нової редакції Закону про місцеве самоврядування.
Для політиків, прихильників прямої демократії, які переважне право прийняття будь-яких управлінських рішень відносять до компетенції громадських зборів, слухань, референдумів - це привід для тиску на місцеву владу. Як приклад можна навести багатомісячні гострі, часто дуже не толерантні дискусії між органами місцевого самоврядування міст, наприклад Донецька (Львова, Дніпропетровська, Харкова та інших) та представниками громадських кіл навколо затвердження Статутів цих міст. Зрозуміло, що в центрі непорозуміння були суперечки з земельних питань, розподілу комунальної власності, бюджету самоврядування. Що з того, що в статті 143 Конституції жителям громади надано право безпосередньо управляти майном, що є в комунальній власності, затверджувати програми соціально-економічного та культурного розвитку і бюджети відповідних громад і контролювати їх виконання, встановлювати місцеві податки і збори та інше, якщо в ЗАКОНІ такі повноваження не передбачені. І не передбачені не тому, що хтось забув їх включити в якусь чергову статтю, а лише тому, що їх у територіальної громади просто немає. Не реально і в принципі незаконно було б в кожному разі при вирішенні питань місцевого значення проводити місцевий референдум. Таке самоврядування важко навіть собі уявити. Часи сільського, хутірського і будь-якого іншого Віче пройшли з появою представницької демократії.
"Чи не слід нам подавати на схвалення всі наші закони з усіх стародавніх кодексів? Чому ми так не робимо? Бо неможливо. Чи повинні наші громади чисельністю у кілька тисяч громадян за деревами лісу і т. ін. не бачити? Слід зважити на труднощі, пов'язані з великими зборищами виборців, в давнішні часи йшлося лише про 18 імен. Слід зважити на марнування часу, на труднощі ведення дебатів! Кажуть, що такі обговорення вдало вирішуються роботою в секціях. Як це має відбуватися? Як усі думки звести до купи? Ні, над батьківщиною нависла б загроза! Від таких зборищ лише один крок до вбивчих і навіть до свободо вбивчих дій". Zurlinden, Demokratie oder Diktatur, Zürich 1919, S. 10. - Nauer: Das Gemeindewesen des Kantons Zürich, 1898, S. 18,19.
Громадянам слід дозволити запроваджувати ради мешканців, щоб відпала потреба у великолюдних вічах, котрі хоч і є виявом демократії, як стверджують деякі поборники, однак фактично й насправді в деяких місцях вони перетворилися майже на комедію" [20, c. 176].
Більше того, ні уявляти ані думати про це зовсім непотрібно, оскільки функцію управління місцевими справами беруть на себе органи місцевого самоврядування.
. Проблеми реалізації права територіальної громади на місцеве самоврядування на законодавчому рівні
Конституція України сформована таким чином, що на першому місці стоять права, свободи та обов'язки людини і громадянина (II розділ). Серед них в контексті права на місцеве самоврядування варто згадати про деякі з них. Ст. 38 підтверджує право кожного громадянина брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів влади та органів місцевого самоврядування. У наступних 69, 71 Статтях ця конституційна засада набуває подальшого розвитку. "Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії". "Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення". Щоб завершити цей експрес-огляд конституційного права, слід також згадати про Ст. 55, яка гарантує громадянам право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Таким чином, Основний закон гарантує право громадян на участь в управлінні державними і місцевими справами, вказує на механізм реалізації цього права через вибори органів державної влади і місцевого самоврядування, визначає суд як інстанцію захисту цього права.
Як випливає з Конституції, право на місцеве самоврядування, в тому числі здійснюється громадянами в порядку виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії визначених законом. Далі це право отримує розвиток в Законі України про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів [21].
У ХІ розділі Основного закону (Ст. 140-146), положення 38 статті щодо права громадян на участь в управлінні викладається вже в контексті прив'язки до місцевого самоврядування, і ця інтерпретація в першу чергу стосується заміни понять "громадяни"- "територіальна громада", "управління державними справами" - "питання місцевого значення". При цьому поняття "територіальна громада" жодного разу ніде інде не зустрічається. Єдиним поясненням суті "територіальної громади", яке випливає з тексту Ст. 140, є згадування про те, що це мешканці села чи добровільного об'єднання у сільську громаду мешканців кількох сіл, селища та міста. У результаті, звертає на себе увагу та обставина, що в якості основного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція та Закон України називають територіальні громади, тоді як Хартія - органи місцевого самоврядування.
Цей висновок випливає з порівняльного аналізу змісту частини третьої статті 140 Конституції України («Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування…») зі змістом частини другої статті 3 Хартії («Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом»).
Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве самоврядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпосередньої та демократії представницької. Проте форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) при всій їх демократичності та важливості не відзначаються постійністю та оперативністю, а головне - відповідальністю, яку мають та несуть органи і посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування що визнається послідовними прихильниками громадівської компетенції місцевого самоврядування [22, c, 7].
Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення.
Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне і можливе власними силами відповідних територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність та бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно або відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.
В Україні, ще не створені всі перелічені умови для ефективного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, проблеми комунікації та оптимізації територіальних громад, а також проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.
Термін «гарантоване державою право», який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядування означає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад, вони мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі і заходами державного примусу. Права місцевого самоврядування, зазначається у статті 145 Конституції України, захищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, частина перша ст. 24 Закону).
Сьогодні у звязку з конституційною реформою потребує ґрунтовного реформування Розділ IX Конституції України, в якому наводиться визначення місцевого самоврядування . А щоб це зробити на науковій основі, треба передусім визначитися з тією концептуальною основою, якою при цьому слід керуватися. Автор цього розділу вважає, що із двох концептуальних підходів (громадівського та державницького) найсучаснішим, європейським є державницький. Його основні ідеї втілені в Європейській хартії та Всесвітній декларації місцевого самоврядування.
Відповідно до цих міжнародно-правових актів місцеве самоврядування визначається як гарантоване державою право і реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення (ст. 3 Хартії). Територіальний рівень, на якому має діяти місцеве самоврядування, - це передусім ланки, наближені до громадян, а також ланки середнього та регіонального рівнів, відповідно до наявного в кожній країні порядку (ст. 2 Декларації).
Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування є гарантоване державою право та реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ місцевого значення та управляти нею, діючи в межах Конституції та законів України, під свою відповідальність та в інтересах населення [23, c. 14-17].
Ще більш конфліктною і перманентно болючою проблемою з точки зору перспектив розвитку місцевого самоврядування є питання розмежування компетенцій в українській системі місцевого управління між органами місцевого самоврядування і місцевими органами державної виконавчої влади.
Зміст статей 142 - 143 Конституції України і 25-44 базового Закону про місцеве самоврядування на перший погляд свідчать, що законодавцю вдалося розвести ці дві незалежні гілки публічної влади кожну "по своїх квартирах, наділивши органи місцевого самоврядування власними самоврядними та делегованими повноваженнями і залишивши державним органам - районним та обласним адміністраціям - притаманні їм розпорядчі і виконавчі функції. Тобто, Верховна Рада як вищий законодавчий орган державної влади, зробила те, що від неї вимагала сучасна політична ситуація. Вона розробила і прийняла нормативну базу для функціонального їх розмежування. Однак на практиці зреалізувати дух і букву закону виявилося значно складніше, а відтак, проблема розмежування або практика конфлікту компетенцій не тільки не припинила свого існування, а навпаки, набула ще більшої актуальності. "Очевидно, що компетенційні суперечки стали невід'ємною складовою частиною діяльності двох систем місцевої влади, оскільки вони виконують різні функції і повноваження. Ці суперечки відображали реальний стан розмежування їх повноважень як всередині кожної системи влади, так і у відносинах між ними" [24, c. 124].
Причину такого становища багато політиків і дослідників місцевого самоврядування вбачають, перш за все в тому, "що порушувалися, не дотримувалися основні конституційні засади місцевого самоврядування". "Насамперед треба повернутися до конституційних основ місцевого самоврядування..." [25].
За ці роки не було жодного зібрання або конференції, муніципальних або парламентських слухань, де б у повний голос не піддавалася критиці система адміністративного втручання (або, як його часто називають мери міст, адміністративний ресурс). В минулому голова міста Бердянська Валерій Баранов висловлювався процю ситуацію так: "Как по мне, так унас местное самоуправление, законодательная база и, в частности, закон о местном самоуправлении - просто прекрасные. Но проблема, об этом уже говорили, в том, что этот закон просто не выполняется. А н выполняется он государственными структурами. Всячески, по каждому пункту идёт нарушение, начиная от того, что делегируемые полномочия должны финансироваться, а они нефинансируются, и дальше все идёт таким же образом".
Валерій Рубцов, директор Інституту місцевої демократії: "Але реформа місцевого самоврядування, муніципальна реформа захлинулася тому, що немає підтримки зверху. Тобто не була реалізована державна воля щодо розвитку місцевого самоврядування".
Нікопольський міській голова Сергій Старун: "В 1997 -1998 году впервые зародилась надежда, что мы получим совершенно новую форму, по которой идёт цивилизованный мир. Однако сегодня оказывается, что у нас демократические принципы в государстве абсолютно не стыкуются с принципами местного самоуправления. Почему? Возможно, это связано с таким феноменальным явлением, как админресурс. Так вот, в понятие админресурса институтместного самоуправления не вписывается. … Ну, кто нас назовёт умными, когда мы провозгласили Конституцию, закон, а потом формируем такую атмосферу, при которой все указания, приказы, директивы и подзаконные акты стоят выше законов и Конституции в том числе, и ничего с этим сделать нельзя?" [26, c. 78, 28, 64].
Таким чином, на практиці можна часто спостерігати, коли ситуаційне право, закріплене в традиціях і формах поведінки переважної більшості суб'єктів публічного права, виявляється сильнішим за право конституційне. "Інакше кажучи, правове розмежування повноважень в системі місцевої влади не є самодостатнім тому, що практична політика виконавчої влади у цій системі може мати переваги над правом" [27, c. 122, 124].
Боротися і відстоювати свої власні права і повноваження органи місцевого самоврядування можуть в органах державної судової влади. Спираючись на надані їм державою відповідні правові гарантії, вони, принаймні частина з них, намагаються відстоювати в судах своє право на самоврядну автономію. Водночас слід визнати, що судитися з державою органи місцевого самоврядування і міські голови наважуються лише в випадках, коли порушення закону є очевидним, з одного боку, а з іншого, цього від них вимагає ситуація. Можливо це політичні причини, інколи тиск з боку громадськості, ЗМІ, решта. Але, як свідчить практика, "...у більшості випадків компетенційні суперечки у системі місцевої влади вирішуються не в установленому законом порядку через адміністративні чи судові органи, а поза правовими способами. Мова йде про різні політичні та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції, успадковані ними від радянської командно-адміністративної системи тощо.
Певна недовіра та упередженість цих органів щодо вирішення компетенційних спорів адміністративними та судовими інстанціями вказує на їх небажання "виносити сміття з хати" та діяти згідно з законом" [28, c. 21-22].
Вочевидь, що як збоку чиновників і посадових осіб органів місцевого самоврядування так із боку їх "конкурентів" від державної виконавчої влади, незважаючи на існуючі між ними протиріччя, особливого бажання ретельного дотримання законодавства не відчувається. У цьому вони єдині. "Одні органи здійснюють це розмежування шляхом встановлення відповідних правил поведінки (норм), інші - шляхом вирішення конфліктів, що виникли на ґрунті розбіжностей у застосуванні відповідних повноважень. До перших належать органи законодавчої і виконавчої влади, до других- органи суду і прокуратури.
Хоча слід відзначити, що поділ державних органів на ті, які встановлюють нормативні межі повноважень у системі місцевої влади і ті, що забезпечують ці межі через вирішення компетенційних суперечок, є досить відносним. Тому що й самі органи законодавчої і виконавчої влади нерідко займаються компетенційними спорами. А органи суду, зокрема, Конституційний Суд, та органи прокуратури не просто вирішують такі спори, але й формують прецеденти, які є нормами права" [29, c. 122].
Отже ця конкурентна боротьба між двома формами організації місцевої влади за головування на певній території є, з одного боку, причиною конфліктів між ними, а з іншого, привідним ременем і джерелом розвитку публічної влади в Україні. Можна сказати, що ця ситуація взагалі відповідає природному стану речей. Це ілюструє думка Н. Шиманської, виконавчого директора Асоціації демократичного розвитку і самоврядування України: "Я б хотіла сказати, що боротьба між місцевим самоврядуванням і державою - це взагалі природне явище і ми не можемо побідкатись, що десь в хвості плетемось... Таке є життя і не можна сказати хто правий, а хто - ні. І так воно має бути" [30, c. 67]. Але, якщо в розвинутих країнах світу і виникають якісь непорозуміння і суперечки між державною адміністрацією і самоврядними органами управління, там вони не набувають таких гострих форм, як в Україні.
Очевидно, що проблеми децентралізації публічної влади не є проблемами самої цієї влади. Ступінь і глибина автономії органів місцевого самоврядування, їх роль і місце в системі української публічної влади залежать, або безпосередньо пов'язані із станом розвитку соціально-економічних відносин і з політичною системою суспільства, без вирішальної волі якого будь-які демократичні перетворення в принципі приречені на невдачу. Місцеве самоврядування, без усякого сумніву, є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому всі елементи цього суспільного організму потребують синхронізації і пристосування. Іншими словами, система організації влади має відповідати викликам часу. Ця ситуація, в свою чергу, вимагає від суспільства проведення реформ.
Висновок
. 18-річний період державного будівництва характеризується формальним подоланням системи всевладдя Рад радянського зразка і реальними проблемами становлення в Україні демократичної влади. Нинішня українська влада залишається занадто централізованою, всеохоплюючою, бюрократично замкненою від суспільства і всіляко чинить опір подальшій децентралізації владних повноважень і предметів відання на користь становлення і розвитку реального місцевого самоврядування. Існуюча владна вертикаль представляє собою ієрархію виконавчих органів державної влади і ніяким чином не може розглядатися як факт демократизації суспільства. Такий процес розподілення влади між центральними органами влади і її регіональними та місцевими осередками називається деконцентрацією і не корелюється з місцевою демократією. Реальною формою становлення місцевої демократії є місцеве, територіальне і регіональне самоврядування правом на здійснення якого демократичні держави наділяють населення міст, селищ, сіл. Процес перерозподілу компетенцій між центральною державною владою і органами регіонального і місцевого самоврядування є відображенням децентралізації влади і демократизації суспільства. Таким чином, феномен місцевого самоврядування виникає лише в демократичному суспільстві і є результатом волевиявлення суверенної державної влади.
. Право на місцеве самоврядування в усіх демократичних сучасних країнах визнається і гарантується їх Основним Законом - Конституцією. Закріплення такої специфічної територіальної організації народної влади як місцеве самоврядування в Конституції України безумовно зачіпає правовий основопорядок. В зв'язку з цим виникає вимога пошуку максимально виваженої формули конституційного закріплення права на місцеве самоврядування з іншими суверенними правами українського народу. При цьому, прописані в статтях 5, 6, Конституції України положення стосовно форм реалізації народної влади, її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, прав і гарантій місцевого самоврядування є недостатньо досконалими і потребують на нашу думку певного уточнення.
Місцеве самоврядування в Україні є невід'ємним правом народу і може бути скасовано лише за його добровільним вибором. Віднесення місцевого самоврядування до основних суспільних цінностей надає йому конституційну гарантію непорушності і прогнозованого інституційного розвитку. Як форма народовладдя місцеве самоврядування є правом не всього українського народу, лише тієї його частини, яка об'єднується і ідентифікується з поняттям територіальної громади. Воно має свої правові рамки діяти лише у спосіб і в межах повноважень, наданих йому Конституцією і законодавством України.
. Право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення хоча і закріплене в Основному Законі і Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" на практиці реалізується доволі важко. Цьому заважає існуюча в Україні система правовідносин, традицій і норм життя успадкованих від системи радянських рад. Це і конфлікт компетенцій в системі місцевих органів влади, неузгодженість прав суб'єктів самоврядування у здійсненні власних повноважень. Громадяни, члени територіальних громад дуже обмежено і пасивно беруть участь в місцевому самоврядуванні.
. В основі цього конфлікту компетенцій лежить незавершеність і недосконалість законодавства. В демократичному суспільстві саме органам місцевого самоврядування належить бути територіальною владою. Їх компетенція на власній території мусить бути виключною і не має дублюватися територіальними органами влади держави. Місцеве самоврядування є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому ступінь розвитку і зрілості місцевого самоврядування, в тому числі і глибина автономії цієї форми народної влади, залежать від стану розвитку соціально - економічних і політичних відносин у країні.
. Діалектика розвитку українського суспільства вимагає проведення реформ у цій сфері. За розвитком суспільно-політичних відносин мають слідувати відповідні позитивні зрушення і в частині децентралізації влади, в посиленні місцевого самоврядування. На жаль політична еліти України питання реформування державної влади і місцевого самоврядування використовує скоріше як інструмент політичної агітації і не поспішає робити реальні законодавчі кроки назустріч демократизації владних відносин.
. На сьогодні в українському суспільстві майже досягнуто розуміння необхідності реформування системи владних відносин в напрямку створення необхідних, в першу чергу законодавчих, умов для перетворення її в публічну владу сучасного європейського зразка. Без цього становлення публічної влади в нашій країні може затягнутися на невизначений термін.
Враховуючи вищезгадане, пропонується певна конституційна конструкція на основі якої можуть будуватися всі інші законодавчі розробки і напрацювання щодо сутності і форм місцевого самоврядування і далі, вже на цій основі, будуватися модель організації публічної влади в Україні і контури її адміністративно - територіального устрою. Пропонуються нова редакція статей 5, 6, 118, 133, 140-146 Конституції України. Ці напрацювання (формули) не претендують на істину і зрозуміло не є ідеальними. Пропонуємо сприймати їх як дискусійну версію і спробу привернути увагу до проблем реформування системи організації влади в Україні і внесення відповідних змін до Конституції України.
Використана література
.Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.
2.ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні ч.1 ст.2».
3.Онупрієнко, А. Розвиток законодавства про місцеві органи влади у період становлення незалежності / А. Онупрієнко // Держ. буд-во та місц. самовряд. - 2002. - Вип. 4. - С. 113-122.
.Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року, № 280/97-ВР // Відом. Верхов. Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
.Інституційно-функціональна організація місцевої влади в Україні: сучасний стан і перспективи розвитку : аналітичний огляд / Ю. П. Битяк, П. М. Любченко та ін. ; за ред. С. Г. Серьогіної, І. В. Яковюка. - К., 2009. - С. 14.
.Пронкин, С. В. Государственное управление зарубежных стран : учеб. пособие / С. В. Пронкин. - М. : Аспект Пресс, 2001. - 416 с.; Органы местного управления в зарубежных странах : сравнит. исследов. / А. И. Черкасов. - М. : ИНИОН, 1994. - 453 с.
.Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб.: у 3 ч. / за заг. ред. П. Ф. Мартиненка. - К.: Знання України, 2005 - 2006. - Ч. 3 / авт. й упоряд. : В. Ю. Барвіцький, О. В. Батанов. - 2006. - С. 37-38. (Інновац.освіт. технології у муніцип. праві); Евдокимов, В. Б. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк, 2001. - 251 с.
.Георгіца, А. З. Конституційне право зарубіжних країн : підручник / А. З. Георгіца. - Чернівці : Рута, 2001. - 431 с.
.Граверт, Р. Финансовая анатомия органов местного самоуправления в ФРГ / Р. Граверт // Государство и право. - 1992. - № 10. - С. 97.
.Крупорницкая, И. А. Организация самоуправления в США / И. А. Крупорницкая // Вестн. Мурман. гос. тех. ун-та. - 2001. - Т. 4. - № 2. - С. 237-245; Шамберг, В. Местные органы управления в США / В. Шамберг // Мировая экономика и международные отношения. - № 6. - 1990. - С. 81 - 90.
.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления : учеб. для студ. вузов, обуч. по спец. «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология» / Р. Т. Мухаев. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 687 с.
.Государственное право буржуазных и освободившихся стран.
М.,1998. - С. 418
.Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование / А. И. Черкасов. - М. : ИНИОН, 1994. - 453 с.
14.Конституція України - ст.19.
.Конституція України. - Харків : Одіссей, 2006. - C. 4.
.Європейська Хартія місцевого самоврядування, Ст. 3. "Концепція
місцевого самоврядування".
.Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", газ.
"Урядовий кур'єр", 14. 06. 1997.
.Проблеми децентралізації : національний та міжнародний досвід.
Збірник матеріалів та документів. - К. : Атіка, 2006. - C. 65.
.Проблеми децентралізації : національний та міжнародний досвід.
Збірник матеріалів та документів. - К. : Атіка, 2006. - C. 60, 69, 80-82.
.Панійко Ю. Теоретичні основи самоврядування. - Львів : Літопис,
. - C. 176.
.Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". Офіційне видання. - К. : Парламентське видавництво, 2006.
22.Краснова М.А. Введение в муниципальное право. М.: 1993. - С. 7.
.Корнієнко М. Місцеве самоврядування як конституційний інститут: яким воно має бути?// Аспекти самоврядування, 2006. - №2 (34). - С.14 - 17.
.Сучасні проблеми місцевого самоврядування в контексті
адміністративної реформи та регіональної політики. - К., 2001. - С. 124.
.Ключковський Ю. Необхідність закладення бази для реалізації
реформи державного та муніципального управління // Аспекти
самоврядування. - 2005. - №2 (28).
.Сучасні проблеми місцевого самоврядування в контексті
адміністративної реформи та регіональної політики. - К., 2001, С. 78,
, 64.
.Сучасні проблеми місцевого самоврядування в контексті
адміністративної реформи та регіональної політики. - Київ, 2001. - С. 122, 124.
.Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування в Україні. - К. : Атіка, 2002. - С. 21-22.
29.Сучасні проблеми місцевого самоврядування в контексті
адміністративної реформи та регіональної політики. - К., 2001. - С. 122.
.Громадські слухання. Про доцільність та можливості створення
державної установи з питань проведення адміністративної реформи та розвитку місцевого самоврядування. - К. : Логос, 2000. - С. 67.