Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Правовое регулирование межбюджетных отношений

в Республике Беларусь

АННОТАЦИЯ

Целью данной работы является изучение правовой основы регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь, а также выработка рекомендаций по ее оптимизации. В рамках поставленной цели были решены следующие задачи:

в данной работе проанализированы правовые основы функционирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь;

рассмотрена зарубежная практика регулирования межбюджетных отношений как в станах ближнего, так и дальнего зарубежья;

предложен ряд мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений в нашей стране.

Элементом новизны разрабатываемой темы является предложенное автором определение межбюджетных трансфертов, как бюджетных средств, предаваемых из одного бюджета в другой бюджет на безвозмездной основе в целях окончательного их сбалансирования, а также обоснование включения в перечень форм межбюджетных трансфертов бюджетного кредита предоставляемого на покрытие временных кассовых разрывов.

Результаты проведенного исследования и разработанные положения могут быть применены при составлении учебно-методических пособий по дисциплине «Бюджетное право и процесс».

purpose of this paper is to examine the legal framework regulating intergovernmental relations in the Republic of Belarus, as well as make recommendations for its optimization. importance of intergovernmental relations is determined by their role in ensuring the integrity of the state as a political and legal form.

СОДЕРЖАНИЕ

ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ И ТЕРМИНОВ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений

1.2 Формы реализации межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ГЛАВА 2 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ

2.1 Особенности межбюджетных отношений в странах-участницах СНГ

2.2 Регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

3.1 Анализ основных подходов к существующим проблемам в сфере регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

3.2 Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ А таблица 2.1

ПРИЛОЖЕНИЕ Б таблица 2.2

ПЕРЕЧЕНЬ УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ И ТЕРМИНОВ

регулирование межбюджетный отношение

БК Республики Беларусь - Бюджетный кодекс Республики Беларусь

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации

БК Украины - Бюджетный кодекс Украины

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной нами темы раскрывается через особенности и важность межбюджетных отношений для функционирования и постоянного развития любого государства, независимо от формы его устройства. В свою очередь, важность межбюджетных отношений в любом государстве определяется кругом целей, на достижение которых они направлены.

Эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех основных целей:

) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к государственным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных административно-территориальных единиц и страны в целом;

) упрочение государственного устройства и территориальной целостности станы, предотвращающей появление конфликтов между властями разных уровней государственного управления по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание условий для дальнейшего устойчивого развития гражданского общества.

Здесь, однако, следует отметить, что сложившаяся единожды эффективная система межбюджетных отношений не будет являться перманентно заданной. Она скорее будет носить динамический характер, в силу того, что межбюджетные отношения в высокой степени подвержены влиянию изменений, имеющих место в экономической, политической и иных сферах общественных отношений. В силу чего, процесс совершенствования межбюджетных отношений, иными словами их оптимального приспособления к изменяющимся условиям окружающей среды, не теряет своей актуальности.

Целью данной работы является изучение и анализ сложившейся в стране системы межбюджетных отношений, выявление узких место в ней и выработка рекомендации по их преодолению.

В рамках поставленной цели был решен ряд задач, а именно:

изучение особенностей межбюджетных отношений в Республике Беларусь, и правовые основы их регулирования;

рассмотрена зарубежная практика построения и регулирования межбюджетных отношений;

проведена оценка возможность рецепции норм права, регулирующих межбюджетные отношения в различных странах в правовую систему нашей страны.

Объектом проведенного исследования являются межбюджетные отношения сложившиеся в бюджетной системе нашей страны.

Следует подчеркнуть, что изучением вопроса функционирования межбюджетных отношений также занимается и экономическая наука, однако, не смотря на общий объект, предметные области каждой из сфер знаний, а именно права и экономики, значительно разнятся. Предметом данной работы являются правовые основы построения и функционирования межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных авторов, нормативно-правовые акты Республики Беларусь, Российской Федерации, Украины и прочих зарубежных стран, регулирующие межбюджетные отношения.

В процессе изучения межбюджетных отношений были изучены труды таких авторов как Г.А. Воробей, А.Г. Игудин, Ю.Ф. Навойчик, Ю.В. Криворотько, А.С. Колесов, В.Г. Дорофеев, Т.А. Голубева, О.В. Рыльская, А.И. Галкин, Е.Б. Дьякова, Ю.Р. Рыбакова, В.В. Иванов, А.М. Лавров, Т.Ю. Черняев, Ю.Н. Любимцев, С.Б. Беткараев, Т.Г. Бракоренко и другие.

В процессе исследования были применены следующие методы:

общенаучные (анализа, дедукции, индукции, монографический, аксиоматический, сравнения, формализации и прочие);

частнонаучные (формально-юридический, документальный).

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений

По мнению многих ученых, как правоведов, так и экономистов, бюджетная политика [1, с. 8; 2, с. 11; 3, с. 5] является фундаментальной основой финансовой политики государства. А важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступают межбюджетные отношения.

На важнейшую роль межбюджетных отношений в функционировании государства, как единого социально-политического института, обращает внимание А.С. Колесов. Он подчеркивает, что сущность межбюджетных отношений состоит в том, что они представляют собой неотъемлемую часть бюджетной политики государства и являются первичным, государствообразующим и бюджетообразующим направлением этой политики. Они призваны обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным центром, всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри нее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления [4, с. 3].

В БК Республики Беларусь раздел V посвящен вопросам регламентации межбюджетных отношений, на которых базируются процессы перераспределения доходов и расходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы страны. Так, положение пункта 1 статьи 71 содержит определение, согласно которому под бюджетными отношениями понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесс. Таким образом, мы видим правовое закрепление данных отношений, что подчеркивает их высокую значимость в процессе государственного управления. Однако, чтобы в полной мере разобраться с таким, далеко не простым, явлением, как межбюджетными отношениями, следует детально прояснить и понять их сущность, а так же содержание самого понятия «межбюджетные отношения», и для решения данной задачи необходимым шагом является изучение взглядов ученых-теоретиков на данный экономико-правовой феномен.

Следует отметить тот факт, что в настоящее время не выработан единый поход к определению, позволяющему в полной мере выразить сущность данного вида отношений. Различные авторы, предлагая то или иное определение данного понятия, отражают в нем различные стороны, которые характеризуют межбюджетные отношения.

Являясь сложным экономико-правовым явлением, межбюджетные отношения, соответственно, и рассматриваются различными исследователями в различных ракурсах: как правовом, так и экономическом.

Так, по мнению Родионовой В.М., межбюджетные отношения сводятся к объективно обусловленной системе оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий [1, с. 8].

Игудин А.Г., в свою очередь подчеркивает, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания сроков) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой [2, с. 12].

Близкое по содержанию определение межбюджетных отношений можно встретить у таких авторов, как Бабич А.М., Павлова Л.Н.. Под межбюджетными отношениями они понимают совокупность отношений между органами государственной власти местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [3, с. 147, 19, с. 166].

По мнению Н.Ю. Любимцева, межбюджетные отношения представляют собой системно организованные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. При этом органы власти выступают лишь как посредники между государством и членами общества по бюджетному обеспечению предоставления общественных благ в соответствии с установленными номами и стандартами, а также возможностями государства [5, с. 22].

В рассуждениях С. Б. Беткараева просматривается взгляд на межбюджетные отношения, как на отношения, носящие двойственный характер. С одной стороны, он подчеркивает, что межбюджетные отношения представляют собой равноправное и сбалансированное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, основанное на прозрачности (открытости) информации и стабильности.\ Данное взаимодействие направлено на достижение следующих целей: предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг; проведение определенной бюджетной политики и повышение эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами. С другой стороны, определяет он, межбюджетные отношения - это разнонаправленные потоки финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями, направленные на обеспечение сбалансированности бюджетов [6, с. 72].

В определении сущности межбюджетных отношений, предложенном Х.М. Боговым, автор особое внимание уделяет целям, стоящим перед данными отношениями. Так, автор убежден, что суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти, призванных обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы; а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны [7, с. 2].

В большом юридическом словаре [8, с. 320] дается определение, соглас-но которому межбюджетные отношение - это взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного управления и самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Чуньков Ю.И. трактует межбюджетные отношения как систему организованных денежных потоков и связей между участниками бюджетного процесса по формированию, распределению и использованию бюджетных средств. При этом особый упор данный автор делает на то, что эти отношения складываются в основном в связи с оказанием территориальном бюджетам финансовой помощи [9, с. 104]. Однако, на наш взгляд, данный подход, трактует данное понятие исключительно с экономической точки зрения, упуская из виду ключевые моменты, связанные с юридической стороной данного явления.

Таким образом, проведенный анализ позволяет выделить ряд основных черт, характеризующих межбюджетные отношения:

) субъектами данных отношений является более узкий круг участников, чем в бюджетных правоотношениях. В данном случае участниками межбюджетных правоотношений выступают территориальные субъекты бюджетного права, то есть органы государственного управления и местного самоуправления (различных уровней в зависимости от формы государственного устройства). Хотя ряд авторов, в числе которых и Н.И. Химичева, Ю. Н. Любимцев, утверждают, что право на государственный и местные бюджеты закрепляется именно за общественно-территориальными единицами, а не за органами государственной власти и самоуправления [5, с. 22; 6, с. 69];

) межбюджетные отношения, как часть бюджетных отношений порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны.

При изучении взглядов на сущность такого явления, как межбюджетные отношения, нельзя обойти вниманием рассмотрение его как юридической категории. Так, юристами данное явление рассматривается как правовой институт, который представляет собой совокупность взаимосвязанных норм , регулирующих качественно однородную группу общественных отношений [10, с. 29], представляющих собой взаимосвязь и взаимодействие между уровнями бюджетной системы, нацеленную на достижение сбалансированности бюджетов различных уровней, а также на обеспечение равной бюджетной обеспеченности различных территорий внутри государства.

Срожидинова З.Х. отмечает, что межбюджетные отношения возникают и функционируют в системе государственного управления по вертикали или горизонтали, и регламентируются объемами функциональных обязанностей и задач каждого уровня власти с учетом их финансовых возможностей. Также данным автором отмечается, что целями межбюджетных отношений являются: создание единого экономического пространства, финансовое обеспечение единых минимальных стандартов в экономическом и социальном развитии регионов, обеспечение равной социальной защиты и гарантий социальных прав граждан, то есть обеспечение благоприятных условий экономического и социального развития на всей территории страны [12, с. 5].

По нашему мнению, все это является мерами по реализации конституционных прав граждан, с одной стороны, а так же необходимым условием обеспечения и сохранения социально-политического стабильности внутри страны, с другой стороны.

В подтверждение этих слов можно привести следующее утверждение Мысина П., о том, что межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления и так далее) [13, с. 76 ].

Х.М. Богов отмечает, что полномочия государственных и местных органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой потребностей социальных групп или даже индивидуума.

Рассматривая потребности, граждан данный автор соотносит их с компетенцией органов государственного управления различного уровня по их обеспечению и удовлетворению. Так, интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы, по мнению Х.М. Богова, лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные потребности индивидуума, например в образовании, здравоохранении, социальной защите, реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются потребности индивидуума в личной безопасности и комфортном проживании.

Также данный автор отмечает, что реализация потребностей людей предполагает делегирование конкретных полномочий соответствующим уровням органов власти, однако, подчеркивает он, политические полномочия должны обеспечиваться финансовыми полномочиями. То есть любой из органов конкретного уровня власти должен обладать для реализации своих полномочий определенными источниками доходов [7, с. 3].

Таким образом, межбюджетные отношения включают: разделение и правовое закрепление за бюджетами бюджетной системы ответственности за выполнение определенных социальных и экономических функций; определение величины расходов, которые обеспечивают выполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы; установление и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней; все формы финансовой поддержки территории [12, с. 5].

На основании отмеченных выше положений можно утверждать, что данные отношения охватывают не только вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджетного процесса между органами власти и самоуправления различных уровней [11, с. 238].

Механизм межбюджетных отношений представляет собой совокупность способов организации межбюджетных отношений и включает модели, формы, методы и инструменты, а так же институционально-правовые структуры организации межбюджетных отношений.

Под моделью межбюджетных отношений понимается институциональный подход к определению основ организации взаимоотношений в решении вопроса распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Иначе говоря, модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий [12, с. 7].

Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти. В данной связи различают следующие модели межбюджетных отношений: централизованную, децентрализованную и кооперативную.

Далее рассмотрим принципы организации названых моделей межбюджетных отношений.

Централизованная модель базируется на следующих принципах:

ограничение прав местных органов власти в формировании собственных бюджетов;

отсутствие либо формальное наличие распределения функциональных обязанностей между звеньями государственного управления;

подчинение региональных интересов национальным потребностям;

авторитарное, со стороны государства, распределение налоговых полномочий и предоставление финансовой помощи местным органам власти.

Формирование местных бюджетов при централизованной модели осуществляется в неразрывной связи с центральным бюджетом в рамках консолидированного бюджетного плана. Данный метод имеет как свои достоинства, так и недостатки. К достоинствам данной модели относят: единство организации управления; повышение организующей способности бюджетной системы; направление финансовых ресурсов на ускорение достижения установленных целей; улучшение контроля и координации расходных полномочий местных органов власти; снижение риска принятия местными органами власти ошибочных решений относительно распределения средств в рамках установленных для них полномочий; контроль и выравнивание уровня жизни населения территорий.

К недостаткам: ослабление эффективности деятельности центральных органов власти в результате их перегруженности; ослабление финансового обеспечения и развития финансовой базы территорий; иждивенческие настроения у местных органов власти, уверенных в том, что в любой ситуации бюджет территории будет сбалансирован.

Децентрализованная модель основывается на следующих принципах:

невмешательство центрального правительства в бюджетный процесс муниципалитетов и регионов;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между разными уровнями управления;

целенаправленность развития финансовой автономии местного самоуправления;

распределение доходных источников на основании бюджетных соглашений.

Децентрализованная модель межбюджетных отношений характерна для экономически развитых стран с федеральным государственным устройством, обеспечивающая расширение бюджетных прав региональных и местных органов власти и управления, что способствует повышению удельного веса местных бюджетов в общей массе государственных расходов.

Однако, при децентрализованной модели межбюджетных отношений осложнена координация действий правительства по достижению макроэкономических целей и обеспечению баланса финансовых возможностей в государстве; управление в данной модели требует больше информации и приводит к снижению оперативности принятия решений; местные органы власти при принятии решений руководствуются, в большей степени, интересами собственной социально-экономической политики и не всегда учитывают цели государственного значения [12, с. 7-8].

Кооперативная модель межбюджетных отношений базируется на следующих принципах:

более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к белее тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе национальных;

активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственности центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территории, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария.

К положительным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти [14, с. 37].

Еще одним важным звеном механизма межбюджетных отношений выступают методы их реализации, под которыми понимают способы влияния этих отношений на социально-экономическое состояние в регионе посредством собственных, закрепленных и регулирующих доходов, трансфертов, изъятия средств и кредитования.

Централизованной модели межбюджетных отношений в части доходного обеспечения характерны методы трансфертирования и регулирования доходов, децентрализованной - методы собственных и закрепленных доходов.

В плане разграничения расходных полномочий - при централизованной модели используют делегирующую методику распределения ответственности за предоставление государственных услуг; децентрализованная модель основывается на функциональном методе, который предусматривает конкретное разграничение компетенции и расходных полномочий между всеми уровнями власти, но при этом допускается введение делегирования некоторых расходных полномочий, которое обеспечивает гибкость механизма межбюджетных отношений.

Важным аспектом межбюджетных отношений выступает бюджетная сбалансированность (регулирование), которая достигается вертикальным и горизонтальным выравниванием.

Бюджетное регулирование - это закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня, то есть порядок распределения доходов государственного бюджета (частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней); перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий.

Вертикальное выравнивание представляет собой процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполнения функция, то вышестоящее правительство должно предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы из аккумулированных на уровне государственного бюджета средств.

Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности, оно должно сочетаться с процессом горизонтального выравнивания.

Горизонтальное выравнивание предполагает устранение неравенства налоговых возможностей территорий через пропорциональное распределение бюджетных средств между территориальными образованиями. В процессе территориального выравнивания должны учитываться следующие территориальные особенности: численность населения, индекс уровня жизни населения, различия в стоимости товаров (работ, услуг) по территориям.

Выделяют четыре группы методов бюджетного регулирования:

) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета, которое осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов;

) перераспределение самих бюджетных источников;

) безвозмездная финансовая помощь или межбюджетные трансферты;

) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов [12, с. 11].

Подводя итого рассмотренному материалу, следует еще раз в обобщенной форме отметить следующие моменты относительно межбюджетных отношений:

во-первых, до настоящее времени не сложилось, четкого и единого, всеобще признанного определения, полностью раскрывающего суть понятия межбюджетных отношений. Данная ситуация может быть объяснена сложностью самого изучаемого нами явления, в силу того что данные отношения могут рассматриваются с различных точек зрения: как экономическое явления, как политическое явления, как правовое явление и так далее;

во-вторых, в настоящее время в мире сложилось большое разнообразие моделей построения межбюджетных отношений, обобщая которые можно выделить три основные модель: децентрализованная, централизованная и кооперативная;

в-третьих, основными компонентами системы межбюджетных отношений являются: закрепление доходов, закрепление расходных полномочий, межбюджетные трансферты, заимствование на местном уровне.

.2 Формы реализации межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Сбалансированность всех бюджетов является необходимым условием успешного выполнения задач и функций самого государства и регионов. Именно для достижения сбалансированности бюджетов различных уровней существуют межбюджетные отношения.

Так, например, А.А. Нечай отмечает, что само появление в законодательных актах термина «межбюджетные отношения» говорит не о «противопоставлении», а о взаимном дополнении государственных финансов и финансов местного самоуправления, поскольку и те, и другие используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса [15, с. 24].

В Республике Беларусь юридическое закрепление понятия межбюджетных отношений было произведено принятием БК Республики Беларусь, являющегося основным нормативно-правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения. В действующих до этого нормативно-правовых актах, регулирующих сферу бюджетных отношений, данное понятие отсутствовало.

Как мы уже ранее отмечали, в статье 71 БК Республики Беларусь [16] содержится определение, согласно которому под межбюджетными отношениями понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.

Следует отметить тот факт, что близким по содержанию к понятию межбюджетных отношений, на наш взгляд, выступает бюджетное регулирование, под которым понимается перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности. Данное определение содержалось в статье 1 Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15.07.1998 N 192-З с изм. и доп. от 26.12.2007 N 303-З [17], утратившего силу с принятием БК Республики Беларусь. Однако, на наш взгляд, закрепленное в кодексе понятие межбюджетных отношений является более широким, нежели понятие бюджетного регулирования, поскольку включает в себя кроме перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней и другие компоненты, манипуляция которыми нацелена на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней. К числу таковых относятся, отмеченные нами ранее, закрепление доходов и расходных полномочий, заимствования на местному уровне.

В статье 71 БК Республики Беларусь, также содержится пояснение того, что регулирование межбюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соответствия между полномочиями государственных органов на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за республиканским и местными бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.

Как отмечает, по этому поводу Г.А. Воробей, главной целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение выполнения отнесенных на определенный бюджет всех запланированных за ним расходов путем закрепления определенных ресурсов, которые должны обеспечить бездефицитное исполнение бюджета. Тем самым будет гарантировано выполнение полномочий республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления. Взаимосвязь бюджетов призвана обеспечить именно бездефицитное существование бюджетов всей бюджетной системы [18, с. 262].

В свою очередь, статья 72 БК Республики Беларусь закрепляет принципы, на которых базируются межбюджетных отношения, такие как:

разграничение и закрепление доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.

Принцип разграничения и закрепления доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы, на основании которого довольно четко и полно разделены доходы, регулируется 6 главой БК Республики Беларусь.

Принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы регламентируется положениями главы 7 БК Республики Беларусь [16].

Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы означает, что каждый бюджет должен обеспечиваться необходимыми источниками доходов для покрытия отнесенных на него расходов (быть сбалансированным), исходя из нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя страны, а также иных социальных нормативов [18, с. 262].

Система межбюджетных отношений в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно-территориальным делением. Наиболее общие принципы административно-территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетной системы в Беларуси. В настоящее время в республике сложились три уровня административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы первого уровня представлены областями и городом Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец, третий уровень - городами районного подчинения, городскими, сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней [19, с. 61].

Криворотько Ю.В. подчеркивает, что межбюджетным отношениям в Республике Беларусь присущи черты централизованной модели межбюджетных отношений:

повышенная ответственностью центра за состояние местных финансов (доведение показателей до местных бюджетов, ответственность за дефицит местных бюджетов и другое);

ограничение самостоятельности низовых властей в вопросах установления налоговых ставок и налоговых баз, мелочная опека низовых бюджетов вышестоящими органами государственного управления;

наличие развитого внутриобластного механизма перераспределения денежных средств между уровнями управления через дифференциацию нормативов разделения закрепленных и собственных налогов и доходов [19, 63].

Согласно пункту 1.36 статьи 2 БК Республики Беларусь [16] межбюджетные трансферты - это бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней.

Раскрытие понятий дотация и субвенция дается в статье 2 БК Республики Беларусь, подпункты 1.33 и 1.51:

дотация - межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета;

субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов.

Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субсидий, субвенций установлен главой 12 БК Республики Беларусь. В статье 75 содержатся положения относительно условий предоставления межбюджетных трансфертов, а именно, пункт 2 устанавливает, что дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет предоставляется в случае превышения прогнозного объема расходов местного бюджета над прогнозным объемом его доходов.

Однако, в части второй пункта 2 статьи 75 отмечается, что предоставление дотаций из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет может быть осуществлено только после учета в полном объеме собственных доходов бюджета и регулирующих доходов по необходимым для сбалансированности бюджета нормативам отчислений от доходов, определенным БК Республики Беларусь.

В пункте 3 статьи 75 отмечены условия предоставления межбюжетного трансферта из нижестоящего бюджета в вышестоящий: «Межбюджетный трансферт из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет передается в случае превышения прогнозного объема доходов местного бюджета над прогнозным объемом его расходов».

Пункт 4 статьи 75 также содержит указание на то, что объем межбюджетных трансфертов в форме дотаций на планируемый период определяется на основе разницы между прогнозным объемом доходов и прогнозным объемом расходов соответствующего местного бюджета, порядок расчетов которых содержится в пункте 5 статьи 75, а также в статье 76.

Так, прогнозный объем доходов местного бюджета рассчитывается с учетом налогового потенциала административно-территориальной единицы, а прогнозный объем расходов местного бюджета - с учетом нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.

Дотация, субвенция или иной межбюджетный трансферт могут также предоставляться в текущем финансовом году в случае принятия акта законодательства, вызывающего уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, указание на что содержится в норме статьи 75 (пунк 6), а также статьи 101 (пункт 7).

Пункты 1, 3 статьи 77 БК Республики Беларусь определяют условия предоставления субвенций. Так, субвенции предоставляются другому бюджету при передаче полномочий на осуществление функционального вида расходов, закрепленного за бюджетом в соответствии с настоящим Кодексом, и используются по целевому назначению.

Неиспользованные и использованные не в полном объеме субвенции подлежат возврату в вышестоящий бюджет.

В заключение отметим следующее, основными нормативно-правовыми актами, регулирующими межбюджетные отношения в Республики Беларусь являются: Конституция Республики Беларусь, Бюджетный кодекс Республики Беларусь, которые регулируют основные положения и принципы функционирования как бюджетной системы страны в целом, так и межбюджетных отношений в частности. Кроме того, межбюджетные отношения регулируются ежегодным Законом «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год, который определяет нормативы разделения общегосударственных налогов, состав собственных и закрепленных за местными бюджетами налогов, размеры налоговых ставок и налоговых баз, общие размеры дотаций, субвенций и субсидий, направляемых из республиканского бюджета в местные бюджеты.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ

.1 Особенности межбюджетных отношений в странах-участницах СНГ

Соглашаясь с А.М. Балкиной [14], отметим, что отношения в бюджетной сфере между разными уровнями государственной власти существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, строиться они могут на разных началах в зависимости от типа государственного устройства той или иной страны.

Следует также отметить, что развитие межбюджетных отношений, поиск их оптимума - постоянный процесс, который имеет место во всех развитых странах [20, с. 90].

Общим для данного вида отношений в различных странах является наличие некоторых проблем в процессе их выстраивания. Во всех странах большое значение имеют вопросы формирования надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравнивания доходов административно-территориальных образований, а также разработки и применения условий и механизмов предоставления финансовой помощи.

На наш взгляд, рассмотрение опыта построения межбюджетных отношения в различных странах является необходимым элементом данной работы, в силу того, что важным моментом в развитии национальной системы межбюджетных отношений является учет и заимствование положительных сторон зарубежных моделей с одной стороны, а с другой стороны, изучение мирового опыта построения межбюджетных отношений позволит избежать и не повторить тех ошибок, которые имели место в практике их формирования в различных странах.

Рассмотрение иностранной практики построения и регулирования межбюджетных отношений целесообразно начинать со стран СНГ, в силу того, что с данными государствами у Республики Беларусь имеется немало общего. Раскрывая упомянутую выше общность, следует обратиться к истории данных государств, и становлению их государственности. Фундаментом, на котором велось развитие всех сфер общественных отношений в этих странах, явился наработанных за годы существования СССР базис, практика и опыт во всех сферах общественных отношений - во-первых, и во-вторых - упомянутые страны прошли одинаковый по времени этап развития, образовавшись, как суверенные и независимые государства, после развала СССР. Как отмечает Хоменко В. [24, с. 90], именно с развалом СССР впервые достаточно остро как в политическом, так и в экономическом плане организация межбюджетных отношений, как важнейшая проблема общегосударственного и регионального устройства, проявилась во всех странах соцлагеря.

Говоря о развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, следует отметить, что они прошли сложный многоступенчатый путь. Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении этапов их эволюции, отраженных в таблице 2.1 (Приложение А) [21, с. 22].

Распад СССР, привел к тому, что в тот период начала складываться и развиваться тенденция дезинтеграции единого экономического пространства. С другой стороны ослабленный федеральный центр демонстрировал неспособность финансировать значительную часть прежних бюджетных обязательств.

Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и другие) практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми взносами. Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и так далее. В свою очередь уступки центра федеральным властям, также не способствовали стабилизации бюджетной системы [22, с. 81-83].

Сложившийся на втором этапе развития механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения складывались преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результат которого в основном зависел от политического влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 года для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированные, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования [21, с. 25].

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно появления и развития предпосылок для их реформирования стали 1997, 1998 года, соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений.

Принятая в 1998 году «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» обозначила новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Главное внимание на этом этапе было уделено реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне. Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов из федерального фонда поддержки регионов с 1999 года осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что заложило основы дальнейшего развития и перехода на следующий этап. и VI этапы характеризуются глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, направленными на дальнейшее повышение эффективности данных процессов и качества управления государственными и муниципальными финансами. Основными векторами в достижении поставленных планов стало нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете [21 c,25-26].

Таким образом, подводя итого можно отметить, что в Российской Федерации внешне хаотичный процесс децентрализации региональных финансов продолжался до середины 1990 гг. Далее были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств в значительной степени заменившие индивидуальные двухсторонние прежние соглашения. В настоящее время формирование межбюджетных отношений как системы не закончено, все еще продолжается процесс их совершенствования и развития. Исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а способы и приемы бюджетного выравнивания требуют своего постоянного совершенствования.

Главный итог реформы межбюджетных отношений - существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.

В соответствии с налоговой системой, основная часть налоговых поступлений уходит на федеральный уровень. Это самые стабильные и хорошо собираемые налоги. Если в 2001−2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2009 году на территории оставалось немногим более 30 % от собранных налогов. В результате в 2009 году доля собственных средств в региональных бюджетах снизилась до 13 %.

Не произошло и реального разграничения источников доходов. В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог - один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов - это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны - это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008-2009 гг. доходы от первого почти прекратились - прибыли у предприятий нет.

По словам Д. Козака, «70-80 % всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения». Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах [23, с. 13].

Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника - федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры [24, с. 72].

Чрезмерное «сжатие» бюджетных возможностей регионов РФ имеет место не только в количественном, но и в качественном отношении. Так, по существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Лишь около 15% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения. В этом отношении Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок [25, с. 35].

Постепенное сжатие формальных бюджетных возможностей регионов и уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территории социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в регионах достаточно интенсивно стали развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей. Прежде всего, это выражается в том, что региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Так, многие крупные промышленные предприятия до сих пор имеют объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Они их содержат даже в том случае, если те формально переданы муниципалитетам. Формами встречной компенсации со стороны региональных властей могут быть: явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризация задолженности, защита от банкротства или конкуренции и так далее [25, с. 32].

Второе крупное и самостоятельно развиваемое региональными властями направление, расширяющее их возможности реструктуризации финансовых потоков в условиях «ограничительной» политики федерального центра, это имеющиеся специальные счета, на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежа, «сверхплановые» бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, поступающие через эти счета, в среднем могут составлять до 5% доходов бюджетов, однако, в отдельных регионах этот показатель намного выше [25, с. 33].

Вероятно, существуют и другие возможности консолидации региональными властями финансовых средств, остающихся в их распоряжении. Однако, использование всех их означает лишь одно: региональные власти вынуждены расширять сферу «неформальных» отношений с предприятиями и организациями. Это делает их «зависимыми» от интересов определенных финансовых и промышленных региональных групп, снижает возможности объективной оценки уровня социально-экономического развития и развития рыночных основ его управления. Очевидно, что это может рассматриваться и как фактор развития коррупции. С другой стороны, в условиях дефицита формальных возможностей финансирования социально-экономического развития у региональных администраций появляется возможность перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр [25, с. 35].

Таким образом, подводя итог, следует отметить, что существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов.

Для того чтобы в новых условиях в полной мере служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.

Магистральным направлением улучшения межбюджетных отношений должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

Далее рассмотрим основные принципы формирования и функционирования межбюджетных отношений в Украине. В БК Украины межбюджетные отношения определены как отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением по поводу обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины.

Исследования убеждают в том, что в Украине формирование системы межбюджетных отношений и механизм их функционирования обусловлены необходимостью создания механизма финансового выравнивания местных бюджетов в условиях имеющихся финансовых диспропорций отдельных территорий.

Для украинской бюджетной системы в должной мере характерна централизованная модель межбюджетных отношений. С целью обеспечения сбалансированности экономического, научно-технического и социального развития территории государство в настоящее время использует различные модели, формы, методы и инструменты государственного регулирования процесса формирования доходов и финансирования расходов, в том числе и такого инструмента как межбюджетные отношения.

До начала реформы межбюджетных отношений 2000 года в Украине фактически не существовало четкой схемы финансового выравнивания. Размер трансфертов непосредственно зависел от планового объема собственных и закрепленных доходов. Чем выше были эти доходы, тем меньше средств получал местный бюджет в виде трансфертов. Фактически, органы местного самоуправления не были заинтересованы в наращивании собственной финансовой базы, и часто сознательно занижали ее размеры, чтобы получить больше средств из государственного бюджета. Величина межбюджетных трансфертов местным бюджетам полностью зависела от решений высшего органа власти и базировалась на субъективных критериях оценки. Основными критериями выделения трансфертов местным бюджетам являлась граница финансирования по отраслям бюджетной сферы и достигнутый уровень финансирования расходов. При этом, трансферты сначала выделялись областным бюджетам, а те, в свою очередь, распределяли их между бюджетами городов и районов. Иными словами, применялась система выравнивания, которая не была свойственна унитарным государствам и областные бюджеты по своей сути не могли осуществлять финансовое выравнивание доходов и расходов бюджетов отдельных территорий.

Начиная с 2001 года, в Украине применяется новая модель финансового выравнивания, которая базируется на распределении межбюджетных трансфертов выделяемых из государственного бюджета, объемы которых исчисляются как разница между прогнозным объемом доходов и расходов, скорректированная на коэффициент выравнивания. Доходы и расходы, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определяются БК Украины. Прогнозный объем доходов рассчитывается на основе налогового потенциала территории и индекса платежеспособности каждого местного бюджета.

При расчете расходов местного бюджета применяется финансовый норматив бюджетной обеспеченности, который определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, которые направляются на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей услуг.

Из изложенного выше следует, что наиболее эффективным инструментом финансового выравнивания в системе межбюджетных отношений является межбюджетный трансферт, но только в том случае, если это в экономическом и социальном отношении на момент его предоставления конкретному бюджету целесообразно и если трансферт не стимулирует иждивенчество местных органов, а наоборот повышает их ответственность за экономическое развитие территории в сторону его роста.

Исторический опыт формирования межбюджетных отношений на постсоветском пространстве свидетельствует, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а их механизмы и инструменты требуют своего постоянного совершенствования. Если в постсоветских странах опыт межбюджетных отношений пока незначителен, то в большинстве зарубежных стран эти процессы реализовывались и совершенствовались не один десяток лет, именно по этой причине важно изучить и проанализировать их.

.2 Регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах

Следует отметить, что в настоящее время существует общая тенденция в развитии межбюджетных отношений в странах Западной Европы - их либерализация, усиление роли региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития. В Германии, к примеру, это происходит в процессе смены модели «кооперативного» бюджетного федерализма на соответствующую модель «конкурентного» федерализма. Одновременно при этом достигается выполнение принципа: средства региональных и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями. В рамках этих положение распределение функций управления происходит таким образом, что выполнение функций закрепленных за федеральным центром за счет бюджетов нижних уровней управления является невозможным [20, с. 91].

Следует так же подчеркнуть еще одну закономерность развития межбюджетных отношений, замеченную нами. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между «землями», около 73,0% налоговых доходов взимались на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов «земель». Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде, достигаются основные цели межбюджетного регулирования - происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам [26].

При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетных отношений в развитых странах, они существенно различаются в итоге. На это различие оказывает влияние специфика социально-экономических условий той или иной страны, генезис формирования основ федеративного государства, менталитет гражданского населения и руководящей партии [20, с. 91].

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом, которым на основании отличительных признаков - схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, соотношению ролей центральных и субнациональных властей - удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития, за исключение стран с малой численностью населения - Ирландия, Люксембург и Новой Зеландии, к четырем классическим группам:

1 группа: три федеративные государства - Австралия, Канада, США и два унитарные государства - Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

2 группа: страны Северной Европы - Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;

3 группа: западноевропейские федерации - Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

4 группа: юг и запад Европы - Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета [27, с. 5].

Кроме того, весомый вклад в развитие той или иной модели межбюджетных отношений несет устройство государства, определяющее и бюджетное устройство.

Различают централизованную, децентрализованную и смешенную модели бюджетного устройства. Централизованная модель характеризуется централизацией всех бюджетов в едином государственном бюджете с закреплением за каждым вышестоящим бюджетом регулирующей роли (Франция, Италия, Казахстан, Узбекистан).

Децентрализованная модель характеризуется автономией центрального бюджета и местных бюджетов бюджетной системы, каждый из которых имеет собственные источники доходов, обеспечивающие их расходы (США).

Смешанная модель характеризуется закреплением за центральным бюджетом регулирующей роли по отношению к местным бюджетам, при наличии у каждого из них собственных источников доходов, обеспечивающих их расходы (РФ) [12, с. 49].

А.М. Лавров выделял типологию межбюджетных отношений, в рамках которой имели место такие типы межбюджетные отношений как советский, китайский, американский, канадский, германский [28, с. 115].

Далее рассмотрим подробнее каким образом складываются и функционируют межбюджетные отношения в различных странах.

Особенностью немецкой модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области.

Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, трех городов), бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти - федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем, самоуправление общин носит ограниченный характер.

Кроме того, следует отметить тот факт, что в немецком научном и политическом лексиконе широко используется понятие «финансовая конституция», которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ - Конституции государства. В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры.

Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня [27, с. 11-12].

Уже само разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако, наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями. Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования. Горизонтальное перераспределение осуществляется путем перераспределение НДС, а также когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных земель и передачи их финансово слабым землям [29, с. 43].

Однако, отличие немецкого опыта горизонтального выравнивания от практики выравнивания в большинстве стран мира, является то, что в Германии значительная часть выравнивающих трансфертов передается напрямую от земель-доноров землям-реципиентам [30, с. 122].

На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5% от «требуемых ресурсов» за счет дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета [26, с. 9].

Налоги Германии делятся на общие (распределяются между бюджетами всех уровней), собственные - федеральные, земельные, местные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза) [31, с. 6].

К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, НДС.

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС [30, с. 119].

Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны - необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей [27, с. 12].

Закрепление расходных обязательств среди различных уровней власти, производится следующим образом: в сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем компетенция органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Например, расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней.

Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании.

Следует также отметить, то факт, что схема межбюджетных отношений в Германии не лишена недостатков. Так, процедуры финансового выравнивания содержат множество встречных бюджетных потоков в финансовых взаимоотношениях между бюджетами различных уровней. Не менее проблематичной видится ситуация с горизонтальным выравниванием, представляющих собой изъятие средств от богатых земель и передачи их восточным землям [31, с. 9].

Еще одной европейской страной рассматриваемой нами в рамках вопроса организации функционирования межбюджетных отношений является Швеция.

Швеция - унитарное государство, ее бюджетная система представлена центральным бюджетом и двумя уровнями местных. Первый уровень местных бюджетов: бюджеты ландстингов (18) и регионов (2). Второй уровень составляют бюджеты коммун (290). Ландстинги и регионы не обладают иерархическими полномочиями над коммунами [32, с. 56].

В Швеции нет регулирующих налогов. Конституция устанавливает право местных властей самим собирать налоги и определять налоговые ставки. На местном уровне взимается только налог с доходов физических лиц (подоходный налог). Ландстинги и коммуны устанавливают отдельно свои ставки подоходного налога. Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67%:11%:22%.

Межбюджетное регулирование осуществляется путем предоставления целевых и нецелевых трансфертов для ландстингов и коммун за счет средство центрального правительства, а также через систему выравнивания доходов ландстингов и коммун за счет их собственных ресурсов (отрицательных трансфертов) [33, с. 39].

То есть система межбюджетного выравнивание включает ряд компонентов, таких как: выравнивание доходов, выравнивание расходов, сбалансирование расходов, сумма субсидий общего назначения на душу населения, правила переходного периода [32, с. 58].

Выравнивание доходов производится следующим путем: изначально производится анализ подушевого налогооблагаемого дохода по подоходному налогу с физических лиц, и на основании полученных данных и производится дальнейшее перераспределение по схеме представленной в таблице 2.2 (приложение Б).

В результате выравнивания доходных возможностей местных органов власти разброс между налоговым потенциалом местных бюджетов составляет от 98 до 102% от среднего налогового потенциала.

Расходное выравнивание обеспечивает выравнивание различий в структуре расходов. Они могут быть двух видов. Первый вид, когда потребности в услугах местных властей изменяются. Например, у муниципалитетов с высокой долей людей престарелого возраста существуют большие потребности в расходах на заботу о стариках. Второй вид - специфика производимых затрат. Например, затраты на школьное образование могут быть выше в малонаселенных муниципалитетах, чем в густонаселенных. Таким образом, коммуны и ландстинги с неблагоприятной структурой расходов получают трансферт от центрального правительства. Напротив, местные власти, у которых благоприятная структура расходов, платят взносы центральному правительству. Таким образом, расходное выравнивание обеспечивает выравнивание тех видов расходов, на которые не могут повлиять местные органы власти. Другими словами, расходное выравнивание затрагивает «неподконтрольные» муниципалитетам и ландстингам факторы: половозрастная структура населения, плотность населения и так далее [32, с. 59].

Общий объем финансовой помощи центрального правительства (целевых и нецелевых трансфертов) в доходах бюджетов коммун составляет около 16%, бюджетов ландстингов - 10% [33, с. 39].

Весьма интересен опыт построения межбюджетных отношений в США. Здесь следует отметить, что федерализм в США, никогда не являвшийся набором застывших правил, зафиксированных в Конституции, в течение уже более чем 200 лет представляется динамичным многомерным процессом, в котором можно выделить конституционные, административные, политические и экономические аспекты.

Современная высоко децентрализованная бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов)), доверительные фонды. При этом сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в бюджеты штатов.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. При этом виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы удовлетворять потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие - лишь на одном или двух уровнях. [27, с. 9-10]

Главный принцип американской модели межбюджетных отношений состоит в обеспечении практической независимости полномочий в области налогообложения штатов и федерального правительства. Уровни налогов достаточно твердо закреплены за относительно самостоятельными, формируемыми преимущественно за счет собственных источников, бюджетами. Федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты. Согласно законодательству, правом устанавливать собственные налоги обладает не только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и так далее [12, с. 110].

Основным источником доходной части бюджетов являются налоговые поступления. В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов - косвенные, в доходах местных органов власти - прямые, поимущественные налоги [26, с. 16].

За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и так далее). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения [27, с. 9-10].

Ни конституция США, ни какой-либо из федеральных законов не устанавливают ограничений на налоги, которыми власти штата в пределах своих полномочий считают нужным обложить определенные виды экономической деятельности, фирмы или частные лица. Штаты вправе сами решать, какие налоги им вводить, какие- нет, какую ставку налогообложения устанавливать и к какой базе эту ставку применять. Штаты не имеют права денежной эмиссии и не имеют права облагать налогами международную торговлю (устанавливать импортные или экспортные пошлины), но могут использовать любые другие источники доходов при условии, что это не противоречит действующему федеральному законодательству [26, с. 17].

Применяемая в США модель, характеризуемая высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы, сочетается с приоритетностью федерального законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям, не ставит целью выравнивание территорий, налоговый потенциал которых оказывается ниже среднего уровня [12, с. 111].

В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между бюджетами штатов, и тем не менее с 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых на условиях встречного финансирования. В целом трансферты из федерального бюджета США покрывают около 20 % расходов штатов и, в первую очередь, используются для повышения благосостояния населения. Большинство из программ подпадают под действие федеральных законов. При этом много программ осуществляются правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией) [27, с. 9-10; 12, с. 111].

Как правило, доходные части всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, лишь в малой степени пополняются за счет финансовой помощи или ссуды от вышестоящих бюджетов. Межбюджетное регулирование в США используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого подхода. В модели межбюджетных трансфертов доминируют два типа целевых грантов.

Первый тип представляет "блок-гранты", предназначенные для финансирования достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Они выделяются на здравоохранение, социальное обеспечение, финансирование других расходных групп. Второй тип - это "категорийные гранты" (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы [26, с. 18].

Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

Таким образом, Американской (США) модели межбюджетных отношений характерна высокая степень фискальной автономии региональных органов власти. Особенность состоит в том, что доступ к налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги, включая налоговые базы и ставки. В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между субфедеральными бюджетами. Расходные полномочия разграничены в соответствии с компетенциями федерального правительства и правительств штатов и округов, наряду с этим имеют место расходы, в предоставлении которых участвуют все уровни бюджетной системы. Особенность межбюджетных отношений в США - отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания [12, с. 112].

Канадская модель бюджетного федерализма в значительной степени напоминает американскую.

Канада является федерацией десяти провинций и двух территорий, правительства которых являются вторым уровнем государственной власти, а бюджеты - равноправными участниками межбюджетных отношений с федерацией [26, с. 3].

Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти [27, с. 14].

Основные поступления в консолидированный бюджет Канады обеспечиваются за счет налогов, вводимых федеральным правительством. К таким налогам относятся, например, подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. При этом доходы по данным видам налогов зачисляются как в федеральный бюджет, так и в бюджеты провинций и территорий (в законодательно установленных долях). Исключение составляют только импортные пошлины, ряд акцизов и налоги на нерезидентов, которые взимаются только федеральным правительством. По подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, вводимым федеральным правительством, бюджеты территорий/провинций могут устанавливать свои дополнительные налоговые ставки и налоговые льготы. Помимо этого, провинции имеют право устанавливать свои собственные налоги, например, налоги на использование природных ресурсов, на игорный бизнес, алкогольную продукцию, налог с продаж (или налог на товары и услуги, аналогичный федеральному), налоги на имущество и недвижимость, специальные лицензионные сборы [26, с. 3].

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения [27, с. 14].

Помимо налоговых и неналоговых доходов, бюджеты территорий и провинций получают трансферты из федерального бюджета. В Канаде существует два вида трансфертов: налоговый трансферт и денежный трансферт. Денежный трансферт осуществляется в виде перевода денежных средств из федерального бюджета в бюджеты провинций или территорий. Налоговый трансферт возникает в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно представляя провинциям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину. Налоговые трансферты впервые появились в 1977 году, когда федеральное правительство передало в провинциальные бюджеты 13,5 процентных пунктов федерального подоходного налога и один процентный пункт федеральной ставки по налогу на доходы корпораций.

Федеральное правительство Канады передает трансферты провинциям и территориям по трем основным программам:

трансферт на здравоохранение и социальную помощь. Программа направлена на поддержку здравоохранения, высшего образования, предоставление социальной помощи и услуг территориями и провинциями. Данный трансферт является целевым;

программа выравнивания направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций (территории в выравнивании не участвуют) по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является несвязанным;

программа территориального финансирования. В рамках программы

специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является несвязанным и представляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий;

по прочим программам (например, государственная программа изучения иностранных языков, программа фискальной стабилизации, программа субсидий).

Следует отметить, что территории практически все свои доходы обеспечивают за счет федерального трансферта [26, с. 5-6].

К компетенции федерального правительства в области расходов относятся: оборона, кредитно-денежная политика, железнодорожное и воздушное сообщение, внешнеэкономические отношения и страхование по безработице.

К сфере совместного ведения федерального правительства и правительств провинций относятся: пенсионное обеспечение, иммиграция, промышленность и сельское хозяйство.

К компетенции провинций относятся: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность (полиция), природные ресурсы и дороги [12, с. 104-105].

Далее обратимся к опыту функционирования межбюджетных отношений в Австралии. Австралийский Союз, с точки зрения государственного устройства, является федеративной системой с высокой степенью централизации [27, с. 10].

Австралия - федеративное государство, включает 6 штатов, две внутренние территории (Территория федеральной столицы и Северная территория) и 7 внешних (остров Норфолк, Кокосовые острова, остров Рождества и др.). Отличие территорий от штатов состоит в том, что они напрямую подчиняются федерации, в то время как штаты обладают административной и бюджетной самостоятельностью, которая гарантирована им Конституцией. Правительство федерации самостоятельно разрабатывает законодательство для территорий (территории имеют свою администрацию, но у них нет своих парламентов).

При распределении межбюджетных финансовых потоков территории практически ничем не отличаются от штатов.

В Австралии существует трехуровневая система управления, но эта система имеет только два автономных уровня - уровень федерального правительства и уровень правительства штатов. Муниципальный уровень живет согласно законодательству, которое принимается парламентом соответствующего штата [26, с. 13].

В ведении федеральной власти находятся вопросы обороны, внешней политики и торговли, финансов, включая взимание налогов, пенсионного и другого социального обеспечения, занятости, иммиграции, таможни, выдачи загранпаспортов, контроля за радио- и телевещанием.

Полномочия администраций штатов и территорий ограничиваются сферами здравоохранения и образования, дорожным строительством, системой поддержания правопорядка, лесным хозяйством, регистрацией автотранспорта и противопожарным обеспечением. Местная власть в основном осуществляет контроль по поддержанию порядка в масштабах отдельных городов и областей [27, с. 13].

В Австралии модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны превышает 75 %, доля налогов штатов - порядка 20 %, доля местных налогов - менее 5 %. В соответствии с Конституцией Австралии исключительное право введения косвенных налогов (налогов с продаж), а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями [26, с. 13; 12, с. 101].

Используемая централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг [27, с. 13].

Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов за счет налога с продаж и распределения этих ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер [26, с. 14].

Важным источником доходов субфедеральных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. Нецелевые гранты являются основным инструментом бюджетного выравнивания, а целевые гранты позволяют федеральному правительству оказывать влияние на политику субфедеральных органов власти в социально-экономической сфере [12, с. 103].

Центр сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, с целью удовлетворения бюджетных потребностей штатов и обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Если бюджетные потребности какого-либо штата изменяются по сравнению с другими штатами, то специальная комиссия по субсидиям решает вопрос о том, следует ли предоставлять этому штату дополнительную субсидию. Как правило, такая субсидия, носящая разовый характер, рассчитана на то, чтобы получающий ее штат смог восстановить свое финансовое равновесие.

Единственным районом, которому на постоянной основе предоставлены особые налоговые привилегии (специальный налоговый режим), является Северная территория, с 1978 г. получившая статус самоуправляющейся. Субсидии, предоставляемые Северной территории, рассчитываются таким же образом, как и субсидии другим регионам: сначала определяются потребности в бюджетных расходах, затем из них вычитаются налоговые доходы региона, и, в итоге, получается требуемая сумма трансферта. Однако, при этом учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия. Например, отдаленность территории и низкая плотность населения влекут за собой дополнительные расходы на транспортировку и топливо, длительные сроки исполнения заказов по поставкам, повышенные расходы на связь и т.д. Необычно молодой состав населения требует высокого уровня ассигнований на реализацию программ по проблемам материнства и детства, образования и так далее [27, с. 13].

Таким образом, проведенный нами анализ позволяет сделать следующие выводы относительно сложившихся моделей межбюджетных отношений в различных странах мира.

В настоящее время, не смотря на существование довольно длительного периода формирования межбюджетных отношений в различных странах, они (отношения) все еще подвержены преобразованиям, в силу того что данные отношения тесным образом связаны с социально-экономической, политической, демографической и прочими ситуациями складывающимися в государстве. Таким образом, межбюджетные отношения не являются перманентно заданным, а носят динамичный характер.

Кроме того, напрашивается следующий вывод о том, что для региональных властей желательно создавать стимулы к самостоятельному увеличению своего налогового потенциала, при этом способы воздействия центра на фискальное поведение местных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений.

В области закрепления расходных обязательств желательна значительно большая децентрализация, чем при закреплении доходных источников. Кроме того, в большинстве стран прияты меры по предоставлению возникновения «нефинансируемых мандатов».

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

.1 Анализ основных подходов к существующим проблемам в сфере регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Прежде чем перейти к изучению проблем правового регулирования межбюджетных отношений, целесообразно рассмотреть особенности бюджетной системы Республики Беларусь.

В первую очередь, отметим, что белорусская бюджетная система базируется на принципах унитарного государства.

В данную систему как самостоятельные части, включаются республиканский бюджет и местные бюджеты. Как отмечает Г.А. Воробей, при определении бюджетной системы Республики Беларусь законодатель опирался на государственное устройство страны и ее административно-территориальное деление [18, с. 47].

Иными словами, административно-территориальное деление определяет количество бюджетов, так как каждый уровень государственной власти имеет право на свой собственный бюджет.

В системе местных бюджетов законодатель выделяет три уровня:

первичный, структуру которого составляют сельские, поселковые и городские (городов районного подчинения) бюджеты;

базовый, к которому относятся районные и городские (городов областного подчинения) бюджеты;

областной, куда, в соответствии с его названием, входят бюджеты областей, и кроме того бюджет города Минска.

Консолидированный бюджет Республики Беларусь Консолидированный бюджет областей без г. МинскаКонсолидированный районный бюджетбюджеты сельсоветов, поселков, городов районного подчинениябюджеты городов областного подчинениябюджеты областей и города МинскаРеспубликанский бюджетРисунок 1 - Структура консолидированного бюджета Республики Беларусь

Кроме того пункт 5 статьи 7 БК Республики Беларусь, содержит положение о консолидированном бюджете сектора государственного управления Республики Беларусь, который включает в себя консолидированный бюджет Республики Беларусь, бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также средства от приносящей доходы деятельности бюджетных организация. В данном случае речь идет обо всех денежных средствах, которые принадлежать государству вне зависимости от места их концентрации (бюджет, внебюджетные фонды, целевые фонды).

Составление бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год производится в соответствии с положениями БК Республики Беларусь, на основании отчетных данных об исполнении бюджета за предыдущий год и определенный период текущего года, прогнозных оценок доходов, параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных и региональных программ, в сроки, устанавливаемые Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными и распорядительными органами.

БК Республики Беларусь относит составление проектов бюджетов к исключительной компетенции Правительства Республики Беларусь и соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов, а непосредственное составление проектов бюджетов возлагается на Министерство финансов Республики Беларусь и местные финансовые органы (соответствующих исполнительных и распорядительных органов).

Республиканский бюджет утверждается законом Республики Беларусь, местные бюджеты - решениями местных Советов депутатов [16].

Правительство Республики Беларусь устанавливает для Министерства финансов сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированного бюджета Республики Беларусь, республиканского бюджета и консолидированных бюджетов областей и города Минска.

Областными исполнительными и распорядительными органами для финансовых органов устанавливаются сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированных бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, местных бюджетов. При этом окончательное составление местных бюджетов на очередной финансовый год производится после утверждения вышестоящими местными Советами депутатов нормативов отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в соответствующие местные бюджеты.

Правительство Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы обеспечивают исполнение соответствующих бюджетов.

Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент отчет об исполнении республиканского бюджета.

Важным элементом бюджетного процесса являются межбюджетные отношения, в этой связи обратимся к рассмотрению их особенностей.

Фундаментальной задачей стоящей перед межбюджетными отношениями, реализуемыми в любом государстве, является устранение возможных различий финансового обеспечения приходящегося на душу населения по различным территориям страны. Наличие таких отклонений создает неодинаковые условия для обеспечения гарантированных государством социальных, административных и иных стандартов [34, с. 69].

Оплачивая одинаковые налоги, граждане вправе рассчитывать на одинаковый уровень услуг.

В систему государственных минимальных социальных стандартов в Республике Беларусь включены государственные минимальные социальные стандарты в области: оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной поддержки и социального обслуживания.

Кроме того, немаловажной задачей межбюджетных отношений является обеспечение сбалансированности бюджетов различных уровней, что непосредственно закреплено в бюджетном кодексе страны в виде одного из принципов функционирования бюджетной системы, имеющего одноименное название с рассматриваемой нами целью межбюджетных отношений, а именно принципа сбалансированности бюджетов (подпункт 1.3 статьи 8).

В свою очередь, Ю.В. Криворотько, говоря об эффективности функционирования межбюджетных отношений [19, с. 62], подчеркивает, что достижение ее немыслимо без передачи на нижние уровни территориального управления соответствующих полномочий и финансовых ресурсов.

Анализ закрепления определенных функций за уровнями власти в Беларуси, показывает, что основные принципы закрепления в значительной степени реализуются. Например, услуги текущей жизнедеятельности, которые реализуются в основном для жителей административно-территориальных единиц, находятся в ведении местных органов власти. Услуги, затрагивающие интересы государства: оборона, развитие экономики, транспорт, связь социальная защита населения, обеспечение занятости населения являются услугами общенационального пользования и выступают прерогативой Правительства [19, с. 62].

Тем не менее, более детальное рассмотрение имеющего места разделение функций между различными уровнями государственной власти демонстрирует их административную подчиненность и финансово-бюджетную зависимость низовых управленческих территориальных структур от распорядительной власти вышестоящего уровня.

Как отмечают П.Г. Никитенко и Т.С. Вертинская, такая модель местного управления и самоуправления по многим своим составляющим отлична от существующих в зарубежных странах. К тому же данная модель не позволяет в полной мере увязывать механизм финансовых потоков с характером выполняемых функций [35, с. 19].

Значительным шагом в преодолении обозначенной проблемы стало принятие Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [36]. Практика применения ранее действовавшего Закона Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного управления и самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции органов местного управления и самоуправления, возможность формирования структуры, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, непроработанность механизмов взаимодействия органов местного управления и самоуправления. Новый Закон был разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, и представляет собой новую редакцию действовавшего закона, и направлен на создание условий эффективного функционирования системы местного управления и самоуправления [37].

Как отмечает ряд авторов, большинство расходов имеют тенденцию к максимизации эффективности при осуществлении их на нижних уровнях бюджетной системы [38, с. 5].

В мировой практике сложилось 3 подхода наделению региональных и местных властей расходными полномочиями и функциями, это -функциональный, оптимизационный и динамический.

Суть функционального подхода состоит в том, что определенные функции управления должны закрепляться исключительно за общегосударственным уровнем власти, прочие функции - за региональным и местным уровнями. Данный подход базируется на том, что в современной экономике макроэкономическую политику могут осуществлять лишь центральные власти, а определенные расходы наиболее эффективны на местном уровне. К преимуществу данного подхода можно отнести реализацию в его рамках следующего принципа: чем ближе исполнение функций властных структур к обеспечению потребностей конкретного человека, тем на более низком уровне бюджетной системы осуществляется их финансирование. Это позволяет обеспечивать разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в зависимости от потребностей всего общества и конкретных социальных групп в соответствующих общественных благах. Данный подход учитывает общие для всех стран особенности разграничения бюджетных полномочий между национальными, местными и региональными властями.

Существенный недостаток функционального подхода заключается в том, что при его использовании не удается однозначно определить какие конкретные доходные и расходные полномочия необходимо закрепить за соответствующими властями. Не существует единых для всех экономических ситуаций критериев разграничения расходных полномочий. В отдельных странах эти полномочий подвержены достаточно частым изменениям [39, с. 25-26].

Оптимизационный подход к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы базируется на необходимости закрепления расходов за конкретными бюджетами на основе минимизации как самих затрат, так и издержек на администрирование. Его суть определяется принципом: конкретные расходы необходимо осуществлять с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль.

Недостаток данного подхода связан с тем, что данный подход применим не ко всем расходам, например, к социально значимым, важным для стабильности общества. Ограниченные возможности данного подхода также обусловлены тем, что изменения, происходящие в макроэкономической системе, являются основными причинами изменений в приоритетных направлениях бюджетной политики, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а именно на разграничении расходных полномочий между уровнями власти [39, с. 26].

Динамический подход основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий развития данного государственного образования. Его суть состоит в том, что определение приоритетных направлений формирования межбюджетных отношений зависит от особенностей макроэкономической ситуации. В данном случае речь идет о том, что функции различных уровней власти могут изменяться в соответствии с циклическими колебаниями имеющими место в экономике страны. На фазе экономического подъема создаются условия для перераспределения расходных полномочий от центральных органов власти к региональным и местным. Основными задачами последних становится реализация инфраструктурных проектов, создание конкурентных условий для привлечения капитала. В то время как центральные власти способны в таких условиях осуществлять финансирование программ по преодолению неравенства в уровнях развития территорий.

При циклическом кризисе основной функцией властей становится осуществление эффективной социальной политики, в частности снижение безработицы. Ресурсы центральных властей обычно используются для проведения активной социальной политики в депрессивных регионах [39, с. 26-27].

Для каждого из представленных выше подходов характерны как положительные, так и отрицательные стороны, и по этой причине принятие и реализация какого-либо одного из них в рамках процесса дальнейшего развития межбюджетных отношений в Республике Беларусь невозможно. Однако, необходимым видится применение элементов всех трех подходов, требующее от системы межбюджетных отношений внедрение следующих принципов:

умеренная децентрализация расходных полномочий, в силу того, что имея достаточный объем бюджетных полномочий, региональные и местные власти в состоянии проводить более оперативную социальную и экономическую политику на местах, на основе мониторинга процессов, протекающих в обществе;

обеспечение конкуренции между регионами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

распределение расходных полномочий между уровнями власти в соответствии с экономической эффективностью их выполнения и контроля. [40, с. 46; 41, с.237]

Реализация эффективных межбюджетных отношений далеко не ограничивается формированием четких расходных полномочий. Набору расходных полномочий должны соответствовать доходные назначения.

Не менее значимым является вопрос формирования доходной части бюджетов. Так, в республике сохраняется централизованный порядок ее формирования. При этом движение финансовых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий является обычной практикой для республики [35, с. 23].

Иными словами, характерной черной межбюджетных отношений в Беларуси является то, что она выстраивается от доходов различных уровней, а не от расходных полномочий и соответствующих расходных функций, что создает неопределенность и расплывчатость в финансировании публичных услуг [19, с. 63].

В отношении вопросов распределения доходов и достаточности доходной базы для осуществления властных полномочий и функций властей различного уровня, необходимо рассмотреть сложившуюся мировую практику распределения доходов между бюджетами различных уровней. Так сложилось 3 способа:

разделение налогов и других доходов между бюджетами разных уровней.

деление поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной части налогов в рамках ставки налогообложения;

установление территориальных надбавок к общегосударственным налогам [41, с. 239].

В соответствии с первым способом каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов. Налогоплательщики при этом должны платить в каждый бюджет только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные правила игры между субъектами и центром.

И как указывает В.Г. Дорофеев, данная схема может быть эффективно реализована в Республике Беларусь, поскольку ее территория имеет сравнительную однородность регионов в фискальном отношении [42, с. 89-90].

В рамках второго способа предусматривается использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории станы. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общих для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки [42, с. 90].

К преимуществам данного метода относятся простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти [43, с. 21].

Данный способ нашел свое применение и в Республике Беларусь, в отношении общегосударственных налогов, долевое распределение которых, между бюджетами различных уровней, на долгосрочной перспективе определено бюджетном кодексе, то есть налоги, формирующие собственные (закрепленные) доходные источники республиканского и местных бюджетов.

В мировой практике получил распространение и третий способ, в основе которого лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти [42, с. 90].

Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений общие в общегосударственный бюджет, а взимаемые в местные бюджеты могут отличаться в зависимости от территории.

Отметим, что Боровикова Е.В. в качестве преимущества данного способа определяет то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом сбора налога центрального правительства. Данная схема нашла применение в США и Швейцарии в отношении индивидуальных налогов, налогов на прибыль корпораций и другие [43, с. 21].

На основании вышеизложенного, можно сказать, что каждый из описанных подходов, способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные достоинства и недостатки. Однако, ряд авторов, в числе которых В.Г. Дорофеев [42, с. 90], исходит из позиции, что именно при их сочетании становится возможным достижение наиболее оптимального результата распределения доходов между звеньями бюджетной системы, учитывая специфику и особенности конкретных видов налоговых поступлений.

Таким образом, опыт исследуемых зарубежных стран показал, что эффективность системы финансовых выравниваний определяется не столько степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, функционированием или отсутствием в ней регулирующих налогов, наличием нормативов разделения налогов между центральным и местными бюджетами, объемами и методами предоставления трансфертов, сколько четко установленной и сбалансированной системой всех этих элементов, строго соответствующих особенностям конкретного государства [19, с. 65].

Как и всем другим странам, Республике Беларусь, необходимо найти собственную модель и выработать свой подход к распределению по уровням власти расходных функций и соответствующих им доходных источников.

При этом бездумное копирование зарубежных подходов недопустимо, все предпринимаемые шаги по совершенствованию межбюджетных отношений в нашей стране должны проводиться с учетом особенностей историко-культурного развития, сложившейся социально-экономической ситуацией, менталитета нации, принятыми направлениями развития страны на перспективу и многими другими индикационными факторами, отличающими Беларусь от других государств.

.2 Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Особое место в регулировании межбюджетных отношений в Республике Беларусь отведено Бюджетному кодексу Республики Беларусь.

Предметом правового регулирования нормами БК Республики Беларусь являются такие основополагающие общественные отношения, как бюджетное устройство и бюджетная система и принципы ее построения, определение правового статуса участников бюджетных отношений. Особое место в правовом регулировании этих отношений занимает регламентация порядка распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы нашего государства - основа основ существования бюджетной системы.

Главным достоинством БК Республики Беларусь является то, что он переводит на качественно новый уровень правовое регулирование бюджетных отношений. В нем регламентированы все вопросы бюджетных отношений, которые ранее регулировались отдельными законами, указами Президента, инструкциями и ведомственными нормативными правовыми актами.

Важность БК Республики Беларусь и круга регулируемых им общественных отношений делает его весьма необходимым для правильного и точного понимания существа таких категорий, как бюджет, межбюджетные отношения и тому подобные категории, без которых невозможно оперативно и обоснованно решать вопросы, возникающие при его использовании [18, с. 5-6].

Однако, являясь сложным и объемным документом правового характера, он весьма труден для восприятия, а положения ряда статей вызывают оправданные вопросы. Поэтому далее остановимся на анализе норм БК Республики Беларусь регулирующих межбюджетные отношения в стране. Обратимся к разделу V, который посвящен регламентации основ межбюджетных отношений.

Статья 71 БК Республики Беларусь дает определение межбюджетных отношений, под которыми понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесс.

Выступая с критикой такого определения, Г.А. Воробей подчеркивает, что определение, данное межбюджетным отношениям в статье 71, предполагает более широкий круг отношений, нежели только межбюджетные. Сюда могут быть отнесены и отношения по поводу бюджетного устройства и бюджетной системы, распределения доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы, бюджетного процесса, а так же определение правового статуса субъектов бюджетных правоотношений. И поэтому, подытоживая автор полагает, что данное определение больше подходит для понятия взаимосвязь бюджетов [18, с. 261].

Обращаясь к практике законодателя других стран, рассмотрим данные понятия, представленные в БК РФ и БК Украины.

В статье 81 БК Украины [45] содержится положение, в соответствии с которым под межбюджетными отношениями понимаются отношения между государством, Автономной Республикой Крым и территориальными общинами по обеспечению соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины.

Согласно статье 6 БК РФ [46], под межбюджетными отношениями понимается взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Данное определение также подвергается критике со стороны российских правоведов, в том числе и Е.Ю. Грачевой, которая кроме всего прочего подчеркивает, что исходя из данного определения, следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что неверно [44, с. 20].

Целям регулирования межбюджетных отношений посвящен пункт 2 статьи 71 БК Республики Беларусь. Как отмечает, Г.А. Воробей, главной целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение выполнения отнесенных на определенный бюджет всех запланированных за ним расходов путем закрепления определенных ресурсов, которые должны обеспечить бездефицитное исполнение бюджета. Тем самым будет гарантированно выполнение полномочий республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления.

В БК Украины [45] также можно найти подобного рода норму (пункт 2 статьи 81), определяющую главную цель регулирования межбюджетных отношений в данной стране, к таковой относится «обеспечение соответствия полномочий на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за бюджетами, и финансовых ресурсов, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий».

Что касается принципов межбюджетных отношений, выделенных в статье 72 БК Республики Беларусь, то здесь хотелось бы отметить следующее, в то время как отечественном Бюджетном кодексе принципы разграничения и закрепления доходов, распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь, отнесены к принципам межбюджетных отношений, в законодательстве Российской Федерации [46] они закреплены в качестве принципов всей бюджетной системы (пункт 2 стати 28), а в БК Украины [45] включены в состав принципа самостоятельности (подпункт 3 статьи 7), что на наш взгляд кажется более правильным.

С нашей точки зрения принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы также в полной мере может быть отнесен к принципам бюджетной системы страны.

Достижение минимальной бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы республики может быть реализовано посредством закрепления собственных и распределения регулирующих источников доходной базы бюджетов, предоставления межбюджетных трансфертов, проведения заимствований, которые на наш взгляд следует включить в формы бюджетного регулирования. На обосновании необходимости включения заимствований проводимых органами государственной власти в число форм бюджетного регулирования остановимся немного позже.

Определение собственных доходов бюджета содержится в, подпункте 1.50 статьи 2 БК Республики Беларусь, согласно которому, собственными доходами являются доходы бюджета, зачисление которых полностью или частично в соответствующий бюджет предусмотрено законодательством на постоянной основе.

Статья 27 БК Республики Беларусь общее представление об источниках доходов, являющихся постоянно закрепленными за бюджетами различных уровней, то есть о собственных доходах каждого звена бюджетной системы страны. Согласно пункта 1 к таковым относятся:

налоговые доходы, зачисляемые в бюджет в соответствии с законодательством на постоянной основе;

безвозмездные поступления, за исключением межбюджетных трансфертов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27, собственные доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы Республики Беларусь зачисляются в бюджеты по нормативам отчислений, в том числе установленным в виде нижнего уровня отчислений, от налоговых и неналоговых доходов, определенных статьями 30 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA8EB10o8N> - 37 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FAEED10oBN> БК Республики Беларусь, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь или законами.

Таким образом, собственными являются доходы, которые зачисляются (в соответствии со ст. 30-37) в размере:

100% от доходов, полученных на определенной территории;

установленные по постоянным нормативам отчислений;

установленные в виде нижнего уровня отчисления.

Регулирующие доходы, согласно подпункту 1.48, - доходы бюджета, ежегодно распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования.

В данном случае следует сделать оговорку о том, что как таковой трактовки понятия бюджетное регулирование в Бюджетном кодексе не представлено. Однако, опираясь на ранее действовавший закон «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», его следует понимать как перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности. Не смотря на то, что законодатель фактически оставил данное понятие без определения, по нашему усмотрению оно должно быть отражено в БК Республики Беларусь, в силу того, само понятие встречается в нормах статей кодекса, а раскрытия его содержания не производится.

Продолжая анализ регулирующих доходов, обратимся к норме статьи 28 БК Республики Беларусь, согласно которой к регулирующим доходам республиканского бюджета и местных бюджетов относятся доходы, которые могут частично или полностью передаваться в другие бюджеты и по которым в соответствии со статьями 30 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA8EB10o8N>, 32 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA9EF10oDN> и 34 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA9EA10o9N> Бюджетного кодекса установлен норматив в виде верхнего уровня отчисления от налогового дохода, а также местные налоги и сборы по нормативам, определяемым местными Советами депутатов.

Таким образом, к регулирующим доходам законодатель относит лишь налоговые поступления, прямо указывая на это в пункте 1 статьи 28. Однако, Г.А. Воробей [18, с. 98] отмечает что, в качестве регулирующих доходов должны выступать и неналоговые поступления. При этом в действующем до принятия кодекса законе была следующая формулировка регулирующих доходов (статья 1 пункт 7): «регулирующие доходы - республиканские налоги, другие обязательные платежи, а также иные поступления, распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования по нормативам, устанавливаемым при утверждении вышестоящего бюджета», которая предполагала возможность распределения между бюджетами различных уровней не только налоговых поступлений, но и иных поступлений.

Так же хочется отметить следующую особенность, из положений статей 27 и 28 вытекает, что один и тот же вид налогового поступления может быть как собственным, так и регулирующим, для разных уровней бюджетной системы. При этом сложно согласиться в полном объеме с высказыванием Г.А. Воробья о том, что один и тот же источник доходов по отношению к одному бюджету является собственным доходом, в то же время этот же источник по отношению к нижестоящему бюджету будет регулирующим [18, с. 97].

Для примера рассмотрим налог на добавленную стоимость.

Согласно подпункту 1.5 статьи 30 БК Республики Беларусь в республиканский бюджет зачисляется не более 70% НДС, то есть в данном случае представлена верхняя граница, следовательно, данный вид налога будет являться регулирующим по отношению к республиканскому бюджету.

Далее от общей суммы НДС 30% будет зачисляться в консолидированный бюджет областей, следовательно, эти 30% будут собственными доходами консолидированного бюджета областей. Но тут может возникнуть ситуация, предполагающая зачисление в республиканский бюджет не 70%, а допустим 60, тогда высвободившиеся 10% будут переданы в консолидированный бюджет областей и в этом случае они будут представлять собой регулирующие доходы. В то же самое время 30% поступающего НДС, а так же разница между 70% и закрепленным за республиканским бюджетом нормативом отчисления НДС, на уровне отдельных бюджетов бюджетной системы будут являться регулирующими.

Не менее спорным на наш взгляд является утверждение этого же автора о том, что республиканский бюджет не имеет регулирующих источников. Г.А. Воробей обосновывает это утверждение следующим образом.

Ссылаясь на определение регулирующих доходов, данное в подпункте 1.48 статьи 2 БК Республики Беларусь, где под регулирующими доходами понимаются те доходы, которые распределяются между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования. Далее автор делает акцент на то, что данные доходы передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий, а не наоборот, тем самым в качестве одного из признаков регулирующих доходов выделяет направление их движения сверху вниз, а поскольку в отношении республиканского бюджета отсутствует вышестоящий бюджет, то Г.А. Воробей делает вывод, что и регулирующих доходов у республиканского бюджета тоже нет. Исследователь подчеркивает, что целью регулирующих доходов является бюджетное регулирование, однако, республиканский бюджет не подлежит бюджетному регулированию, так как он полностью обеспечен собственными доходами, за счет которых происходит бюджетное регулирование бюджетов областей и г. Минска [18, с.98].

Однако, на наш взгляд, в определение регулирующих доходов, данном в БК Республики Беларусь речь идет не только лишь о движении распределяемых доходов из вышестоящего бюджета в нижестоящие, как об этом говорит Г.А. Воробей, но о их движении между данными бюджетами, при этом производится бюджетное регулирование направленное на сбалансирование бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе и республиканского бюджета.

То есть, исходя из семантики слова «между», которая предполагает, что данным словом обозначается среда или категория каких-нибудь предметов, в пределах которой происходит распределение, деление чего-нибудь [47], можно говорить о том, что происходит деление регулирующих доходов между равными участниками бюджетного процесса, что и имеет место в бюджетной системе страны. Применяя слово «между» вместо слова «из», по нашему мнению, законодатель еще раз подчеркивает такую особенность бюджетной системы страны, как самостоятельность бюджетов всех уровней.

Проводя анализ правового регулирования межбюджетных трансфертов, нами были выявлены следующие сложные вопросы, решение которых является необходимым, в целях дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в стране. Рассмотрим их далее.

Глава 12 БК Республики Беларусь посвящена сущности и порядку осуществления межбюджетных трансфертов, путем использования различных их форм.

Трансферт происходит от французского transfert или от латинского transfero, что означает переношу, перемещаю [48, с.15].

Легальное определение межбюджетных трансфертов содержится в подпункте 1.36 статьи 2 БК Республики Беларусь, под которым понимаются бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе. В данном случае обратим особое внимание на то, что передаются они на безвозвратной и безвозмездной основе.

В пункте 2 статьи 75 БК Республики Беларусь содержатся общие условия предоставления межбюджетных трансфертов, основным из которых является существование разницы между прогнозным уровнем доходов и прогнозным уровнем расходов местных бюджетов.

Следует отметить, что в БК РФ [46] содержится статья, а именно 130, которая определяет перечень требований, предъявляемых в отношении трансфертов за счет средств государственного бюджета. Так, например, устанавливается обязанность соблюдения налогового и бюджетного законодательства. В данной статье также содержаться ряд новых для межбюджетных правоотношений требований. К примеру, установлено, что при превышении доли межбюджетных трансфертов в бюджете субъекта РФ 20% от общего объема в течение двух из трех последних лет, ограничивается возможность субъекта РФ на принятие новых расходных обязательств. Целью ужесточения требований является усиление финансовой дисциплины и более тщательного планирования расходов. Такие положения видятся нам довольно перспективными и может рассматриваться вопрос о возможности их внедрения в практику функционирования бюджетной системы Республики Беларусь. Хотя следует отметить, что о конкретных показателях удельного веса межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов можно вести речь только после проведения дополнительных экономико-правовых исследований.

Статья 75 БК Республики Беларусь закрепляет формы межбюджетных трансфертов, к таковым законодатель относит: дотации, субвенции и иные межбюджетные трансферты в соответствии с Бюджетным кодексом.

Согласно подпункту 1.33 статьи 2 БК Республики Беларусь, дотация - это межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета.

Дотация может быть представлена в том случае, когда в нижестоящий бюджет будут полностью зачислены все собственные доходы, предусмотренные статьями 32-37 БК Республики Беларусь и для сбалансированности бюджета будет недостаточно собственных источников дохода. В такой ситуации дотация будет выступать в качестве регулирующего источника доходов, так как с ее помощью будет окончательно сбалансирован нижестоящий бюджет. [18, с. 266]

Согласно пункту 1 статьи 76 БК Республики Беларусь объем дотаций на планируемый период определяется на основании нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.

Пунктом 3 данной статьи установлено, что методика расчета дотаций, нормативов бюджетной обеспеченности, корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности утверждается Министерством финансов.

Практика применения такого рода методик расчетов дотаций, предоставляемых в целях дальнейшего бюджетного выравнивания в зарубежных странах имеет одно весьма существенное отличие, во многих странах они абсолютно прозрачны и доступны для любого желающего их изучить и применить. Так, в Российской Федерации, данные методики закрепляются законом, регулирующим отдельные вопросы межбюджетных отношений. В качестве примера может быть рассмотрен, порядок и методика распределения дотаций (определения размера дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определенный главой 2 Закона Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28.12.2005 № 235-ГД [49], или еще, методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района, которая является приложением к Закону Алтайского края «О районных фондах финансовой поддержки поселений» от 3.11. 2005 N 92-ЗС [50].

Поиск применяемой в нашей стране методик расчета дотаций требует приложения большого количества усилий, поскольку они утверждаются министерством финансов, а не в форме закрепления их в законе. Поэтому, на наш взгляд, следует повысить доступность информации о применяемой методике расчета для всех желающих.

Подпункт 1.51 содержит дефиницию понятия субвенция, под которой понимается межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов. И здесь возникает следующий вопрос, при разрешении которого сложно не согласиться в высказыванием Г.А. Воробья [18, с. 270] о том, что согласно норме статьи 77, может быть сделано следующее умозаключение: субвенции не являются формой, обеспечивающей наравне с дотацией сбалансированность местных бюджетов. Так, пункт 1 данной статьи устанавливает, что субвенции передаются другому бюджету (а не из вышестоящего в нижестоящий бюджет) в случае, когда на другой бюджет возложена обязанность осуществления функционального вида расходов. Это означает, что сначала следует установить другому бюджету определенный вид расходов, и затем для покрытия этих расходов предоставить субвенции, то есть они предназначены на цели, предусмотренные отнесенными на другой бюджет дополнительными расходами, не предусмотренными главой 7 БК Республики Беларусь.

Кроме того, обратим особое внимание на пункт 3 статьи 77, которым закреплен требования возврата неиспользованных или использованных не в полном объеме субвенций в тот бюджет, из которого они были предоставлены, а это расходится с такой характеристикой межбюджетных трансфертов, как безвозвратность.

Немало дискуссий возникает также вокруг отнесения к формам межбюджетных трансфертов «иных межбюджетных трансфертов» в соответствии с БК Республики Беларусь. Однако, анализ норм БК Республики Беларусь не позволил выявить еще каких-либо, легально определенных форм межбюджетных трансфертов. Отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям, приводит к разного рода заблуждениям и отсутствию четкого понимания форм межбюджетных трансфертов. Примером такого рода заблуждения может служить отнесение к одной из форм межбюджетных трансфертов субсидий. Так, Ю.Ф. Навойчик в комментариях к статье 6 в Постатейном комментарий к Бюджетному кодексу Республики Беларусь [51], говорит о следующем:

«Через республиканский бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между областями и городом Минском в целях выравнивания уровней их экономического и социального развития. Из средств республиканского бюджета могут выделяться бюджетам областей и города Минска дотации, субвенции, субсидии при недостаточности средств их бюджетов для финансирования отдельных расходов и мероприятий».

Здесь следует отметить, что в бюджетном законодательстве РФ субсидии действительно являются одной из форм межбюджетных трансфертов, однако, это не касается Республики Беларусь. Поэтому, на наш взгляд, необходимым является более четкая формулировка данной статьи.

Далее обратимся к рассмотрению поставленного нами в начале данной главы вопроса отнесения бюджетных кредитов к инструментам, позволяющим обеспечивать бюджетное сбалансирование, наравне с межбюджетными трансфертами.

Бюджетный кредит, согласно подпункту 1.14 статьи 2 БК Республики Беларусь - это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, а также из республиканского бюджета бюджету государственного внебюджетного фонда или из бюджета государственного внебюджетного фонда республиканскому бюджету на возвратной основе.

Согласно положениям статьи 67 БК Республики Беларусь бюджетный кредит предоставляется для следующих целей:

на покрытие временного кассового разрыва;

для реализации инвестиционных проектов и программ.

В дальнейшем рассуждения будем вести именно о бюджетном кредите, предоставляемом на покрытие временного кассового разрыва, под которым, в соответствии с подпунктом 1.20 статьи 2 поднимется, несбалансированность доходов и расходов, временно образовавшихся при исполнении бюджета.

В силу того, что целью межбюджетных отношений является сбалансированность бюджетов всех уровней, а бюджетный кредит, также предоставляется с целью достижения сбалансированность, поэтому, на наш взгляд, его следует рассматривать как инструмент межбюджетных отношений, наравне с межбюджетными трансфертами. Отметим, что данный кредит по требованию статьи 67 предоставляется на возмездной основе, то есть за пользование кредитом устанавливаются проценты, размер которых определяется законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год либо решением местных советов депутатов, в зависимости от уровня бюджета, для которого кредит предоставляется. Однако, в результате изучения закрепленных в законе положений определяющих норму процента за пользование данным видом бюджетного кредита, приходим к выводу, что именно данный вид бюджетного кредита всегда носит безвозмездный характер. За последние несколько лет процент за пользование им не взимался, в подтверждение этого приведем выдержки из Закона О республиканском бюджете на очередной финансовый год, за ряд последних лет:

статья 16. Установить, что в 2012 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:

Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, без взимания процентов за пользование кредитом [52];

статья 19. Установить, что в 2011 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:

Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [53];

статья 21. Установить, что в 2010 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:

Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [54];

статья 25. Установить, что в 2009 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:

Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов областей и г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [55].

Таким образом, на наш взгляд, целесообразным видится исключение из дефиниции «межбюджетный трансферт» такого условия, как безвозвратность его предоставления, существенным в данном случае является безвозмездность его предоставления в целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. В таком случае, к формам межбюджетных трансфертов следовало бы относить дотации, субвенции и бюджетный кредит, предоставляемый на покрытие временных кассовых разрывов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы является важным источником стабильности существования государства как единой политико-правовой структуры.

Самостоятельное достижение бюджетной сбалансированности органами местного управления и самоуправлениям, едва ли посильная задача, как в рамках белорусской бюджетной системы, так и любой другой национальной бюджетной системы, что и предопределяет необходимость существования межбюджетных отношений.

Наиважнейшей предпосылкой их существования является необходимость осуществления перераспределения бюджетных ресурсов внутри бюджетной системы, поскольку существуют значительные отличия в формировании доходов и расходов бюджетов различных административно-территориальных единиц. Это обусловлено влиянием широкого круга факторов, в числе которых можно выделить разность уровней экономического развития, особенности размещения населенных пунктов, структура населения и прочие.

Межбюджетные отношения - явление далеко не новое в мировой правовой практике, однако, для Республики Беларусь как самостоятельного государства, вопрос их формирования встал не так давно, а именно с момента обретения независимости.

Бюджетное право как наука и отрасль права выработали собственные определения межбюджетных отношений. При этом дефиниции межбюджетных отношений, применяющиеся в бюджетном праве как отрасли права, носят формально-правовой характер. В бюджетном праве как науке, толкование данного определения производится через раскрытие сущности межбюджетных отношений, более детальное и углубленное рассмотрение их внутренней структуры, целей и функций.

Проведенный теоретический анализ межбюджетных отношений позволяет заключить, что межбюджетные отношения представляют самостоятельную динамичную систему, способную перестаиваться и приспосабливаться к изменяющимся условиям развития страны.

Положительными сторонами, отмеченными нами в зарубежной практике построения и функционирования межбюджетных отношений являются:

прозрачность и четкая разработанность механизма предоставления межбюджетных трансфертов;

четкая разграниченность компетенций органов государственного управления различных уровней, позволяющая избежать дублирования их функций, а также однозначно устанавливающая источник из финансирования;

порядок предоставления целевых межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета в нижестоящий при условии софинансирования мероприятий со стороны местных бюджетов;

механизм введения ограничений на осуществление расходов бюджетов, не предусмотренных в законодательстве, при условии преодоления порогового значения удельного веса полученных межбюджетных трансфертов в структуре местных бюджетов.

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими межбюджетные отношения в Республике Беларусь являются:

Конституция Республики Беларусь;

Бюджетный кодекс Республики Беларусь;

Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год;

В процессе проведения исследования нами были выявлены следующие узкие места, касающиеся как непосредственно состояния межбюджетных отношений в Республике Беларусь, так и их правового регулирования.

Анализ закрепления определенных функций за уровнями власти в Беларуси, показал, что основные принципы закрепления в значительной степени реализуются. Так, услуги связанные с текущей жизнедеятельностью граждан реализуются местными органами власти, а затрагивающие интересы государства выступают прерогативой Правительства Республики Беларусь страны. Однако, при этом сохраняется административная подчиненность и финансово-бюджетная зависимость низовых управленческих территориальных структур от распорядительной власти высшего уровня.

К недостаткам в правовом регулировании межбюджетных отношений следует отнести, во-первых, отсутствие дефиниции бюджетного регулирования, наряду с широким применением данного понятия в нормах статей БК Республики Беларусь, регулирующих межбюджетные отношения в стране.

Во-вторых, следует отметить несовершенство существующей дефиниции «межбюджетных отношений», как справедливо отмечает Г.А. Воробей, данное определение в большей степени соответствует понятию бюджетных отношений, нежели межбюджетных отношений.

В-третьих, нечеткое определение форм межбюджетных трансфертов, затрудняет правильное представление о применяемых в стране в процессе реализации межбюджетных отношений формах межбюджетных трансфертов.

В-четверных, отсутствует детально прописанный механизма предоставления межбюджетных трансфертов, особенно остро стоит этот вопрос в отношении межбюджетных трансфертов, предоставляемых из нижестоящего бюджета в вышестоящий.

С целью дальнейшего совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, нами было предложены следующие шаги.

Прежде всего, необходимо более четко определить существующие формы межбюджетных трансфертов, избавившись от отсылочного характера данной нормы БК Республики Беларусь.

В качестве основных характеристик и свойств межбюджетных трансфертов, предлагаем рассматривать безвозмездность их предоставления, а также функциональную направленность.

В связи с этим, целесообразным представляется, отнесение к одной из форм межбюджетных трансфертов бюджетного кредита, предоставляемого на покрытие временных кассовых разрывов, предоставление которого преследует те же цели, что и предоставление межбюджетных трансфертов.

Включить в Приложения к Закону Республики Беларусь «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год разрабатываемую Министерством финансов методику выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Родионова, В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994.- № 8. - С.8-10

Игудин, А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. - 2006. - №7. - С. 11-15

Бабич, А.М., Павлова Л.Н. Государственные муниципальные финансы.- М.: Финансы, 1999. - 687 с.

Колесов, А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. - 2002. - № 2. - С. 3-6.

Любимцев, Ю.Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. - 2000. - № 6. - С. 21-33

Беткараев, С.Б. О сущности и принципах межбюджетных отношений // Финансы и кредит. - 2009. - №21. - С. 68-72

Богов, Х.М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Финансы и кредит. - 2007. - №28. - С. 2-10

Большой юридический словарь / А.В.Малько [и др.]; под ред. А.В. Малько. - Москва: Проспект, 2011. - 704 с.

Чуньков, Ю. И. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / Ю.И.Чуньков.- М.: МГИУ, 2010. - 177с.

Бюджетное право. Учебник / под ред. Н.А. Сатаровой. - СПб.: Деловой двор., 2009. - 296 с.

Крохина, Ю.А. Бюджетное право России. Учебник для вузов / Ю.А. Крохина. - М.: Издательство Юрайт. - 2010. - 447 с.

Срожидинова, З.Х. Межбюджетные отношения: Учебное пособие/ З.Х.Срожидинова. - Ташкент.: InfoCOM.UZ, 2010. - 140с.

Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений: [о федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации] // Экономист . - 2008. - N 3. - С. 73-80

Балтина, А.М. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования / А.М. Балтина, В.А. Волохина. - Оренбург: ОГУ, 2004.- 197 с.

Рукавишникова, И.В. Метод финансового права: Монография / И.В. Рукавишникова. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2004. - 288 с.

Бюджетный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 16 июля 2008 г., № 412-З: Принят Палатой представителей 17 июня 2008 г.: Одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г.: В ред. Закона Респ. Беларусь от 15.10.2010 г., № 175-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»., Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2012

О бюджетной системе Республики Беларусь и о государственных внебюджетных фондах: Закон Респ. Беларусь, 04.06.1993, №2347-XII: с изм. и доп. 26.12.2007 N 303-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»., Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2011.

Воробей, Г. А. Комментарии к Бюджетному кодексу Республики Беларусь / Г.А. Воробей. - Мн.: Дикта, 2010.- 432 с.

Криворотько, Ю.В. Межбюджетные отношения в Беларуси: возможен ли прорыв на постсоветском пространстве? // Финансы и кредит. - 2009.- №17.- С.61-71

Хоменко, В., Кулягина, Н. Основы организации межбюджетных отношений между центром и регионами / В. Хоменко, Н. Кулигина // Казанский федералист. - 2002. - №3. - С. 90-100

Суглобов, А.Е., Черкасова, Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасов // Финансы и кредит. - 2009. - №1. - С. 22-30

Лавровский, Б., Постникова, Е. О новой парадигме регионального выравнивания в России / Б. Лавроский, Е. Постникова // Казанский федералист. - 2006.- №3. - С. 68-88

Федюкин, И. Федеративное устройство / И. Федюкин // Комерсантъ Власть. - 2008. - №5. - С.11-15

Дьякова, Е.Б. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Е.Б. Дьякова // Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. - 2010.- №26.- С. 70-76

Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана / гл. ред. Р. Хакимов // Казанский федералист. - 2006. - №4. - с.87

Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) [Электронный ресурс] / Центр фискальной политики. - Москва, 2001. -Режим доступа: <#"justify">ПРИЛОЖЕНИЕ А

Таблица 2.1 - Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в РФ

ЭтапЦельРезультат1. Годы стихийной децентрализации 1991-1993 гг.Создание новой бюджетной системы РФ. Формирование основ межбюджетных отношений.Принятие законов, определяющих принципы построения бюджетной системы. Межбюджетные отношения строились стихийно, под воздействием политических и субъективных факторов и вышли за рамки законодательного регулирования2.Экспериментальный бюджетный федерализм 1994 - 1996 гг.Снижение роли государственного регулирования в экономикеВведение единых нормативов отчислений от налогов. Расширение налоговых прав для региональных и местных органов власти. Образование в федеральном бюджете Фонда финансовой поддержки регионов3.Период углубления кризиса межбюджетных отношений 1997 - 1998 гг.Преодоление кризиса межбюджетных отношенийПринятие законов, способствующих реформированию местных финансов. Изменение механизмов межбюджетного регулирования. С другой стороны, кризис межбюджетных отношений.4.Реформа становления межбюджетных отношений 1999 - 2000 гг.Расширение налоговых полномочий. Решение проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» Нефинансируемые федеральные мандаты - нормативные правовые акты федеральных органов власти, увеличивающие расходы нижестоящих бюджетов без передачи источников финансирования, в полном объеме покрывающих эти расходы. Данная проблема типична для многих стран мира с многоуровневой фискальной системой, в том числе для России.Осуществление перехода к новой методике распределения трансфертов. Подведение итогов инвентаризации федеральных мандатов. Изменение системы перераспределения налогов Продолжение таблицы 2.15. Развитие бюджетного федерализма 2001 - 2005 гг.Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов. Разграничение расходных полномочий.Дальнейшее совершенствование системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств.Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами 2006 г. и далееПовышение эффективности межбюджетных отношенийУпорядочение бюджетного устройства в РФ. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансамиИсточник: [23, с. 23-24]

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

Таблица 2.2 - Горизонтальное выравнивание в Швеции

Подушевой налогооблагаемый доход по подоходному налогу с физ. лиц.Направление выравниванияКоммуны< 115% от срендего значения по странетрансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране> 115% от срендего значения по странеотрицательный трансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране в пользу менее обеспеченных регионовЛандстинги< 110% от срендего значения по странетрансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране> 110% от срендего значения по странеотрицательный трансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране в пользу менее обеспеченных регионовПримечание: источник - собственная разработка на основании [32]