Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"

Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Оренбургский институт (филиал)

Магистерская диссертация

Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Рязановой Елены Сергеевны

Научный руководитель

к.ю.н. доцент

Архирейская Татьяна Юрьевна

Оренбург

г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие автономии в Российской Федерации

.1 Понятие и содержание статуса автономии в Российской Федерации

.2 Историческое развитие автономии в Российской Федерации

Глава 2. Правовой статус автономии в Российской Федерации

.1 Особенности конституционно-правового статуса административно-территориальной автономии в Российской Федерации

.2 Особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии в Российской Федерации

.3 Проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Одной из современных и актуальных проблем в политической жизни Российской Федерации, а также в международной политике, является проблема осуществления права нации на самоопределение. Актуальность данной проблемы в современном мире наглядно продемонстрировал жесточайший политический кризис, начавшийся в Украине в 2013 году и продолжающийся до настоящего времени, поскольку нахождение баланса между обеспечением государственного единства и сохранением национальной идентичности представляет собой один из наиболее сложных вопросов государственного устройства многих государств. Пути решения этого вопроса вызывают серьезные споры и дискуссии в мировой политике, напрямую влияют на судьбы тысяч и миллионов людей во всем мире, а иногда вызывают и возникновение военных противостояний и конфликтов.

Россия, являясь одним из крупнейших государств, ядро которого составляет ее многонациональный народ, не может оставаться в стороне от теории и практики решения данного вопроса как во внутренней политике, в сфере обеспечения собственной безопасности от внутренних и внешних угроз, так и в сферах международной политики и обеспечения международной безопасности.

Национальный вопрос для России всегда был злободневен и актуален. История нашей страны знает множество межэтнических конфликтов, причиной которых был национальный вопрос. Многие государственные деятели России не раз предлагали и предлагают варианты обустройства многонациональной России. Национальные проблемы не теряют своей значимости и на сегодняшний день. В связи с этим весьма интересным с научной точки зрения представляется анализ общего и особенного в становлении автономии, ее форм, а также проблем правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации.

Всё вышеизложенное способствовало выбору именно данной темы магистерского диссертационного исследования.

Различные теоретические и практические проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом автономии России, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов: Р.Г. Абдулатипова, C.A. Авакьяна, Л.B. Андриченко, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, H.A. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Гончарова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, JI.M. Карапетяна, Е.И. Козловой, К.Н. Княгинина, O.E. Кутафина, Б.И. Краснова, Б.М. Лазарева, H.A. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.Л. Шульженко и других.

Поскольку рассматриваемая проблема является в определённой степени междисциплинарной, то потребовалось обращение к работам специалистов в области этнологии и политологии, таких как Ю.В. Бромлей, В.А. Тишков, В.А. Авксентьев, М.Н. Губогло, Э.Т. Майборода, М.И. Цапко и других.

Значительную ценность имеют работы учёных дореволюционного периода - Н.И. Лазаревского, В.Ф. Динзе, А.Г. Тимофеева и ряда других.

Источниковедческую и правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, включая Конвенцию о защите основных прав человека и основных свобод, действующее законодательство Российской Федерации и её субъектов; нормативные правовые акты дореволюционного и советского периода; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативные правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Цель диссертации - дать оценку конституционно-правовому статусу автономии в Российской Федерации.

В соответствии с этой целью определяются задачи исследования:

раскрыть содержание понятия автономии и статуса автономии в конституционном праве Российской Федерации;

выделить факторы исторического развития автономии в Российской Федерации;

выявить особенности конституционно-правового статуса территориальной автономии в Российской Федерации;

выявить особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии Российской Федерации;

рассмотреть проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации.

Объект диссертационного исследования - правоотношения, складывающиеся в сфере закрепления правового статуса автономии в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования - нормы Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, закрепляющие статус автономии в Российской Федерации.

Методологической базой исследования являются: общенаучные методы, такие как анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, сравнение, обобщение, конкретизация, и частнонаучные методы, такие как лингвистический метод, доктринальное методологическое толкование правовых норм, технико-юридический метод, сравнительно-правовой метод.

Научная новизна исследования.

Автономия в Российской Федерации играет важную роль для функционирования российского гражданского общества с большим разнообразием национального состава.

Раскрытие содержания понятия и структуры конституционно-правового статуса автономии позволяет выявить недостатки в законодательстве Российской Федерации, относящиеся к правовому статусу автономии.

Анализ нормативных правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать следующие выводы и предложения, выносимые на защиту и содержащие в себе элементы новизны:

. В современной России наблюдается тенденция к отказу от реализации принципа территориального самоопределения народов в форме административно-территориальной автономии и сохранению только национально-культурных автономий (федеральное законодательство об автономиях практически сводится к Федеральному закону "О национально-культурной автономии", а иные формы автономных образований, существующих на территории Российской Федерации, не урегулированы специальным законом). Экстратерриториальная и территориальная автономии строятся по разным принципам и преследуют различные, хотя и схожие, цели. При этом оба рассмотренных вида автономии следует рассматривать в качестве обеспечения гарантии права национальностей на самоопределение;

. Национально-культурная автономия не может быть отнесена к публично-правовым образованиям на основании действующего законодательства, поскольку не имеет политического и территориального характера, обладает организационно-правовой формой общественного объединения и несет исключительно административную и гражданско-правовую ответственность. Культурная автономия не может быть использована в качестве способа решения задач публично-правового характера и не может подменять форму территориальной автономии;

. Несмотря на формально юридическое отсутствие на федеральном уровне закрепления какого-либо статуса административно-территориальных автономий фактически таковыми в настоящее время являются административно-территориальные единицы с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации, образованных путем присоединения ранее существовавших в качестве отдельных субъектов федерации автономных округов к краям и областям в соответствии с федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации. При этом правовой статус таких единиц федеральным законодательством в настоящее время также никак не определен, в связи с чем предлагается в качестве одного из возможных вариантов осуществить законодательное закрепление данного статуса путем внесения изменений в законодательство об организации местного самоуправления в части выделения административно-территориальных единиц с особым статусом в специальный вид муниципальных образований;

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, которые посвящены изучению конституционно-правового статуса автономии. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в данной области. Исследование рассматриваемых проблем имеет практическую направленность и сориентировано на совершенствование государственного механизма Российской Федерации в этой области. Выдвинутые в работе предложения могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, практике совершенствования законодательной базы по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, могут послужить также лучшему пониманию зарубежного опыта в этой области и его применению через сравнительное правоведение в российском конституционном праве, а также в других отраслях отечественного права. Основные положения диссертации могут получить развитие в рамках преподавания курса конституционного права, в частности, в разработке и внедрении в учебном процессе по подготовке юристов спецкурса "Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации".

Структура диссертации определена целью и задачами исследования, спецификой рассматриваемого явления. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных правовых источников и литературы.

Глава 1. Понятие автономии в Российской Федерации

.1 Понятие и содержание статуса автономии в Российской Федерации

Для того чтобы рассмотреть конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации, необходимо дать определение понятия автономии и раскрыть его содержание.

Под автономией в юридическом смысле понимается предоставление части государства, отличающейся какими-либо географическими, национальными (этническими) или иными особенностями определенной формы самостоятельности. Автономии могут существовать как в унитарном, так и в федеративном государстве.

В средние века существовали самые обширные и разнообразные автономии, колебавшие государственное единство и общее государственное право. Современные государства по справедливости не допускают автономии, способной нарушать равноправность. Но и теперь, признается, конечно, в границах закона, автономия общин, единений, союзов, корпораций в их внутренних, особенных делах и отношениях. Подобная автономия обеспечивает их свободное развитие, необходимый рост и порядок, благотворно действуя на развитие сил как отдельных членов, так и всей совокупности их в единении или союзе. Кроме того, государство может допускать дожившую до конца XIX-начала XX автономию династических родов и дворян-землевладельцев, в той степени, в которой она не противоречит государственному устройству и не выходит из области семейных институтов и наследственного права (фамильные постановления, фидеикомиссы, выдел дочерей и т.п.).

В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.

Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия - в собственном смысле - "право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т.п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти".

"Как на пример автономии, - говорилось в этом словаре, - можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное".

Автономии различного порядка, уровня и характера имеются сегодня во многих унитарных странах. Это - Тибет, Синьцзян, Внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Горный Бадахшан в Таджикистане.

Россия является федеративным государством, а федерация - одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований, обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом.

Субъектами Российской Федерации называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и государственно-территориальные образования. В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации в составе Российской Федерации в настоящее время находятся 85 субъектов. В их число входят и автономии, а именно: одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Таким образом, под автономией в Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства, следует понимать "самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы".

Выделяют такие формы автономии, как территориальная и экстерриториальная.

Виды автономии конкретизируют ее формы. Так, территориальная автономия делится на политическую и административно-территориальную. Экстратерриториальная - на национально-культурную и корпоративную.

Территориальная автономия, предусматриваемая национальным законодательством, - это особая организация территориальных единиц в государстве, предполагающая наделение их решением центральной власти более широким кругом полномочий, чем имеют обычные административно-территориальные единицы. Автономным территориальным образованиям предоставляется большая степень самостоятельности в осуществлении властных полномочий, связанных с вопросами местного значения. Объем и значимость таких полномочий позволяет различать политическую (законодательную) и административно-территориальную автономию.

Административно-территориальная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами.

В Российской Федерации статус субъектов Российской Федерации и их полномочия определяются статьей 5 и главой 3 Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации являются равноправными. При этом в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, уставом автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Особенностью российского федерализма и правового статуса ряда субъектов Федерации является возможность вхождения автономных округов в состав края или области. Это также отличительная особенность российского федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии.

В связи с этим, как пишет М.В. Баглай, правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как следует из части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, может входить в состав края или области. С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией Российской Федерации как равноправный субъект. Это пример коллизии в конституционном праве. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция Российской Федерации предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Такой договор, в частности, был заключен между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но он не снял напряжения между сторонами в отношении понимания самостоятельности округов. Договорная форма отношений "вхождения" не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П указал что "нахождение автономного округа в крае или области не означает, по действующему законодательству, поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации".

Однако данное постановление не решило всех вопросов, а принятие необходимых законов задерживалось.

В постановлении от 14.07.1997 №12-П Конституционный Суд Российской Федерации признал, что равноправие субъектов РФ не исключает вхождения округа в край, область, вхождение одного субъекта в состав другого, является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.

В 2003 году дополнениями к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа. Однако по предметам исключительного ведения полномочия осуществляются округом самостоятельно.

Другой смысл вкладывается в другую форму автономий - экстратерриториальную.

Одним из ее видов является национально-культурная автономия, которая состоит в предоставлении национальным меньшинствам, рассеянным или не проживающим компактно, прав в отношении пользования своей культурой, языком, религией, возможностей вести свой образ жизни. Эта форма автономии ориентирована на решение задачи обеспечения особых прав человека, связанных с его национальной принадлежностью, прав этнических групп, и не связана с территорией.

Национально-культурная автономия создается в случае, когда национальные меньшинства не занимают какой-то ограниченной территории, а расположены в пределах государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.

Другим видом экстратерриториальной автономии является корпоративная автономия, которая обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями. Кроме того, судебный процесс, преподавание в учебных заведениях могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать выводы о том, что автономия - это предоставление части государства, отличающейся какими-либо географическими, национальными (этническими) или иными особенностями определенной формы самостоятельности.

Формами автономии являются территориальная (делится на политическую и административно-территориальную) и экстерриториальная (национально-культурная и корпоративная).

Объем и значимость самостоятельности позволяет различать политическую (законодательную, с признаками государства) и административную автономию (не законодательную, но имеющую право на собственные нормативные акты). В России статус автономных области и округов, которые некоторые ученые относят к административно-территориальным автономиям, определяется Конституцией Российской Федерации, уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти, а также может определяться специальными федеральными законами и договорами между органами государственной власти. Определенную роль в установлении статуса данных субъектов сыграли постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Статус национально-культурной автономии в России установлен Федеральным закон "О национально-культурной автономии", определяющим статус, права и обязанности национально-культурных автономий в Российской Федерации.

1.2 Историческое развитие автономии в Российской Федерации

До Октябрьской революции 1917 года Россия представляла собой унитарное государство. Уже к концу XIX в. ее территория составляла 22 млн. кв. км, а в состав стодвадцатимиллионного населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления им из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность, сложные межнациональные отношения, желание входящих в состав России наций сохранить национальную самобытность и признаки государственности уже тогда обусловили широкий интерес к идеям автономии и федерации.

После Февральской революции 1917 года к вопросам государственного устройства обратилась Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Временном правительстве. По ее итогам, федеративные отношения могли быть установлены только с Финляндией, остальные части Российской империи могли претендовать только на статус политической автономии. При этом получение статуса областной автономии не увязывалось напрямую с национальным составом населения, и такой статус, вероятно, мог быть предоставлен и с учетом иных обстоятельств. Однако Октябрьская революция не позволила подобным проектам реализоваться.

Далее вопросы по поводу существования России как федерации были рассмотрены после Октябрьской революции, и это было шагом вынужденным, обусловленным реальной угрозой распада государства. В этот период Советское правительство своими декретами признало государственную независимость Украины, Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Белоруссии. Россия, в свою очередь, была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года. После принятия в 1918 году Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии. Таким образом, понятия федерации и автономии в советском государственном строительстве фактически слились в одно неделимое целое.

В развитии автономии в РСФСР в период 1918-1922 годов можно выделить два этапа. Первый охватывает начало 1918 года, когда создавались автономные республики. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918 года. В этот период были образованы также Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика.

На следующем этапе (вторая половина 1918 года-1922 год) различные формы автономии создавались в полном соответствии с национально-территориальным принципом. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 года установила, что к ведению высших органов РСФСР относится установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР; разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее. Следовательно, одного факта образования автономии стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономии в состав РСФСР, равно как и о ее выходе. Все автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже в конце 1918 года создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться автономная область.

Важным событием в развитии автономий в РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1925 года. Если Конституция РСФСР 1918 года регулировала статус автономий в трех статьях, то в Конституции 1925 года статусу автономных республик и областей была посвящена отдельная глава. Конституция установила две формы автономии: республику и область.

Формой реализации национальной политики Советского государства стало создание новой формы административных автономий - национальных округов. Национальные округа были введены Постановлением ВЦИК СССР от 19.12.1930. До этого в качестве эксперимента были образованы Коми-Пермяцкий и Ненецкий национальные округа.

Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР - Совет Национальностей - автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области - по 5, и национальные округа - по 1 депутату.

Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года посвятила статусу автономий две главы - 10 и 11. Она закрепила основы статуса автономной республики, области и округа. Национальный округ был переименован в автономный. Однако это переименование не носило принципиального характера. Статус округа изменений практически не претерпел.

Таким образом, в 30-80-е годы XX века национальные (автономные) округа фактически имели статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической и иной спецификой.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15.12.1990 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П. Кроме того, в новой редакции Конституции предусматривалась возможность принятия Верховным Советом Российской Федерации законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов. Предполагаемые законы должны были закрепить статус автономий с учетом индивидуальной специфики каждого округа. Ни один такой закон принят не был. В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти - прокуратура, таможенные, налоговые и другие органы, формально независимые от соответствующих краевых и областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента Российской Федерации.

Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21.04.1992 закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21.04.1992) изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ (в том числе автономных округов), а также разделение и объединение их территорий могло быть осуществлено на основе волеизъявления большинства избирателей субъекта Российской Федерации с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Закон РФ от 05.03.1992 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрел, что порядок выхода автономного округа из состава края (области) определяется законом Российской Федерации. Изменениями в законодательстве поспешил воспользоваться Чукотский автономный округ. Закон РФ от 17.06.1992 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ", принятый на основании решений окружного Совета народных депутатов, вывел Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Конституционный Суд РФ вышеуказанном постановлении от 11.05.1993 №9-П подтвердил право автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ.

Основываясь на положениях Конституции (Основного Закона) РСФСР и Федеративного договора, Конституционный Суд счел, что нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12.12.1993, закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что появление и законодательное закрепление, в том числе, и в действующей Конституции Российской Федерации, правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации обусловлено историческим развитием российского (советского) государства.

Глава 2. Правовой статус автономии в Российской Федерации

.1 Особенности конституционно-правового статуса административно-территориальной автономии в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 года, учреждая политико-территориальную организацию государства в форме федерации, не предусматривает создание на федеральном уровне иных, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальных образований (статья 5). Вследствие этого в Российской Федерации не могут быть образованы территориальные образования, не имеющие статуса субъекта Российской Федерации, аналогичные существующим в США, Бразилии, Индии и ряде других федераций территории. В этой связи не случайно, что образованные в 2000 году федеральные округа в России, несмотря на заимствование названия "федеральных округ" из законодательства США, не являются политико-территориальными образованиями, а представляют из себя территории, в пределах которых осуществляют координацию, построение политики федеральных органов власти в отношении данных территорий и иные функции соответствующие полномочные представители Президента Российской Федерации. Не предусматривает Конституция Российской Федерации и образование на федеральном уровне административно-территориальных автономий в том понимании, в котором они функционируют в современных унитарных государствах и отдельных федерациях. Поэтому административно-территориальных автономий в настоящее время в Российской Федерации юридически не существует. Однако этот факт не является общепризнанным в современной науке конституционного права, поскольку является предметом постоянных дискуссий среди ведущих российских государствоведов. Сегодня в науке конституционного права противодействуют две научных точки зрения.

Представителями первой точки зрения о существовании территориальных автономий в современной России на федеральном уровне являются ученые-"автономисты", полагающие, что территориальные автономии в России представлены автономной областью и автономными округами. В частности, О.Е. Кутафин утверждает, что сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии - автономная область и автономный округ. С.А. Авакьян к одной из форм национально-территориальной автономии относит автономный округ.

Представляется, что критерием отнесения автономного округа к административно-территориальным автономиям является его вхождение в состав другого субъекта Российской Федерации (области или края). Однако возникает вопрос, считать ли административно-территориальной автономией, к примеру, Еврейскую автономную область, которая не входит в состав какого-либо иного субъекта. Да и автономные округа в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации могут входить в состав края или области, а могут и являться полностью самостоятельными субъектами Российской Федерации. Каких-либо иных формальных критериев для того, чтобы считать автономные округа и автономную область административно-территориальными автономиями в составе России, действующим законодательством не предусмотрено.

Противоположную точку зрения имеют государствоведы, полагающие, что Конституция Российской Федерации не предусматривает на федеральном уровне административно-территориальных автономий, а автономная область и автономные округа - такие же субъекты Российской Федерации, как и все остальные. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что современные автономные образования в России, созданные как правовые формы обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время утратили это качество. В.Е. Чиркин рассматривает автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации - национально-территориальных образований, созданных с учетом национального состава населения.

По нашему мнению, административно-территориальные автономии в России формально перестали существовать после подписания Федеративного договора от 31.03.1992 и принятия Закона РФ "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (в редакции от 21.04.1992), в которых de jure был закреплен конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа в качестве субъектов Российской Федерации. Впоследствии в Конституции Российской Федерации 1993 года было закреплено равноправие субъектов Российской Федерации (в том числе, автономных округов и автономной области). Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном Постановлении от 14.07.1997 №12-П признал, что "вхождение" автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. В частности, Конституционный Суд РФ указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерацией, тем самым, подтвердив конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ.

Резюмируя вышеизложенное, полагаем, что институт административно-территориальных автономий с 1992 года после признания автономной области и автономных округов субъектами Российской Федерации на федеральном уровне не существует и не может быть учрежден (иное противоречило бы действующей Конституции Российской Федерации).

Однако, по мнению В.Е. Чиркина, создание административно-территориальных автономий в Российской Федерации в принципе не исключено, поскольку существует вероятность, что некоторые малочисленные народы пожелают придать территориям своего постоянного проживания статус автономии.

В самом деле, следует отметить, что административно-территориальная автономия в России не является запрещенным государственным институтом (в отличие, например, от института монархии во Франции, от унитарного государства в ФРГ, от федерации в Испании и др.). Для его восстановления на федеральном уровне необходимо лишь внести поправку в статьи 5 и 67 Конституции Российской Федерации, включив в состав территории Российской Федерации иные, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальные образования, в том числе и административно-территориальные автономии, но только не в форме автономной области и автономных округов, поскольку они уже определены в качестве субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в условиях продолжающегося государственного строительства в современной России имеет право на существование идея создания политико-территориальных образований, не относящихся ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Вследствие этого возникает правовая неопределенность статуса этих территорий, что и представляет актуальную задачу для исследования.

К примеру, существует практика признания бывших автономных округов в составе новых субъектов Российской Федерации, образованных путем слияния таких округов с краями (областями) в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", административно-территориальными единицами с особым статусом.

Правовой статус подобных административно-территориальных единиц с особым статусом до сих пор не определен на федеральном уровне. В связи с этим новые субъекты вынуждены, исходя из собственного видения, определять правовое положение данных административно-территориальных образований, внося изменения в свои уставы и принимая соответствующие законы. В частности:

) главой 3 Устава Иркутской области определяется особый статус Усть-Ордынского Бурятского округа в качестве административно-территориальной единицы Иркутской области;

) в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона Забайкальского края "Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края" Агинский Бурятский округ - административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

) в соответствии с часть 1 статьи 5 Закона Камчатского края "Об административно-территориальном устройстве Камчатского края" административно-территориальное устройство Камчатского края как субъекта Российской Федерации включает, в числе других административно-территориальных единиц, Корякский округ как административно-территориальную единицу Камчатского края с особым статусом;

) в соответствии со статьей 4 Закона Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве Красноярского края" Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий государственной властью края в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом края и законами края;

) в соответствии с частью 4 статьи 6 Устава Пермского края Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом, определяемым Уставом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ положений уставов и законов вышеуказанных субъектов Российской Федерации в отношении правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом позволяет выявить следующие общие существенные признаки данных политико-территориальных образований:

) сохранение территорий административно-территориальных единиц с особым статусом в границах, в которых существовали ранее автономные округа до их объединения с краями и областями;

) закрепление правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом в уставах (основных законах) и специальных законах субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве;

) представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном (представительном) органе государственной власти нового субъекта Российской Федерации в соответствии с установленной соответствующими федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации квоте;

) осуществление на территории административно-территориальных единиц с особым статусом государственной власти, представленной органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Коми-Пермяцком округе Пермского края - Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа;

) наличие системы нормативных правовых актов, принимаемых органами власти административно-территориальных единиц с особым статусом;

) проживание в пределах административно-территориальных единиц с особым статусом исключительно коренных малочисленных народов (коми-пермяков, долган, бурят, коряк, ненцов, энцов и эвенок и др.);

) использование наряду с русским языком в официальных сферах общения языка соответствующей народности;

) особый порядок взаимоотношений с муниципальными образованиями, находящимися на территории административно-территориальных единиц с особым статусом.

Кроме того, в Уставе Забайкальского края в разделе об административно-территориальной единице с особым статусом закреплено создание консультативно-совещательного органа - Собрание представителей Агинского Бурятского округа, образуемого Законодательным Собранием Забайкальского края на срок своих полномочий. Собрание представителей обеспечивает формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливается Законодательным Собранием Забайкальского края (часть 3 статьи 106).

Таким образом, исходя из анализа положений законодательства субъектов Российской Федерации, образованных путем объединения нескольких субъектов Российской Федерации в новый субъект, мы приходим к выводу, что сегодня создание и функционирование административно-территориальных единиц с особым статусом в составе новых субъектов Российской Федерации, как верно отмечает В.А. Кряжков, по сути, представляет "воспроизводство прошлого, когда национальные (в дальнейшем автономные) округа, создававшиеся в целях защиты и развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в форме административно-территориальной автономии входили в состав краев (областей)", и фактически повторяет упомянутую выше политическую конструкцию, существовавшую с 1925 по 1990 годы. Исходя из выявленных существенных признаков, полагаем, что в настоящее время административно-территориальные единицы с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации представляют собой ни что иное как административно-территориальные автономии. При этом правовой статус таких автономий федеральным законодательством никак не определен.

Нам представляется, что правовой статус административно-территориальных единиц с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации следует законодательно закрепить в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, дополнить статью 2 закона понятием "административно-территориальная единица (муниципальное образование) с особым статусом", под которым следует понимать особое муниципальное образование в статусе городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района, созданное на основании закона субъекта Российской Федерации в качестве территориальной основы компактно проживающих коренных малочисленных народов Российской Федерации в целях их защиты, развития и гарантии реализации их прав на территории постоянного проживания.

В соответствии с этим дополнением перечня видов муниципальных образований следует, по нашему мнению, дополнить главу 3 закона статьей о вопросах местного значения административно-территориальной единицы с особым статусом и ее полномочиях по решению таких вопросов. Перечень вопросов местного значения необходимо сформулировать с учетом целей создания такого муниципального образования с особым статусом.

Также целесообразным будет внесение изменений в вышеуказанный Федеральный закон в части закрепления специальной системы органов местного самоуправления для административно-территориальных единиц с особым статусом, а также ряда других изменений, отражающих особый статус и цели административно-территориальных автономий в составе субъектов Российской Федерации.

2.2 Особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии в Российской Федерации

Национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые истоки национально-культурной автономии в Российской Федерации содержатся в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Основной идеей международных соглашений в области межнациональных отношений, начиная с середины 40-х годов XX века, стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.

Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется положение, согласно которому в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Следовательно, пакт еще не ставит перед государствами-участниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав.

В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 01.08.1975) в разделе VII идет дальше и предусматривает: "Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области". Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.

В 90-х годах XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 году, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, разработанная в Совете Европы в 1994-1995 годах. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.

января 1996 года Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов. Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах - признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.

Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 года к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно права этнических групп и меньшинств.

Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название "Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам". Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новых республиках. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.

В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.

Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в статье 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной страны.

Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (статья 5).

Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, не могли не найти отражения в Конституции Российской Федерации 1993 года. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х годов XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национально-территориальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.

Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (часть 2 статьи 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (часть 2 статьи 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (часть 1 статьи 26), а также декларировано право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 статьи 26).

Определяя правовые основы использования национальных языков, Конституция Российской Федерации устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (статья 69).

Положения Конституции Российской Федерации получили дальнейшее развитие в законодательных актах: это Закон РСФСР "О языках народов РСФСР", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации". К этой группе примыкают Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции Российской Федерации о национальных правах, является принятый в июне 1996 года Федеральный закон "О национально-культурной автономии". Этот закон фактически впервые определил правовые основы самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса об административно-территориальной либо экстратерриториальной персональной автономии. Из текста закона следует, что сами граждане вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важным является следующее положение: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение" (статья 4).

Не менее существенно и определение законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом скрепления целостности России. В законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.

Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (статья 1). Таким образом, определение национально-культурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О национально-культурной автономии". Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.

Субъекты Российской Федерации по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.

Многие конституции, уставы говорят о том, что народ - граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как "этнос", "национальность", подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие преимущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национально-культурных автономий. Субъекты Российской Федерации в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального.

Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция государственной национальной политики Саратовской области провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправного национально-культурного развития всех жителей области, упрочнении общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и признания его высшей ценностью. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает оказание поддержки общественным национально-культурным объединениям в удовлетворении национально-культурных потребностей на основе договоров между Саратовской областью и другими субъектами Российской Федерации и посредством расширения связей с национально-культурными объединениями.

Федеральным законом "О национально-культурной автономии" устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий (статья 5).

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными (статья 5). Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.

Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая автономия может приобрести статус региональной.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.

Образование, государственная регистрация, а также реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О национально-культурной автономии" и Федеральным законом "Об общественных объединениях", согласно которому решение о государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица осуществляет федеральный орган юстиции или его территориальные органы. На основании данного решения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (территориальные органы Федеральной налоговой службы России) вносит соответствующие сведения в Единый государственный реестр юридических лиц о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии" федеральный орган исполнительной власти в области государственной регистрации осуществляет ведение реестра национально-культурных автономий. Реестр национально-культурных автономий является открытым для всеобщего ознакомления.

Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Вместе с тем регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации национально-культурной автономии.

Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно условно назвать добровольной и принудительной.

Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.

В соответствии со статьей 26 ФЗ "Об общественных объединениях" добровольная ликвидация общественной организации (самоликвидация) возможна в случае, если такое решение будет принято съездом членов союза либо на соответствующей конференции. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из Единого государственного реестра юридических лиц.

Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии - приостановление и ликвидация.

Согласно статье 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения.

В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона "Об общественных объединениях" основаниями ликвидации общественного объединения (в том числе, национально-культурной автономии) или запрета его деятельности являются:

) нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

) неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

) неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об общественных объединениях", но и по основаниям, установленным статьей 9 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности".

В соответствии со статьей 45 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национально-культурную автономию, понятна - все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т.п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с тем, чтобы представители данного этноса имели возможность наглядно убедиться в действительно незаконном характере деятельности объединения и не искали бы в действиях государственных органов политической подоплеки.

Национально-культурная автономия создает свои органы управления, определяет порядок их формирования, функции и названия самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях и статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии".

Организационное построение общественного объединения, как правило, предполагает наличие руководящих органов, среди которых должен быть постоянно действующий руководящий и контрольно-ревизионный органы.

Уставами действующих национально-культурных автономий предусматривается, что высшими органами автономий всех уровней могут быть общие собрания их членов либо съезды (конференции). В федеральных национально-культурных автономиях делегаты на съезд (конференцию) направляются от региональных автономий, в региональных - от местных, в местных - от национальных общественных объединений. Периодичность и порядок работы высших органов национально-культурных автономий определяются уставами автономий.

В обязательном порядке в автономиях всех уровней высшими органами избираются контрольно-ревизионные органы, которые наблюдают за текущей хозяйственной и финансовой деятельностью. Срок осуществления полномочий контрольно-ревизионных органов, как правило, совпадает с периодом между созывом высших органов автономий.

Сроки полномочий руководящих органов национально-культурных автономий соответствуют периоду между созывами высших органов управления автономий.

В некоторых уставах предусматривается образование исполнительных органов, которые подчиняются лицам, осуществляющим повседневное руководство деятельностью автономий (председателям, президентам), либо имеют самостоятельный статус органа, осуществляющего организацию исполнения решений представительных органов автономии. Такие органы чаще всего именуются исполкомами.

Особое место занимают органы межрегиональной координации деятельности различных национально-культурных автономий. Процедура создания координационных органов и их цели таковы, что они не влекут за собой образование федеральных национально-культурных автономий. В этой связи статья 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" предусматривает возможность образования органов межрегиональной координации без образования межрегиональной национально-культурной автономии. Это позволяет оперативно решать различные задачи, например создавать упомянутые органы для проведения разовых мероприятий и т.д. В таком же порядке может осуществляться взаимодействие национально-культурных автономий различных этнических общностей (для этих целей межрегиональная национально-культурная автономия не может быть создана). Указанная форма взаимодействия национально-культурных автономий является приемлемой и на уровне федеральных округов.

Принимаемые органами и должностными лицами национально-культурных автономий решения оформляются соответствующими локальными актами, поскольку сфера их действия ограничена рамками одной или нескольких организаций. Такие акты могут быть нормативными (например, положения о национально-культурных автономиях или их уставы) и ненормативными, имеющими индивидуальное действие (например, выдача за счет выделенных национально-культурной автономии средств государственного бюджета материальной помощи конкретным участникам автономии). Национально-культурные автономии используют в своей деятельности и акты политического и программного характера, содержащие заявления, декларации, обращения автономий, задачи и цели их деятельности. Можно выделить и группу актов, не связанных с уставными целями автономии, - по вопросам регулирования трудовых отношений, хозяйственным вопросам и т.п.

Основополагающим нормативным актом национально-культурной автономии является ее устав. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" (статья 5) определяет, что уставом обязательно должны быть урегулированы организационные основы автономии с учетом специфики расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Кроме того, названный Закон относит к ведению автономии определение порядка формирования, функций и названия органов ее управления.

Ни Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ни Федеральный закон "Об общественных объединениях" не содержат положений, которые бы специально оговаривали порядок принятия иных актов органами управления автономий, определяли бы их структуру и содержание. Тем не менее, некоторые сведения об этих актах можно получить из уставов национально-культурных автономий.

Высшими коллегиальными органами принимаются наиболее важные акты, такие, как устав автономии, программа (основные направления) ее деятельности, положения о руководящих органах. Помимо этого, высшие коллегиальные органы решают вопросы реорганизации или ликвидации автономии, формирования других руководящих органов автономии, утверждают отчеты руководящих органов о проделанной работе.

В актах руководящих коллегиальных органов, действующих в период между сессиями высших органов, как правило, определяется:

место и дата проведения заседания высшего органа управления автономии - съезда (конференции);

нормы представительства на съезд (конференцию);

порядок осуществления контроля за выполнением решений, принятых высшим органом управления автономии;

планы мероприятий автономии, прежде всего связанные с расходованием финансовых средств.

Решения коллегиальных органов обычно оформляются протоколом и, как правило, принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. Тайное голосование может быть предусмотрено для выборов руководящих органов. Квалифицированным большинством голосов может приниматься устав национально-культурной автономии, а также решение о реорганизации или ликвидации автономии (так, для принятия, внесения изменений и дополнений в Устав Общественной организации "Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России" необходимо не менее 2/3 голосов делегатов съезда).

Председатель (или президент) автономии, а также председатель совета автономии осуществляют оперативное руководство ее деятельностью и принимают единолично текущие решения по основным вопросам в целях исполнения основополагающих решений автономии, которые, как правило, оформляются приказами и распоряжениями. Принятие решений названными лицами не должно затрагивать компетенции других руководящих органов. Кроме этого, председатель (президент) подписывает решения, обращения и другие документы от имени автономии или ее Совета.

Актами руководящих должностных лиц (председателей, президентов), как правило, обеспечивается решение следующих вопросов:

общее руководство повседневной деятельностью автономии;

организация работы ее коллегиальных руководящих и исполнительных органов;

удостоверение подлинности финансовых и распорядительных документов автономии;

представление автономии в органах государственной власти Российской Федерации, в различных зарубежных организациях.

На председателе (президенте) автономии лежит обязанность принятия актов по кадровым вопросам сотрудников аппарата автономии.

Согласно законодательству национально-культурные автономии вправе заключать договоры:

с неправительственными организациями за пределами Российской Федерации о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке, в частности договоры о подготовке педагогических кадров, об обеспечении научно-методической, учебной, художественной литературой, аудиовизуальными средствами обучения на национальном (родном) языке;

с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ об оказании национально-культурным автономиям финансовой поддержки, если заключение такого договора необходимо;

с учредителями и редакциями теле- и радиопрограмм о предоставлении национально-культурным автономиям эфирного времени, периодичности, продолжительности передач и языке, на котором предполагается вести передачи.

Таким образом, акты национально-культурной автономии отражают не только ее деятельность, но и организационное построение. Однако содержание этих актов связано, прежде всего, с особенностями ее статуса - осуществлением определенных законом функций по вопросам защиты национальной самобытности.

Правовой статус национально-культурной автономии определяется ее положением как общественного объединения и находит выражение в правах и обязанностях. Права и обязанности национально-культурной автономии, их классификация в основном соответствуют аналогичному перечню и классификации общественных объединений. Как общественное объединение национально-культурная автономия обладает политическими правами (например, выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти; проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования и др.), экономическими правами (право собственности на имущество, право на получение земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, и т.п.), социально-культурными правами (реализация культурных программ, свобода творчества - организация выставок, театров, музеев и т.д., воспитание подрастающего поколения - открытие детских садов, школ, других учебных заведений, учреждение средств массовой информации и т.п.).

Эти права обеспечиваются различными средствами, в том числе юридическими. Национально-культурная автономия как общественное объединение вправе обращаться в органы государственной власти (в том числе в суд) с целью защиты от противоправных посягательств, отстаивать свои законные интересы путем судебных исков, представлять в суде интересы своих членов, других граждан по их просьбе.

Наряду с охарактеризованными выше правами, общими для всех общественных объединений, в Федеральном закон "О национально-культурной автономии" закреплены и другие права национально-культурной автономии. Например, в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения гражданами Российской Федерации, относящими себя к определенным этническим общностям, национально-культурные автономии могут учреждать частные образовательные организации с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке.

В целях обеспечения права граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на сохранение и развитие национальной культуры национально-культурные автономии могут, в частности, создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры и обеспечивать их функционирование и т.д. (статья 13 Федерального закона "О национально-культурной автономии").

Закон закрепляет лишь наиболее важные права. Перечень этих общих, наиболее существенных прав он оставляет открытым, вводя формулу, согласно которой "федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры" (статья 4).

Первую группу прав можно условно обозначить как права, осуществляемые при участии государственных органов: право получать поддержку со стороны органов государственной власти на реализацию конкретных программ и проектов национально-культурного развития; право на обращение в органы государственной власти и управления; право вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных организациях с обучением на русском языке и углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры и др.

Вторая группа прав направлена на информационное обеспечение деятельности национально-культурной автономии: право на создание средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, право получать, издавать, распространять информацию на национальном языке.

Третья группа прав может быть обозначена как права, связанные с развитием национальной культуры, языка и самобытности. К ним относятся: право сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к ценностям национальных культур; содействовать возрождению и развитию художественных народных промыслов и ремесел; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном языке; создавать частные (общественные) образовательные организации (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) на национальном языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке, и др.

Эта классификация прав национально-культурной автономии проведена прежде всего исходя из федерального законодательства. Но такая классификация может быть основана и на богатом материале уставных документов различных автономий.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии", другие федеральные законы и законы субъектов РФ не только закрепляют определенные права национально-культурных объединений, но и устанавливают материальные, организационные, правовые и иные гарантии этих прав. К числу таких гарантий относятся право собственности национально-культурной автономии, обязанности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, в том числе при получении соответствующего образования, права на сохранение и развитие национальной культуры, другие специальные государственные меры поддержки (создание специальных фондов, установление льгот по налогам, сборам и кредитам и др.).

Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав, не должны наносить ущерб интересам других этнических общностей (статья 4 Федерального закона "О национально-культурной автономии").

В отличие от перечня специфических прав Федеральный закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Федеральным законом "Об общественных объединениях". Вместе с тем положения Федерального закона "О национально-культурной автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии: учитывать интересы других этнических общностей, ограждать их от нанесения возможного ущерба (вольного или невольного).

Разные аспекты проблемы национально-культурной автономии должны решаться не только на правовом и организационном уровнях. Не менее важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов. Здесь свое слово тоже должно сказать государство, не только решительно отвергающее шовинизм, национализм, ксенофобию, но и активно внедряющее в сознание своих граждан идеи человеческого единения перед лицом внутренних и глобальных проблем.

.3 Проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации

Современная национальная ситуация в России складывалась не сразу и сегодня по-прежнему испытывает динамические явления, которые определяются процессами внутреннего и внешнего порядка.

Изучение изменений в этническом составе, в расселении и численности народов и национальных групп, в их этническом самосознании, языке, культуре, в межнациональных отношениях и т.д. важно сегодня своей сопряженностью этих проблем с политическими и социально-экономическими процессами в России.

Напряженность в межнациональных отношениях охватила со второй половины 1980-х годов почти все регионы России. Хотя в целом в настоящее время острые национальные конфликты затрагивают в основном население отдельных внутренних республик и прямо не грозят многочисленным краям и областям. Например, ученые отмечают, что в Сибири сложный этнический состав, чересполосное расселение, высокий процент национально-смешанных браков обусловили формирование здесь многоконтурной системы межнациональных установок. Сказывается длительность совместного проживания людей разных национальностей, достаточно благоприятные установки на межнациональное общение, менее кризисная по сравнению с другими регионами России экономическая ситуация.

Во многих российских территориях отмечается ряд противоречий, на основе которых сегодня возможны межнациональные конфликты. Ученые отмечают в их числе противоречие между стремлением к национально-политической самостоятельности и отсутствием автономных прав и форм управления у большинства малочисленных народов и национальных групп; противоречие между необходимостью возрождения и развития традиционных видов хозяйства и национальных культур и ограниченными материальными возможностями; противоречие между необходимостью реформ, в т.ч. отчасти по "западному" образцу, и угрозой разрушения привычного образа жизни, культуры, системы ценностей; противоречие между наличием национальных особенностей и этническими стереотипами восприятия этих особенностей другими народами; противоречие между интересами национальных групп и национальных элит; противоречие между необходимостью регулировать межнациональные отношения и отсутствием необходимого инструментария; противоречие между необходимостью знаний у населения по истории и культуре своего народа, соседних народов и национальных групп и всеобщей этнографической необразованностью россиян и другие противоречия.

В то же время было бы необъективным не отметить положительных сдвигов в решении национальных проблем и регулировании межнациональных отношений. Самое главное это осознание необходимости решения этих проблем как самими этническими общностями, так и органами управления и переход от словесной поддержки до правовых, политических и финансовых способов и форм решения. Это и понимание того, что этнический фактор приобрел сегодня ярко выраженное политическое значение. Это и регионализм в национально-политическом мышлении, стремление в рамках одной федерации решать национальные проблемы своего региона по-своему, идея децентрализации управления национальными процессами. А отсюда общественная потребность в новых теориях суверенного и автономного развития территорий, народов и национальных групп, в региональных программах и прогнозах национального развития, отбрасывающих единые шаблоны и единые для всех этнических общностей России рецепты. Отметим и факт определенного отрезвления людей от шовинистических идей, а кое-где это приводит и к антиэтнизму в мышлении, что особенно заметно у экономически инициативных людей, стремящихся к снятию национальных, в т.ч. и национально-государственных препятствий в делах предпринимательства, торговли и бизнеса. Все больше россиян начинают осознавать вред национальной отчужденности и изоляции, признавать полиэтничность в совокупности с российской идеей как основу Российского государства, стремиться к знаниям о народах и их культурах.

В комплексе решения национальных проблем и регулирования межнациональных отношений равное значение имеют как выработка перспективных концепций развития национальных отношений и роли этнического фактора в жизни России, так и разработка региональных программ решения национальных проблем, стабилизации межнациональных отношений и профилактики межнациональных конфликтов.

Для национальных меньшинств (малочисленных народов и национальных групп) России налицо большое значение национальной автономии. Многие ее не имеют совсем. В настоящее время все же нельзя умалять значение национально-территориальной автономии. Там, где необходимость и возможность имеются, важным представляется решать вопросы образования новых автономных областей, округов, национальных районов и национальных сельских советов. Где этнодисперсное расселение, этнополитическая и этнодемографическая обстановка не позволяют этого сделать, может быть успешно использована форма национально-культурной автономии как государственного или смешанного общественно-государственного органа управления. Так как при административно-территориальной автономии все же за ее пределами нередко остается значительная часть людей титульной национальности данной автономии, то наилучшим обустройством, наверное, было бы сочетание с ней еще и национально-культурной автономии.

Решение национальных проблем лежит сегодня через богатство регионов и через богатство самих народов и национальных групп, а значит, и через экономическое благополучие людей.

Отсюда значение развития экономической инициативы людей для создания финансовой и в целом экономической базы решения национально-социальных и национально-культурных задач.

Условиями возрождения и развития народов, и особенно национальных меньшинств, является использование в практике воспитания и образования своих самобытных систем, в том числе систем обучения народным промыслам, ремеслам и т.д. Значительным фактором является наличие национальной интеллигенции, профессионального слоя национальной культуры, обеспечивающих тот уровень культуры, к которому нужно подтягивать уровень культуры всего народа или национальной группы, и гарантирующих исчезновение опасности и для народной культуры. Конечно же, особо важную роль призваны сыграть законы и в целом государственная поддержка политики сохранения и развития национальных меньшинств, их природных и культурных ресурсов. При этом следует поддержать тезис о необходимости проведения многовариантной национальной политики, учитывающей самобытность и специфику хозяйства, культуры, быта, социальных отношений всех народов и национальных групп, населяющих ту или иную республику, автономию, край или область. Последнее особенно важно для прекращения межнациональной конфронтации и должно быть основным принципом государственной национальной политики.

Следует подчеркнуть, что малочисленные народы и национальные группы, которых мы называем еще национальными меньшинствами, требуют особо больших забот со стороны общества и государства. И здесь значительную роль должна играть и региональная национальная политика. Но, к сожалению, наличие экономических проблем и культурно-нравственного кризиса в России ограничивают сегодня возможности региональной национальной политики, вызывают сокращение государственной финансовой поддержки решения национальных проблем, проблем культуры как со стороны центральных органов власти, так и со стороны местных административных органов управления. Тем не менее национальную политику необходимо формировать на уровне каждого субъекта Российской Федерации как в рамках отдельных республиканских и административно-территориальных образований, так и на межтерриториальном и даже государственном (это важно для приграничных территорий) уровнях.

При формировании региональной национальной политики основные усилия, как считают ученые и практики, необходимо сосредоточить на создании оптимальных условий для саморазвития народов, национальных групп и их культур. Для многих регионов России в условиях отсутствия острых межнациональных конфликтов ядром программ решения национальных проблем и профилактики межнациональных конфликтов становится социально-культурная проблематика.

При этом особого внимания, по мнению ученых, требуют следующие основные задачи: сохранение и развитие имеющегося культурного потенциала; формирование нового механизма культурной преемственности; использование коммерческого потенциала национальных культур; решение проблем преподавания национальных языков; разработка комплексной программы непрерывного эстетического воспитания подрастающего поколения на традиционной национальной основе; создание государственных или общественно-государственных структур в форме национально-культурной автономии. На фоне общего кризиса страны особенно четко видно, что сегодня необходима выработка новых идей и форм национальной политики, в частности, разработка механизма социально-экономического воздействия на национальную среду.

Прежде всего, необходимо создать условия для раскрытия творческого потенциала национальных групп "изнутри" - моральное, организационное и материальное поощрение культурных инициатив национальных групп, развития национального предпринимательства и направление части средств предпринимателей в сферу национальной культуры. Образно говоря, государственные органы должны сменить роль "архитектора", диктующего строителям план постройки здания, на роль "садовника", способствующего произрастанию многочисленных побегов.

Для решения национально-культурных проблем необходимы определенные условия и соответственно определенная национально-государственная политика. Это большая и серьезная научная тема, она требует специальной разработки. Отметим лишь отдельные моменты. Одним из определяющих условий является социально-политический статус народов, национальных и этнических групп. Оно связано прежде всего с существованием форм административно-территориальной или национально-культурной автономии, о чем речь уже шла выше.

Из других условий обеспечения решения национально-культурных проблем назовем наличие прав собственности или долговременного пользования землей, угодиями, селениями и т.д. Для малочисленных народов и групп могут быть рекомендованы формы заповедных зон, экомузеев и т.д. Важно, чтобы проблемы использования земель, природных богатств, защиты чистоты природной среды, развития народных промыслов и т.д. решали сами народы и группы.

При разработке программ национально-культурного возрождения, сохранения и развития важно учитывать конкретную ситуацию. А для этого ее желательно изучить с помощью ученых и краеведов. При этом важно, чтобы вопросы, что и как возрождать (а все утраченные культурные традиции быть восстановлены не могут), решало местное население - носитель традиционных явлений культуры. Не менее важно и понимание того, что без наличия или создания хотя бы тончайшего слоя профессиональной культуры, включающего искусство, науку, образование и просвещение, не удастся создать прочную базу для функционирования национальных культур. Одним из необходимых условий является стимулирование и поощрение процессов этнокультурного взаимодействия народов, национальных и этнических групп, проживающих в одном регионе.

Что касается финансирования региональных программ культурного развития, то здесь необходимо использовать разные источники, исходя опять же из конкретных возможностей. Это могут быть международные и региональные источники - помощь фондов, целевые государственные бюджетные и внебюджетные средства, кредиты, займы, отчисления от коммерческой и предпринимательской деятельности, добровольные взносы и др. Самым же главным остается вопрос о создании механизма реализации региональных программ в части решения национально-культурных проблем.

Россия - это не просто политическое, экономическое и культурное пространство, но и пространство многочисленных, многообразных и самобытных этнических общностей, забота о возрождении, сохранении и развитии которых, их естественной среды обитания и культуры - особо важная задача всех россиян.

Заключение

Исторический опыт человечества и современная мировая практика демонстрируют объективную необходимость установления конструктивных взаимоотношений государства и составляющих его территориальных единиц (прежде всего характеризующихся этнически, культурно и конфессионально), обнаружения закономерностей таких взаимоотношений и, главное, формулировки юридических принципов для обеспечения их стабильного и бесконфликтного существования.

Особенности проявления таких отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе территориальной организации государственной власти говорят о многообразии возможных моделей решения проблем автономизации. Их изучение с целью оценки степени демократичности и эффективности призвано обнаружить именно такие модели самоопределения народов, которые без нарушения, прав и свобод человека и гражданина в полной мере обеспечивают как сохранение и развитие национальных общностей, так и территориальную целостность государства.

Значительный резерв демократизации и оптимизации государственного устройства заключается в совершенствовании политико-правового статуса автономий, гарантирующего прежде всего соблюдение в полном объеме прав человека и в создании юридических и организационных гарантий их реализации. Анализ современных автономий и, в частности, основополагающих принципов взаимодействия центральной власти с автономией, свидетельствует о том, что вопрос о создании конституционных адекватных взаимоотношений центра и территорий является основой эффективного обеспечения, соблюдения демократических прав, и свобод и по-прежнему остается весьма трудно решаемой задачей.

В настоящей работе административно-территориальная автономия определяется как особая правовая категория, содержанием которой является то, что это форма самоуправления этнически, культурно либо этноконфессионально целостного населения, компактно проживающего на определенной территории государства, предполагающая право самостоятельного осуществления этим населением публичной власти в рамках, предоставленных ему конституцией (законодательством) этого государства. Научное определение автономизации может быть сформулировано следующим образом:

) в контексте автономного образования - это процесс приобретения (обычно путем предоставления центральной властью) указанным населением прав, самоуправления на определенной территории, ограниченного общегосударственным законодательством;

) в контексте всей страны - это формирование территориального устройства государства, состоящего исключительно или в основном из автономных образований.

В целях выработки приведенных определений, а также для понимания природы правовой категории "автономия" проведено исследование научного и политико-правового подходов к проблемам автономии и автономизации в России.

Проблема автономии и автономизации имеет свои истоки ещё в античности, однако со временем она не только не утратила своей актуальности, но и многократно усложнилась. В особенности эта сложность сказалась в многонациональных государствах.

Категория "национально-культурная автономия" в большей степени гражданско-правовая, нежели публично-правовая, так как она имеет характер не государственного, территориального образования, а объединения граждан (отсюда и её "персональность") по национальному признаку, которое реализовывается исключительно в социально-культурной сфере.

Практика создания национально-культурных автономий на территории России выявила стремление придать им публично-правовой статус при ограничении их компетенции областью культурной жизни. Данное ограничение конечно логично и естественно для национально-культурных автономий, однако придание им публично-правового характера представляет собой ложный путь.

В связи с этой неоднозначностью в понимании различия между территориальной и культурной автономиями, разработка целостной (то есть основанной на единых принципах) классификации автономии, в которой рассмотрены не только различные виды территориальных автономий, но и разновидности экстратерриториальной автономии имеет очевидную научную значимость.

Национально-государственная и административно-территориальная автономии теоретически могут быть объединены в один вид, если бы не ряд определенных различий.

Административно-территориальная автономия имеет целью своего создания исключительно управленческую необходимость, представляет собой форму территориальной и управленческой обособленности отдельных народов, компактно проживающих на определенной территории, без приобретения такой автономией статуса государственно-территориального образования.

Данный статус является отличительной чертой национально-государственной автономии, однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации подобные автономные образования входят в состав России в качестве равноправных субъектов, а следовательно, их необходимо рассматривать уже не через призму понятия "автономия", а в контексте федеративной формы государственно-территориального устройства российского государства.

Экстратерриториальная (национально-культурная) автономия, нося персональный характер, не может быть отнесена к публично-правовым образованиям; она решает важнейшую задачу по сохранению культуры, языка, традиций национальных общностей, однако не предполагает при этом их политической организации и наделения властными полномочиями.

Перед теоретиками и практиками конституционного устройства также встает вопрос о выборе между двумя вариантами понимания автономии: стоит ли рассматривать автономию в чисто административном смысле (самостоятельное осуществление территориальным образованием публичной власти в целях предоставления определенной самостоятельности в принятии управленческих решений на местах и оперативности в разрешении конкретных задач), или же следует выстраивать ее по этническому, национальному признаку, делая автономию формой самоопределения национальных и региональных общностей в рамках единого государства, без наделения данных общностей каким-либо публично-правовым статусом.

Анализ эволюции представлений об автономии, с учетом современных российских политико-правовых реалий, свидетельствует о внедрении в настоящее время в политико-правовую практику, в первую очередь, второго варианта, так как проблемы распределения управленческой компетенции межу центром и территориями решаются институтами административно-территориального устройства (федеративное устройство, местное самоуправление).

Давняя проблема обеспечения единства государства при сохранении самостоятельности, необходимой и требуемой его составными частями (равновесие между центробежными и центростремительными тенденциями), может решаться по-разному: варианты варьируются от создания конфедеративного образования до решения вопроса удержания региона насильственным, военным путем. Однако только автономия в определенном выше смысле даёт возможность и децентрализации власти, а в то же время, сохранения единства государства, его территориальной целостности.

Однако общая тенденция, заключающаяся в расширении автономных прав национально-территориальных образований, в предоставлении им всё больших полномочий от центральных органов власти, приводит нас к выводу о том, что нельзя исключать и возможность законодательного закрепления за автономиями какого-либо публично-правового статуса. К примеру, учитывая, что фактически в России уже существуют так называемые "административно-территориальные единицы с особым статусом", в настоящей работе было выдвинуто предложение о том, что формой публично-правового статуса таких единиц вполне может стать муниципальное образование. Для этого, как было указано выше, необходимо внесение изменений в федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления.

Такой вариант решения вопроса о публично-правовом статусе административно-территориальных автономий, по нашему мнению, с одной стороны, вполне соответствует складывающейся тенденции расширения прав автономий, а с другой, не нарушит федеративное устройство Российской Федерации, поскольку административно-территориальные автономии как публично-правовые образования в этом случае не будут выведены на уровень субъектов Российской Федерации, а значит, не возникнет опасной тенденции к отделению таких национально-территориальных единиц от России и, в конечном итоге, распаду государства.

Для того чтобы вышеуказанные тенденции расширения прав автономий в долгосрочной перспективе не оказались деструктивны, губительными для целостности государств и стабильности, в том числе, и в России, необходима, кроме вышеперечисленных вариантов юридического закрепления статуса автономий, выработка универсальных принципов, терминологии, юридического инструментария, относящихся к правовым категориям "автономия" и "автономизация".

Изучение процессов и факторов образования автономий показывает многообразие подходов к решению соответствующих проблем. В ряде случаев обнаруживается возникновение конфликтных ситуаций и военного противостояния, свидетельствующих о неадекватном характере применяемых при этом политических и правовых механизмов. Кроме того, констатируется существование таких автономий, которые несут в себе потенциальную угрозу распада целостного государства.

Вышесказанное указывает на то, что необходимо формулирование и установление объективных, научно и исторически оправданных оснований для применения на практике тех или иных видов автономии.

Исторический опыт дореволюционной России демонстрирует, что обнаружение и определение проблем автономизации (при всем богатстве этнического, культурного и конфессионального состава её населения) начинается условно с середины 18 века. Однако до событий 1917-1918 годов не было сделано реальных шагов по решению этих проблем.

Сегодня происходит широкое общественное обсуждение соответствующих вопросов, заимствуются и обсуждаются "европейские" идеи культурно-национальной автономии. Есть объективная необходимость изучения соответствующих концепций и идей, поскольку они отражали и отражают опыт российских народов на пути создания той государственности, которая соответствует геополитическим задачам России.

События 1917 года привели к такой реализации идей, при которой идея национально-культурной автономии была искажена, во многом дискредитирована, а в последствии и вовсе отвергнута. Отчасти в силу этих фактов решение национального вопроса после образования СССР было идеологизировано, осуществлялось ошибочными методами, и в конечном итоге привело к распаду единого государства.

Вывод, сделанный на основании проведенного конституционно-правового и исторического анализа, заключается в том, что в России всегда с трудом приживалось разделение на какие-либо самостоятельные части, обладающие большим объемом прав и тем более суверенитетом. С момента своего возникновения она формировалась как единое, унитарное государство и прираставшие к нему части не носили характер федеративных или, тем более, конфедеративных единиц. Период советского государства, формально провозгласившего федеративный принцип своего территориального устройства, продемонстрировал такой уровень фактической централизации, какой не был свойственен России досоветского периода.

Таким образом, административные образования, входившие в состав государства, либо вообще не имели политических прав, единоличным носителем которых был центр, либо обладали ими в усеченном виде. Территории автономий не выступали в качестве их собственности, а являлись составными частями единой государственной территории.

Однако объективная задача сохранения единства государства при достаточном самоуправлении его частей, не утратила своей остроты и актуальности. Действующее российское законодательство представляется недостаточным для эффективного, а главное долгосрочного решения этой задачи.

Определенную тревогу вызывает тот факт, что федеральное законодательство, которое призвано конкретизировать соответствующие положения Конституции России и нормы международного права, ограничено на сегодняшний день одним лишь Федеральным законом "О национально-культурной автономии", посвященным экстратерриториальной форме автономии. При этом из 85 субъектов Российской Федерации 27 (республики, автономная область, автономные округа), то есть, примерно каждый третий субъект, являются фактическими административно-территориальными автономиями.

Регулирование статуса этих территориальных образований осуществляется их уставами; однако это так называемый уровень предметов ведения субъектов федерации. Согласно же пунктам "б" и "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого согласно части 2 статьи 76 Конституции издаются федеральные законы. Но относительно административно-территориальных автономий такого федерального закона нет.

В то же время сокращение численности территориальных автономных образований путем объединения с другими субъектами указывает на тенденцию ограничения процессов автономизации созданием только экстратерриториальных национально-культурных автономий.

Действующую конституционную модель российского федерализма вряд ли можно рассматривать как окончательно сформировавшуюся. В связи с этим, необходимо развивать отечественную концепцию автономии, опираясь как на исторические традиции России, так и на зарубежный опыт. Изучение и исследование феномена автономии, её сущности, ценностей, значения, роли и перспектив в настоящее время является одним из важнейших направлений обнаружения эффективных способов решения задач национально-территориального устройства государства. Этническая, национальная специфика народов и культур объективно проникает во все сферы-жизнедеятельности людей и их общностей. Соответственно, с этой спецификой необходимо считаться в деле государственного устройства единой страны для предотвращения возможных конфликтов, а также в свете международных политических отношений. При развитии правового статуса территориальных единиц, включающих этнические меньшинства, стремящиеся к самоопределению, может быть эффективно использован такой вид территориальной автономии как административно-территориальная.

Суверенитет государства не подлежит разделу между ним и составляющими его территориальными единицами. Государство вправе наделять определенной компетенцией территориальные единицы, но разделение компетенции между государством и автономиями не означает разделения суверенитета.

Развитие государственного устройства России без совершенствования отечественной концепции автономизации и конституционно-правовой категории "автономия", что не исключает и разработки в дальнейшем федерального закона об автономных административно-территориальных образованиях либо иного законодательного закрепления правового статуса таких автономий (к примеру, путем наделения их статусом муниципальных образований).

Следует констатировать, что такое совершенствование должно учитывать огромный опыт России в области создания и функционирования автономий, включая как ошибки, так и положительные стороны. Основополагающими для соответствующей концепции должны стать следующие принципы:

) автономия является одной из наиболее эффективных конституционно-правовых гарантий прав народов в многонациональном государстве;

) выделение территориальной автономии как одной из форм самоуправления основано на ее этнической, культурной, а возможно, также и конфессиональной составляющих, а также на компактном проживании национальной общности;

) осуществление прав на самоопределение национальных меньшинств в Российской Федерации без каких-либо опасностей может основываться на двух основных видах автономии - экстратратерриториальной и территориальной, но лишь при наличии достаточного законодательного регулирования обоих видов. Они имеют разную природу и преследуют различные цели. Ограничение, а тем более полный отказ от применения любого из этих видов ведёт к тому, что одна из указанных целей не будет достигнута, а права граждан России нарушены;

) самоопределение народа (нации) в форме автономии не может и не должно ставить вопрос о её территориальном обособлении - право на такое самоопределение осуществляется на территории, относящейся к единому государству, а не исключительно к автономии; следует исключить всякую возможность самоопределения нации вплоть до отделения (т.н. внешнее самоопределение, "неограниченная автономия") в целях территориальной целостности государства;

) суверенитет государства не подлежит разделу между ним и составляющими его территориальными единицами; государство вправе наделять определенной компетенцией территориальные единицы, но разделение компетенции между государством и автономиями не означает разделения суверенитета.

автономия российский конституционный территориальный

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты и материалы судебной практики

. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года №2-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. №237.

. Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12.

. Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (подписана в г. Москве 21 октября 1994 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. №3.

. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

. Конституция (Основной закон) РСФСР (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.) // ИПС "КонсультантПлюс", 2014.

. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) // Российская газета. 2001. 20 декабря. №247.

. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. №423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. №29. Ст. 395.

. Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. №1807-I "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. №50. Ст. 1740.

. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2449-1 "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (в ред. от 16 ноября 1997 г.) // Российская газета. 1992. 20 марта. №65.

. Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. №3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 8 июля. №155.

. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. №74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1996. №25. Ст. 2965.

. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2208.

. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2000. №30. Ст. 3122.

. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // Российская газета. 2001. 11 мая. №88.

. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2002. №30 Ст. 3031.

. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 27 мая 2014 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в ред. от 5 мая 2014 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">. Закон Забайкальского края от 17 февраля 2009 г. №125-ЗЗК "Устав Забайкальского края" (в ред. от 7 апреля 2014 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 18 февраля. №30.

. Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. №1 (в ред. от 31 марта 2014 г.) // Областная. 2009. 24 апреля. №45.

. Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. №32-ПК (в ред. от 27 ноября 2012 г.) // Собрание законодательства Пермского края. 2007. 10 мая. №5, 1 часть.

. Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. №320-ЗЗК "Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края" (в ред. от 9 декабря 2013 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 21 декабря. №239-242.

. Закон Камчатского края от 29 апреля 2008 г. №46 "Об административно-территориальном устройстве Камчатского края" (в ред. от 11 июня 2009 г.) // ИПС "КонсультантПлюс", 2014.

. Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. №10-4763 "Об административно-территориальном устройстве Красноярского края" (в ред. от 20 июня 2012 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. 28 июня. №31(402).

. Постановление Правительства Пермского края от 14 февраля 2014 г. №82-п "Об утверждении Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края" // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2014. 24 февраля. №7.

. Постановление Правительства Саратовской области от 22 августа 2011 г. №450-П "О Концепции государственной национальной политики в Саратовской области" // Собрание законодательства Саратовской области. 2011. 1 сентября. №23.

. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. №9-П "По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации " от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. №28. Ст. 1083.

. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. №29. Ст. 3581.

Учебники, учебные пособия, сборники научных трудов, монографии, материалы научных конференций, публикации в периодических печатных изданиях

. Амелин. В.В. Этнополитические конфликты: типы и формы проявления, региональные особенности // Теоретический журнал CREDO. 1998. №1.

. Арутюнян Ю.В., Дробижева Я.М. Этносоциология: пройденное и новые горизонты // Социс. 2000. №4.

. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М.В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. М., 2007.

. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник, 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

. Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2003.

. Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования // Государство и право. 1997. №21.

. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987.

. Кутафин О.Е. Российская автономия. Монография. М., 2006.

. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Материалы научной конференции, Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977.

. Томилов Н.А., Лоткин И.В. Этнодемографические процессы в Западной Сибири в 1960-е - середине 1990-х годов и региональная национальная политика // Омский государственный университет. Исторический ежегодник. 1997.

. Томилов Н.А. Региональные отношения и национальные проблемы малочисленных народов и национальных групп Сибири // Региональные проблемы межнациональных отношений в России. Омск, 1993.

. Томилов Н.А., Реммлер В.В. Национальные проблемы территорий России и их решение на региональном уровне // Вестник Омского университета. Специальный выпуск 3. Омск, 2006.

. Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.M. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов РФ // Государство и право. 1996. №2.

Электронные ресурсы

. Устав Общественной организации "Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России" URL: http://fnkaa.ru/устав/ (дата обращения: 20.05.2014).