Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России

Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Недостаточная эффективность процессов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в РФ, а также необходимость аккумуляции международного опыта общественного наблюдения и контроля над деятельностью властных институтов актуализируют важность отечественных политологических исследований проблем организации и осуществления социального и публичного контроля на федеральном и региональном уровнях. При этом повышение результативности гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти тесно взаимосвязано с процессами институционализации сферы публичной политики в России как необходимого условия демократизации общества. В данной связи представляет особый научный интерес анализ условий и факторов влияния институтов гражданского контроля на развитие публичной сферы и повышение эффективности деятельности российских политических партий и общественных организаций.

Потребность в научном осмыслении политической институционализации гражданского контроля над системой исполнения наказаний современной России обусловлена недостаточной научно-теоретической разработанностью данной проблемы как части сложного и противоречивого процесса - организации гражданского контроля над деятельностью институтов государственной власти. При этом в условиях отечественной политической модернизации активизация гражданских инициатив, сопричастности и ответственности населения за реализуемую в стране государственную политику становится определяющим фактором эффективности и успешности преобразований. Кроме того, развитие института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой является одной из важнейших задач в сфере обеспечения безопасности и общественно-политической стабильности в стране.

Противоречивость функционирования политического института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями РФ как одной из форм народовластия на современном этапе модернизации обуславливает потребность в разработке теоретической базы и практических рекомендаций федеральным и региональным органам государственной власти, местного самоуправления и гражданским институтам по оптимизации деятельности институциональных и неинституциональных образований в сфере соблюдения и защиты политических прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, актуальность изучения развития института гражданского контроля над системой исполнения наказаний России обусловлена необходимостью:

совершенствования теоретических исследований институциональной структуры гражданского контроля как атрибутивного элемента демократической политической системы;

конструктивного анализа опыта реформирования пенитенциарных систем и организации гражданского контроля над сферой применения уголовных наказаний в зарубежных странах с точки зрения актуальной практики модернизационных преобразований в России;

разработки практических рекомендаций органам государственной власти РФ, способствующих развитию гражданских инициатив и обеспечения прав человека и гражданина;

исследования условий и факторов, способствующих повышению эффективности функционирования гражданского контроля как политического института над системой исполнения наказаний;

определения особенностей функционирования института гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях, расположенных в субъектах РФ с точки зрения уровня развития публичной политики и специфики региональных политических режимов.

Степень научной разработанности темы. Контроль как социально-политический феномен и процесс регулирования общественных связей и отношений выступают в качестве центральных проблем в работах Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье, М. Вебера, К. Шмитта . Теоретические основы современных исследований типов и форм социального контроля были сформированы в трудах таких зарубежных мыслителей, как Э. Дюркгейм, Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Беккер, П. Бергер, Г. Тард, и др. В отечественной научной мысли социальный контроль выступал объектом исследования в работах Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Л.И. Петражицкого, П.А. Сорокина, Я.И. Гилинского и др.

Политическая традиция научных исследований проявлений контроля в жизнедеятельности общества и процессе функционирования государства основывается на либеральном направлении мировой политической мысли, представленной в работах таких мыслителей, как Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Т. Пейн, В. Гумбольдт, Дж. С. Милль, А. де Токвиль и др. Отечественная традиция изучения института общественного контроля над государством в целом и его отдельными органами берет свое начало в трудах М.М. Сперанского, М.М. Ковалевского, П.И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского, Б.Н. Чичерина, В.И. Ленина, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина и др.

Теоретические и методологические основания анализа общественного контроля как механизма реализации принципа народовластия представлены исследованиями Г. Алмонда, Э. Арато, С. Вербы, Р. Даля, Дж. Кина, Дж. Л. Коэна, Д. Патнэма, Ю. Хабермаса и др. Среди отечественных исследователей, уделявших внимание осмыслению феномена общественного контроля, следует выделить В.П. Беляева, Н.М. Гладких, В.В. Гончарова, Н.М. Добрынина, Л.И. Ковалеву, В.В. Федорова и др.

Концептуальные истоки современных исследований гражданского контроля представлены работами теоретиков партиципаторной модели демократии - Б. Барбера, Н. Боббио, К. Макферсона, К. Пейтмэн . Среди современных российских исследований гражданского контроля как институциональной формы влияния граждан и их объединений на органы государственной власти, следует выделить работы И.В. Аверкиева, А.А. Гончарова, А.А. Козлова, О.Н. Кочевой, А.С. Полещука, В.Р. Шмидт и др.

Теоретические основы изучения политических институтов заложены в трудах М. Вебера, С. Хантингтона, Х. Линца, Р. Коуза, В. Меркеля, А. Круассана, Д. Норта, Д. Марча, Й. Ольсона, Д. Найта и др. В российской политической науке институциональный анализ политической системы представлен работами таких авторов, как А.В. Абрамов, Е.Е. Гришнова, Г.Л. Кертман, П.В. Панов, С.В. Патрушев, А.В. Рябов и др. В рамках институционального подхода определяются характерные черты и основные функции гражданского контроля как политического института.

Публичная политика как условие функционирования института гражданского контроля над органами государственной власти выступает объектом исследований зарубежных и отечественных политологов. Среди зарубежных авторов значительный вклад в разработку данной темы внесли такие ученые, как Ю. Хабермас, Х. Арендт, Дж. Л. Коуэн, Э. Арато, П. Бурдьё, М. Риттер и др. В российской политической науке публичная политика рассматривается в трудах А.Б. Баранниковой, Н.Ю. Беляевой, М.Б. Горного, Л.И. Никовской, Ю.А. Нисневича, Е.В. Орловой, А.Ю. Сунгурова, Н.А. Шматко, В.Н. Якимец и др. В работах политологов публичная политика исследуется как особая коммуникативная среда, выполняющая функции контроля по отношению к государству.

Институт гражданского контроля над органами государственной власти, осуществляя взаимодействие общественных и государственных структур в сфере публичной политики, рассматривается некоторыми политологами как институт межсекторного социального партнерства. Теоретическими основаниями современных исследований данной темы являются теории обмена и коммуникативного действия, разработанные в трудах Дж. Хоманса, П. Блау, Г. Келли, Ю. Хабермаса и других зарубежных исследователей . В современной российской политической науке проблематикой межсекторного социального партнерства занимаются такие ученые, как М.Б. Горный, Л.И. Никовская, А.Ю. Сунгуров, И.Б. Тесленко, В.Н. Якимец и др. В исследованиях представленных авторов институты межсекторного социального партнерства, к числу которых относится гражданский контроль, организуют посредничество между государственными и общественными структурами, регулируя и контролируя процесс реализации интересов личности, общества и государства.

В рамках изучения способов организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой государства в диссертационной работе были использованы результаты исследований уголовно-исполнительной системы как структурного элемента государственной власти. Среди зарубежных авторов, представляющих классические исследования данной темы, следует выделить И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля, Ч. Беккариа, И. Бентама, Э. Дюркгейма, М. Фуко и др. В современной зарубежной науке вопросами исполнения уголовных наказаний занимаются такие ученые-обществоведы, как К. Бреттшнайдер, Д. Гарланд, Э. Дафф, Д. Коурнелл, Н. Кристи, К. Макбрайд, М. Райт, Х. Стренг, Ж. Шантрен, П. Шерман, и др.

Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта функционирования института исполнения наказаний представлен в исследованиях таких ученых, как Ю.К. Александров, А.В. Бабушкин, Е.В. Багреева, А.П. Букалов, В.В. Виноградов, Н.П. Ковалев, В.А. Пантелеев, В.А. Поникаров, А.Л. Сморгунова, Е.В. Тихомиров, и др. Важное значение для данного исследования имеют работы отечественных авторов, занимающихся проблемой реализации исполнения наказаний в современной России, таких, как В.Ф. Абрамкин, Ю.В. Баранов, М.В. Бухарова, В.Е. Везломцев, Я.И. Гилинский, А.Ф. Мицкевич, С.А. Пашин, Ю.А. Реент, А.С. Тимощук, В.А. Уткин и др.

Для диссертации большое значение имеют труды, в которых представлен анализ политической модернизации, выступающей одновременно условием и показателем эффективности функционирования гражданского контроля. В качестве теоретической основы изучения моделей политической модернизации и их влияния на специфику организации гражданского контроля послужили работы таких зарубежных ученых, как Г. Алмонд, Р. Даль, Х. Линц, Л. Пай, Д. Пауэлл, Д. Растоу, У. Ростоу, А. Турен, С. Хантингтон, П. Штомпка, Ш. Эйзенштадт. Раскрытию отечественной специфики модернизационных преобразований способствовали труды В.А. Ачкасова, Б.Г. Капустина, И.М. Клямкина, В.В. Козловского, С.А. Ланцова, С.А. Панкратова, А.И. Соловьева, Д.Е. Фурмана и др. Интерес для исследования представляют работы В.Б. Романенко, К.В. Старостенко, В.Г. Федотовой , в которых процесс политической модернизации выступает необходимым условием формирования институтов гражданского общества, способных контролировать исполнение государственными органами своих функций, в том числе в пенитенциарной сфере.

Всестороннему политологическому анализу проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России в процессе модернизационных преобразований, а также факторов и условий формирования института гражданского контроля в нашей стране способствовали работы Ю.К. Александрова, А.В. Бабушкина, Н.Г. Карнишиной, М.Н. Садовниковой, В.И. Семенюка, Г.А. Стеничкина, М.А. Сутурина, З.С. Токубаева, В.В. Федорова и др.

Особый интерес для данного исследования представляет теоретический анализ функционирования пенитенциарных учреждений в различных субъектах РФ. Практикам применения наказаний и осуществлению гражданского контроля в местах лишения свободы в регионах России посвящены научные публикации С.В. Исаева, Д.А. Колбасина, А.Д. Назарова, И.В. Подузовой, М.Н. Садовниковой, принимавших непосредственное участие в общественном инспектировании мест лишения свободы . Политологический анализ применения уголовных наказаний и возможностей гражданского контроля над деятельностью администраций исправительных учреждений в Волгоградской области является важной частью научных исследований таких авторов как Д.А. Землянский, В.Е. Козлович, С.А. Панкратов, Г.Н. Чернов, Н.А. Шеховцова и др.

Содержание указанных исследований демонстрирует, что в зарубежной и отечественной науке сформирована политологическая традиция исследований особенностей формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, факторов и условий его функционирования. Однако противоречивость современного этапа отечественной политической модернизации и практическая востребованность института гражданского контроля в процессе формирования новой российской государственности определяют необходимость политологического анализа факторов и условий развития институциональных форм гражданского контроля над системой исполнения наказаний РФ.

Объектом диссертационного исследования является институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой государства.

Предметом анализа выступают условия и особенности политической институционализации и функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования - выявить и охарактеризовать факторы и специфику функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на современном этапе модернизации политической системой России.

Достижение поставленной цели требует реализации следующих задач:

выделить основные теоретико-методологические подходы к исследованию гражданского контроля над деятельностью институтов государственной власти и аргументировать их эвристический потенциал для анализа специфики контроля над уголовно-исполнительной системой;

обосновать взаимосвязь между особенностями политической институционализации и функционированием гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой и реализацией национальных моделей политической модернизации;

интерпретировать позитивные и негативные факторы, влияющие на процесс политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ;

определить тенденции функционирования и развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионах РФ (на примере Волгоградской области);

разработать систему мер, способствующих повышению эффективности функционирования институциональных форм гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на современном этапе политической модернизации в РФ.

Теоретико-методологические основы работы. В качестве методологии исследования выступили принципы неоинституционального подхода (Д. Марч, Й. Ольсен, Д. Найт), что позволило под гражданским контролем понимать организационно оформленную, нормативно закрепленную и постоянно воспроизводимую практику отношений между политическими субъектами по поводу общественного управления и участия граждан в процессе разработки и принятия властных решений.

Теоретическую базу работы составляют теоретические конструкции исследования института гражданского контроля (А.А. Гончаров, Р. Даль, А.А. Козлов, В.Р. Шмидт); политические подходы к анализу практик уголовных наказаний (Э. Дафф, Д. Гарланд, Я.И. Гилинский, Ж. Шантрен), теории политической модернизации (Г. Алмонд, С.А. Ланцов, А.Ю. Мельвиль, Л. Пай, С. Хантингтон) и концепции партиципаторной демократии (Б. Барбер К. Пейтмэн, Н. Боббио, К. Макферсон).

Эмпирической базой диссертационной работы послужили:

нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию гражданского контроля над уголовно-исполнительной политикой в России: Конституция РФ; Уголовно-исполнительный кодекс РФ; Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный Закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и др.;

международные нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в зарубежных странах: Международный пакт о гражданских и политических правах; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Европейские тюремные правила и др.;

сведения Федеральной службы исполнения наказаний РФ и Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области;

общественно-политические исследования ФОМ, посвященные проблеме общественного контроля над органами государственной власти, а также организации исполнения наказаний в нашей стране.

При подготовке диссертации интерпретированы материалы фокусированных интервью, проведенных при участии автора, с руководителями исправительных учреждений, представителями правозащитных, общественно-политических организаций, в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы в рамках реализации мероприятия № 1.2.1. «Проведение научных исследований научными группами под руководством докторов наук», проект «Политико-правовая социализация и ресоциализация осужденных молодежного возраста (18-30 лет) в пенитенциарных учреждениях на современном этапе модернизации РФ» (Государственный контракт от 05.08.2009 г. №П493), а также результаты контент-анализа региональных и федеральных печатных СМИ, документов политических партий и общественно-политических организаций РФ, полученные в рамках реализации мероприятия 1.1. «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук», проект: «Инновационные модели формирования гражданской идентичности и патриотизма как структурных элементов политической культуры российских граждан различных поколенческих когорт на современном этапе модернизации политической системы РФ» (Государственный контракт от 22 марта 2010 г. № 02.740.11.0605).

Основные положения, выносимые на защиту.

. Наибольшим эвристическим потенциалом для характеристики гражданского контроля над функционированием государственной власти обладает неоинституциональный подход, позволяющий операционализировать данную категорию как организационно оформленные, нормативно закрепленные и регулярно воспроизводимые институциональные практики установления ограничений государства и гражданского общества путем принятия взаимных обязательств в процессе достижения коллективных целей. Вместе с тем применение методологического концепта политической модернизации и теории партиципаторной демократии способствует определению гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти как институционального элемента демократического политического режима, основанного на праве участия граждан в публичном управлении; ресурса легитимизации целей и механизмов реализации национальной модели модернизации.

. Условия и факторы реализации национальных моделей политической модернизации обусловливают как структурную и функциональную специфику уголовно-исполнительных систем государства (репрессивно-дисциплинарных, императивно-карательных, восстановительно-корректирующих, смешанных), так и особенности процесса институционализации гражданского контроля, что позволяет выделить следующие его виды: социально-ориентированный (бытовой); гражданско-правовой; адаптивно-ресоциализирующий; политико-коммуникативный. При этом эффективность гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой связана с развитостью многоуровневого межсекторного социального партнерства, реализуемого в сфере публичной политики.

. Результаты проведенного эмпирического исследования выявили доминирование в РФ социально-ориентированного типа гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, что связано со спецификой реализации этатистской модели политической модернизации, где государство выступает ведущим агентом, определяющим механизмы и процедуры согласования интересов с институтами гражданского общества как в социально-экономическом, политико-правовом, так и публичном пространстве отечественного социума. Социально-ориентированный тип гражданского контроля характеризуется акцентированием внимания на экспертизе бытовых условий лиц, находящихся в пенитенциарных учреждениях. Преобладание такого типа гражданского контроля вызвано наличием ограниченных возможностей общественных наблюдательных комиссий, некоммерческих и правозащитных организаций, самоограничительными практиками гражданской активности, наличием элементов патернализма в политическом сознании российских граждан, противоречивостью современного этапа формирования демократического правового государства.

. Институционализация гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями, расположенными на территории Волгоградской области, определяется как модернизационными рисками и угрозами, характерными для РФ в целом, так и региональными особенностями политического режима. Результаты эмпирических исследований указывают на тот факт, что в Волгоградском регионе воспроизводится социально-ориентированный тип гражданского контроля. Специфика проявляется: в высоком уровне установления партнерских отношений между наблюдательной комиссией, органами государственной власти, управленческими структурами пенитенциарных учреждений по сравнению с другими субъектами РФ; наличии в публичном пространстве региона системной информационной политики по освещению институциональных практик взаимодействия гражданского общества и государства в вопросах ресоциализирующего воздействия на осужденных; широком привлечении к участию в гражданском контроле представителей образовательных, культурно-просветительных и религиозных организаций.

. Эффективность деятельности института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ на современном этапе модернизации связана со смещением от доминирования социально-ориентированного типа к интегративному, содержащему функциональные элементы адаптивно-ресоциализирующего и политико-коммуникативного. Первичная связь в процессе организации гражданского контроля устанавливается посредством постоянного и реверсивного взаимодействия общественных наблюдательных комиссий, других представителей гражданского общества и администраций исправительных учреждений по вопросам соблюдения личных и гражданских прав, законных интересов осужденных. Источником реализации данной модели выступает согласованная целевая установка личности, общества, государства на обеспечение безопасности и социально-политической стабильности.

Научная новизна исследования.

систематизированы научно-теоретические концепции исследования гражданского контроля над функционированием государственной власти в пространстве публичной политики современного общества, а также обоснована эффективность применения неоинституционального подхода, акцентирующего внимание на специфике объема и способов ограничения усилий государства и гражданского общества как институциональных акторов политического процесса во взаимодействии / конкуренции друг с другом по поводу достижения коллективных целей;

выявлена взаимосвязь между спецификой осуществления гражданского контроля (акторы, механизмы, наиболее типичные формы, уровни) над уголовно-исполнительной системой как структурным элементом государственной власти (принципы организации, стандарты функционирования, целевые установки) и практиками модернизационных преобразований (либеральные, этатистские) в России;

аргументирован вывод о том, что современному этапу политической модернизации России присуще наличие позитивных (развитие межсекторного социального партнерства, формирование публичной политики) и негативных (низкая политическая активность граждан, этатистский характер институтов гражданского общества) факторов, определяющих направленность и темпы реформирования уголовно-исполнительной системы в процессе укрепления новой российской государственности, и доминирование социально-ориентированного вида гражданского контроля;

представлена обобщенная характеристика институционализации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями, расположенными на территории Волгоградской области, выявлена его взаимосвязь с особенностями регионального политического процесса и пространства публичной         политики;

предложена институциональная модель функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ, внедрение которой позволит не только повысить ее эффективность, но и будет способствовать расширению общественно-государственного партнерства в условиях модернизационных преобразований.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы работы вносят вклад в совершенствование концепций гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти и, в частности, над уголовно-исполнительной системой России. Выводы исследования могут быть использованы в деятельности учреждений ФСИН России, Общественной палаты Российской Федерации, Общественных палат субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены образовательными учреждениями высшего и дополнительного профессионального образования в преподавании дисциплин «Современная российская политика», «Государственная политика и управление», «Сравнительная политология», а также при разработке специализированных учебных курсов для студентов направления 030200 Политология (бакалавриат и магистратура).

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения диссертационной работы нашли применение в рамках деятельности научно-образовательного центра «Модернизация многомерного социально-политического пространства в современной России», а также при реализации Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы (ГК от 05.08.2009 г. № П493; ГК от 22.03.2010 № 02.740.11.0605). Практические рекомендации соискателя, предложенные в рамках Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», были отмечены Свидетельством Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Национальной системы «Интеграция».

Результаты исследований представлялись в докладах и сообщениях на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях, в том числе: VIII Международной научной конференции «Модернизация экономики и общественное развитие» (Москва, Государственный Университет - Высшая школа экономики, апрель 2007 г.); XV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, апрель 2008 г., апрель 2010 г.); Научной конференции «Проблемы глобальной политики и безопасности современной России» (Санкт-Петербург, Балтийский государственный технический университет «Военмех» им. Д. Ф. Устинова, май 2010 г.); Всероссийской молодежной конференции «Политические процессы в условиях мирового экономического кризиса: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, апрель 2010 г.); Всероссийской научной конференции «Проблемы модернизации российской государственности: стратегии, институты, акторы» (Саратов, Саратовская государственная академия права, ноябрь 2010 г.) и др. Основное содержание работы отражено в 13 научных публикациях автора.

ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания политологического исследования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой

Одним из основных элементов демократического правового государства является институт гражданского контроля. В рамках данного института реализуется такой основополагающий принцип демократии как верховенство власти народа. Более того, контроль граждан над деятельностью органов государственной власти обеспечивает соблюдение прав и свобод граждан, а также реализацию общественных интересов. Гражданский контроль осуществляется в виде ответственного наблюдения граждан за исполнением представителями политических структур своих обязательств перед обществом. Функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой предполагает активное участие населения в политическом управлении и предоставляет возможность оказывать влияние на процесс государственного управления. Данный институт затрагивает сферу ответственности народных представителей перед обществом и представляет собой форму ограничения государственной власти при демократической политической системе.

Для того чтобы осуществить анализ теоретико-методологических оснований исследований гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой необходимо обратиться к изучению научно-теоретических подходов к гражданскому контролю над функционированием государственной власти, определить факторы, способствующие развитию института гражданского контроля в условиях политической модернизации. Сравнительный анализ зарубежного опыта организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой позволит предоставить необходимые практические рекомендации по повышению эффективности функционирования института гражданского контроля в современной России.

§1.1 Научно-теоретические подходы к анализу гражданского контроля как политического института

Одной из легитимных форм осуществления политической власти в обществе выступает контроль как процесс регулирования социальных связей и отношений. В самом общем виде контроль представляет собой проверку, наблюдение с целью проверки, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами. Контроль способствует не только достижению целей, поставленных субъектами властных отношений, но и реализации принятых управленческих решений. Посредством контроля политическое руководство определяет правильность и своевременность принимаемых решений и устанавливает потребность в их корректировке.

Исследуя контроль в системе властных отношений, следует отметить, что с позиций различных научно-теоретических подходов к анализу политической власти, контроль может рассматриваться как способ властного взаимодействия между субъектами политики. Так, по мнению Р. Даля, власть представляет собой контроль за поведением, при котором действия одного актора оказывают причинное воздействие на деятельность другого актора . В этой связи основной формой осуществления политической власти в обществе выступает процесс принятия политических решений и контроль их выполнения, как органами государственной власти, так и неправительственными объединениями. В свою очередь Г. Лассуэлл и А. Каплан также рассматривают политическую власть как основанный на власти контроль над политикой властвования. Они считают, что «право вето и власть президента назначать на должности являются типичными примерами политической власти, в этом смысле: контроль осуществляется над самими формами контроля и условием контроля является обладание властью» . Таким образом, контроль представляет собой организационную форму властвования, которая обеспечивает поддержание политического порядка и функционирование политической системы в соответствии с принятыми нормами.

Контроль может выступать также основанием властных отношений, представленных в качестве контроля над значимыми для общества ресурсами через обладание ими с ограничениями. В рамках такого понимания властных взаимодействий Ю.М. Батурин выделяет следующие компоненты осуществления политической власти:

) контроль ресурсов как основание власти;

) процессы, преобразующие основания и проявления власти;

) сеть обобщенных отношений влияния как проявление власти .

Одним из наиболее значимых ресурсов, контролируемых властными субъектами в современном обществе, может выступать информация. В этой связи Э. Тоффлер отмечает, что основу властных отношений в информационном обществе составляют конфликты по поводу контроля над знаниями и средствами коммуникации . Контроль в таком понимании выступает не только формой осуществления политической власти в обществе, но и является основанием, структурирующим властные отношения.

Контроль является одной из основных функций политического управления и представляет собой, по мнению Э.М. Короткова, наблюдение за управляемыми процессами, проверку качества установления отклонений, сбор необходимой информации для оценки ситуации . В процессе контроля, с одной стороны, устанавливаются стандарты, измеряются фактически достигнутые результаты и их отклонения от установленных стандартов; с другой - осуществляется проверка выполнения принятых решений и производится оценка достигнутых результатов в ходе их реализации.

Контроль является одним из основных элементов политического управления, построенного на принципах рациональности, обезличенности и иерархии. Так, по мнению М. Вебера, контроль представляет собой рационализированную систему отношений, вписанную в систему бюрократической иерархии. Ученый отмечает, что «принцип чиновничьей иерархии» означает «устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице» . Таким образом, контроль как система проверок или наблюдений с целью проверок на соответствие требованиям и стандартам может реализовываться не только в качестве функции управления, но и выступать в качестве принципа рационального политического управления.

В системе политического управления контроль выступает также в качестве формы реализации механизма обратной связи. Политическое управление направлено на достижение определенной цели, а контроль в данном процессе позволяет определить результат действий, направленных на реализацию задач, способствующих достижению цели. Отсюда, как отмечает А.М. Тарасов, составной частью механизма управления является механизм контроля, через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления . Механизмы контроля действуют на всех этапах управления, во всех подсистемах жизни общества. От результативности действия механизмов контроля зависит эффективность системы государственного управления.

Применительно к государственному управлению контроль представляет собой проверку выполнения поставленных задач, определяемыми нормами права. В рамках исследования значения контроля в системе государственного управления А. Тамаш пишет: «контроль - есть серия действий, которые устанавливают соответствие предпринимаемых шагов требованиям права, приемлемость, адекватность, точность исполнения властными органами принятых решений» . Исходя из данного определения, контроль в государственном управлении можно представить как анализ и сопоставление фактического состояния той или иной отрасли с предъявляемыми к ней требованиями, отклонений в исполнении поставленных задач и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности выбранного пути решения задач. Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности государственного органа, ее целесообразности, отмечает М.С. Нестерова, можно оперативно вмешаться, привести рычаги управления в соответствие со сложившимися условиями и предотвратить нежелательные последствия . Контроль дает возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения поставленных целей в государственной политике.

Конкретизацией характерных особенностей контроля в системе государственного управления являются принципы контроля, к которым А. Тамаш относит объективность, систематичность, регулярность, действенность, гласность и др. Принцип объективности заключается в анализе реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. Объективность контроля вытекает из всестороннего изучения фактов и документов, проведения необходимых измерений, анализов, сопоставлений, выявления недостатков или ошибок, а также их причин. Принцип объективности контроля в государственном управлении определяет необходимое решение при устранении нарушений в ходе реализации принимаемых решений.

При осуществлении контроля в государственной системе необходимо соблюдение принципов систематичности и регулярности. Систематический контроль, как указывают А.Р. Гафаров и А.Г. Комаров, дает возможность оптимизировать функционирование конкретной отрасли государственного управления посредством регулярного анализа состояния дел . Регулярность контроля способствует повышению эффективности процесса контроля и позитивного влияния на достижение результата. Принцип действенности контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. А.М. Тарасов отмечает, что предназначение контроля состоит, прежде всего, в организации управленческой деятельности исходя из интересов граждан, предупреждении неправомерной деятельности органов государственной власти и должностных лиц . Принцип действенности контроля выступает основанием реагирования контролирующих органов путем применения конкретных мер самостоятельно или передачи результатов контроля уполномоченным органам для принятия решений.

Одним из ключевых принципов осуществления контроля в государственном управлении является принцип гласности. Деятельность органов государственной власти осуществляется в интересах общества и от имени общества, поэтому контроль в государственной системе является публичными и открытым видом деятельности. Как подчеркивает В.П. Пугачев: «Без широкой гласности, прозрачности в работе политиков и чиновников борьба со злоупотреблениями властью и другими микрополитическими явлениями не может быть успешной» . Отсюда освещение направлений деятельности органов государственного управления, соответствия существующей политико-правовой базы отношениям, складывающимся в государственной системе, способствует выявлению и своевременному устранению нарушений в управлении. Более того, принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и предложение вариантов их разрешения, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов политических решений, подготовку общественного мнения.

Контроль в государственной системе осуществляется как специально предназначенными для этого государственными органами надзора за исполнением принимаемых решений, так и негосударственными субъектами властных отношений, способными оказывать влияние на процесс государственного управления. Государственный контроль осуществляется специализированными контрольными органами, которые различаются с точки зрения их деятельности и имеют единый функциональный характер. Такая форма контроля призвана, по мнению А.З. Завалунова, обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем проверки реализации нормативно-правовых актов и обоснованности совершаемых действий . Отсюда содержание государственного контроля заключается в том, что институты государственной власти осуществляют постоянный надзор за соответствием деятельности подконтрольных организаций тем предписаниям, которые они получили от управляющих органов.

Контроль государственного управления со стороны общественных объединений является гарантией реализации интересов личности и общества при демократической политической системе. В этой связи Л. Ловаш отмечает: «Право осуществлять контроль имеют различные субъекты, что связано с природой государственного управления и порядком его финансирования из государственных источников. Это также отражено в принципах государственного управления, таких как открытость и подотчетность» . Общественный контроль представляет собой, по мнению В.П. Беляева, деятельность различных общественных формирований, проверяющих соблюдение государственными учреждениями прав и свобод граждан . Таким образом, если организационной формой государственного контроля является, прежде всего, надзор уполномоченных органов государственной власти, то общественные структуры осуществляют организацию контроля в форме наблюдений и проверок подконтрольных субъектов на соответствие их деятельности установленным политико-правовым требованиям и коллективным интересам.

Особое значение в системе государственного управления играет гражданский контроль как форма общественного контроля, выраженная в деятельности некоммерческих организаций по наблюдению с целью проверки органов государственной власти на соответствие их действий принятым правовым и политическим нормам, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений. Ценностный ориентир гражданского контроля заключается, по мнению Л. Храмцовой, «в заявленном праве граждан контролировать деятельность органов государственной власти по обеспечению соблюдения прав и свобод человека» . Отсюда, основополагающими принципами гражданского контроля выступают свобода, независимость, доступность, объективность, публичность и другие. В этой связи следует отметить, что поскольку гражданский контроль предполагает гласное и открытое взаимодействие между неправительственными организациями и органами государственной власти, то эффективность его реализации зависит от уровня развития публичной политики как пространства сотрудничества государственных и негосударственных акторов по разрешению возникающих в обществе социальных, экономических и политических проблем.

Публичная политика, по мнению А.Ю. Сунгурова, представляет собой новую фигуральность политического, где вместо одного традиционного участника в виде государства, активно развиваются ассоциации гражданского общества, структуры бизнеса, экспертное сообщество и средства массовой информации . Реализуя сотрудничество различных акторов в процессе принятия и реализации политических и управленческих решений, публичная политика, таким образом, выполняет функцию контроля по отношению к органам государственной власти. Более того, основными признаками публичной политики, по мнению М.Н. Кондрашиной, являются информационное взаимодействие, открытость, обеспечение условий для участия граждан в политическом процессе, направленность на формулирование и реализацию общественных интересов, что позволяет организовывать независимый гражданский контроль над функционированием государственной власти .

В качестве дополнительного признака публичной политики некоторые ученые предлагают выделять свойство прозрачности. Как отмечает И.В. Твердов, открытость публичной политики предполагает наличие в политической сфере широких каналов взаимопроникновения для всего спектра акторов, в то время как прозрачность характеризуется доступностью информации о деятельности управленческих структур и формированием механизма гражданского контроля над органами государственной власти . Отсюда, справедливо отметить, что именно в сфере публичной политики реализуется гражданский контроль, поскольку осуществление контроля со стороны граждан над государственной властью требует утверждения открытых и гласных форм политики.

Необходимо отметить, что необходимым условием эффективного функционирования института гражданского контроля является сфера публичной политики, основанной, как отмечает Ю.А. Нисневич, на взаимной терпимости и стремлении к взаимопониманию при обсуждении различных проблем. «Ни одна из сторон, пишет ученый, не должна стремиться к абсолютному доминированию, полному подчинению своей воле другой стороны и не должна оказывать несоразмерное с реальными обстоятельствами давление на партнера» . Таким образом, гражданский контроль над органами государственной власти формируется и функционирует в пространстве публичной политики, предполагающей установление диалога между институтами гражданского общества и органами государственной власти как равноправных субъектов с целью реализации общих интересов и потребностей общества.

Важно отметить, что публичная политика не сводится к функционированию определенных институтов через коммуникацию или деятельность экспертов. Она находит свое воплощение в дифференцированных элементах политической системы, выступающей формой реализации публичной политики. В этой связи следует признать справедливым мнение В.Т. Завьялова, утверждающего, что в условиях высокой степени организованности политической системы, которая отличается целостностью, способностью к саморегулированию, стабильностью развития и согласованием интересов различных групп, предоставляется возможным формирование эффективного института гражданского контроля над органами государственной власти .

Для определения институциональных характеристик гражданского контроля необходимо обратиться к исследованию государственной власти как структурного элемента политической системы. Изучение функционирования государственной власти как объекта гражданского контроля в рамках политической системы требует, на наш взгляд, определения основных научно-теоретических подходов к анализу государственной власти как основного элемента политической системы. Опираясь на исследование П.К. Гончарова, можно выделить следующие направления исследования данного феномена:

) функционально-деятельностное;

) нормативное;

) духовно-культурное;

) информационно-коммуникативное;

) институционально-субъектное .

Согласно структурно-функциональной парадигме, базис государственной власти как элемента политической системы составляют, прежде всего, методы политической деятельности, взаимодействия между субъектами политического процесса, а также политический режим как механизм функционирования власти. В рамках данного направления под политической системой понимается «совокупность ролей, осуществляемых не только правительственными институтами (т.е. властными структурами), но и всеми структурами общества по политическим вопросам, и их взаимодействий между собой» .

Функционально-деятельностная подсистема, выступающая, по мнению исследователей данного подхода, в качестве базисной, осуществляет воспроизводство политической системы за счет выполнения системных функций . Обращаясь к положениям структурно-функциональной теории Г. Алмонда, можно выделить следующие функции политической системы:

) артикуляция интересов;

) агрегация интересов;

) принятие законов, «правил игры» уполномоченными на то органами и структурами;

) реализация принятых законов;

) разрешение спорных ситуаций;

) политическая коммуникация .

Однако, современные исследователи, в частности А.Ю. Сунгуров, в качестве дополнительной функции политической системы предлагают выделять функцию контроля, как государственного, так и общественного . Ученый отмечает, что при любом типе политической системы существуют определенные структуры, выполняющие данную функцию. Исходя из представленной концепции, автор приходит к выводу, что в демократических устройствах такими структурами могут являться ассоциации гражданского общества, осуществляющие контроль над органами государственной власти. Отсюда, гражданский контроль над государством выступает структурным элементом демократической политической системы и обеспечивает реализацию принимаемых решений и их корректировку в случае необходимости.

Согласно нормативному подходу, базисом функционирования государственной власти как структурного элемента политической системы являются правовые нормы, закрепленные в нормативных документах, и политические императивы, не имеющие обязательного характера, но воспроизводящиеся посредством традиций и обычаев определенных народов, социальных групп . В рамках данного направления особое значение уделяется конституционно-правовым механизмам регулирования отношений в политической системе. Так, В.С. Силаев акцентирует внимание на том, что в качестве структурных элементов политической системы общества могут выступать «институты, рассматриваемые в комплексе с порождаемыми ими связями и отношениями, опосредуемые данные связи и отношения конституционно-правовыми нормами» . Анализируя гражданский контроль над органами государственной власти с позиций нормативного подхода, следует отметить, что гражданский контроль в данной связи выступает механизмом регуляции взаимоотношений политических субъектов посредством проверки их деятельности на соответствие установленным политическим и правовым нормам и стандартам.

Согласно культурологическому направлению исследования политической системы, определяющее воздействие на функционирование и организацию государственной власти оказывают культурные нормы, ценности, установки и образцы поведения. Как отмечает В.Б. Романенко, культурная сфера включает в себя систему ценностей, которые оказывают определяющее воздействие на формы политического поведения, характер политических отношений, а также на политическую систему в целом . Согласно концепции Ч. Эндрейна, структурными элементами политической системы являются:

) культурные ценности, формирующие политические задачи;

) властные структуры;

) поведение профессиональных политиков и рядовых граждан, не столь активно принимающих участие в процессе подготовки и реализации властных решений .

С позиций культурологического подхода организация гражданского контроля над функционированием государственной власти является условием реализации демократических принципов гражданского участия. В этой связи необходимо отметить следом за К. Пейтмэн, что основанием демократического участия должна выступать возможность граждан контролировать деятельность органов государственной власти .

Политические отношения и информационно-коммуникативные взаимодействия выступают объектами исследования коммуникативного научно-теоретического подхода. Характерной особенностью данного направления является утверждение об атрибутивности информационной подсистемы всем элементам политической системы, а также ее включенность во все процессы, происходящие как внутри системы, так и во взаимодействиях с окружающими системами. Так, А.М. Кокшарова сосредотачивает свое внимание на понимании политической коммуникации как процесса, в рамках которого «осуществляется передача политической информации между элементами политической системы, а также между политической системой и внешней средой» . Важно отметить, что политическая коммуникация обеспечивает функцию входа и выхода информации в системе посредством взаимодействия политических субъектов.

Необходимо подчеркнуть, что в рамках коммуникативного подхода информационные взаимодействия не только обеспечивают реализацию основных функций политической системы, но и определяют ее устойчивость. Как отмечает А.В. Шевченко: «проблема устойчивости политической системы обусловлена информационными свойствами ее структуры, и пути решения ведут в сферу информационной антропологии» . Основной задачей информационно-коммуникативной системы является обеспечение публичных контактов элитарных и неэлитарных слоев по поводу достижения общественных целей и интересов. Для исследования механизмов организации гражданского контроля над органами государственной власти необходимо учитывать, что функционирование данного института осуществляется в поле публичной политики как реализации информационно-коммуникативных взаимодействий различных политических субъектов.

В рамках институционального подхода к анализу политических процессов и отношений политическая система понимается как совокупность институтов, соединенных отношениями, порождающими политическую власть и приобщающими к ней каждый из этих институтов. Следует отметить, что с позиций институциональной парадигмы, взаимодействующие институты в значительной мере предопределяют содержание политической системы в целом, оказывают огромное влияние на основные направления ее деятельности, социальное назначение.

Для исследования гражданского контроля над функционированием государственной власти как политического института необходимо, на наш взгляд, обратиться к анализу специфики институционального подхода в политической науке. Как отмечает С.В. Патрушев, в рамках классического институционализма политический институт интерпретируется как нормативно-правовая основа политических явлений и процессов . Так, один из представителей «старого» институционализма М. Вебер считает, что государство как «чистый» институт - это сообщество людей, поведение которых основано на рациональных установлениях и регламентировано аппаратом принуждения, обеспечивающего с помощью санкций соответствие поведения индивида принятым в обществе установлениям .

Другой представитель классических концепций в рамках институционального подхода Т. Парсонс под институтом понимает «всеобщие модели норм, которые очерчивают категории предписанного, разрешенного и запрещенного поведения в социальных отношениях, для людей в их взаимодействии друг с другом как членов общества и его различных подсистем и групп» . Таким образом, в рамках классического или «старого» институционализма для которого характерно рассмотрение политических институтов как формальных положений, законов или политических установлений, исследование гражданского контроля в качестве политического института не предоставляется возможным в полной мере, поскольку не отражает функциональных свойств и действенных механизмов гражданского контроля.

В свою очередь, наибольшим эвристическим потенциалом, на наш взгляд, обладает неоинституциональная парадигма исследования политических процессов, разработанная в трудах Дж. Марча, Й. Ольсена, предлагающих рассматривать политические институты как «правила игры», которые организуют взаимоотношения между действующими субъектами . Политические институты в таком понимании есть «относительно устойчивый набор правил и организованных практик, воплощённый в структурах значений и ресурсов, которые являются инвариантными по отношению к индивидам и устойчивыми перед специфическими предпочтениями и ожиданиями индивидов, и перед меняющимися внешними условиями» .

Специфика «нового» институционализма состоит в том, что политические институты понимаются во взаимодействии формальных норм и неформальных правил, образующих в итоге сложные организационные отношения и саму кооперирующую деятельность, обеспечивающую поддержание стабильности и порядка в обществе. Для анализа гражданского контроля как политического института наиболее оптимальным определением института является, на наш взгляд, позиция другого представителя неоинституционализма Д. Найта. Ученый акцентирует внимание на различиях в функционировании формальных и неформальных институтов политической системы: «Когда эффективность неформальных институтов находится под угрозой, - пишет Д. Найт, - акторы пытаются привлечь государственные механизмы внешнего принуждения и установить институциональные ограничения, которые дают им дистрибутивные преимущества. Но введение государства изменяет основной конфликт по поводу социальных институтов. Логика неформальной институциализации - установить ограничения на действия других путем принятия собственных обязательств. Логика формальной институциализации - установить ограничения на действия других через действия третьей стороны» .

Таким образом, с позиций неоинституциональной парадигмы гражданский контроль выступает институциональным механизмом ограничения действий государственной власти посредством активного участия граждан в процессе принятия и реализации политических решений. Отсюда гражданский контроль над функционированием государственной власти следует понимать как организационно оформленные, нормативно закрепленные и регулярно воспроизводимые институциональные практики установления ограничений государства и гражданского общества путем принятия взаимных обязательств в процессе достижения коллективных целей. Более того, гражданский контроль над деятельностью органов государственной власти выступает необходимым элементом демократической политической системы, основанной на праве участия граждан в публичном управлении.

Синтезируя различные направления к пониманию политических институтов, С.В. Патрушев указывает на то, что реализация интересов и потребностей граждан осуществляется, в первую очередь, через институты политической системы общества: «коллективные решения не являются простой суммой индивидуальных решений, но формируются под организационным давлением; институты влияют на направление агрегирования» . Отсюда, гражданский контроль, на наш взгляд, является таким элементом политической системы, который способствует агрегации разрозненных целей и интересов граждан, что позволяет характеризовать его как институт, выполняющий функции воспроизводства политической системы. Основным механизмом, обеспечивающим функционирование института гражданского контроля, в этой связи, может выступать регулярное взаимодействие субъектов политического процесса по поводу подготовки, принятия и реализации политических и управленческих решений.

Все институты политической системы взаимозависимы, и взаимодействуя друг с другом, они обеспечивают жизнедеятельность политической системы, способствуют эффективной реализации ее функций в обществе. По мнению В.С. Силаева, политические институты будут содействовать развитию политической системы, если они будут соответствовать следующим признакам:

) выражать политические интересы разнообразных социальных общностей;

) быть участником политической жизни и носителем политических отношений;

) иметь непосредственное или опосредованное отношение к государственной власти, к ее завоеванию, организации или использованию;

) руководствоваться в своей повседневной деятельности нормами или правилами, сложившимися в недрах политической жизни .

Исходя из данных характеристик институтов политической системы, следует выделить следующие функции гражданского контроля как политического института:

реализация демократического принципа верховенства власти народа;

аккумуляция разнонаправленных политических интересов социальных групп и слоев общества;

организация и поддержание активного участия граждан в политической жизни общества;

воздействие на принимаемые институтами государственной власти управленческие решения;

развитие сферы публичной политики как условия реализации общих интересов и потребностей социума.

Институт гражданского контроля как форма непосредственного взаимодействия общественных структур с органами государственной власти в сфере публичной политики является условием воспроизводства и поддержания стабильности политической системы. Для того чтобы установить функциональное значение института гражданского контроля над государством в политической системе необходимо определить виды политических институтов и выделить сферы их функционирования.

Таким образом, структура политической системы включает в себя институты, реализующие интересы государства, гражданского общества и те, которые направлены на установление взаимодействий между двумя сферами. Прежде всего, необходимо указать на две группы, действующие в рамках либо государства, либо гражданского общества. Институты политического опосредования составляют третью группу, находящуюся на пересечении границ общественного и государственного. Именно в данной области находит свое воплощение институт гражданского контроля.

Наиболее оптимальным для нашего исследования представляется следующий вариант классификации институтов:

Рисунок 1 - Институциональные элементы политической системы общества

В первую группу входят собственно государственные институты, исполняющие функции политического управления обществом. В рамках государства как основного института системы можно выделить представительные учреждения, надзорные контрольные инстанции, органы охраны общественного порядка, вооруженные силы и другие. Институты данной группы осуществляют функции государственного контроля в обществе.

Вторая группа, находящаяся в области гражданского общества, включает негосударственные институты, имеющие определенный политический аспект. Они ориентированы на реализацию экономических, социальных, духовных потребностей граждан, используя при этом политические средства достижения целей. К таким институтам следует отнести средства массовой информации, профессиональные союзы и трудовые коллективы, неправительственные организации и другие. Данные институты могут осуществлять общественный контроль по отношению к органам государственной власти.

В третью группу политических институтов входят непарламентские политические партии, институты межсекторного социального партнерства, некоммерческие организации. Данные институты включают в себя институт гражданского контроля над органами государственной власти, осуществляющий функции интеграции государственных и общественных элементов политической системы, посредничества между двумя сферами, регулируя и контролируя процесс реализации интересов личности, общества и государства.

Важно отметить, что межсекторное социальное партнерство представляет собой взаимодействие трех секторов (государства, бизнеса и некоммерческого сектора) по решению возникающих общественных проблем. Одним из самых содержательных определений данного феномена является, по мнению многих исследователей, дефиниция В.Н. Якимца, который под межсекторным социальным партнерством понимает «конструктивное взаимодействие организаций двух или трех секторов для решения социальных проблем, выгодное каждой из сторон в отдельности и населению территории, где оно реализуется» . В рамках нашего исследования особое значение имеет определение А.А. Кокшаровой, акцентирующей внимание на институциональной природе межсекторного общественно-государственного партнерства, которое «проявляется как общественный институт, который структурирует взаимодействия власти и общества, направленные на улучшение состояния социально-экономической сферы» . В этой связи необходимо отметить, что поскольку гражданский контроль, как отмечалось выше, представляет собой сферу публичного сотрудничества таких элементов политической системы общества как государство и общественные организации, то его также можно рассматривать, следом за Л. Храмцовой, в качестве формы межсекторного социального партнерства .

В основе межсекторного социального партнерства, по мнению И.Б. Тесленко, лежат следующие принципы функционирования:

) заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения экономических и социальных проблем;

) объединение усилий и возможностей каждой из сторон в преодолении важных проблем, решение которых поодиночке неэффективно;

) конструктивное сотрудничество в разрешении спорных вопросов;

) согласованный контроль и учет интересов;

) всесторонняя обоснованность взаимодействия с использованием соответствующих механизмов, приемов и инструментов;

) нацеленность на выработку новых решений задач общества на основе контрактов и разделения ответственности .

Исходя из данных оснований межсекторного социального партнерства, представляется возможным сделать вывод, что институт гражданского контроля обеспечивает, прежде всего, реализацию такого принципа как согласованный контроль и учет интересов. В этой связи следует отметить, что гражданский контроль, выступая институтом посредничества между государственными и гражданскими структурами, находит свое практическое воплощение также через межсекторное социальное партнерство, определяющее, таким образом, одну из характеристик гражданского контроля.

Институт гражданского контроля осуществляет постоянную проверку деятельности органов государственной власти и управления. Одной из государственных структур, нуждающихся в контроле граждан, является, по мнению Г.А. Стеничкина, уголовно-исполнительная система, осуществляющая наказание лиц, совершивших преступление . Реализуясь в закрытых учреждениях, процесс исполнения наказаний включает в себя потенциальные угрозы некачественного выполнения данной функции государством. Поэтому институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой является условием развития государства как важнейшего элемента политической системы, поскольку оказывает воздействие на функционирование государственных органов, осуществляющих наказание в отношении лиц, совершивших преступление.

В самом общем виде под гражданским контролем следует понимать, по мнению О.Н. Кочевой и И.В. Аверкиева, непосредственное наблюдение представителями общественных организаций и инициативных групп за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, с целью недопущения нарушения прав и законных интересов граждан . Наиболее точное, на наш взгляд, определение гражданского контроля дает А.А. Гончаров, понимая под ним «деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц, нацеленную на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления и обеспечение справедливости» . Обобщая данные дефиниции, можно определить, что гражданский контроль - это контроль над органами государственной власти со стороны институтов гражданского общества, создаваемых на законных основаниях в форме независимых комитетов, ассоциаций, фондов, неправительственных центров, имеющих, как правило, некоммерческий статус.

В качестве основополагающих принципов гражданского контроля целесообразнее, по мнению А.А. Гончарова, выделять следующие: «свобода общественного объединения, независимость, справедливость, полнота, доступность, объективность, доказательность, открытость, публичность, динамичность, гражданская активность» . Конкретной целью гражданского контроля выступает, по мнению А.А. Козлова, содействие повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений .

К объектам гражданского контроля А.С. Полещук предлагает отнести аппарат органов власти: органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица всех перечисленных органов, а также межгосударственные (надгосударственные) органы власти. Субъектом гражданского контроля является общественность, а именно политически активные граждане и общественные объединения, независимые от органов государственной власти, предметом выступает система политического управления .

К этапам осуществления гражданского контроля для решения конкретной задачи В.Р. Шмидт относит:

) Определение проблемы, выбор объекта, определение цели;

) Определение методов контроля;

) Достижение необходимых договоренностей;

) Составление программы, определение основных вопросов и предварительных критериев оценки, подготовка инструментария;

) Проведение мероприятий гражданского контроля;

) Оценка полученной информации;

) Представление результатов контроля .

На основе исследования институциональной структуры политической системы и гражданского контроля как элемента этой структуры можно определить, что институт гражданского контроля выполняет функции, направленные на поддержание стабильности и порядка в политической системе общества Гражданские ассоциации обеспечивают вовлечение людей в политику, что является одним из важнейших ресурсов, необходимых для поддержания равновесия системы. Гражданский контроль, устанавливая непосредственное взаимодействие организаций гражданского общества с государственными органами, усиливает способность управлять, регулировать и координировать поведение индивидов и групп, обеспечивать эффективное политическое управление в общественных интересах. Таким образом, институт контроля граждан способствует реализации таких функций политической системы как политическая социализация, артикуляция интересов и политическая коммуникация.

С целью осуществления воздействия на представителей властных структур институт гражданского контроля должен, таким образом, решать в рамках своей деятельности следующие задачи:

) Организовать граждан в независимые и активные общественные объединения, претендующие на статус влиятельной политической силы, способной осуществлять влияние на органы государственной власти.

) Определять такую программу действий, которая будет понятной и доступной всем слоям населения. В ней должны быть отражены направления, формы, механизмы и средства реализации контролирующей деятельности.

) Создавать действенные механизмы контроля на основе интеллектуальных и информационных ресурсов общественности.

) Применять правовые, политические, коммуникативные и научные технологии и средства для достижения поставленных целей.

) Осуществлять постоянный информационный контроль с помощью средств массовой информации и вести при этом конструктивный диалог с органами государственной власти в рамках общественных палат.

) Повышать уровень политической активности граждан, способствуя осознанию ответственности со стороны общественности за деятельностью своего парламента и правительства при решении внутренних и внешних политических задач.

Практической целью института гражданского контроля выступает создание правового государства, в котором органы власти осуществляют свою деятельность в общественных интересах и в высшей степени ответственны и подконтрольны обществу. Для реализации данной цели необходимы выработка общих принципов, консолидация и практическая деятельность с применением всех легальных форм осуществления гражданского контроля.

Таким образом, исходя из представленных научно-теоретических направлений исследования различных аспектов организации гражданского контроля над органами государственной власти, следует сделать ряд выводов. Прежде всего, гражданский контроль следует рассматривать как организационно оформленную, нормативно закрепленную и регулярно воспроизводимую практику проверки органов государственной власти гражданскими ассоциациями и неправительственными организациями на предмет соответствия их деятельности установленным политическим и правовым нормам. Наличие функционирующего института гражданского контроля как формы непосредственного взаимодействия общественных структур с органами государственной власти в сфере публичной политики является условием повышения эффективности политического управления.

С целью определения структурного положения института гражданского контроля в политической системе можно выделить несколько научно-теоретических подходов к ее изучению. В соответствии с функциональным подходом к исследованию политической системы гражданский контроль выступает одним из ее элементов, выполняющим функции политической коммуникации, артикуляции и агрегации интересов различных социальных групп. Согласно нормативному рассмотрению политической системы, гражданский контроль можно представить в качестве механизма воспроизводства правовых норм и политических императивов. С позиций культурологического подхода различные формы гражданского контроля несут в себе демократические нормы и ценности, способные оказывать влияние на политический процесс и отношения. Коммуникативное направление анализа политической системы акцентирует внимание на публичности как неотъемлемом свойстве политической власти, что представляет особое значение для исследования гражданского контроля, функционирующего в сфере публичности. В рамках институционального подхода гражданский контроль можно рассматривать как институт политической системы общества, обладающий специфическими чертами и выполняющий определенные функции.

При анализе становления организационных форм публичных проверок органов государственной власти наибольшим эвристическим потенциалом обладает, на наш взгляд, методология неоинституционального подхода к изучению политической сферы. В рамках данного подхода гражданский контроль следует понимать как организационно оформленной, нормативно закрепленной и постоянно воспроизводимой системой действий некоммерческих организаций, устанавливающих ограничения на действия органов государственной власти путем принятия собственных обязательств в процессе реализации общественных интересов. Основным условием функционирования института гражданского контроля выступает регулярное взаимодействие субъектов политического процесса в ходе подготовки, принятия и реализации общественно-значимых решений, а также по поводу урегулирования возникающих в связи с этим противоречий и конфликтов.

К основным признакам гражданского контроля как политического института целесообразно, на наш взгляд, относить следующие: 1) выражение политических интересов разнообразных социальных общностей, осуществление демократического принципа верховенства власти народа; 2) воздействуя на органы государственной власти, общественные организации становятся участниками политической жизни и носителями политических отношений; 3) представляет собой способ и форму влияния на государственную власть в общественных интересах; 4) институт воплощает и воспроизводит в себе принципы и установки политической системы, соответствующей демократическому устройству общества. В целом, наличие данных признаков позволяет характеризовать гражданский контроль как институт, выполняющий функции поддержания равновесия и воспроизводства политической системы общества.

Специфика института гражданского контроля заключается также в том, что он является элементом межсекторного социального партнерства, реализуемого в сфере публичной политики. Межсекторное социальное партнерство представляет собой взаимодействие трех секторов - государства, бизнеса и некоммерческого сектора, которое структурирует взаимодействия власти и общества, направленные на улучшение состояния социально-экономической сферы. В основе межсекторного социального партнерства лежат следующие принципы функционирования: 1) заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения экономических и социальных проблем; 2) объединение усилий и возможностей каждой из сторон в преодолении важных проблем, решение которых поодиночке неэффективно; 3) конструктивное сотрудничество в разрешении спорных вопросов; 4) согласованный контроль и учет интересов; 5) всесторонняя обоснованность взаимодействия с использованием соответствующих механизмов, приемов и инструментов; 6) нацеленность на выработку новых решений задач общества на основе контрактов и разделения ответственности.

Исходя из принципов функционирования межсекторного социального партнерства, следует определить, что институт гражданского контроля обеспечивает, прежде всего, согласованный контроль и учет разрозненных интересов. Другими словами, гражданский контроль представляет собой такое общественное явление, при котором гражданское общество определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, контролирует процесс ее реализации, участвует в решении всех общественно значимых вопросов на всех уровнях. Применительно к сфере публичной политики следует отметить, что институт гражданского контроля является одним из механизмов разрешения социальных, экономических и политических проблем путем открытого сотрудничества представителей органов государственной власти и ассоциаций гражданского общества. Институт гражданского контроля, таким образом, формируется и функционирует в пространстве публичной политики, предполагающей установление диалога общества и власти как равноправных субъектов с целью реализации общих интересов и потребностей социума.

Таким образом, осуществление гражданского контроля над системой исполнения наказаний создает необходимые предпосылки для наиболее эффективного обеспечения безопасности и поддержания политико-правового порядка в обществе. Для более глубокого и всестороннего исследования процесса формирования институциональных форм гражданского контроля в местах принудительного содержания России следует обратиться к анализу принципов наказания в рамках различных научно-теоретических подходов, а также изучить зарубежный опыт функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями. Учитывая специфику политической модернизации нашей страны, особое внимание следует уделить исследованию особенностей функционирования уголовно-исполнительных систем в странах с различным уровнем развития современных политических институтов и практик, проанализировать зарубежный опыт формирования института гражданского контроля над системой исполнения наказаний в условиях модернизации государственных структур.

§1.2 Гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой государства в условиях политической модернизации

Гражданский контроль представляет собой такой политический институт, который осуществляет проверку деятельности органов государственной власти и управления с целью обеспечения с их стороны прав и свобод граждан. Одной из государственных структур, нуждающихся в гражданском контроле, является, по мнению Г.А. Стеничкина, уголовно-исполнительная система. Ученый подчеркивает, что общественные объединения «могут способствовать расширению гласности при исполнении наказаний, привлекать специалистов, не состоящих на государственной службе, к обсуждению вопросов совершенствования уголовно-исполнительной деятельности» . Н.Г. Карнишина указывает, что эффективная организация гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями является необходимым элементом правового государства . Поэтому, как отмечает Ю.К. Александров, неотъемлемым элементом развитого демократического правового государства является гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой .

Необходимость гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой обуславливается, по мнению В.В. Федорова, двумя основными причинами. Во-первых, органы уголовно-исполнительной системы выполняют функцию предотвращения преступлений, следовательно, гражданский контроль реализует право граждан контролировать деятельность государственных структур, обеспечивающих их безопасность. Во-вторых, пенитенциарные учреждения, являющиеся элементом правоохранительных органов, призваны принудительными методами обеспечивать необходимый уровень правопорядка и законности, поэтому государственные структуры, в компетенцию которых входит ограничение прав и свобод граждан, не могут быть свободны от контроля со стороны общества . Таким образом, гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой является институциональным механизмом поддержания баланса политической системы, который оказывает воздействие на государственные органы, осуществляющие наказание в отношении лиц, совершивших преступление.

Необходимо отметить, что уголовно-исполнительная система, выступающая объектом гражданского контроля, представляет собой государственный институт, который организует исполнение уголовных наказаний, наложенных на граждан в соответствии с действующим законодательством. Если в широком смысле наказание - это форма социального контроля, которая состоит в отрицательном санкционировании общественно неодобряемого поведения , то в пенитенциарной практике оно понимается как применение меры, причиняющей страдание или неудобства к лицу, нарушившему какую-либо правовую норму . Возможность использования различных методологических оснований для исследования уголовно-исполнительной системы отражает наличие разнообразных теоретических подходов к анализу наказания в рамках социогуманитарного знания.

В юриспруденции основным основной акцент в изучении системы исполнения наказаний делается на эффективности применяемых мер и их соответствии установленным в обществе принципам справедливости. Так, в рамках данного исследовательского направления И. Бентам отмечал, что наказание оправданно, только если «оно имеет своим следствием хорошие результаты, которые перевешивают плохие» . В настоящее время представители юридической науки, в частности Н. Кристи, указывают на такие явления современной пенитенциарной практики как «кризис наказания», кризис уголовной политики и юстиции, а также кризис полицейского контроля. В свою очередь Я.И. Гилинский предлагает следующие меры по преодолению сложившейся кризисной ситуации:

) полный отказ от смертной казни;

) преобладание краткосрочного лишения свободы;

) тюремный режим, не унижающий человеческое достоинство осужденных, с применением системы пробаций;

) переход от «возмездной юстиции» к юстиции возмещающей, восстановительной .

С обоснованием необходимости перехода к восстановительному правосудию выступает М. Райт, акцентирующий внимание на том, что наказание, прежде всего, должно быть действенным и не ухудшать существующего положения. Он отмечает, что большинство определений восстановительного правосудия содержат идеи компенсации или возмещения причиненного ущерба и предполагают установление диалога между жертвой и правонарушителем о способе возмещения ущерба. Анализируя данную концепцию, можно выделить два типа обоснований идеи восстановительного правосудия: инструментальный и символический. В рамках инструментального подхода Л. Шерман и Х. Стренг отмечают, что «переход от судебного преследования к восстановительной юстиции качественно повышает шансы вовлечь правонарушителя в сферу правосудия» . С позиций символического обоснования Д. Корнуэлл считает, что такое правосудие предполагает исправление нанесенного вреда со стороны преступника и вовлекает все общество . Таким образом, юридический анализ принципов наказания предполагает поиск наиболее эффективных мер как по его применению, так и по предотвращению новых преступлений, что указывает на прагматический характер исследований в рамках данного направления.

Для социально-философского осмысления практик наказаний характерна аксиологическая направленность исследований и поиск моральных обоснований применения мер принуждения к лицам, совершившим преступление. Так, В.Е. Везломцев отмечает, что еще в работах античных философов наказание понималось как попытка вернуть общество к идеальному состоянию, т.е. к устройству, соответствующему требованиям всеобщего разума . И. Кант, понимая под наказанием, прежде всего, воздаяние преступникам за совершаемое ими зло, считал возмездие одним из непреложных императивов, являющихся нормами практической деятельности человека . Современные исследователи продолжают поиск нравственных императивов, необходимых для функционирования института наказаний. Так, Ю.В. Соколов утверждает, что истинная цель существования пенитенциарной системы, нравственное содержание ее деятельности должна заключаться в соблюдении норм справедливости и гуманизма. При этом он подчеркивает, что необходимо утверждать новейший принцип гуманизма, для которого «наивысшей ценностью является сам человек, его личность, во всех проявлениях» .

Анализируя социально-философское направление научной мысли, необходимо отметить, что основная цель исследований заключается не в попытке морального обоснования системы наказания, а в формировании ценностных нормативов уголовно-исполнительной деятельности. Э. Дафф и Д. Гарланд в этой связи пишут: «Наиболее серьезной задачей философии является стремление подвергнуть мощный карательный аппарат государства постоянному нормативному контролю и критике - путем формулирования ценностей, на основе которых и можно было бы судить об эффективности этого аппарата, и переосмысления его понятийной базы» . С критикой пенитенциарной системы в свое время выступал еще один представитель социально-философского направления научной мысли М. Фуко. Как отмечает Ж. Шантрен, его концепция представляет собой не столько исследование тюремных структур и практик, сколько анализ власти и дисциплины, призванных производить самостоятельного способного к нормативной самодисциплине индивида . Е. Римон также указывает, что М. Фуко смещает фокус анализа тюрьмы и придает ему всеобщий характер: тюрьма становится средством для изучения властных механизмов, действующих в современных обществах .

Таким образом, для философского направления исследования тюрьмы характерно применение различных теоретических подходов к анализу данного феномена. В одних из них преобладают попытки дать аксиологическую оценку уголовно-исполнительной деятельности, в других устанавливается связь между функционированием пенитенциарных учреждений и организацией политической власти в обществе. Результаты исследований в области социально-философского знания могут быть использованы при анализе организации гражданского контроля граждан над уголовно-исполнительной системой, поскольку особенности формирования института гражданского контроля над исполнением наказаний в определенных социально-политических условиях определяют возможности функционирования данного института в конкретной политической системе.

В рамках социологического направления изучения системы наказаний основными исследовательскими задачами являются анализ тюрьмы как социального института, разрешение проблемы возвращения освободившихся из мест лишения свободы в общество, а также разработка моделей эффективной ресоциализации и социальной адаптации осужденных. При этом необходимо отметить, что в ранних социологических исследованиях, в частности в работах П.А. Сорокина, наказание понималось как «акт или совокупность актов, вызванных преступлением и представляющих реакцию на акты, квалифицируемые как акты преступные» . В свою очередь Э. Дюркгейм пытался определить основные функции уголовно-исполнительной системы, считая, что истинная цель наказания - сохранить в целостности общественную связь, удерживая всю ее жизненность в социальном сознании . Современные исследователи, в частности А.С. Тимощук, также указывают на организацию наказаний как условие поддержания стабильности и целостности социальных отношений и структур .

В социологических исследованиях объектом анализа выступает институт тюрьмы, который в условиях нарушения правопорядка является одним из механизмов сохранения целостности общества и инструментом ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы. Как отмечает Ю.В. Баранов, в основе понимания процесса ресоциализации осужденных лежит концепт «человека перехода», предполагающий осознание прерывистости нахождения человека в социуме. Целью исправительных учреждений, по мнению ученого, должна стать подготовка осужденных к жизни на свободе, основанной на соблюдении норм и правил человеческого общежития . Отсюда, ресоциализация осужденных представляет собой, по мнению М.В. Бухаровой, «целенаправленное воздействие на личность правонарушителя со стороны социальных организаций, групп и/или институтов, призванных способствовать правопослушному поведению граждан» .

Рассматривая социологическое направление анализа пенитенциарной системы, следует отметить, что в рамках современных исследований принимаются попытки синтезировать юридические, политологические, социально-философские и социологические концепции наказания. Так, Ж. Шантрен предлагает использовать трансверсальный подход к изучению института тюрьмы. Предметом анализа в таком случае становятся «разнообразные типы тюремного опыта и комплексные способы осуществления власти в условиях заключения - в их историческом, сиюминутном и местном своеобразии» . Через выявление активного участия тюрьмы в новых формах подавления, ученые, по мнению Ж. Шантрена, «смогут более эффективно бороться с нравственной индифферентностью общества к своим заключенным» .

Анализируя различные концепции наказания, следует отметить, что большинство современных исследователей в рамках представленных направлений приходят к выводам, что в настоящее время необходимо совершенствовать пенитенциарную систему на основе принципов гуманизма, равенства всех перед законом. Основными целями уголовно-исполнительных органов должны стать исправление и ресоциализация лиц, осужденных к лишению свободы. Следуя юридическим исследованиям таких целей можно достигнуть за счет практической реализации модели восстановительного правосудия. С позиций социально-философского осмысления для решения данной проблемы необходимо выработать такую систему ценностей, которая контролировала и нормализировала бы функционирование института наказания. В социологии предпринимаются попытки разработки модели эффективной ресоциализации и социальной адаптации осужденных, которая призвана подготовить заключенных к жизни на свободе.

В рамках политологического направления изучения проблемы наказаний особое значение уделяется изучению карательной функции государства, способов и форм ее реализации, проблемам политической социализации и ресоциализации осужденных, а также вопросам функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. При этом необходимым условием институционализации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями выступает процесс модернизации политической системы общества. В этой связи следует отметить, что в ранних политических теориях, затрагивающих проблему исполнения наказаний, исследовались, как пишут Э. Дафф и Д. Гарланд, многообразные аспекты легитимизирующей роли и полномочий государства, предусматривающие различные типы взаимоотношений между органами государственной власти и отдельными гражданами . Так, согласно либеральным концепциям, в частности теории К. Бреттшнайдера, властные полномочия государства должны быть ограничены, а государственные институты уголовного судопроизводства не должны посягать на личную свободу граждан . С позиций коммунитарных теорий, как отмечает К. Макбрайд, государству должна отводиться более значительная роль в обеспечении коллективного благосостояния и защиты общественных интересов, а в пенитенциарной системе необходимо пропагандировать кодекс таких ценностей как социальная реабилитация, моральное перевоспитание и реинтеграция преступников .

Анализируя проблему политической социализации осужденных, И.А. Щеглов понимает под данным процессом социально-исторический феномен, восходящий к истории становления и развития бытия человека - огосударствленного, цивилизационного в своем родовом понятии . В свою очередь Н.А. Головин, исследуя политическую социализацию, определяет ее как «масштабный и сложный социальный процесс формирования политической идентичности, усвоения ценностей и идеологий, обретения навыков политического поведения» . Таким образом, осужденные молодежного возраста, находясь в местах лишения свободы, имеют возможность осознать необходимость приобретения навыков политического поведения, соответствующего нормам и ценностям гражданской политической культуры общества, предполагающей установление постоянного взаимодействия институтов государственной власти и ассоциаций гражданского общества.

Исследуя процесс политической ресоциализации осужденных, необходимо отметить, что приставка «ре-» в переводе с латинского означает повторение какого-либо действия или противоположное действие. В этой связи специалисты из различных областей знания акцентируют внимание на специфике применения данного термина, понимания под ним:

) вторичное вхождение индивида в социокультурную среду в результате дефектов социализации или в результате смены социального окружения;

) разрушение усвоенных личностью в процессе асоциализации негативных, антиобщественных ценностей и норм;

) повторное или первичное позитивное с точки зрения конкретного общества усвоение индивидами и группами социальных норм и образцов поведения;

) целенаправленную, комплексную систему воспитательного воздействия, направленную на преодоление у социально неадаптивной личности асоциальных и создание социально-нравственных установок поведения;

) осознанное изменение поведение человека в ситуации очевидного социального неуспеха и т.д.

Применительно к лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, И.М. Усманов предлагает рассматривать политическую ресоциализацию как процесс отлучения от девиантных ролей и коррекции отклоняющегося поведения . Отсюда, политическая ресоциализация осужденных представляет собой процесс преодоления прежних форм девиантного поведения и ценностных ориентаций за счет усвоения новых норм и ценностей, соответствующих высокому уровню политико-правовой культуры и восстановления статуса полноправного гражданина своей страны. Институт гражданского контроля, в этой связи, выступает одним из агентов политической ресоциализации, поскольку устанавливает связь между осужденными и представителями гражданского общества, не допускающие в ходе своей деятельности полной изолированности заключенных от социума.

Как отмечает З.С. Токубаев, установление контроля над уголовно-исполнительной системой со стороны гражданского общества является необходимым инструментом обеспечения прав и свобод человека в местах лишения свободы . М.Н. Садовникова и М.А. Сутурин подчеркивают, что организация гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями будет способствовать процессу исправления и ресоциализации осужденных . В этой связи следует отметить, что формирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительными органами государственной власти является условием эффективной реализации принципов гуманизма и равенства всех перед законом в местах лишения свободы. При этом необходимо подчеркнуть, что изменение принципов наказания происходит в условиях модернизации института государства, представляющей собой, по мнению У. Мора, особый тип социального изменения - «тотальной трансформации традиционного или досовременного общества к тому типу технологий и соответствующей ему социальной структуры, которые характерны для развитых, экономически процветающих и политически относительно стабильных стран западного мира» . Политическая модернизация в этой связи включает в себя распространение гражданских свобод и политических прав, развитие электоральной конкуренции, партийных систем, разделения властей и др.

Анализируя специфику политической модернизации государства, Г. Алмонд и Д. Пауэлл указывают, что политическая модернизация представляет собой формирование открытой социальной и политической системы путем интенсификации социальной мобильности и интеграции населения в политическое сообщество . В качестве основных характеристик процесса политической модернизации государства ученые выделяют:

) структурная дифференциация (разделение) органов государственной власти - т.е. появление новых политических институтов, выполняющих строго очерченную функцию и одновременно тесно взаимосвязанных и взаимодействующих между собой;

) повышение мобилизационных способностей системы государственного управления - т.е. ее способности мобилизовать разнообразные ресурсы и направить их на достижение новых целей в развитии;

) повышение способностей государственной системы к выживанию в кризисных ситуациях и к преодолению кризисов за счет использования новых средств коммуникации, социализации и мобилизации;

) ощутимая тенденция к политическому равноправию - т.е. постепенное снятие всех ограничений (экономических, административных, национальных и др.) на участие граждан в государственном управлении.

Следует отметить, что в процессе политической модернизации государства происходит не только расширение социального базиса государственной власти, но и, как отмечает К.В. Старостенко, развитие институтов гражданского общества на основе принципов и норм демократии . Более того, В.Г. Федотова указывает на самостоятельное и независимое развитие гражданского общества в условиях политической модернизации института государства. Она пишет, что в результате модернизации государственной системы гражданское общество становится «самоорганизованным, структурированным, имеющим механизмы представительства и контроля над государством со стороны негосударственной сферы, политических партий, предпринимательских групп, профсоюзов и других неправительственных организаций, общественных движений, правозащитных групп и т.д.» . В свою очередь В.Б. Романенко, анализируя опыт общественно-политических преобразований, также выделяет новые институциональные формы общественно-государственного взаимодействия в условиях модернизации государства.

На основе представленных исследований можно предположить, что в условиях политической модернизации гражданское общество обретает способность устанавливать контроль над государством. При этом контроль осуществляется со стороны независимых общественных ассоциаций, организующихся с целью защиты своих интересов, политических прав и свобод. В этой связи гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой может рассматриваться как институт межсекторного социального партнерства, взаимодействующий с органами государственной власти по вопросам изменения практик наказаний на основе современных норм и ценностей.

Являясь, по мнению Д.В. Ямщикова, неоднородным и противоречивым процессом, политическая модернизация института государства может быть представлена в различных формах и моделях . В каждой отдельно взятой среде, национально-культурные традиции оказывают воздействие на процессы общественно-политических преобразований. В этой связи Э.А. Паин утверждает, что основным выводом новой парадигмы модернизации является «признание возможности многообразия моделей исторического развития, обусловливающего различие траекторий модернизационных трансформаций в зависимости от стартовых условий, исторического опыта и особенностей культуры разных стран» . Отсюда следует, что анализ зарубежного и отечественного опыта функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой должен осуществляться с учетом исторических условий и национально-культурных особенностей политической модернизации различных стран.

Несмотря на многовариантный характер модернизационных процессов, можно выделить и некоторые общие черты политической модернизации государства, исходя из представления изучаемого феномена в качестве процесса перехода от традиционных политических структур и практик к современным формам политического устройства. Как отмечает Я.А. Пляйс, в ходе исторического опыта различных народов теоретики модернизации выделяют два основных типа данного процесса - естественная и догоняющая . В ходе естественной или эволюционной модернизации осуществляется переход от традиционности к современности на основе трансформации производственных и мировоззренческих систем в сторону демократизации общественных структур, увеличения политической активности граждан. Такая модель была реализована в странах Западной Европы и США. Следует отметить, что органический тип модернизации соотносится с либеральной формой модернизационных преобразований государства, связанных с процессами развития институтов представительной демократии, избирательной системой, прав человека и др.

Догоняющая или вынужденная модернизация ставит своей целью достижение уровня развития стран классической модернизации посредством копирования и/или заимствования определенных образцов общественно-политических устройств. При этом трансформационные процессы затрагивают все сферы деятельности органов государственной власти, и, как отмечают П. Сеньер, К. Кроузер, М. Лонг, модернизационные проекты общественно-политических преобразований детерминируют нововведения в сфере исполнения наказаний . При этом в странах неорганической модернизации, к которым относится Россия, возможно воспроизведение этатистской формы политической модернизации, которая ориентирована на сохранение или медленную трансформацию ценностей, институтов и отношений.

В современном мире модернизирующиеся страны осуществляют преобразования уголовно-исполнительных систем на основе принципов и норм, сформировавшихся в странах первичной модернизации. В настоящее время пенитенциарные стандарты современных государств закреплены в действующих международных актах в области уголовно-исполнительной политики, к основным из которых относятся Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство личности видов обращения и наказания. В странах Европейского Союза уголовно-исполнительные системы организуются в соответствии с указанными международными актами и Европейскими пенитенциарными правилами .

Организационные формы государственного и гражданского контроля над уголовно-исполнительными системами стран Европейского Союза также регламентированы Европейскими пенитенциарными правилами, устанавливающими стандарты обращения с заключенными в местах лишения свободы на основе приоритета прав и свобод человека . Следует отметить, что помимо государственных органов, контролирующих процесс исполнения наказаний, в европейских странах функционируют различные общественные организации, осуществляющие наблюдение за соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Например, в Великобритании при каждой тюрьме действуют Независимые Советы визитеров (Independent Monitoring Board), имеющие неограниченный доступ к посещению тюрем и осуществляющие посредством этого постоянную проверку мест лишения свободы . Как отмечает А.В. Бабушкин, особенность деятельности Совета визитеров состоит в том, что они не представляют ни тюремную администрацию, ни интересы осужденных, а «действуют в интересах всего общества» .

Во Франции гражданский контроль над пенитенциарной системой осуществляют местные органы власти, представленные специальными комиссиями по надзору под председательством префекта; суды, включая Европейский суд по правам человека; международные организации. Как отмечает Ю.К. Александров, заметная роль в организации общественного патронажа принадлежит неправительственным организациям . Так, во Франции действует Национальная ассоциация посетителей тюрем (L'Association Nationale des Visiteurs de Prison), члены которой призваны помогать социальным работникам и руководителю исправительного учреждения, к которому они прикреплены, оказывать психологическую помощь заключенным; способствовать процессу их ресоциализации; осуществлять помощь материально нуждающимся родственникам осужденных, а также освободившимся из мест лишения свободы . Применительно к российской пенитенциарной практике необходимо, на наш взгляд, учитывать положительный опыт функционирования международных неправительственных организаций в качестве субъектов гражданского контроля в местах принудительного содержания.

В других европейских странах, не входящих в состав Европейского Союза, также функционируют общественные организации, осуществляющие контроль над соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Так, в Швейцарии при исправительных учреждениях действуют социальные службы, которые следят за соблюдением прав человека при взаимодействии с полицией, сотрудниками и руководством тюрем. В.В. Виноградов отмечает, что представители социальных служб оказывают поддержку осужденным в деле гарантированного сохранения человеческого достоинства, в том числе в условиях учреждений исполнения наказаний . Пример социальных служб, выступающих агентами политико-правовой ресоциализации осужденных, безусловно, должен вступать, на наш взгляд, ориентиром при модернизации уголовно-исполнительной системы в России для создания модели эффективной политико-правовой ресоциализации заключенных в местах лишения свободы.

Анализируя практики применения наказаний в Западной Европе, можно сделать вывод, что реализация гражданского контроля над исправительными учреждениями европейских стран имеет ряд общих тенденций и принципов построения структур осуществления общественного патронажа. Организационные формы гражданского контроля над уголовно-исполнительными системами представлены наблюдательными комиссиями, попечительскими советами, общественными инспекторами и другими объединениями. Следует отметить, что, помимо национальных гражданских структур, публичную проверку мест лишения свободы в европейских странах осуществляют также такие международные неправительственные организации как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Международная тюремная реформа, Международная амнистия и др.

Исследуя особенности применения наказаний в странах первичной модернизации, следует отметить, что не во всех уголовно-исполнительных системах ставятся задачи исправления и ресоциализации осужденных на основе принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Например, в США, по мнению А.Л. Сморгуновой, на современном этапе развития происходит «усиление карательной составляющей в уголовно-исполнительной политике, возрождение смертной казни, восприятие тюремного заключения как необходимого и неизбежного вида наказания» . Основной задачей государственных органов является усиление контроля за общественной безопасностью и порядком на основе предупреждения преступлений и ужесточения наказаний в отношении лиц, совершивших преступление . Таким образом, опыт функционирования пенитенциарной системы США демонстрирует влияние национально-культурных особенностей на разработку политического курса в уголовно-исполнительной сфере и практику исполнения наказаний в государстве.

В странах догоняющей модернизации в рамках процессов демократизации общественно-политических структур и институтов также происходят коренные преобразования уголовно-исполнительных систем на основе ценностей и норм, выработанных в странах первичной модернизации. Сравнивая практики организации наказаний в модернизирующихся обществах, Н.П. Ковалев отмечает, что в бывших британских колониях, в отличие от стран бывшего Советского Союза, руководителями уголовно-исполнительных органов являются не полицейские чины, а профессиональные политики. Данный факт, по мнению исследователя, безусловно, «влияет на методы управления и контроля за пенитенциарными учреждениями, смягчает их чрезмерную милитаризованность и карательный характер режима в пенитенциарных учреждениях» . В условиях модернизации органов государственной власти в России следует, на наш взгляд, обратиться к исследованию зарубежного опыта формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Необходимо проанализировать специфику модернизации пенитенциарных учреждений ЮАР, применяющей новые подходы к реформированию органов принуждения, и Украины, преобразующей уголовно-исполнительную систему в сложных социально-экономических и политических условиях.

Так, в ходе социальных, экономических и политических трансформаций в ЮАР осуществляется реформирование пенитенциарной системы, входящей в компетенцию нового Департамента исправительной службы (Department of Correctional Services) . В процессе деятельности Департамента изменился состав работников и управления тюрем, в частности, увеличилось представительство чернокожего населения; были введены органы независимого надзора над департаментом исправительной службы, например, была создана должность судьи-инспектора. При этом, наряду с данными преобразованиями в ЮАР в настоящее время реализуется концепция исправления некоторых преступников вне пределов исправительных учреждений при помощи общественного контроля . На наш взгляд, такие меры оказывают благоприятствующее воздействие на процесс формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в данной стране.

В процессе реформирования уголовно-исполнительной системы Украины в качестве основополагающих декларируются принципы гуманизма и законности, закрепляющие участие общественности в деятельности органов и учреждений исполнения наказания. В ходе модернизации пенитенциарной системы страны был сформирован Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний (Державний департамент України з питань виконання покарань) . Осуществлять общественную проверку соблюдения прав и свобод в местах лишения свободы, содействовать процессу ресоциализации осужденных призваны наблюдательные комиссии. Однако, как отмечает А.П. Букалов, общественный контроль в том виде, как это предусмотрено УИК Украины, по существу отсутствует. «Такая ситуация, - пишет ученый, - устраивает руководителей ведомства, которые избегают сотрудничества с ведущими правозащитными организациями и противятся другим формам общественного контроля - например, любым инициативам правозащитных организаций, предлагающих проводить независимые мониторинги либо посещать учреждения для проверки соблюдения прав человека» . Отсюда, пенитенциарная система остается закрытой для института гражданского контроля над системой исполнения наказаний на Украине.

Опыт Украины важен для нашего исследования, поскольку сходные проблемы в процессе формирования гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями существуют и в России. Так, общественными правозащитными организациями РФ регистрируется значительное количество нарушений прав человека в местах лишения свободы, отсутствие эффективных средств государственной и общественной защиты от произвольных действий сотрудников, устойчивость традиций отрицания законности. В связи с этим Н.Г. Карнишина констатирует фактическое отсутствие эффективного гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями нашей страны .

Исходя из анализа зарубежного опыта функционирования уголовно-исполнительных систем и особенностей организации гражданского контроля в данной сфере, следует определить основные типы уголовно-исполнительных систем в зависимости от цели, приоритетных направлений и институциональных связей закрытых учреждений с представителями гражданского общества. Отсюда, к основным типам уголовно-исполнительных систем можно отнести:

) репрессивно-дисциплинарные (Китай, Афганистан);

) императивно-карательные (США, Канада);

) восстановительно-корректирующие (Великобритания, Франция);

) смешанные (Украина, ЮАР)

Анализируя зарубежные практики функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, следует выделить типы, цели, направления деятельности и организационные формы изучаемого института. К основным видам гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой можно отнести социально-ориентированный, гражданско-правовой, адаптивно-ресоциализирующий и политико-коммуникативный контроль. Первостепенными целями деятельности организаций, осуществляющих гражданский контроль над пенитенциарной системой, должны выступать соблюдение личных прав и интересов осужденных; обеспечение законных прав и обязанностей представителей администрации исправительных учреждений; содействие надлежащей реализации программ социальной адаптации и политико-правовой ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы.

Реализация гражданского контроля над системой исполнения наказаний общественными организациями должна включать в себя следующие задачи:

-    определение и обоснование стандартов и требований к деятельности учреждений системы исполнения наказаний;

-       мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений;

-       анализ выполнения установленных стандартов и требований, соблюдения законодательства в сфере осуществления наказания;

-       публичное обсуждение практических мер по предотвращению правонарушений в местах лишения свободы и обращение с законодательной инициативой в федеральные органы государственной власти;

-       выработка практических рекомендаций, в случае необходимости - обращение в органы прокурорского надзора по поводу устранения выявленных нарушений;

-       оценка эффективности и контроль деятельности администрации исправительных учреждений в сфере исполнения наказаний и ресоциализации осужденных.

Научно-практический анализ институционализации гражданского контроля над системой исполнения наказаний в современном мире позволяет сделать вывод о следующих наиболее эффективных его формах и способах:

) визитирование мест содержания под стражей и отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы независимыми общественными организациями;

) участие гражданских ассоциаций в составе ведомственных, административных, прокурорских комиссий, проводящих проверки в исправительных учреждениях;

) встречи по жалобам представителей общественных правозащитных организаций и профессиональных объединений с лицами, содержащимися под стражей и отбывающими уголовное наказание, оказание им юридической помощи;

) ведение приема осужденных и их родственников в составе наблюдательных комиссий, совместно с представителями должностных лиц исправительных учреждений и/или органов прокурорского надзора;

) ознакомление представителей общественных организаций с решениями администраций пенитенциарных учреждений, касающимися вопросов условий содержания, применения мер поощрения и наказания осужденных;

) направление в вышестоящие органы государственной власти запросов и обращений об обоснованности и законности постановлений судебных органов по уголовному делу, по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении;

) подготовка и направление в Суд жалоб и исковых заявлений; выступление в суде по доверенности в защиту законных интересов и прав лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в местах лишения свободы.

) информирование общественности через средства массовой информации о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Помимо реализации контроля над соблюдением прав и свобод человека в местах лишения свободы, приоритетным сферой гражданского контроля над системой исполнения наказаний должна выступать социальная работа с осужденными. Процесс политико-правовой ресоциализации в пенитенциарных учреждениях важен для того, чтобы лица, отбывшие наказание и освободившиеся из мест лишения свободы, стали полноценными членами общества, имеющими осознанную гражданскую позицию и высокий уровень политико-правовой культуры.

Анализируя представленные научно-теоретические направления исследований пенитенциарных практик и организации гражданского контроля в местах принудительного содержания в различных странах, следует сделать ряд выводов.

Прежде всего, необходимо отметить, что гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой представляет собой механизм участия граждан в осуществлении карательной политики государства. Граждане тем самым вовлечены в процесс подготовки, принятия и реализации властных решений в области применения уголовных наказаний по отношению к лицам, нарушившим закон.

В исследовании становления институциональных форм гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями важно различать существующие подходы к принципам и целям применения наказаний в современном научном дискурсе. Обобщая различные концепции наказания, следует отметить, что большинство современных исследователей приходят к выводу, что в настоящее время необходимо совершенствовать пенитенциарную систему на основе принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Основными целями уголовно-исполнительных органов должны стать исправление и политико-правовая ресоциализация лиц, осужденных к лишению свободы.

В рамках политологического анализа проблемы исполнения наказаний особое значение уделяется вопросам функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Следует отметить, что необходимым условием институционализации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями выступает, на наш взгляд, процесс политической модернизации института государства. В ходе политической модернизации института государства происходит структурная дифференциация его элементов; повышение способностей к мобилизации и преодолению кризисных ситуаций за счет использования новых ресурсов и средств; закрепление тенденций к политическому равноправию; вовлечение граждан в политический процесс.

В условиях политической модернизации государства гражданские объединения обретают способность устанавливать контроль над деятельностью государства. При этом контроль осуществляется со стороны некоммерческих организаций, организующихся с целью защиты интересов, политических прав и свобод различных социальных групп и слоев общества. В этой связи гражданский контроль над системой исполнения наказаний может рассматриваться как институт межсекторного социального партнерства, взаимодействующий с органами государственной власти по вопросам изменения практик наказаний на основе норм и ценностей, соответствующих демократическому политическому режиму.

На основе сравнительного анализа практик организации гражданского контроля над системой исполнения наказаний в современном мире, следует, как отмечалось выше, выделить четыре группы стран в зависимости от целей наказания, приоритетных направлений и степени привлечения общественных структур к его исполнению. В первой группе стран с репрессивно-дисциплинарным типом уголовно-исполнительной системы (Китай, Афганистан, Иран, Ирак и др.) доминирует карательная составляющая в процессе исполнения наказаний. Наказание носит характер возмездия и выполняет функцию поддержания общественного порядка. Отсюда, в странах с таким типом уголовно-исполнительной системы институциональные формы гражданского контроля не получают своего развития.

Для второй группы с императивно-карательным типом уголовно-исполнительной системы (США, Канада и др.) в большей степени характерны усиленный контроль безопасности общества и ориентация на карательную составляющую уголовно-исполнительной политики. В силу этого в обществе практически отсутствует потребность в развитии института гражданского контроля над исполнением наказаний.

В странах с восстановительно-корректирующими уголовно-исполнительными системами (Великобритания, Германия, Франция и др.) гражданский контроль над пенитенциарной системой представляет собой постоянно воспроизводимый институциональный механизм участия граждан в осуществлении уголовно-исполнительной политики государства. Целью исполнения наказания является ресоциализация и социальная адаптация осужденных на основе принципов гуманизма, равенства и законности.

В четвертой группе стран со смешанным типом уголовно-исполнительной системы (ЮАР, Казахстан, Украина и мн. др.), находящихся в процессе политической модернизации, в рамках реформирования уголовно-исполнительной системы фиксируется общая ориентация на собственные национально-культурные и историко-политические традиции. Тем не менее, в большинстве стран наблюдается общая направленность на активное заимствование опыта стран Европейского Союза, на изменение принципов наказания, в направлении сотрудничества институтов гражданского общества и органов государственной власти по решению проблем политико-правовой ресоциализации осужденных, а также содействия развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Следует отметить, что в условиях модернизации государственных органов России особое значение приобретает исследование зарубежного опыта становления и функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями в современных обществах. В процессе реформирования уголовно-исполнительной системы необходимо учитывать положительные и отрицательные результаты деятельности гражданских ассоциаций в сфере контроля над исполнением карательных функций государственными структурами различных стран.

ГЛАВА II. Гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой России: опыт политологического осмысления

На современном этапе политической модернизации Российской Федерации особое значение представляет развитие институтов, выступающих посредниками в отношениях между государственными и гражданскими структурами на основе норм и принципов современного правового государства. Уголовно-исполнительная система России, которая осуществляет принудительные и карательные меры в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, должна выступать одним из ключевых объектов гражданского контроля. Эффективно функционирующий институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой создает необходимые предпосылки для обеспечения безопасности и поддержания политико-правового порядка в нашей стране посредством приведения пенитенциарных практик в соответствие с демократическими нормами.

Для того чтобы определить факторы и условия эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой необходимо обратиться к исследованию опыта институционализации контроля в контексте политической модернизации государственной системы страны. Результаты экспертного интервью с представителями УФСИН России по Волгоградской области и Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области, а также опубликованные в средствах массовой информации материалы о деятельности субъектов контроля позволят, на наш взгляд, определить основные тенденции в процессе функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями региона. Анализ институциональных форм гражданского контроля в местах принудительного содержания Волгоградской области также позволит предоставить необходимые практические рекомендации по реализации эффективной модели гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на федеральном уровне.

§2.1 Этапы и формы политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в условиях модернизационных преобразований

Анализируя опыт политической модернизации российского государства и реализации его карательной функции, следует выделить несколько этапов в институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Первый этап институционального закрепления основ гражданского контроля в местах принудительного содержания берет свое начало с модернизационных преобразований императора Александра I и его Указа 1819 г. о создании Общества попечительного о тюрьмах и завершается упразднением данной организации после революции 1917 г. Членам попечительных комитетов было предоставлено право посещать места лишения свободы с целью оказания помощи осужденным. Важно подчеркнуть, следом за С.А. Васильевым, что закрепленные за конкретными местами лишения свободы, «члены комитетов Общества стремились проникнуть во все сферы деятельности тюремной администрации и влиять на ее решения» .

Деятельность Общества попечительного о тюрьмах положила начало систематической воспитательной работе с осужденными. Однако в виду участившихся конфликтов между Обществом и органами государственной власти, в конце XIX века организация лишилась большинства своих полномочий и была преобразована в комитеты, осуществляющие только благотворительную помощь осужденным. Как отмечают М.Н. Садовникова и М.А. Сутурин, появление Общества попечительного о тюрьмах стало «новой вехой в истории пенитенциарной системы России» . Его появление положило начало формированию нового подхода к принципам наказания, предполагающего регулирование поведения лиц, отбывающих наказание в местах принудительного содержания.

В данный период модернизации уголовно-исполнительной системы и институционализации гражданского контроля была предпринята кодификация нормативной базы применения уголовных наказаний в России. В 1832 г. был принят кодифицированный закон об исполнении наказаний в виде лишения свободы - Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных. Важно отметить, что в качестве приложения к Своду была издана Инструкция смотрителю губернской тюрьмы, составленная при активном участии членов Общества попечительного о тюрьмах. Данный документ впервые в отечественной истории регламентировал правила внутреннего распорядка в местах лишения свободы. Важным в процессе модернизации уголовно-исполнительной политики российского государства представляется передача в 1895 г. Главного тюремного управления из состава МВД в Министерство юстиции, что способствовало формированию пенитенциарного, т.е. исправительного характера системы исполнения наказаний в России.

Следует согласиться с мнением С.Н. Емельянова о том, что в указанный период институционализации гражданского контроля, привлекая благотворителей к участию в решении проблемы исполнения наказаний, государственная власть демонстрировала свое стремление к гуманизации условий содержания осужденных . В этой связи изменения в уголовно-исполнительной политике России в начале XIX века соответствуют модернизационным тенденциям в системе государственного управления указанного периода, поскольку преобразования ориентированы на повышение эффективности функционирования властных механизмов, включая применение наказаний. Утверждение пенитенциарных практик предоставляло возможности для формирования новых институциональных форм и способов реализации карательной функции государства, отвечающего либеральным нормам и принципам.

На наш взгляд, дальнейшее развитие Общества попечительного о тюрьмах, расширение его полномочий могли послужить основой для дальнейших политико-модернизационных преобразований российского государства. Возможности модернизации государства, т.е. формирование высокоорганизованных механизмов государственного управления, повышение мобилизационных способностей, дифференциация политических структур могли получить свое практическое воплощение только при обеспечении необходимых условий для развития общественной самоорганизации в решении проблемы исполнения наказаний. Однако результатом взаимодействия государственных и гражданских структур в данном вопросе послужило, как отмечалось выше, ограничение функций Общества попечительного о тюрьмах и превращение данной организации в подконтрольный государству институциональный элемент в уголовно-исполнительной системе Российской Империи.

Второй этап институционализации гражданского контроля над системой пенитенциарных учреждений связан с советским периодом модернизации государства, учреждением и функционированием Наблюдательных комиссий в СССР. Эти комиссии состояли из народных депутатов, представителей профсоюзов, комсомола и других общественных организаций, которые занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Члены комиссий беседовали с осужденными и давали рекомендации администрации пенитенциарного учреждения о том, можно ли освобождать осужденного или нет. До 1926 г. освобождение осуществлялось самими Наблюдательными комиссиями, даже без участия администрации исправительного учреждения.

Анализируя деятельность Наблюдательных комиссий в Советском Союзе, Н.Г. Карнишина отмечает, что их члены «имели право посещать места лишения свободы, принимать участие в различных мероприятиях, участвовать в решении вопросов, связанных с переводом осужденных на другие виды режима, условно-досрочным освобождением, предоставлением права передвижения без конвоя» . Комиссии участвовали в организации процесса образования в пенитенциарных учреждениях и наблюдали за оказанием медицинской помощи осужденным. Однако, членами Наблюдательных комиссий являлись активные партийные деятели, представители профсоюзов и другие субъекты, фактически подчинённые государственным структурам. Очевидно, что в условиях слияния общественной и политической сфер было невозможным формирование независимых гражданских организаций, способных осуществлять контроль над закрытыми учреждениями. Гражданский контроль в данный период развивался преимущественно не в виде политического института, а в форме государственного института социального обеспечения.

Таким образом, Октябрьская революция 1917 г. ознаменовала собой начало новой эпохи в развитии отечественной системы исполнения наказаний и политической модернизации государства в целом. Основу пенитенциарной практики Советской уголовно-исполнительной системы определяло воспитательное воздействие на осужденных посредством привлечения к общественному труду. В период с 1930-х по 1950-х годов идеологическая направленность карательной политики государства, отражала, как справедливо отмечает С.Н. Емельянов, характер сложившегося в СССР тоталитарного политического режима . Посредством системы исполнения наказаний органы государственной власти Советского Союза подавляли любые проявления инакомыслия со стороны граждан и обеспечивали себя ресурсами дешевой рабочей силы. Со второй половины 1950-х годов идеологическая составляющая уголовно-исполнительной политики советского государства оказывала опосредованное влияние на характер пенитенциарных практик. Однако особенности функционирования системы исполнения наказаний в СССР периода тоталитарного политического режима оказали существенное воздействие на последующую организацию применения наказаний в нашей стране.

Анализируя советский период развития института государства в рамках теории модернизации, необходимо отметить, следом за С.А. Панкратовым, что вся советская система была попыткой сформировать и сохранить авторитарные и тоталитарные институты, а также их гибридные формы, несущие в себе внутренний раскол . Отсюда, государственная система советского типа не имела внутренних социальных механизмов, побуждающих страну к саморазвитию, основы государственности не затрагивались при осуществлении модернизационных проектов, что в свою очередь не позволяло реализовать ни одну из известных в мире моделей модернизации института государства. В этой связи, специфика деятельности Наблюдательных комиссий в уголовно-исполнительной системе СССР отражает характер модернизации всей государственной системы, при которой властными императивами создавались общественные организации, полностью подконтрольные партии и правительству.

После распада Советского Союза в рамках политической модернизации РФ и процесса институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой наступает период декларирования необходимости формирования независимого гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Предпринимались попытки политической поддержки привлечения общественных организаций к организации гражданского контроля.

В начале 1990-х годов начинается осуществление коренной трансформации уголовно-исполнительной политики российского государства на основе следующих приоритетов: поддержание основ конституционного строя, безопасность и целостность Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, право собственности, права и гарантии прав личности в сфере судопроизводства, применения наказаний и другие. Важно отметить, что директор ФСИН России А.А. Реймер в качестве основной характеристики указанного периода выделяет достижение соответствия пенитенциарных учреждений России европейским стандартам. Он, как представитель органа государственной власти, осуществляющей карательную функцию, определил, что достижение поставленной цели на тот момент требовало выполнения обширного круга задач, среди которых следует выделить несколько ключевых:

) следуя рекомендациям международного сообщества, в частности ООН, привести условия содержания подследственных и осужденных в России в соответствие с международно-правовыми нормами;

) коренным образом изменить подход к использованию труда осужденных; организовать трудовую деятельность осужденных так, чтобы она была нацелена не на решение народнохозяйственных проблем, а исключительно на приобретение профессиональных навыков, которые оказались бы полезны человеку на свободе;

) вписать трудовую адаптацию осужденных в рамки целого комплекса мер, направленных на их полноценную ресоциализацию, т. е. возвратить к нормальной жизни в обществе после отбытия наказания .

Достижение поставленных задач не в последнюю очередь связывалось с организацией функционирования гражданского контроля как политического института, гарантирующего, в соответствии с Конституцией, последовательность модернизации российского государства как демократического, правового, социально-ориентированного. В рамках реализации указанных направлений были внесены изменения в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, на основе которых осужденным были гарантированы:

×    свобода совести и вероисповедания;

×        право на личную безопасность;

×        возможность пользоваться платными лечебно-профилактическими услугами;

×        право телефонных переговоров;

×        право на ежегодные отпуска, в том числе с выездом за пределы исправительно-трудового учреждения и др.

В условиях политической модернизации и становления демократической правовой государственности руководство страны обязалось привести законодательство в соответствие с международными правовыми нормами. Применительно к пенитенциарной сфере в 1997 г. был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ, представляющий собой принципиально новый законодательный акт, в основу которого положены международные стандарты содержания осужденных, а в 1998 г. уголовно-исполнительная система России была передана от МВД Минюсту России.

Следует отметить, что в рамках изменения норм и стандартов функционирования системы исполнения наказаний происходило формирование правовых основ организации гражданского контроля в местах принудительного содержания, соответствующих современным международным требованиям. Так, согласно закону «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»  и Уголовно-исполнительному кодексу РФ  общественные организации могут выступать в качестве субъектов, контролирующих учреждения уголовно-исполнительной системы России. Политико-правовое закрепление отдельных аспектов организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в рамках коренных изменений пенитенциарных практик ознаменовало, на наш взгляд, новые тенденции в процессе модернизации института государства.

Исследуя процесс институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России, нам представляется необходимым указать на наличие модернизаторских и антимодернизаторских тенденций в становлении новой системы органов государственной власти в 1990-х годах. Как отмечает В.Д. Дроздиев, первая тенденция состояла в расширении включения в политическую жизнь социальных групп и индивидов, в ослаблении «традиционной» политической элиты и кризисе ее легитимности. Вторая тенденция нашла свое проявление в авторитарных методах деятельности и менталитете политической элиты, устанавливающих закрытый характер принятия решений . Ввиду этого политическая модернизация российского государства в тот период была затруднена устойчивыми традициями патернализма как на пути расширения участия граждан в государственном управлении, так и в ходе развития политической системы в более широком социально-историческом смысле.

Следует указать, что сложившийся к концу ХХ в. порядок формирования органов государственной власти не обеспечивал достаточных возможностей для политических партий и других элементов гражданского общества защищать интересы представляемых ими групп и оказывать влияние на процесс принятия решений по возникающим вопросам социальной и экономической политики государства. Конституцией России 1993 г. были заложены нормативные основы, но во многом так и не были сформированы самостоятельные политические институты участия граждан в процессе государственного строительства. В этой связи Ю.С. Пивоваров подчеркивает, что механизмы и способы осуществления политической власти вместо расширения демократических начал демонстрировали дореволюционные традиции «самодержавия» и персонификации власти. Более того, феномен фаворитизма препятствовал формированию необходимых для современного общества конституционных демократических норм взаимоотношений правящей элиты и гражданского общества, т.е. «оформлению самого поля политики и осознанию направлений модернизации страны» .

В целом, анализ преобразований 1990-х годов показывает, что особенности политической модернизации института государства детерминированы историческими, социальными и культурными условиями демократических изменений, происходивших в нашей стране. В свое время И.К. Пантин заметил, что в ходе отечественных политических реформ 90-х годов прошлого века предстояло формирование демократической политической культуры, что в России с ее историей, традициями, ментальностью населения требует огромного времени и усилий. «Нам требовалось, - пишет политолог, - соединить в одной исторической точке процессы, разделенные в истории Западной Европы целыми столетиями: формирование ценностей свободы, суверенитета гражданина и гражданского общества; развитие новых представлений о нормах справедливости, личностной автономии и т.д.» . Очевидно, что добиться синхронизации этих процессов в нашей стране не удалось: не было ни понимания особенностей каждого из них, ни желания считаться со спецификой возникающих задач. Утверждение новых основ государственности, таким образом, привело не к развитию института гражданского контроля над функционированием государственной власти или появлению иных демократических общественно-политических институтов, а к политической дестабилизации, экономическому кризису и распространению авторитарных тенденций в системе государственного управления.

Таким образом, в рамках анализируемого этапа институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 1990-х годах произошло политико-правовое закрепление принципов контроля, способствующих коренному изменению подхода к осуществлению наказаний на основе норм, соответствующих демократическому правовому государству. Безусловно, на наш взгляд, интенсификация развития института гражданского контроля могла способствовать дальнейшему развитию российского государства в рамках модернизационного проекта, предполагающего включение в государственное управление большего числа социальных групп и отдельных индивидов.

В 2000-х годах, в период необходимости интенсификации политической модернизации в РФ, институциональное развитие гражданского контроля в местах принудительного содержания следует охарактеризовать формированием новых механизмов и способов реализации гражданских инициатив в решении вопроса демократизации исполнения наказаний. Свой вклад в развитие института контроля на данном этапе внесли международные и общероссийские общественные организации, действующие в сфере защиты прав человека и гражданина. К числу наиболее эффективных организаций можно отнести Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля», Фонд «В защиту прав заключенных», Пермский региональный правозащитный центр, Московскую Хельсинкскую группу и другие. Деятельность гражданских объединений способствовала выдвижению на уровень публичных обсуждений между общественными деятелями и представителями органов государственной власти вопросов, связанных с применением наказаний, реализуя тем самым один из механизмов гражданского контроля в местах принудительного содержания.

Анализируя опыт политической модернизации государства и функционирования его пенитенциарных учреждений на данном этапе институционализации гражданского контроля в сфере исполнения наказаний, следует отметить, что комплекс мер, направленных на соблюдение международных норм обращения с правонарушителями, получили высокую оценку со стороны ООН, Совета Европы, зарубежных и российских правозащитных объединений. Так Ю.А. Реент подчеркивает, что если в начале 1990-х годов эксперты этих организаций оценивали условия содержания в российских следственных изоляторах как нарушающие права человека и близкие к пыткам, то в 2006-2008 гг. не было выявлено грубых нарушений прав человека при исполнении меры пресечения в виде заключения под стражу . Более того, как отмечает В.И. Семенюк, «открытость пенитенциарных учреждений для контактов с общественными правозащитными организациями свидетельствует о качественном обновлении уголовно-исполнительной системы России по сравнению с советским временем» .

Применительно к анализу политической модернизации института российского государства в 2000-х годах, следует указать, что в данный период, как справедливо отмечает Г.В. Голосов, реформы сопровождались последовательным курсом на сужение политической конкуренции и ограничение гражданских свобод, чему способствовали и институциональные изменения: «рецентрализация управления и законодательства о политических партиях и выборах» . Такое противоречие между заявленным стремлением к модернизации института государства и фактическим отказом от ее политической составляющей порождало ряд конфликтов между политической элитой и экономической элитой. Проводимые реформы оказались свернуты, либо, как считает В.Я. Гельман, свелись «к набору разрозненных и непродуманных мер подобно проведенной в 2005 году «монетизации льгот» .

В целом, 2000-е годы ознаменовали собой решительный прорыв в социально-экономической и политической модернизации РФ. Как утверждает С.А. Панкратов, «новый парламент, нового президента, новое правительство и т. д. объединяет не столько новизна действующих лиц, сколько возродившееся у граждан России ожидание «чуда», связанного с решением самых наболевших проблем под руководством В.В. Путина» . В этой связи централизация системы государственного управления является логичной и неизбежной тенденцией. При анализе политической модернизации российского государства в данный период следует обращать внимание на тот факт, что функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой было подчинено общему характеру преобразований, направленных на повышение уровня управляемости, восстановление «вертикали власти и создание демократических политических институтов «сверху» .

Таким образом, развитие института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 2000-х годах преимущественно осуществлялось посредством реализации гражданских инициатив, исходящих со стороны международных и российских правозащитных организаций. Однако деятельность гражданских объединений, их ресурсы не позволяли в полной мере осуществлять необходимые меры по осуществлению контроля мест принудительного содержания, выполняя преимущественно узкие социальные задачи. В то время как эффективный политический институт гражданского контроля выступает, на наш взгляд, важнейшим условием успешной модернизации института российского государства, демократической и правовой направленности его функционирования. В этой связи институт гражданского контроля способен обеспечить преемственность и обновление системы органов государственной власти.

Современный этап политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России можно обозначить с принятия в 2008 году Федерального закона №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» . Принятие закона ознаменовало новый этап политической модернизации РФ и переход к институциональному закреплению гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой и практической реализации таких институциональных механизмов контроля как визитирование мест принудительного содержания, мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений, обращение в вышестоящие государственные органы по вопросам исполнения наказаний в отношении к осужденным.

Основными субъектами гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях, согласно закону, должны выступать Общественные наблюдательные комиссии. Состав комиссий формируется из представителей общественных объединений, имеющих государственную регистрацию, осуществляющие свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Совет Общественной палаты России устанавливает для каждого субъекта РФ численность общественной наблюдательной комиссии, в составе которой не может быть менее пяти и более двадцати членов. В Законе закрепляются такие политические принципы осуществления контроля над исправительными учреждениями как добровольность, равноправие и законность.

На 1 июля 2011 года Общественные наблюдательные комиссии в количестве 678 человек сформированы в 78 субъектах Российской Федерации . Большинство членов ОНК являются представителями местных сообществ, региональных и межрегиональных общественных организаций. Среди общероссийских гражданских объединений, выдвинувших своих кандидатов в состав комиссий, можно выделить такие общероссийские организации как «Российский Красный Крест»; «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»; «Российское историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» (Российский Мемориал); «Российский союз ветеранов Афганистана»; движение «За права человека»; «Союз журналистов России»; «Российский фонд мира»; «Женщины России» и другие.

Из числа международных общественных организаций в состав наблюдательных комиссий входят представители Ассоциации правозащитных организаций «АГОРА» и общественной организации «Достлуг-Дружба». Следует отметить, что членами ОНК в отдельных субъектах РФ являются активисты политических партий «Единая Россия» и «Яблоко», а также представители молодежного отделения КПРФ «Союз коммунистической молодежи Российской Федерации» .

Таким образом, основными субъектами института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях современного этапа политической модернизации России являются общероссийские гражданские объединения, международные общественные организации, политические партии РФ, Общественные наблюдательные комиссии. Именно данные объединения, являясь институциональными элементами гражданского общества, способны осуществлять представительство общественных интересов и контроль над деятельностью органов государственной власти.

В целом, как указывает член Общественной палаты РФ, курирующий организацию гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, М.В. Каннабих, несмотря на существующие проблемы в ходе реализации публичных проверок пенитенциарных учреждений со стороны общественности, «гражданский контроль в местах принудительного содержания России можно считать состоявшимся» . В свою очередь заместитель начальника управления ФСИН России Ю.А. Краснов заявляет, что за два года функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями между Службой исполнения наказаний и Общественными наблюдательными комиссиями сложились «отношения партнерства и взаимопонимания» . Однако если обратиться к мнению представителей гражданских объединений, то можно выделить ряд проблем в процессе осуществления проверок, препятствующих, на наш взгляд, эффективному функционированию института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в нашей стране.

Наибольшие сложности в осуществлении контроля со стороны общественных организаций над уголовно-исполнительной системой России возникают в связи с отрицательной оценкой необходимости деятельности гражданских объединений, осуществляющих контроль, со стороны администрации мест принудительного содержания. Показательным является высказывание председателя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области Е.А. Степановой, которая отмечает, что при осуществлении визитирования члены комиссий испытывают давление со стороны руководства пенитенциарных учреждений, которые с недоверием относятся к деятельности правозащитников. Более того, Е.А. Степанова подчеркивает, что помимо негативного отношения со стороны администрации тюрем представители комиссий сталкиваются с отрицательным отношением и со стороны осужденных, считающих, что наблюдательные комиссии - это либо «чей-то заказ, либо простая формальность» .

Сложности в восприятии субъектов гражданского контроля являются, на наш взгляд, закономерным следствием появления нового политического института, действующего в интересах государства и гражданского общества. Следует отметить, что в таких условиях неизбежно появляются новые трудноразрешимые задачи в ходе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Так серьезной проблемой в работе гражданских объединений является установление отношений сотрудничества с лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы. Данная проблема возникает в связи с тем, законом об общественном контроле регламентируется, что члены комиссий могут разговаривать с задержанными только в присутствии администрации СИЗО. В связи с этим член Общественной наблюдательной комиссии г. Москвы З.Ф. Светова отмечает: «когда представители комиссий в сопровождении руководства учреждения заходят в камеры к задержанным, те сообщают, что у них нет проблем. И это понятно, мы уйдем, а они останутся, их могут «прессовать». Как узнать, что там действительно происходит? Это очень сложно» .

В результате, ограничения встреч представителей гражданского общества с задержанными выступают основным препятствием для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Важно отметить, что именно визитирование является первоначальным этапом контроля в местах лишения свободы, поскольку позволяет собрать необходимую информацию об условиях содержания осужденных, о возможных нарушениях прав задержанных и др. Очевидно, что в соответствии с утвердившимися правилами посещения, подвергается сомнению достоверность и качество получаемой субъектами контроля информации.

Другой немаловажной проблемой в функционировании института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России является недостаточно высокий уровень гражданской активности и политических инициатив лиц, ставящих целью осуществление контроля государственных структур. Результаты эмпирических исследований, проведенных Фондом общественного мнения в 2007 г., свидетельствуют о низком уровне не только участия граждан в процесс создания независимых общественных объединений, но и о слабой информированности о деятельности некоммерческих организаций в России. Так, о существовании таких организаций знал каждый пятый респондент (21%), что-то слышали - 42 % .

В этой связи Ю.А. Красин справедливо отмечает, что «в российском обществе, переживающем гигантские трудности демократической трансформации, остро ощущается дефицит гражданской энергетики, что, в свою очередь, мешает направить развитие российской государственности в русло сильной демократии» . Указанные тенденции отражают сложный и неоднозначный характер взаимодействия складывающихся институтов гражданского общества и органов государственной власти в современной России. В этих условиях ключевое значение для аккумуляции гражданской активности и инициативы приобретает развитие сферы публичной политики, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством.

Сохранение и развитие публичной сферы выступает, таким образом, необходимым условием для формирования современных политических институтов, способных контролировать различные сферы реализации функций государством, в том числе карательной. Очевидно, что для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях требуется целый комплекс ресурсов повышения политической активности и инициативности граждан, их самоорганизации.

Специфика функционирования института гражданского контроля над деятельностью государства и учреждениями исполнения наказаний отражается также в процессе создания вторых составов Общественных наблюдательных комиссий в 2010 г. Так, например, из числа претендентов на членство в комиссии Общественной палатой РФ исключались независимые правозащитники, активно выполнявшие свою работу в первом составе, а на их место выбирались бывшие сотрудники правоохранительных органов. В связи с этим директор Института прав человека В.М. Гефтер отмечает, что «представители силовых ведомств всерьез собираются контролировать не СИЗО, а входящих в наблюдательную комиссию правозащитников» . Такие условия препятствуют достижению согласия и установлению партнерских отношений между субъектами контроля, что, на наш взгляд, не позволяет реализовывать основные задачи публичных проверок в местах лишения свободы.

Специфика функционирования политического института гражданского контроля и формирования Общественных наблюдательных комиссий отражает общие тенденции институционализации структурных элементов гражданского общества в России. Как отмечает в своем диссертационном исследовании А.М. Шустров, «в силу низкой гражданской активности и аморфности гражданского общества именно государство выступает инициатором процесса институционализации гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Происходит это путем создания «общественно-государственных организаций», осуществляющих контроль управляющих структур» . Безусловным преимуществом данной институциональной формы контроля является прямое взаимодействие с органами государственной власти. Однако серьезным недостатком выступает нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль.

Вместе с негативными тенденциями в функционировании политического института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, можно, на наш взгляд, выделить положительные результаты деятельности субъектов гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях России. Это подтверждается высказыванием представителя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области В.А. Шаклеина: «при всей скромной возможности общественников осуществлять свою деятельность за счет личного времени и финансовых средств, органы власти вынуждены обращать внимание на многие, даже непрофессионально полученные сведения по фактам нарушения прав человека в местах принудительного пребывания граждан и принимать определенные меры по предотвращению этих нарушений» . Более того, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в целом отвечает общей организации гражданского контроля над функционированием государственной власти, отвечающего следующим этапам: 1) определение объекта контроля, его проблемы; 2) определение методов контроля; 3) достижение необходимых договоренностей; 4) проведение мероприятий контроля; 5) оценка и представление результатов контроля.

Один из руководителей общественного движения «Солидарность» С.К. Давидис в свою очередь отмечает: «когда появлялись представители Общественных наблюдательных комиссий, поведение сотрудников МВД менялось. И результаты деятельности ОНК очень сложно отследить, но атмосфера однозначно меняется» . Исходя из этого, следует сделать вывод, что функционирование данного политического института, выступающего посредником отношений между государственными и гражданскими структурами, вносит определенные коррективы в практику исполнения наказаний, ориентируя ее на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, тем самым, определяя общий вектор демократических преобразований в РФ.

Необходимость расширения сферы публичности российской политики и функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой отмечает также член Общественной палаты РФ С.Н. Катырин: «Лица, осуществляющие мониторинг, должны обладать необходимыми навыками и профессиональным опытом. Поэтому расширение объема информации и адекватное ее использование, особенно касающейся защиты прав и законных интересов осужденных и лиц, подозреваемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах, является одним из ключевых условий эффективной деятельности членов наблюдательных комиссий» . Получаемая информация об условиях содержания осужденных, о нарушениях их прав должна быть доступна для публичных обсуждений, тем самым институционально закрепляя открытость, гласность и прозрачность политико-модернизационных преобразований, интенсифицируя процессы построения демократического правового государства в России.

Обращая внимание на актуальную проблему формирования состава Общественных наблюдательных комиссий в некоторых субъектах РФ, представитель Общественной наблюдательной комиссии г. Санкт-Петербург В.Э. Шнитке предлагает следующее решение: «Процедура формирования комиссий должна быть предельно понятной, прозрачной и демократичной. Считаем, что обсуждение и принятие решений Комиссией Общественной палаты должно быть гласным, а не секретным заседанием за закрытыми дверьми» . Отсюда, одним из необходимых условий формирования института гражданского контроля в местах лишения свободы является возможность реализации общественно-значимых интересов представителями гражданского общества России.

Таким образом, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России на современном этапе политической модернизации характеризуется противоречивыми тенденциями. С одной стороны, происходит нормативное, организационное закрепление политических практик контроля со стороны граждан и их объединений в сфере исполнения государством карательной функции. С другой стороны, препятствующими факторами для эффективного развития данного института выступают неприятие со стороны осужденных и администраций закрытых учреждений новых общественно-политических практик.

Однако, несмотря на противоречивый характер развития института гражданского контроля, следует указать на положительную направленность происходящей в настоящее время модернизации уголовно-исполнительной системы за счет расширения сферы функционирования института гражданского контроля. Так, с 2009 г. в нашей стране осуществляется реформа Федеральной службы исполнения наказаний, одним из приоритетов которой выступает привлечение к ее проведению «научной, правозащитной общественности, сотрудников УИС, а также проведение общественной экспертизы предлагаемых изменений, основанных на принципах гуманизма и прав человека и гражданина» . В ходе реформы предполагается использование потенциала граждан и их объединений как субъектов ресоциализирующего воздействия, заинтересованных в собственном социальном благополучии и развитии.

Ключевым механизмом проведения политико-административной реформы ФСИН России становится, таким образом, активное привлечение сил общественности и научного сообщества к решению данной проблемы. На наш взгляд, возможность осуществления модернизации уголовно-исполнительной системы определяется степенью участия граждан и их объединений в данном процессе. Безусловно, реализация предлагаемой стратегии возможна лишь посредством дальнейшего развития института гражданского контроля, позволяющего совершенствовать пенитенциарные практики, вовлечение гражданских объединений в функционирование системы исполнения наказаний, а также публичного освещения деятельности карательных органов, установление партнерских взаимодействий с государственными структурами и т. д. В результате реализации указанных мер представляется возможным повышение качественных возможностей граждан участвовать в принятии и реализации политических решений, в определении вектора политической модернизации России, что отвечает современным критериям демократического правового государства.

Таким образом, систематизируя основные этапы институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, следует выделить несколько основных этапов формирования данного института. В рамках первого этапа, на основании указа императора Александра I в 1819 г. было создано Общество попечительное о тюрьмах. Целью данной благотворительной организации было оказание помощи заключенным, нравственное исправление осужденных, надзор за соблюдением внутреннего распорядка в местах лишения свободы и т.д. Тем самым были заложены нормативные основы и вектор развития института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями.

На втором этапе, важным представляется опыт функционирования Наблюдательных комиссий в СССР, состоящих из представителей профсоюзов, комсомола, партийных организаций, которые занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Наблюдательные комиссии имели право посещать пенитенциарные учреждения, принимать участие в различных мероприятиях, однако практика показала - в условиях слияния социальной и государственной сфер невозможно формирование независимых общественных институтов, осуществляющих контроль над закрытыми государственными учреждениями.

В 2008 г. в рамках модернизации уголовно-исполнительной системы России вступил в действие Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Лишь на современном этапе было нормативно обеспечено функционирование института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями России. Были образованы Общественные наблюдательные комиссии, осуществляющие независимую публичную проверку применения уголовных наказаний к гражданам РФ.

На современном этапе политической модернизации Российской Федерации, наличие развитого института гражданского контроля в местах принудительного содержания является, на наш взгляд, необходимой мерой при переходе к новым нормам применения наказаний. Основными принципами организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России провозглашаются свобода, открытость, независимость, публичность, справедливость и другие принципы, соответствующие общим нормам организации гражданского контроля над государством при демократической политической системе.

Наиболее эффективными формами и способами функционирования института гражданского контроля над деятельностью пенитенциарных учреждений в России являются: визитирование мест лишения свободы; встречи с родственниками осужденных по возникающим жалобам; обращение в вышестоящие органы государственной власти по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении; информирование общественности через СМИ о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Приоритетной сферой гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ выступает непосредственная работа с осужденными, их политико-правовая ресоциализация в пенитенциарных учреждениях для того, чтобы лица, освобождающиеся из мест лишения свободы, обладали активной гражданской позицией, уровнем политической правовой культуры, соответствующим демократически стандартам.

Следует указать, что в процессе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России выявился ряд негативных тенденций, препятствующих эффективному функционированию института. К числу таких тенденций относятся неприятие как со стороны администрации мест принудительного содержания, так и со стороны осужденных деятельности субъектов контроля. Сопутствующими проблемами выступают: отсутствие инициативы у членов наблюдательных комиссий, зачастую связанное с недостаточным обеспечением материально-технической базы для работы общественных деятелей; недостаточное содействие общественных организаций в работе ОНК; низкий уровень профессиональной подготовки общественников к работе в сфере публичного контроля; заказной характер формирования состава комиссий и другие. Очевидно, существующая законодательная база общественного контроля не предоставляет возможности для эффективной организации публичных проверок мест принудительного содержания.

Необходимо подчеркнуть, что указанные тенденции являются неотъемлемым свойством сложного процесса реализации механизмов обратной связи между элементами гражданского общества и государственными институтами в сфере публичной политики России. В этих условиях ключевое значение для накопления недостающей гражданской инициативы приобретает развитие публичной сферы, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством. Более того, сохранение и развитие публичной сферы выступает необходимым условием для формирования гражданской общности, способной контролировать различные сферы реализации государственных функций, включая систему исполнения наказаний. Очевидно, что для успешного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях понадобится целый комплекс ресурсов как со стороны общественных структур, репрезентирующих себя через гражданские инициативы, так и органов государственной власти, от которых требуется создание благоприятных условий для развития таких инициатив.

§2.2 Функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой современной России (на примере Волгоградской области)

Необходимым условием эффективной модернизации современного российского государства является формирование и распространение норм и ценностей гражданской культуры, предполагающей расширение форм и способов политического участия граждан при сохранении институциональной стабильности политической системы. Определяющее значение в ходе отечественных модернизационных преобразований имеет степень развития гражданских инициатив и активности в осуществлении политического самоуправления как на уровне страны в целом, так и в отдельных регионах. Это выражается в частности в необходимости повышения степени парламентского представительства политических интересов социальных групп региона; расширении спектра возможностей воздействия населения на процесс подготовки, принятия и реализации государственных решений на региональном уровне; наличии институционализированных каналов контроля со стороны граждан деятельности федеральных и региональных органов и власти.

Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России как механизм изменения практик наказаний, их приведения в соответствие с современными демократическими нормами, в условиях политической модернизации призван способствовать воспроизводству и поддержанию политического порядка посредством артикуляции и агрегации интересов, как осужденных, так и лиц, осуществляющих наказание. Однако для эффективного функционирования данного политического института в России граждане и их объединения должны систематически организовывать и проводить мероприятия по публичному контролю деятельности государственных учреждений в федеральном центре и субъектах РФ.

Для определения качественных возможностей применения института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России для эффективной политической модернизации российского государства, необходим научно-практический анализ специфики организации и функционирования данного института в различных субъектах РФ. В качестве примера представляется возможным обратиться к анализу институциональных форм и механизмов контроля граждан учреждений УФСИН России по Волгоградской области.

По данным УФСИН России по Волгоградской области государственными структурами в сфере исполнения наказаний не территории региона, являющимися объектами действия института гражданского контроля являются:

) учреждения УФСИН России по Волгоградской области: следственные изоляторы, исправительные колонии, лечебно-исправительные учреждения (18 учреждений);

) учреждения МВД РФ по Волгоградской области: изоляторы РОВД, изоляторы временного содержания, медицинские вытрезвители (до октября 2011 г.), изоляторы транспортной полиции (около 50 учреждений);

) специальная школа Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области .

Основными субъектами гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области в настоящий момент выступают:

) гражданские объединения, целью которых является защита прав осужденных, содействие в процессе их ресоциализации;

) Общественная наблюдательная комиссия, в соответствии с действующим законодательством осуществляющая визитирование мест принудительного содержания.

Институциональными формами организации контроля мест принудительного содержания выступают:

проверка мест принудительного содержания;

встречи по жалобам с задержанными, родственниками осужденных;

ознакомление с документами администраций пенитенциарных учреждений, касающихся вопросов применения наказаний;

запросы и обращения в судебные органы, Прокуратуру;

информирование общественности через СМИ о результатах проверок мест принудительного содержания.

Гражданские объединения, осуществляющие контроль над учреждениями уголовно-исполнительной системы в Волгоградской области относятся к таким общественным организациям как:

Общероссийское общественное Движение «За права человека»;

Общественной организации «Мария»;

Областная общественная организация «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»;

Региональное отделение Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский детский фонд»;

Областная общественная организация Российский Союз Молодёжи;

Общественная организация «Волгоградский областной союз женщин».

Следует отметить, что гражданские объединения, целью которых является контроль деятельности государственных структур, имеют ограниченные возможности по достижению поставленной цели. Согласно действующей законодательной базе РФ, некоммерческие организации, защищающие права и свободы человека и гражданина, не могут осуществлять визитирование мест принудительного содержания, что является одной из ключевых институциональных форм гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Получая информацию от осужденных и их родственников, гражданские объединения, безусловно, принимают меры по поступающим жалобам путем обращения в вышестоящие государственные инстанции. Более того, большое значение имеет освещение проблемы исполнения наказаний в средствах массовой информации как регионального, так и федерального уровня со стороны общественных объединений, что позволяет привлечь внимание к решению вопросов наказания представителей государственных структур и активистов гражданского общества. Гражданские объединения Волгоградской области, таким образом, способствуют формированию сферы публичной политики, привлекая внимание государственных и гражданских субъектов к решению проблемы осужденных. Однако ограниченные возможности в деятельности общественных организаций в сфере контроля мест принудительного содержания не позволяют в полной мере организовать межсекторное сотрудничество по возникающему вопросу.

Поскольку нормативное закрепление и организационное оформление в сфере публичного контроля пенитенциарной системы получили Общественные наблюдательные комиссии, особое внимание в исследовании функционировании гражданского контроля над учреждениями УФСИН России по Волгоградской области следует уделить именно данному институциональному элементу.

Общественная наблюдательная комиссия по Волгоградской области была учреждена в 2009 году. Состав ОНК был сформирован по рекомендации Общественной палаты Волгоградской области и утвержден Общественной палатой Российской Федерации в количестве 6 человек. На первом заседании Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области был избран ее председатель - Д.А. Землянский и ответственный секретарь-заместитель председателя В.Е. Козлович. Были утверждены регламент деятельности, план посещений мест принудительного содержания, график заседаний, порядок рассмотрения заявлений, организации приемов граждан, разработаны зоны ответственности членов комиссии.

В первый год работы комиссии были осуществлены ознакомительные визиты в учреждения УИС по Волгоградской области. В дальнейшем, в ходе деятельности ОНК первого созыва постоянно производились инспекционные визиты в учреждения УФСИН и МВД. Следует отметить, что формирование состава наблюдательной комиссии и первые мероприятия, проведенные ее представителями в Волгоградской области, отражают общие тенденции современного этапа развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России. В рамках данного этапа устанавливаются первичные контакты между действующими субъектами, определяются основные направления деятельности институтов контроля в сфере применения наказаний.

В ходе визитирования мест принудительного содержания на территории Волгоградской области членами Общественной наблюдательной комиссии был определен ряд проблем, требующих незамедлительного решения. Однако среди основных из них были обозначены проблемы, связанные в первую очередь с условиями содержания и трудоустройства осужденных. В Докладе подчеркивается: в местах принудительного содержания недостаточно обеспечиваются права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Остается неразрешенным вопрос оформления различных документов для осужденных по причине временных задержек с оформлением документов в государственных структурах. Достаточно неопределенной и неоднозначной, по мнению членов комиссии, остается ситуация с практикой условно-досрочного освобождения и возможностью для Общественной наблюдательной комиссии выступать с официальным ходатайством об УДО и принятия участия в вынесении решения по данному вопросу в судебных инстанциях .

Особого внимания со стороны общественников заслуживают вопросы, связанные с расширением возможностей осуществления действенного и независимого гражданского контроля над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. В отношении к данной проблеме наблюдаются различия в позициях членов наблюдательной комиссии и представителей региональных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний России. Так, представители государственных структур указывают на отсутствие гражданской инициативы со стороны контролирующих субъектов, недостаточный уровень профессиональной подготовки общественников. В тоже время, как членами Общественной наблюдательной комиссии отмечается проблема материально-технической оснащенности как препятствующее условие для установления эффективной системы гражданского контроля в местах принудительного содержания.

Для того чтобы определить основные тенденции в развитии институциональных форм гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями региона, следует, на наш взгляд, обратиться к анализу как официальных выступлений государственных должностных лиц, активистов гражданского общества, так и к результатам экспертного интервью с работниками пенитенциарных учреждений и членами наблюдательной комиссии. Данные материалы позволят выделить специфические черты организации публичных проверок мест принудительного содержания на территории Волгоградской области и определить перспективы функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионе.

Выступая на видеоконференции, проведенной Общественной палатой РФ в 2010 году, заместитель начальника Управления обеспечения общественного порядка и организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования МОБ ГУВД Волгоградской области Ю. Щепельков отмечает, что правоохранительные органы региона активно сотрудничают с Общественной наблюдательной комиссией. Более того, второй год успешно работает созданная по инициативе Главного управления внутренних дел межведомственная комиссия с участием представителей Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, членов Общественной наблюдательной комиссии, сотрудников Прокуратуры, подразделений собственной безопасности, МОБ, штаба ГУВД. Комиссией на постоянной основе проводятся проверки соблюдения прав подозреваемых и обвиняемых в местах принудительного содержания. В ходе проверок во всех городских, районных органах внутренних дел проведены обследования специальных помещений судов, специального автотранспорта, приняты меры по приведению их в соответствие с требованиями, установленными федеральным законодательством и приказами МВД России .

Исполняющий обязанности начальника следственного изолятора №1 УФСИН России по Волгоградской области Е. Василенко отмечает, что учреждения принудительного содержания становятся более открытыми для гражданских организаций, осуществляющих контроль. Представитель государственных структур также указывает, что администрация СИЗО предоставляет «полный доступ» и «любую информацию» для членов Общественной наблюдательной комиссии . Исходя из выступления представителя органов государственных власти, можно сделать вывод, что на уровне публичной сферы происходит установление сотрудничества между субъектами государственных и гражданских структур в процессе исполнения наказаний. Провозглашаются общие цели улучшения условий содержания осужденных и предоставления им гарантированных прав, утверждаются приоритеты работы в данном направлении, как со стороны Общественной наблюдательной комиссии, так и органов обеспечения правопорядка, учреждений УИС.

Обращаясь к вопросу сотрудничества между государственными и гражданскими структурами по вопросам изменения практик наказания, представители ОНК по Волгоградской области первого созыва также указывают на установление конструктивного диалога между администрациями пенитенциарных учреждений и активистами гражданских объединений. Так, например, один из членов Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в ходе экспертного интервью, проведенного автором данного исследования, подчеркнул, что в первый созыв комиссии происходили установочные контакты с представителями уголовно-исполнительной системы, позволившие определить характер, приоритеты деятельности пенитенциарных учреждений, а также регламент работы комиссии.

Важно отметить, что в ходе интервью представители наблюдательной комиссии указывали на то, что в Волгоградской области, в отличие от других регионов России, не возникало проблем с доступом представителей общественности в места принудительного содержания: «Мы достаточно открыто общались с Администрацией Волгоградской области, с УФСИН и УВД. Проблем с тем, что нас не пускали, никогда не было». При этом первоначальной задачей работы комиссии выступало решение организационных и материально-технических вопросов, налаживание контактов с представителями пенитенциарных учреждений. Другие респонденты также подчеркивали отсутствие в их работе того периода неразрешимых проблем: «Не было момента, чтобы на наши замечания, предложения реагировали негативным образом. Мы находим понимание, нас понимают, мы заставляем, чтобы нас понимали…».

Анализируя материалы экспертных интервью, следует отметить, что положительный контекст ответов на вопросы о принятии со стороны руководства учреждений УИС России гражданских контролирующих структур детерминирован «общественно-государственным» характером формирования политических институтов гражданского общества в нашей стране. Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением А.М. Шустрова о таком преимуществе данной институциональной формы контроля как прямое взаимодействие с органами государственной власти . Однако, как показало исследование общероссийского опыта функционирования института гражданского контроля, серьезным недостатком указанной тенденции является нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль. В этой связи практика публичного контроля мест принудительного содержания в Волгоградской области соотносится с динамикой институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, существенным недостатком которой является значительный перевес государственной составляющей в формировании структур гражданской самоорганизации.

Важно отметить, что в качестве приоритетного направления деятельности института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой всеми членами Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области определялась ресоциализация и социальная адаптация осужденных. Основные меры, способствующие этому, гражданские активисты чаще всего связывают с решением вопроса получения осужденными образования.

Так, например, о работе ОНК с Волгоградским региональным филиалом Современной гуманитарной академии сообщает заместитель председателя Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области В.Е. Козлович: «Студенты СГА привлекаются к добровольческой деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Подобные контакты позволяют привлечь внимание общественности к проблемам осужденных, способствуют формированию объективного мнения о социально-значимом характере деятельности общественных наблюдательных комиссий» . Важно отметить, что для повышения эффективности процесса политико-правовой ресоциализации осужденных необходимо, на наш взгляд, предоставить осужденным возможность получать среднее специальное и высшее образование. Ввиду этого институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой может выступить в качестве активно действующего агента ресоциализирующего воздействия.

В ходе экспертного интервью представители ОНК по Волгоградской области также указывают на первостепенные задачи, стоящие перед общественными деятелями: «Сейчас мы решили, что приоритетным направлением деятельности нашей комиссии будет ресоциализация осужденных, на это мы делаем акцент». Однако для реализации поставленной цели необходимо развивать дополнительные общественные центры, которые будут работать с лицами, отбывшими наказание, в постпенитенциарный период: «Подобных центров в Волгограде практически нет, в других регионах их достаточно мало, их надо создавать. Сейчас мы коренным образом повлиять на эту ситуацию не можем. Люди, отбывшие наказание и потерявшие социальные связи, полностью оторваны от этой жизни. Они в этой жизни никому не нужны».

Анализируя материалы экспертных интервью с представителями наблюдательной комиссии можно сделать вывод, что со стороны гражданских объединений ставится задача не только осуществлять контроль в местах лишения свободы и содействовать осужденным в вопросах обеспечения прав, но и поддерживать их после отбывания срока наказания. Одним из приоритетных направлений деятельности Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области выступает содействие процессу ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы. Тем самым ОНК по Волгоградской области может оказывать существенное влияние на процесс политико-правовой ресоциализации лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Важно отметить, что сотрудники пенитенциарных учреждений оценивают деятельность наблюдательной комиссии в этом направлении как недостаточную для того, чтобы институт гражданского контроля стал эффективным агентом политико-правовой ресоциализации осужденных. Однако, по мнению представителей ОНК по Волгоградской области, объективными препятствиями для полноценного осуществления работы комиссии выступают недостаточная оснащенность материально-технической базы, постоянная занятость общественных деятелей, отсутствие поддержки со стороны общества их гражданских инициатив.

Помимо установления контактов между должностными лицами и общественными деятелями и определения приоритетных направлений деятельности, представителями контролирующих гражданских структур были апробированы такие каналы передачи информации населению как региональные печатные СМИ и интернет-издания. Члены Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области через средства массовой информации публиковали некоторые итоги визитирования мест лишения свободы, что свидетельствует о закреплении на практике таких принципов гражданского контроля как публичность и открытость. В интернет-изданиях, посвященных общественно-политическим процессам в регионе, сообщается о результатах проверки следственного изолятора №1 УФСИН России по Волгоградской области. В данном СИЗО постоянно находится более полутора тысяч заключенных, все они, как отмечают члены комиссии, имеют право находиться в нормальных условиях содержания. В ходе визитирования следственного изолятора наблюдатели провели беседы с осужденными, общее содержание которых чаще всего сводилось к следующему:

«Как администрация ведет себя по отношению к вам?

Хорошо.

Претензий нет, точно?

Все хорошо» .

Представленный диалог является весьма показательным для исследования получаемых результатов в ходе публичных проверок мест принудительного содержания, поскольку отражает положительный контекст формальных взаимодействий таких структурных элементов института гражданского контроля как: Общественная наблюдательная комиссия, администрация учреждения принудительного содержания; задержанные по подозрению в совершении преступления.

Одной из причин указанной тенденции выступает законодательное закрепление обязательного присутствия представителей администрации специализированных учреждений при посещении мест принудительного содержания членами ОНК. Очевидно, что в таких условиях встречи с задержанными будут освещаться средствами массовой информации в положительном контексте, и результаты визитирования не будут отражать всю полноту и достоверность информации в процессе организации гражданского контроля над учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Следует отметить, что члены Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в ходе экспертных интервью указывали на необходимость такого правила контроля как обязательное присутствие работников специализированного учреждения на встречах представителей общественности с лицами, заключенными под стражу. Обосновывая свою позицию, интервьюируемые ссылались на функцию обеспечения общественной безопасности органами МВД и ФСИН России: «Они охраняют нашу безопасность и поэтому внимательно относятся к людям, которые приходят в их учреждения». Отсюда можно определить, что субъекты гражданского контроля в Волгоградском регионе поддерживают установленный порядок инспектирования мест принудительного содержания и не видят ограничений в деятельности комиссии.

Более того, практика присутствия представителей администрации на встречах членов комиссии с задержанными в учреждениях МВД распространяется также и на учреждения ФСИН России. Несмотря на то, что в законодательстве не закреплена необходимость обязательного сопровождения членов ОНК представителями администрации в ходе визитирования пенитенциарного учреждения, инспектирование исправительных колоний также осуществляется совместно с сотрудниками службы исполнения наказаний.

Так, например, на интернет-сайте УФСИН по Волгоградской области сообщается о результатах проверки исправительной колонии №26: «В начале 2011 года инспекционная группа ОНК по Волгоградской области начала свою работу с посещения ФБУ ИК-26 УФСИН России по Волгоградской области. Инспекционная группа в составе двух общественных наблюдателей В.Е. Козловича и О.М. Шелковниковой, сопровождаемые начальником колонии подполковником внутренней службы А.М. Козловским и начальником отдела воспитательной работы с осужденными УФСИН России по Волгоградской области полковником внутренней службы А.П. Сарычевым, обошли колонию и встретились с осужденными…» . По результатам проверки был составлен акт, в котором определяется общее состояние дел по соблюдению прав осужденных и практические рекомендации по разрешению возникших в ходе визитирования вопросов.

Приведенный пример практики осуществления проверок мест принудительного содержания и согласие со стороны субъектов гражданского контроля с традиционными правилами системы исполнения наказаний определяет общую тенденцию в процессе формирования новых институтов гражданского общества в условиях политической модернизации России. Как отмечалось выше, российская модель модернизационных преобразований в политической сфере характеризуется, с одной стороны, формальным утверждением демократических практик, с другой - воспроизводством устоявшихся политических традиций и ценностей, противоречащих демократическим стандартам и нормативным основам правового государства. В этой связи следует подчеркнуть, что функционирование института гражданского контроля в местах принудительного содержания Волгоградской области отвечает интересам, прежде всего, государственных, а не гражданских структур, что накладывает существенный отпечаток на формы и способы реализации данного института силами общественных объединений. В силу этого, можно говорить о развитии социальной формы института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ, а не политической, в большей степени отвечающей требованиям современного этапа модернизации российского государства и формирования демократической политической системы.

В качестве положительных аспектов опыта функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области следует отметить положительные сдвиги в установлении позитивных взаимоотношений с осужденными и регулярных контактов с отбывающими наказание в местах лишения свободы. Респонденты указывают на первоначальные трудности в восприятии со стороны заключенных общественных деятелей. Так, один из представителей ОНК отмечает, что при первых посещениях исправительных учреждений осужденные отрицательно относились к появлению такой новой гражданской структуры как наблюдательные комиссии. Более того, среди осужденных распространено мнение, что после визитирования мест принудительного содержания их положение не изменится и выявленные проблемы не будут разрешены.

Однако в дальнейшем, как утверждают общественные деятели, произошли значительные сдвиги в понимании осужденными роли и значимости института гражданского контроля и Общественных наблюдательных комиссий. Так, один из респондентов отмечает, что при проведении инспекционного обследования исправительных учреждений члены комиссии выявили ряд проблем, указали на факты нарушения прав осужденных со стороны администрации учреждении принудительного содержания, после чего последовал ряд мер по исправлению выявленных недостатков. Все это, по мнению правозащитников, способствовало тому, чтобы осужденные признали важность деятельности гражданского контроля как политического института межсекторного партнерства.

В настоящее время представители Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области утверждают, что в сфере организации института гражданского контроля над пенитенциарной системой получили свое институциональное закрепление отношения как с государственными структурами, исполняющими карательные функции, так и с лицами, осужденными к лишению свободы. Гражданские активисты указывают, что если не допускать членов наблюдательной комиссии в учреждения принудительного содержания, то это нарушение должностных обязанностей администрацией пенитенциарных учреждений должно приравниваться к уголовному преступлению, совершенному государственным служащим.

Таким образом, общественные деятели фактически признали, что к настоящему времени, в ходе двух лет функционирования наблюдательных комиссий, и государственные органы, и осужденные признают эффективность функционирования политического института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Тем не менее, помимо институциональных аспектов функционирования данного института, необходимо отметить и внеинституциональные.

Анализируя материалы экспертного интервью, следует указать на положительную динамику ответов респондентов на вопросы о взаимодействии общественных деятелей с осужденными. Однако ответы предоставляют субъективное восприятие действий осужденных и не в полной мере отражают специфику взаимодействий между различными субъектами и объектами гражданского контроля. Остается не раскрытым вопрос о реальном отношении осужденных к новому институту межсекторного партнерства, которое, на наш взгляд, остается во многом формальным, не легитимным ввиду устойчивой практики воспроизводства норм и правил тюремной субкультуры.

Противоречивое отношение к гражданским организациям, осуществляющим контроль мест принудительного содержания, выявлено также в ходе экспертного интервью с представителями УФСИН России по Волгоградской области. Отвечая на вопрос о внешних субъектах, оказывающих помощь отбывающим наказание в местах лишения свободы, заместитель начальника исправительной колонии по кадрам и воспитательной работе отметил значение родных и близких осужденных: «Прежде всего, конечно важны родственники. Но также и религиозные организации, Общественные наблюдательные комиссии, Прокуратура. Общественные движения также принимают участие, но не достаточно активно». В ходе фокусированных интервью постоянно поднималась тема не достаточной активности действующих субъектов публичного контроля и правозащитных общественных организаций, Общественных наблюдательных комиссий, которые выступают лишь формой наблюдения за условиями содержания осужденных.

Тем не менее, другой заместитель начальника колонии по кадрам и воспитательной работе среди гражданских объединений, оказывающих особое влияние на изменение пенитенциарных практик, выделил, прежде всего, религиозные организации. В качестве основных религиозных организаций, содействующих в процессе ресоциализации осужденных, респондент отметил Русскую православную церковь и Духовное управление мусульман. Важным представляется замечание, что как таковой, роли общества непосредственно в решении вопросов применения наказаний он не видит. Более того, по мнению интервьюируемого, в современном российском обществе происходит формирование негативного образа пенитенциарной системы через средства массовой информации, что препятствует эффективному вовлечению гражданских структур публичного контроля над функционированием уголовно-исполнительной системы. Безусловно, Общественная наблюдательная комиссия по Волгоградской области осуществляет регулярные проверки мест принудительного содержания, однако их усилий недостаточно для решения проблем осужденных.

Следует отметить, что со стороны сотрудников пенитенциарных учреждений в большей степени, нежели среди представителей общественности наблюдается тенденция отмечать, что наибольшую активность со стороны гражданских объединений проявляют религиозные организации, в то время как другие общественные объединения и политические партии не осуществляют действенного сотрудничества с администрацией пенитенциарного учреждения. В то же время представителями УФСИН России по Волгоградской области все же отмечается работа гражданских организаций по оказанию помощи осужденным в местах лишения свободы. Респонденты указывают, что в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы происходит изменение принципов применения наказаний с целью гуманизации системы, что способствует привлечению институтов гражданского общества в государственные структуры, осуществляющие карательную функцию.

В целом сотрудники пенитенциарных учреждений оценивают работу Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области как удовлетворительную, но недостаточную для полноценного осуществления гражданского контроля в местах принудительного содержания. Однако общественные деятели, вовлеченные в сферу гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России, в свою очередь, указывают на наличие ряда проблем, препятствующих осуществлению их деятельности. Так, в числе самых трудноразрешимых задач в работе ОНК выступает недостаточная оснащенность материально-технической базы. Члены комиссии отмечают, что их работа не финансируется из государственного бюджета и виду этого общественные деятели сталкиваются с проблемами в осуществлении полноценного контроля в местах принудительного содержания. «Мы сразу столкнулись с проблемой, - отвечает респондент, - а кто будет оплачивать наши письма? Кто будет оплачивать канцелярские расходы, почтовые марки и т.д.?».

Другие члены наблюдательной комиссии также указывают на существование вопросов финансирования их деятельности: «Без решения материально-технической проблемы, чтобы кто-то оплачивал работу помощников комиссии, аренду помещения и оргтехники, все просто может свернуться. И по некоторым регионам такие процессы уже начинаются».

Более того, представители комиссий подчеркивают: «Если ничего не предпринимать, то через 3-4 созыва в комиссиях останутся работать одни пенсионеры. Потому что люди, которые реально хотят изменить что-то в нашем государстве, пытаются зарабатывать где-то еще. Если им не на что будет жить, они из комиссий просто уйдут. Если мы готовы оставить только пенсионеров, то тогда мы потеряем огромный пласт молодых, энергичных людей со своим видением политических реформ в России. Помочь в реформировании пенитенциарной системы России объективно могут только люди «сегодняшнего» дня».

Таким образом, проблемой организации функционирования института гражданского контроля в местах принудительного содержания выступают загруженность правозащитников, совмещение основного места работы с общественной деятельностью. Если, например, взять средний численный состав Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской область (5 человек) и сопоставить с количеством контролируемых учреждений (18 учреждений ФСИН и 50 учреждений МВД), расположенных на территории более 100000 км2, очевидны сложности в функционировании данного института. Раз в две недели член комиссии целый день занимается инспекцией, отрывается от основного места работы. Для сравнения, за рубежом наблюдатели заняты в контролирующих структурах 3-5 дней в неделю с сохранением оплаты по основному месту работы. Следует отметить, что в субъектах РФ, расположенных в Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, обладающих значительно большим количеством контролируемых учреждений и масштабом территорий, данные проблемы стоят особенно остро.

Безусловно, в условиях неразрешенности проблемы с материально-технических оснащением и социальной незащищенностью общественных деятелей функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой не может обеспечивать реализацию приоритетных задач, поставленных перед политической модернизацией российского государства. Следовательно, мониторинг эффективности деятельности администраций пенитенциарных учреждений, публичное обсуждение практических мер по изменению существующих практик применения наказаний невозможно, на наш взгляд, в полной мере осуществлять в сложившихся условиях.

Указывая на необходимость совершенствования отечественной институциональной системы гражданского контроля, общественные деятели апеллируют к западному опыту функционирования институтов межсекторного партнерства в местах принудительного содержания. Представители гражданских объединений акцентируют внимание на том, что в странах Европейского Союза общественным наблюдателям компенсируют потраченное время, финансовые затраты в ходе визитирования мест принудительного содержания. Респондент указывает на то, что в нашей стране необходимо решать эту проблему путем предоставления государственных гарантий гражданским объединениям, осуществляющих контроль над системой пенитенциарных учреждений.

В Волгоградской области общественные наблюдатели в решении возникающих социальных проблем опираются, прежде всего, на компетенцию органов государственной власти. Так, например, представитель общественной наблюдательной комиссии особо отметил: «Исправление осужденных - это вопрос компетенции государства, вопрос улучшения практик применения наказаний - вопрос государственного плана... Каким образом будет финансироваться эта деятельность, работа общественников, уже нюансы. Возможно, то должно осуществляться с учетом российской специфики». Очевиден вывод, что одной из характерных черт функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионе является ориентация общественных деятелей на поддержку со стороны государственных структур развивающихся гражданских инициатив.

Следует отметить, что важным условием оптимизации функционирования гражданского контроля как политического института является, по мнению представителей наблюдательной комиссии, определение меры ответственности руководителей и сотрудников учреждений в сфере обеспечения прав заключенных, а также институционализация механизмов привлечения нарушителей к юридической ответственности. Необходимо также уделять большее внимание повышению эффективности механизма координации действий различных ведомств по обеспечению и реализации прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Анализ институциональных форм гражданского контроля над учреждениями ФСИН России и результаты эмпирических исследований автора позволяют сделать ряд выводов о функционировании института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области. В целом, развитие института гражданского контроля на территории области соответствует общим тенденциям и направлениям организации публичных проверок мест принудительного содержания в России. В ходе реализации контроля со стороны граждан и их объединений региональными общественными деятелями провозглашаются следующие приоритетные задачи института контроля:

) мониторинг деятельности администрации пенитенциарных учреждений в сфере защиты прав осужденных;

) определение и обоснование требований к сотрудникам учреждений принудительного содержания;

) публичное освещение функционирования учреждений ФСИН России через федеральные и региональные средства массовой информации;

) содействие администрациям пенитенциарных учреждений в процессе ресоциализации осужденных в местах лишении свободы;

) социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест принудительного содержания.

Деятельность гражданских объединений направлена на изменение практик исполнения наказаний в соответствии с требованием соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, предоставления гарантий права в сфере применения наказаний и реализации иных принципов, соответствующих современным демократическим политическим нормам и требованиям. Однако в условиях практической важности политической модернизации российского государства, функционирование института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями Волгоградской области характеризуется фактическим формальным провозглашением указанных принципов и недостаточно эффективным их воплощением на практике.

Характерными чертами реального функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области являются:

активное сотрудничество Общественной наблюдательной комиссии с администрациями учреждений принудительного содержания;

недостаточная активность гражданских объединений в содействии наблюдательной комиссии по осуществлению контроля;

преимущественно социальная ориентированность деятельности субъектов контроля, сводящаяся к приоритетной задаче ресоциализации осужденных;

публичное освещение деятельности сотрудников пенитенциарных учреждений и представителей гражданских объединений;

положительный контекст публичных сообщений деятельности субъектов и объектов гражданского контроля.

В целом, институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области на современном этапе политической модернизации РФ носит общественно-государственный характер, на что указывает установление партнерских отношений между субъектами контроля и государственными структурами, а также положительное освещение в средствах массовой информации деятельности всех структурных элементов института. В этой связи перспектива установления независимого политического контроля гражданских структур государственных органов, реализующих карательные функции, остается неопределенной. Сложившиеся к настоящему времени институциональные формы гражданского контроля отчетливо демонстрируют преимущественную социальную направленность, не достаточную развитость их политико-институциональной составляющей, что, безусловно, оказывает негативное воздействие на эффективность и последовательность политических преобразований в РФ, в направлении развития демократической правовой государственности.

Таким образом, при исследовании организации публичных проверок мест принудительного содержания необходимо учитывать противоречивые и неоднородные процессы, происходящие в сфере социально-экономической, политико-правовой модернизации современной России. Ввиду этого при разработке практических рекомендаций по оптимизации функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой следует учитывать специфику нынешнего этапа модернизационных преобразований в стране. Для того чтобы привести российскую пенитенциарную практику в соответствие современным демократическими нормами и требованиями необходимо, на наш взгляд, разработать систему государственных гарантий некоммерческим организациям и членам Общественным наблюдательным комиссиям в ходе осуществления их деятельности, достигая, тем самым, необходимый уровень развития гражданских инициатив в сфере установления контроля над органами государственной власти. В это связи следует обеспечивать:

субсидирование за счет средств бюджета публикаций о результатах проверок мест принудительного содержания в государственных и муниципальных СМИ;

поддержку производства и распространения политической рекламы гражданских инициатив и общественного самоуправления посредством популяризации деятельности Общественных наблюдательных комиссий и другое;

предоставление государственных гарантий по результатам независимой оценки работы ОНК с учетом пределов самостоятельности и независимости их деятельности.

Важно отметить, что предлагаемые рекомендации по оптимизации функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями в Волгоградской области могут быть применимы, по мнению автора, в иных субъектах РФ и на федеральном уровне. Для развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в качестве механизма политической модернизации и вовлечения граждан в процесс принятия и реализации политических решений следует организовать процесс публичных проверок мест принудительного содержания согласно следующей модели:

Представленная модель предполагает постоянное и реверсивное взаимодействие между группами факторов, определяющих характер и институциональный дизайн гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями. Первичная связь в процессе организации гражданского контроля устанавливается посредством взаимного воздействия и сотрудничества Общественных наблюдательных комиссий и администраций исправительных учреждений по вопросам соблюдения прав и законных интересов осужденных, организации процесса их интеграции в политическую систему России.

Рисунок 2 - Институциональная модель гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой Российской Федерации

В ходе данного взаимодействия со стороны Общественных наблюдательных комиссий, находящихся в свою очередь в тесной связи с некоммерческими организациями, осуществляются постоянный мониторинг мест лишения свободы и их проверка по мере необходимости. Для оптимизации функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ необходимо расширение прав и полномочий членов ОНК и общественных организаций, защищающих права осужденных. Важным также является публичное освещение деятельности субъектов контроля, получаемой ими информации от других субъектов и открытая публикация результатов контроля.

Взаимодействие между Общественными наблюдательными комиссиями и администрациями пенитенциарных учреждений детерминируют последующую практику применения наказаний в отношении к осужденным, которые имеют новый канал передачи информации о пребывании в местах лишения свободы в некоммерческие организации и Общественные наблюдательные комиссии. Обрабатывая и проверяя полученную информацию, контролирующие субъекты выдвигают новые требования и/или вносят предложения администрации исправительного учреждения с последующей проверкой их исполнения.

Эффективное функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России возможно при предоставлении государственных гарантий общественным организациям, не ограничивая при этом их независимость и самостоятельность. При реализации данной модели, институт гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями будет выступать не только одним из важнейших механизмов вовлечения граждан в процесс принятия и реализации политических решений, разрешения актуальных политических и социально-экономических проблем, но и условием формирования общественно-государственного партнерства и эффективности политической модернизации РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государство представляет собой форму управления обществом, которая осуществляется при помощи публично-властных институтов, реализующих такие направления государственной деятельности, как организация и поддержание социальных отношений, обеспечение безопасности граждан, а также восстановление нормативного порядка в случае его нарушения. Поэтому уголовно-исполнительная система является неизменным элементом функционирования любого государства. В условиях институционализации основ правового государства актуализируется вопрос формирования и поддержания такого политического режима, при котором деятельность всех органов государственной власти, в том числе системы исполнения наказаний, будет основываться на принципах публичности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, включая лиц, осужденных к лишению свободы. Одним из механизмов демократизации политической жизни общества является институт гражданского контроля над органами государственной власти.

Согласно Положению о Федеральной службе исполнения наказаний, ФСИН России подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации. Данная структура является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Необходимость реализации гражданского контроля над системой пенитенциарных учреждений обуславливается, прежде всего, сложным многоуровневым характером деятельности данного органа исполнительной власти. УИС России в институциональном аспекте представляет собой совокупность государственных органов, учреждений и предприятий, обеспечивающих уголовно-исполнительную политику государства. В структуру первичных институтов системы исполнения наказаний входят территориальные органы ФСИН. К органам второго уровня следует отнести исправительные учреждения, включающие тюрьмы и колонии, следственные изоляторы, уголовно-исполнительные инспекции.

Особое значение пенитенциарных учреждений, деятельность которых направлена на защиту конституционных основ государства, соблюдения законности, прав и свобод граждан, а также их структурная дифференциация обуславливают необходимость обоснования концепции реформирования их деятельности с учетом важности обеспечения принципов гражданского контроля над их функционированием. Взаимодействие института гражданского контроля с системой исполнения наказаний выступает, на наш взгляд, одним из важнейших условий обеспечения политико-правового порядка в России. Более того, реализация общественной проверки над деятельностью карательных органов государства будет способствовать повышению личной безопасности российских граждан, соблюдению их конституционных прав и свобод, а также обеспечению эффективной политико-правовой ресоциализации осужденных.

Необходимость гражданского контроля над системой пенитенциарных учреждений в России обуславливается двумя основными причинами. Во-первых, органы уголовно-исполнительной системы выполняют функцию предотвращения преступлений. Гражданский контроль в данном случае реализует право граждан контролировать деятельность государственных структур, обеспечивающих их безопасность. Во-вторых, пенитенциарные учреждения, являющиеся элементом правоохранительных органов, призваны принудительными методами обеспечивать необходимый уровень правопорядка и законности. Поэтому государственные структуры, в компетенцию которых входит ограничение прав и свобод граждан, не могут быть свободны от контроля со стороны общества. Следовательно, гражданский контроль также является институциональным механизмом поддержания баланса политической системы.

С позиции представителей общественных правозащитных организаций, гражданский контроль над системой исполнения наказаний должен быть направлен, в первую очередь, на соблюдение прав и свобод осужденных, которые могут претендовать на защиту их интересов со стороны государства и общества. Истинная цель существования пенитенциарной системы, нравственное содержание ее деятельности заключается в соблюдении норм справедливости и гуманизма. В рамках пенитенциарных учреждений, несмотря на их надзирательный характер, наивысшей ценностью должен оставаться сам человек, его личность во всех проявлениях. Поскольку, по его мнению, «карательная практика не имеет явных практических преимуществ, этический выбор определяется символическими, декларативными функциями; из двух юридических систем та, что основана на возмещении ущерба пострадавшему и возвращении преступника в общество, выглядит предпочтительнее».

Согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ, основными принципами реализации законодательства в пенитенциарной сфере являются законность, гуманизм, демократизм, равенство осужденных перед законом, рациональное применение мер принуждения. Статья 23 Кодекса предусматривает содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, они могут осуществлять контроль за исполнением наказания.

Помимо УИК России, в качестве нормативной базы осуществления гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой выступает Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Данный закон устанавливает порядок осуществления проверки деятельности уголовно-исполнительной системы со стороны основных субъектов контроля - общественных наблюдательных комиссий. Однако, для эффективной реализации закона необходима выработка стандартов деятельности комиссий в осуществлении программ политико-правовой ресоциализации и реабилитации осужденных. Более того, необходима функциональная конкретизация роли Общественных и Попечительских советов в организации контроля над территориальными подразделениями и учреждениями системы исполнения наказаний России.

Несмотря на утвержденные Уголовно-исполнительным кодексом России принципы деятельности пенитенциарной системы и принятие Федерального закона N 76-ФЗ от 10 июня 2008 г., регламентирующего данную сферу, гражданский контроль над учреждениями исполнения наказаний в нашей стране демонстрирует недостаточную институционализацию его основных механизмов. Некоторые исследователи констатируют фактическое отсутствие эффективного общественного наблюдения за пенитенциарными учреждениями. Общественными правозащитными организациями регистрируется значительное количество нарушений прав человека в местах лишения свободы, включая унижающие человеческое достоинство условия содержания, применение пыток, жестокого обращения, отсутствие эффективных средств государственной защиты от произвольных действий сотрудников, устойчивость традиций отрицания законности. Данные обстоятельства, безусловно, повышают значение формирования в нашей стране более эффективной модели гражданского контроля над системой исполнения наказаний.

Стратегия и тактика гражданского контроля над деятельностью УИС РФ должна строиться в соответствии с общественно-политическими реалиями, в которых формируется данный институт. Помимо фактов нарушения прав человека в местах лишения свободы, не соответствуют современным стандартам условия содержания осужденных в следственных изоляторах, что также повышает значимость институционализации системы гражданского контроля над системой исполнения наказаний в России.

К сожалению, приходится констатировать, что в настоящий момент в нашей стране недостаточно гражданских ассоциаций, способных осуществлять независимую и комплексную проверку деятельности органов уголовно-исполнительной системы. К числу наиболее известных и активно действующих можно отнести следующие: Региональная общественная организация «Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля», Фонд «В защиту прав заключенных», Пермская региональная общественная организация «Пермская гражданская палата», Пермский региональный правозащитный центр, Московскую Хельсинкскую группу и др. Однако данных организаций явно недостаточно. Ввиду этого, формирование новых гражданских объединений, осуществляющих контроль над системой исполнения наказаний, приобретает решающее значение.

Первостепенной целью деятельности организаций, осуществляющих гражданский контроль над пенитенциарной системой России, должно выступать соблюдение личных прав и интересов осужденных; обеспечение законных прав и обязанностей представителей администрации исправительных учреждений; содействие надлежащей реализации программ социальной адаптации и ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы.

Реализация гражданского контроля над исполнением наказаний российскими общественными организациями должна включать в себя следующие задачи:

-    определение и обоснование стандартов и требований к деятельности учреждений системы исполнения наказаний РФ;

-       мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений ФСИН России;

-       анализ выполнения установленных стандартов и требований, соблюдения законодательства в сфере осуществления наказания;

-       публичное обсуждение практических мер по предотвращению правонарушений в местах лишения свободы и обращение с законодательной инициативой в федеральные органы государственной власти;

-       выработка практических рекомендаций, в случае необходимости - обращение в органы прокурорского надзора, по поводу устранения выявленных нарушений;

-       оценка эффективности и контроль деятельности администрации исправительных учреждений и сфере исполнения наказаний и ресоциализации осужденных.

Научно-практический анализ институционализации гражданского контроля над системой исполнения наказаний в России позволяет сделать вывод о следующих наиболее эффективных его формах и способах:

) визитирование мест содержания под стражей и отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы независимыми общественными организациями;

) участие гражданских ассоциаций в составе ведомственных, административных, прокурорских комиссий, проводящих проверки в исправительных учреждениях;

) встречи по жалобам представителей общественных правозащитных организаций и профессиональных объединений с лицами, содержащимися под стражей и отбывающими уголовное наказание, оказание им юридической помощи;

) ведение приема осужденных и их родственников в составе наблюдательных комиссий, совместно с представителями должностных лиц исправительных учреждений и/или органов прокурорского надзора;

) ознакомление представителей общественных организаций с решениями администраций пенитенциарных учреждений, касающимися вопросов условий содержания, применения мер поощрения и наказания осужденных;

) направление в вышестоящие органы государственной власти запросов и обращений об обоснованности и законности постановлений судебных органов по уголовному делу, по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении;

) подготовка и направление в Суд жалоб и исковых заявлений; выступление в суде по доверенности в защиту законных интересов и прав лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в местах лишения свободы.

) информирование общественности через средства массовой информации о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Помимо реализации контроля над соблюдением прав и свобод человека в местах лишения свободы, приоритетным сферой гражданского контроля над системой исполнения наказаний в РФ должна выступать социальная работа с осужденными. Процесс политико-правовой ресоциализации и социальной адаптации в системе ФСИН России важен для того, чтобы лица, отбывшие наказание и освободившиеся из мест лишения свободы, стали полноценными членами общества, имеющими осознанную гражданскую позицию и высокий уровень политической культуры.

Контроль над организацией социальной работы с осужденными и содействие в ее реализации создадут необходимые условия для политической стабильности и высокой степени социальной интеграции в обществе, что, в свою очередь, будет способствовать преодолению правового нигилизма и политической пассивности населения. При этом необходимо отметить, что при формировании системы гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями РФ как в сфере соблюдения прав заключенных, так и в реализации социальной работы с осужденными необходимо сочетать, с одной стороны, интересы личности и общества, с другой - интересы уголовно-исполнительных органов государства, осуществляющих карательные функции.

Уголовно-исполнительная система России, которая осуществляет принудительные и карательные меры в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, должна выступать одним из ключевых объектов гражданского контроля. Организация контроля над пенитенциарными учреждениями оказывает воздействие на процесс политико-правовой ресоциализации лиц, освободившийся из мест лишения свободы, что позволяет бывшим заключенным стать законопослушными гражданами и органичной частью структур гражданского общества. Эффективно функционирующий институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России выступает, таким образом, одним из важнейших механизмов политической модернизации и вовлечения граждан в процесс принятия и реализации политических решений, разрешения актуальных политических и социально-экономических проблем.

гражданский контроль уголовный исполнительный

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые документы

1.  Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 07.02.2011) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Консультант Плюс. URL: #"796165.files/image002.gif">

- Федеральное казенное учреждение (ФКУ) Колония - поселение № 3 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ Исправительная колония (ИК) № 5 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №9 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №12 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ Лечебное исправительное учреждение (ЛИУ) № 15 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №19 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ЛИУ №23 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №24 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №25 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №26 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ Колония - поселение №27 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ ИК №28 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ Камышинская воспитательная колония УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ Следственный изолятор (СИЗО) № 1 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ СИЗО № 2 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ СИЗО № 3 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ СИЗО № 4 УФСИН России по Волгоградской области

- ФКУ СИЗО № 5 УФСИН России по Волгоградской области

Приложение 3

Динамика развития институциональных форм гражданского контроля над учреждениями УФСИН России по Волгоградской области

Приложение 4

Информационно-аналитический материал о деятельности Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в 2009 - 2011 годах

Приложение 5

Бланк фокусированного интервью представителями правозащитных, общественно-политических организаций на тему: «Формирование института гражданского контроля над системой исполнения наказаний в условиях политической модернизации РФ»

. Как Вы считаете, каким является отношение современного российского общества к проблеме применения наказаний к лицам, совершившим преступления?

а) заинтересованное, общество надеется на положительные результаты применения наказаний;

б) безразличное, у общества много проблем и без затрачивания сил и средств на организацию процесса исправления осужденных;

в) невнимательное, лишь незначительная часть граждан и специализированных учреждений реально занимается вопросами применения наказаний;

г) другое_________________________________________________

. Как часто представители Общественной наблюдательной комиссии Волгоградской области посещают места принудительного содержания?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Как часто обращаются в Общественную наблюдательную комиссию осужденные для отстаивания своих прав?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Как часто обращаются в Общественную наблюдательную комиссию родственники осужденных?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Как часто обращаются в Общественную наблюдательную администрации пенитенциарных учреждений?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Какие функции выполняют Общественные наблюдательные комиссии в системе исполнения наказаний?

. Для решения каких вопросов чаще всего обращаются осужденные и их родственники, администрации пенитенциарных учреждений к представителям Общественных наблюдательных комиссий?

. С какими проблемами сталкиваются Общественные наблюдательные комиссии при осуществлении своей деятельности?

. Что, на Ваш взгляд, служит причиной возникновения проблем?

. Каковы механизмы, способы организации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями в Волгоградской области?

. Насколько действенны имеющиеся механизмы, способы осуществления гражданского контроля в местах принудительного содержания в нашем регионе?

. Какие изменения происходят в пенитенциарной практике Волгоградской области в связи с процессом модернизации уголовно-исполнительной системы России?

. Что, с Вашей точки зрения, необходимо сделать для совершенствования уголовной, уголовно-исполнительной и уголовно-процессуальной политики государства для оптимизации функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России?

. Какие механизмы и организационные формы необходимо использовать Общественным наблюдательным комиссиям для повышения эффективности функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России?

Приложение 6

Бланк фокусированного интервью с руководителями пенитенциарных учреждений в Волгоградской области на тему: «Формирование института гражданского контроля над системой исполнения наказаний в условиях политической модернизации РФ»

. Как Вы считаете, каким является отношение современного российского общества к проблеме применения наказаний к лицам, совершившим преступления?

а) заинтересованное, общество надеется на положительные результаты применения наказаний;

б) безразличное, у общества много проблем и без затрачивания сил и средств на организацию процесса исправления осужденных;

в) невнимательное, лишь незначительная часть граждан и специализированных учреждений реально занимается вопросами применения наказаний;

г) другое_________________________________________________

. Как часто представители Общественной наблюдательной комиссии Волгоградской области посещают места принудительного содержания?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Насколько, на Ваш взгляд, осужденные осведомлены о деятельности Общественной наблюдательной комиссии нашего региона?

а) в полной мере осведомлены о работе комиссии;

б) знакомы с некоторыми аспектами работы комиссии;

в) не знают о существовании такой комиссии;

д) другое_________________________________________________

. Удовлетворяются требования и/или предложения Общественной наблюдательной комиссии по вопросам применения наказаний к осужденным?

а) часто;

б) регулярно;

в) редко;

г) не имеют возможности;

д) другое_________________________________________________

. Какие функции выполняют Общественные наблюдательные комиссии в системе исполнения наказаний?

. С какими проблемами сталкиваются администрации пенитенциарных учреждений Волгоградской области в процессе организации гражданского контроля в местах лишения свободы?

. Что, на Ваш взгляд, служит причиной возникновения проблем?

. Каковы механизмы, способы организации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями в Волгоградской области?

. Насколько действенны имеющиеся механизмы, способы осуществления гражданского контроля в местах принудительного содержания в нашем регионе?

. Необходимо, на Ваш взгляд, развивать институт гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями России?

. Происходят изменения в пенитенциарной практике Волгоградской области в связи с процессом модернизации уголовно-исполнительной системы России?

. Какой характер этих изменений?

. Что, с Вашей точки зрения, необходимо сделать для совершенствования уголовной, уголовно-исполнительной и уголовно-процессуальной политики государства для оптимизации функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России?

. Какие механизмы и организационные формы необходимо использовать Общественным наблюдательным комиссиям для повышения эффективности функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России?