Институализация государственной исполнительной власти: международный опыт и российская практика

Московский Городской Университет Управления Правительства Москвы

Кафедра Государственного управления и кадровой политики

Курсовая работа

По учебной дисциплине "ГМУ"

На тему: "Институализация государственной исполнительной власти: международный опыт и российская практика".

Группа студента Деньщикова А.А.

Руководитель к.э.н. доцент Мусинова Н.Н.

год

Содержание

Введение

1. Теоретический аспект вопроса

1.1 Исполнительная власть как институт

1.2 Методы институализации исполнительной власти

2. Сравнительный анализ институализации исполнительной власти различных стран

2.1 Рассмотрение процесса институализации государственной исполнительной власти на примере России

2.2 Оценка способов и приемов институализации на примере международного опыта

3. Прогноз развития институализации исполнительной власти в России, благодаря международному опыту

3.1 Направления совершенствования исполнительной власти в России

3.2 Ожидания от совершенствования исполнительной власти в России

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования курсовой работы обусловлена выраженным повышением роли исполнительной власти в государственном механизме современных государств. В Российской Федерации, эта тенденция становится специфичной в связи с историческим доминированием исполнительной власти в неспособности конституционной и доктринальной поддержки и практического отсутствия законодательной поддержки.

Следует также отметить, что исполнительная власть в России характеризуется значительной межуровневой дифференциацией ее органов.

В Российской Федерации многонациональный этнический фактор является одним из основных движущих сил, определяющих процессы регионализации.

Характеристика исполнительной власти на региональном уровне - существенный фактор политической стабильности. Важность решения проблем и перспективы исполнительной власти республики в составе Российской Федерации является то, что он является звеном в отношениях с федеральным правительством не только в чисто административной, но и с точки зрения этнополитической. Отсюда следует, что в поисках оптимальной модели единой системы исполнительной власти следует считать компонентом национальные республики в составе Российской Федерации.

Так же актуальность выбранной мною темы можно охарактеризовать тем, что проходя учебную практику в органах исполнительной власти, я лично столкнулась с рядом проблем, которые необходимо решать путем совершенствований и нововведений.

Так как при поступлении в университет мною была выбрана специальность государственное и муниципальное управление, я активно интересуюсь как структурой, так и функционированием органов государственной власти.

власть институализация россия

На современном этапе в Российской Федерации существует ряд проблем и трудностей, встающих на пути к процветанию и качественному функционированию аппарата исполнительной власти.

Объект исследования - политическая институционализация органов государственной исполнительной власти.

Предмет исследования - тенденции и закономерности политической институционализации органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования - проанализировать закономерности и тенденции развития системы органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.

Задачи исследования:

·        дать трактовку политической институциализации органов государственной власти;

·        установить роль и функции органов государственной исполнительной власти;

·        раскрыть сходства и различия национальных моделей институализации исполнительной власти;

·        определить задачи, направления и перспективы развития исполнительной власти в России.

Теоретической основой исследования явились труды российских авторов таких как Волков В.Е., Маклаков В.В., Ноздрачев А.Ф., Раздымалина, Чиркин В.Е. Так же за основу были взяты указы Президента РФ, статьи из Конституции РФ.

Методологическую основу исследования составляет совокупность методов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по проведенному исследованию. Структура курсовой работы обусловлена ее целью и задачами. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Кроме того имеет приложения.

1. Теоретический аспект вопроса

1.1 Исполнительная власть как институт

Государственная власть - это публично-политическое отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на государственное принуждение.

Исполнительная власть - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия.

Признаки органа исполнительной власти:

·        является государственным учреждением;

·        вместе с органами законодательной и судебной власти входит в систему органов государственной власти (государственный аппарат);

·        наделен полномочиями государственно-властного характера;

решает задачи, определенные государством;

·        обладает соответствующей компетенцией;

·        деятельность носит исполнительно-распорядительный подзаконный характер;

·        деятельность осуществляет организованный коллектив людей (государственных служащих);

·        осуществляет управленческую деятельность на основе предметной специализации;

·        осуществляет деятельность в различных формах (правотворческая, правоприменительная, договорная);

·        располагает широким арсеналом средств, способов осуществления деятельности;

·        обладает внутренней организацией, структурой;

·        наделен административной правосубъектностью;

·        действует в пределах определенной территории;

·        подконтролен и подотчетен по определенным вопросам органам представительной власти, а также вышестоящим органам исполнительной власти.

Исполнительная власть делится: ​​на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

.        Министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ.

2.      Государственный комитет - федеральный орган исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти;

.        Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа;

.        Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

С одной стороны, органы исполнительной власти - это разновидность органов государственной власти, с другой - субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь органами государственного управления.

Взаимодействие органов исполнительной власти с органами представительной и судебной власти является необходимым условием для нормального функционирования государства. Тем не менее, исполнительная власть должна быть независимой, выполняя определенный вид государственной деятельности, который по своему правовому содержанию являются исполнительными и распорядительными. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип "разрешено все, что не запрещено".

Функциональная связь между исполнительной властью и правоохранительной деятельностью в ее традиционном понимании выражена наиболее отчетливо в силу как минимум пяти обстоятельств. Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксированные интересы государства в сфере правопорядка. В силу этого исполнительная власть всегда рассматривалась в полицеистике и административном праве именно как правоохранительная.

Политическая институционализация определяется как естественный процесс изменения политической системы, с помощью которой организация и эксплуатационные процедуры стали стабильными, законными в обществе. Институционализация системы управления является уровнем институционализации политического порядка в целом, а не отдельных структур со специализированными функциями. Типология политической институционализации системы органов власти даётся по сочетанию критериев: уровня политического участия и степени модернизированности общества, меры интеграции общества, степени адаптивности норм и ценностей политической культуры.

Принцип разделения властей является ключевым для обеспечения правового и демократического характера власти. Он является независимым развитием законодательной, исполнительной и судебной властей; последовательным разграничением их полномочий и равенстве "веса" энергетических ресурсов; системой взаимного контроля. Разделение властей в современных государствах основывается на различных моделях: президентская, полупрезидентская, парламентская. Однако разделение властей не означает их изоляцию и отсутствие согласования политической стратегии. Разделение властей предполагает взаимодействие ветвей власти в реализации политической стратегии государства через правовые и политические технологии.

Современная государственная власть сочетает в себе использование различных видов властных отношений: доминирование и влияние, принуждение и добровольное сотрудничество. В современных правовых органах взаимодействие государства носит не только нормативный, но информационно-коммуникативный характер. Данное взаимодействие включает в себя три этапа: совместную выработку решения, властное регулирования в целях реализации политического решения и обратную властную связь между субъектами взаимодействия. В итоге совершается изменение, как системы субъектов власти, так и объектов властного регулирования.

Взаимодействие органов государственной власти происходит в конкурентной политической среде.

Те или иные социально-политические отношения считаются институционализированными, если получили правовое и организационное закрепление.

Виды институциализации:

·        Естественная проявляется в виде постепенной стандартизации складывающихся типов взаимодействия нормативного оформления соответствующих ролей;

·        Искусственная - создаются нормы, правила, а потом появляются участники взаимодействия - проводником ее является государство.

Гражданское общество является продуктом длительного исторического развития, существует множество различных точек зрения касаемо гражданского общества и исполнительной власти.

Макиавелли государство рассматривал как высшее выражение человеческого духа. Тем не менее, он поделил государственные и негосударственные сферы общества. Он сформулировал свой главный вывод, заключающийся в следующем - кроме государства есть нечто независимое, живущее по своим законам, не все подчинено государству. Это - гражданское общество.

Томас Гоббс впервые вводит в научный оборот понятие "гражданское общество" и провозглашает его первенство перед государством. Гоббс подчеркивает двойственность гражданского общества: государство не имеет отношения к гражданскому законодательству, обычаям, и правам. Оно как бы отделено от гражданского общества; государство подчиняет все и вся с помощью концепции гражданского общества.

Джон Локк заявляет в определенной степени, его примат гражданского общества перед государством. Поэтому государство возникает только тогда, когда возникает необходимость в обществе. Следовательно, государство не вечный атрибут общества.

Ш. Монтескье гражданское общество считает четвертым этапом человеческой истории, после естественного состояния природы, семьи, героического времени. По его мнению, гражданское общество есть вражда друг с другом. Гражданское общество для нейтрализации этой вражды преобразуется в государство. Монтескье различает в гражданском обществе три вида законов: гражданские, государственные, политические. Гражданские законы регламентируют отношения, принципы гражданского общества. Это отношения собственности, добровольных объединений граждан. Государственные законы - регламентируют главным образом политические права и свободы этих же граждан.

А. Фергюсон определял "гражданское общество" как состояние цивилизованности и как последствие процесса цивилизации.

Ж.Ж. Руссо показывает гражданское общество как общество, преобразованное в государство с помощью общественного договора.

Кант выявил главный путь формирования гражданского общества - сочетание свободы каждого со свободой других По Канту гражданское общество основано на таких априорных принципах:

·        Свобода члена общества как человека;

·        Равенство его с другими как подданного;

·        Самостоятельность члена общества как гражданина.

Гегель рассматривает гражданское общество и государство как самостоятельные институты. Гражданское общество имеет место не внутри, а наряду с государством, отмечал Гегель, и оно зависит от государства и в какой-то мере поглощается им. В государстве представлена общая воля граждан, а гражданское общество представлено ​​как сфера реализации специальных, частных интересов отдельных лиц. Сфера государства - это правительственный орган, администрация, а сфера гражданского общества - полиция и служебная власть. Основной вывод Гегель сформулировал следующим образом - если государство поддерживает закон, вторгаясь в пределы гражданского общества, или вмешиваясь в деятельность судебных органов, то оно как бы выступает против гражданского общества. Государство и гражданское общество - есть противоречивое единство.

Маркс гражданское общество рассматривал как сферу материальной и экономической жизни людей. По Марксу гражданское общество является первичным по отношению к государству.

Современные исследователи склонны разделять гражданское общество и государство.

Если выбрать из множества существующих дефиниций гражданского общества наиболее существенные моменты, то можно его определить следующим образом. Гражданское общество - это система экономических, нравственных, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей.

Выводом данной главы является то, что понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, а орган исполнительной власти является обособленным учреждением. Структура исполнительных органов государственной власти России представлена в основном по двум моделям: единоначалие руководства исполнительного органа (т.е. глава исполнительной власти является высшим должностным лицом), и коллегиальность управления (включает создание правительства в качестве независимого организационно-правового органа исполнительной власти с нормативными установленными полномочиями в исполнительных и распорядительных функций.

2. Сравнительный анализ институализации исполнительной власти различных стран

2.1 Рассмотрение процесса институализации государственной исполнительной власти на примере России

В Российской Федерации существуют органы исполнительной власти с различным уровнем их расположения в структуре исполнительной власти, ролями и областями деятельности, сферой и отраслью управления, порядком принятия решений, методом воспитания, характером компетенции, поэтому важен вопрос классификации этих органов.

Таблица 2.1

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

Источник: Составлено автором на основании изученных источников [13]

Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст.77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти происходит в формах, определенных Конституцией РФ. Конституционные и законодательные положения об установлении предметов ведения и разграничении полномочий служат исходным началом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления.

Институализация власти в субъектах РФ происходила поэтапно.

На первом этапе строительства нового государства в регионах началось формирование различных ветвей власти, а позже - местного самоуправления. В течение этого периода, когда в стране была острая политическая борьба, в субъектах Российской Федерации сформировалась сильная исполнительная власть.

На втором этапе позиции региональных лидеров стали более окрепшими. Этому способствовали всеобщие выборы региональных губернаторов и создание Совета Федерации, в который вошли по должности глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. За эти годы, региональные власти в основном сформировали свои собственные внутренние ресурсы, которые значительно расширились за счет перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Внешние ограничения региональных властей были минимальными и возникали в исключительных случаях.

В начале ХХI столетия процессы в России вступили в новую фазу развития. В настоящее время они все в большей степени определяются факторами внешними. Внешние ограничения можно подразделить на политические и экономические. Действия центральной власти ослабили позиции региональной власти, лишили региональных руководителей статуса политиков федерального масштаба. Экономические ограничения, с которыми сталкиваются региональные власти, можно отнести к появлению сильных региональных экономических субъектов. Это, прежде всего, крупные российские корпорации и межрегиональные компании, а также динамично развивающийся региональный бизнес. У главных экономических субъектов в пространстве регионов определились свои собственные интересы, которые становятся активными политическими игроками.

Усугубляется проблема институционализации демократической власти, что власть готовит новые управленческие кадры, особенно гуманитарные, в духе лояльности не к сообществу и народу, а государству, и нынешнему государственному аппарату. В условиях массовой аполитичности населения молодые люди проявляют абсентеизм, не интересуются политической и общественной сферами жизни общества, а те, кто пытаются что-то сделать, выглядят нелепо на общем фоне. Для того, чтобы общество стало действительно гражданским, а государство - правовым, необходимы совместные усилия не одного поколения населения страны. В обеспечении необходимых демократических изменений должны сыграть свою позитивную роль научные знания, накапливаемые в отечественной социологии и политологии о трансформации политической власти в регионах России.

Отделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя или более доминирующих этническими группами, где легитимность исполнительной власти должна соблюдать принцип этнического представительства. В рамках административной реформы признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии регионов и центра. Исходя из этого, органы исполнительной власти, становятся мощным политическими образованиями, предназначенными для решения, не только регионального, но и общефедеральных задач.

В соответствии с Конституцией, президент является главой государства и как таковой обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти, принимает меры по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Формально президент не является главой исполнительной власти, но он имеет определенную степень влияния на деятельность исполнительных и распорядительных органов, выраженных в виде прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных агентств) и косвенной (через Правительство, путем назначения или увольнения, путем публикации нормативных или административных актов) формах.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство.  Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.

Состав правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. из этих органов, предустановленных целей и задач органов исполнительной власти в течение соответствующего периода.

В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.:

·        построение новой структуры федеральных органов исполнительной власти;

·        перераспределение между ними функций и полномочий в целях;

·        повышения эффективности работы системы государственного управления;

·        исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

·        сокращение ряда полномочий и функций (особенно - разрешительных и регистрационных в области экономики);

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:

)        специализацию органов исполнительной власти;

2)      организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов;

)        внутреннюю управляемость исполнительной власти;

)        оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

2.2 Оценка способов и приемов институализации на примере международного опыта

Для западной политической традиции разделения полномочий часто сводилось к желанию различных социальных групп сохранить свои привилегии в гражданском обществе. С этим связаны обсуждения взаимосвязи между палатами, распределения полномочий и многое другое.

Тем не менее, специфика таких кризисов была в том, что они были разработаны в более или менее оформившемся гражданском обществе и институтах народного представительства, а способом разрешения конфликтов стала избирательная реформа, парламентская реформа, институционализация политических сил в рамках парламентской система разделения властей и, наконец, появление эффективной системы внутрипарламентского регулирования за счет изменения баланса сил в парламентских фракциях, партийных объединениях, сгруппированных вокруг известных лидеров в стране.

1. ФРГ

Исполнительную власть в ФРГ осуществляют Канцлер, Правительство и Президент.

Рис. 2.1 Исполнительная власть ФРГ.

Федеральное Правительство ФРГ состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Правительство формируется после избрания депутатов Бундестага, которые в свою очередь избирают Канцлера, принимающего непосредственную роль в формировании кабинета министров. Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера.

Правительство находится в прямой зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность: Бундестаг может вынести вотум недоверия Правительству в лице Канцлера, что в конечном итоге приводит к отставке Канцлера и Правительства.

С другой стороны, Канцлер может поставить вопрос о доверии Бундестагу и в случае если не получит большинства голосов, Президент может распустить Бундестаг, а Правительство досрочно уходит в отставку. Кроме этого, Бундестаг может быть распущен Президентом, если на заключительном туре выборов Бундестаг не утверждает кандидатуру на пост Канцлера, выдвинутую Президентом.

К функциям Правительства можно отнести:

·        воплощение в жизнь законов, принятых Парламентом;

·        планирование политического развития страны;

·        осуществление руководство государственными делами, а также другие вопросы;

·        контроль за деятельностью органов управления в землях.

Бундестаг может делегировать законодательство Правительству. Правительство может издавать постановления общего характера, за исполнением законов, издавать указы, имеющие силу закона, но только по конкретным вопросам и с согласия Бундестага. Кроме того, правительство имеет право законодательной инициативы.

Правительство находится у власти в течение 4 лет. Однако есть случаи досрочного прекращения его полномочий:

·        в связи с уходом в отставку или смертью Федерального канцлера;

·        с момента утверждения нового Бундестага;

·        в результате вотума недоверия, выраженного Бундестагом Федеральному канцлеру;

·        при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.

Таким образом, судьба Правительства во многом зависит от Канцлера, а его отставка означает отставку всех федеральных министров, а тем самым и всего Правительства.

Система органов исполнительной власти трехступенчатая:

·        Министерства, наделенные политическими функциями;

·        Ведомства среднего звена, имеющие функции надзора;

·        Ведомства низшего звена, осуществляющие сугубо исполнительные функции.

Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера. Министры действуют самостоятельно в рамках своей компетенции и несут за это ответственность перед Канцлером, который имеет право их уволить.

Канцлер занимает особое положение в системе органов исполнительной власти, именно поэтому ФРГ часто называют "канцлерской" республикой. Фактически Канцлер является главой исполнительной власти, так как он возглавляет Правительство, формирует его состав, а также вправе увольнять министров. Президент же занимает посредническую роль между Канцлером и Правительством, так как без одобрения Президента Канцлер не вправе назначать министров.

Наиболее существенное полномочие Президента заключается в том, что он выдвигает кандидатуру на пост Канцлера Бундестагу. А если в заключительном туре кандидат не получит большинства голосов, то Президент праве распустить Бундестаг. В действительности, это право является формальным и на практике таких случаев не было. Президент находится в устойчивой связи с партией, победившей на выборах. Именно поэтому он выдвигает кандидатуру на пост главы Правительства и Канцлером становится лидер победившей партии. Голосование по данной кандидатуре может проходить в три тура. Если кандидат получит абсолютное большинство голосов членов Бундестага, то Президент назначает его на пост Канцлера.

К функциям канцлера относится:

·        определение основных направлений внутренней и внешней политики;

·        формирование Правительства;

·        руководство работой Правительства;

·        увольнение министров, а также другие вопросы.

Президент ФРГ избирается Федеральным Собранием путем косвенных выборов на 5 лет. Как правило, победившая партия выдвигает кандидатуру на пост главы государства.

Президентом может стать лицо, достигшее 40-летнего возраста и обладающее пассивным избирательным правом. Выборы проходят в 3 тура: первые два тура требуют абсолютного большинства голосов, а третьи - относительного.

Президент может осуществлять свои функции два срока подряд. Президент не может быть членом Парламента, Правительства, Ландтага земель, он также не может занимать другую оплачиваемую должность.

К наиболее значимым полномочиям Президента можно отнести:

·        подписание федеральных законов;

·        выдвижение кандидатуры на пост федерального канцлера;

·        назначение министров;

·        назначение судей.

Причем эти и многие другие полномочия требуют контрасигнатуры Канцлера. Но контрасигнатура не требуется в 2-х случаях: для акта об увольнении Канцлера и для роспуска Бундестага. Предусмотрена процедура отречения Президента от должности. Для этого нужно, чтобы Бундестаг и Бундесрат выдвинули обвинение и направили его в Конституционный суд.

2. Великобритания

В Великобритании, не работает в классической форме принцип разделения властей, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется различными государственными органами. И технически, и в самом деле такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был частью каждой из ветвей власти.

Рис. 2.2 Исполнительная власть Великобритании.

Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально. Фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.

Правительство Великобритании имеет разнообразный состав. Во главе его премьер - министр, формально назначаемый монархом, но на самом деле это всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин.

Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр, являясь одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы, располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения.

Основные направления деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политической ориентации и партийного состава были определены в правительственном докладе в 1918г. и с тех пор принципиально не изменились:

·        окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парламента;

·        осуществление контроля за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, определенной Парламентом;

·        постоянная координация и разграничение сфер деятельности министерств и ведомств.

Вышеупомянутая структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности строения не влияют на развитие устойчивой тенденции к ликвидации коллективных форм действий правительства в пользу одного человека - премьер - министра и отражающий организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

3. Япония

Высший орган исполнительной власти в стране - правительство Японии, Кабинет министров.

Кабинет, в соответствии с конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими функциями общего управления с полномочиями для подписания законов и ведения государственных дел, руководству внешней политикой, заключения международных соглашений, управления государственной службы, бюджетирования и внесением его на рассмотрение в парламент и публикация правительственных постановлений.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы преедставляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, то есть контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров, именно он сохраняет преемственность политики и руководства. Внутренняя организация министерств включает бюро, подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии, а также консультативные комиссии, которые играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра.

Реальным лидером является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется часто узкими интересами партии, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам Министерства, а решениям партийных вопросов.

Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей.

В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества. Тенденция институционализации партий ярко проявляется в произошедшем во многих государствах полном или близким к полному слиянию партий с государственной структурой. Партии сегодня являются наиболее активными участниками выборов, и никакой кандидат, не имеющий поддержки одной из партий не может рассчитывать на получение более или менее значимой части голосов. Партийная система значительно трансформировалась и уже не закрепляет за партиями определенный электорат, а принуждает партии привлекать более широкие слои общества, включая в свои предвыборные программы тезисы, поддерживаемые наиболее многочисленными группами.

Основываясь на опыте зарубежных государств, мы видим, что разделение властей не только не исключает, но, напротив, предполагает самое тесное их сотрудничество и взаимодействие. В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества.

Исполнительная власть является самостоятельной лишь в функциональном смысле. Ее функции связаны с реализацией на практике законов в общегосударственном масштабе, для чего используется часть государственно-властных полномочий. Другая часть полномочий приходится на законодательную и судебную власть. Исходя из этого исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или как часть ее механизма.

При этом необходимо учитывать, что законодательством каждого государства фиксируются функции и компетенции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации.

Исходя из этой главы, можно говорить о том, что каждому государству свойственна своя система исполнительной власти: ее структура, механизмы, участники. При этом организация исполнительной власти помимо различий так же имеет и сходства (см. приложение 1).

3. Прогноз развития институализации исполнительной власти в России, благодаря международному опыту

3.1 Направления совершенствования исполнительной власти в России

На нынешнем этапе попытка внедрения в систему государственной власти отдельных элементов западного принципа государственного формирования связана с курсом М.С. Горбачева на капитальные политические реформы в стране. С самого начала перестройки в политической системе начались изменения, направленные на демократизацию советского общества. Тем не менее процессы демократизации носили поверхностный, почти неуправляемый характер, что привело к ослаблению государственности, разрыву связей между союзными республиками, развертыванию национал-сепаратистских движений.

И еще один момент, на который хотелось бы обратить особе внимание - очевидная неэффективности взаимодействия ветвей государственной власти по управлению общественными процессами, поддержанию должного правопорядка.

С сожалением приходится отмечать тот факт, что современный российский административный аппарат очень далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу такого вывода свидетельствуют: широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; низкое качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

В России крайне низкая эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самостоятельных организаций взять на себя выполнение значимых функций государства очень ограничены.

Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказ от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, ряд ключевых параметров - количество, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его финансового обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способности и готовности взять на себя выполнение части функций государства - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Необходимо провести ряд нововведений для развития такого института, как исполнительная власть:

.        Создание органа, специально определенного на исследование состояния государственного управления, и совершенствование системы исполнительной власти;

2.      Разработка организационных мер по совершенствованию существующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;

.        Организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ;

.        Организация координационных механизмов для совершенствования информационных процессов в органах исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой "ветви" государственной власти;

.        Меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России;

.        Меры по комплексному обеспечению и постоянному управлению процессами развития системы исполнительной власти;

.        Ориентация исследования науки на проведение исследований тенденций развития и изменения характера государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества.

В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ была организована аналитическая работа по выявлению объективно необходимых функций и полномочий аппарата управления, устранению избыточных и пересекающихся полномочий как внутри системы федеральных органов исполнительной власти, так и в целом в системе исполнительных органов федеральных и органов субъектов РФ. Вместе с тем обращалось внимание на необходимость четкого правового регулирования порядка деятельности органов государственного управления, как с точки зрения их внутреннего функционирования.

Данная работа привела к реформе аппарата исполнительной власти 2004 года, которая в свою очередь повлекла за собой сокращение общего числа федеральных министерств, уточнение функций и полномочий министерств, определение основных предметов их ведения.

3.2 Ожидания от совершенствования исполнительной власти в России

Процесс институционализации надлежит трактовать скорее как закрепление и утверждение стабильного развития того или иного концептуального подхода, нежели как процесс выработки этой концептуальной теории.

На практике, процесс институционализации органов государственной власти заключается в оформлении государственной власти как эффективной системы институтов, деятельность которых полно и четко регламентирована правовыми нормами, а институционализация системы органов государственной власти следует понимать как нормативно-правовая и процедурно-процессуальная регламентация институтов системы и их взаимодействия как ее элементов на основе традиционных форм историко-правового, временного и социально-культурного контекста.

К настоящему времени в России сложилась своеобразный институциональный комплекс - модель, ее особенности таковы: возросший разрыв между формальными и неформальными институтами, слабое государство, теневая экономика, беспорядочное распределение собственности и власти в процессе приватизации и последующего передела собственности, высокий уровень ее адресной концентрации, углубление социальной дифференциации, рост преступности, в том числе и в силу указанных выше факторов, усиление бюрократии, запредельный рост коррупции.

Необходимо, чтобы в подготовке и обсуждении законопроектов участвовали не только опытные и высококвалифицированные профессионалы, но и полномочные представители заинтересованных общественных сил и групп. Планируется создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет, сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании. Обязательное участие экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации. Планируется принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства. Совершенствование специальных налоговых режимов для обеспечения приоритетного зачисления поступлений в местные бюджеты; оптимизацию (сокращение) федеральных льгот по региональным и местным налогам на основе их инвентаризации и анализа эффективности; направление в доходы бюджетов поселений и городских округов 100 процентов денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение правил благоустройства территорий поселений и городских округов; возможность зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на имущество организаций. Так же представить в установленном порядке предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы, предусматривающие: создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, и формирование единой базы вакансий; расширение практики использования испытательного срока при замещении должностей государственной гражданской службы; формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы.

В итоге планируется упрощение доступа населения к органам исполнительной власти, обеспечение прозрачности политики и выполняемых функций, а так же полная документационная отчетность, публикуемая на портале. Все эти меры помогут скоординировать и отрегулировать работу, найдя слабые звенья, а так же проблемные места, чтобы исправить ошибки, усовершенствовав институт власти. В рамках предметов совместного ведения России и ее субъектов должна быть четко разграничена компетенция органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию правоприменительной и контрольной деятельности.

Заключение

Согласно поставленным задачам в данной курсовой работе были раскрыты такие понятия как исполнительная власть, процесс ее институализации, были установлены основные функции исполнительных органов власти, а так же их роль в системе власти. Изучив опыт зарубежных стран, были подробно разобраны разные способы институализации исполнительной власти, особенности и различия, а так же выявленные некие сходства.

В последней главе, основываясь на историческом опыте и курсе развития России, были предложены обобщенные пути развития и совершенствования исполнительной власти, учитывая современные проблемы.

По результатам проделанной работы можно обобщить данные в вывод.

В основе современной демократии лежит народный суверенитет, который подразумевает строгое соблюдение выборов и подотчетности всех правительств, создание гарантий социального представительства и прозрачности правительства. Необходимость реализации политики и практики политической конкуренции, которые отражают реальные интересы массовых социальных групп. В этом контексте, необходимость укрепления институциональных механизмов и каналов взаимодействия государства и гражданского общества.

Задачи институализации органов государственной власти, которые реализуют данные приоритеты, могут включить в себя:

·        демократизацию избирательной системы (снижение заградительного барьера и отмену сбора подписей для участия в выборах в Государственную Думу РФ и законодательные собрания субъектов федерации, восстановление прямых альтернативных выборов членов Совета Федерации РФ с использованием ценза оседлости, восстановление прямых альтернативных выборов глав субъектов федерации);

·        упрощение регистрации политических партий и их региональных отделений в русле уведомительного порядка, применение процедур участия не представленных в парламенте страны и региональных законодательных собраниях партий в подготовке и экспертизе властно-политических решений;

·        создание устойчивой системы для мониторинга эффективности власти и государственных служащих, их регулярной отчетности перед избирателями в общественных формах и дисквалификации неэффективных чиновников;

·        реализацию институционального механизма артикуляции и агрегации социальных и групповых интересов, общественного согласования данных интересов деятельности органов государственной власти, что обеспечивает постоянный механизм принятия политических решений;

·        повышение политического статуса и функций Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов федерации, омбудсменов - уполномоченных по защите прав, обеспечение демократичного порядка их формирования и контроля над Общественными советами при органах исполнительной власти, профессионализма их деятельности;

·        обеспечение партнерского типа взаимодействий органов государственной власти субъектов федерации с местным самоуправлением, разграничение компетенций и ресурсов власти между ними на основе принципа субсидиарности;

·        развитие институциональной системы федерализма со сбалансированным сочетанием централизации и децентрализации, с приоритетом укрепление государства как целостной системы, сохраняя баланс законных интересов субъектов федерации.

Таким образом, актуальным для формирования институтов управления должна стать система образования, ориентированная прежде всего на создание условий профессионализации государственного служащего. Но критическим является вопрос подготовки и внедрения интенсивных технологий обучения депутатского корпуса. Для решения этих задач существует опыт работ, требующий обобщения, анализа и законодательного нормирования. И этого достаточно для нормирования границ и установления законодательных норм, обеспечивающих точность и эффективность функционирования государственных властей.

Четкое разделение компетенции исполнительной и представительной власти является ключевым вопросом в становлении институтов управления на территории.

Оценка компетентности и эффективности исполнительной власти может осуществляться как представительными органами, так и населением по таким индикаторам, которые выстраиваются по всем процессам, определяющим жизнеобеспечение города и относящимся к вопросам государственного значения.

Список литературы

1.      Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г.

2.      Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти", определившего их как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление"

.        Указ Президента Российской Федерации № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004г. // СЗ РФ. 2004г. N 11. Ст.945.

.        Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"

.        Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998г. N 1. Ст.1

.        Конституция РФ Ст.114 и детализированная в Ст. 19 ФЗ

.        Конституция РФ Глава 3 Ст.77 "Федеративное устройство"

.        Гражданский процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 2002г. N 46. Ст.4532

.        Конституция Российской Федерации 1993г.

.        Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998г. N 1. Ст.1

.        Волков В.Е., действительный член Российской Муниципальной Академии "Институализация управления Органов Местного Самоуправления"

.        Маклаков В. В "Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки (изд: 6)", изд-во: Волтерс Клувер, 2013 г.

.        Ноздрачев А.Ф. Проблемы организации исполнительной власти/ Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. М.: Городец-издат. 2010. - 253 с

.        Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. "Административное право России",2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2010. - 752 с

.        Рассел Б. История западной философии. - Р н/Д: "Феникс", 2002. - 268 с

.        Раздымалина Н.И. Теория государства и права: Материалы к лекциям. - Воронеж, 2012.

.        Чиркин В.Е. "Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов", изд-во: Юристъ, 2012 г.

18.    Образовательный портал - httр://www.idо.rudn.ru/ffес/juris/ju21.html <http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju21.html>

.        Правоведение - httр://www.idо.rudn.ru/ffес/juris/juris.html <http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/juris.html>

Приложения

Приложение 1

Институализация исполнительной власти

Примечание: Таблица составлена автором на основании источников [12 и 17]