(опубликование законов, договоров, правительственных указов, роспуск Палаты представителей, прием иностранных послов и посланников, подтверждение назначений определенных должностных лиц, амнистия, смягчение наказаний и др. - налицо осуществление полномочий, характеризующихся как участие в деятельности всех трех ветвей власти, координационно-арбитражных полномочий и др.).
Ограничение законом полномочий главы государства является неободимым инструментарием демократического государства и предотвращает превращение в тоталитарный режим правление единоличного органа государственной власти. Данная концепция была воспринята российским обществом и вполне последовательно развита в нормах Конституции РФ. Так, вышеперечисленные полномочия Президент РФ осуществляет «не без помощи» других органов государственной власти. Например, свои полномочия гаранта Конституции и обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в случае, предусмотренном частью 2 статьи 85 Конституции РФ, он реализует при помощи судебной власти.
Однако, несмотря на то, что законодательством устанавливаются различного рода рамки, главы государств некоторых стран иногда прибегают к институту так называемых «скрытых» и «неотъемлемых» полномочий. Проблема эта не нова в мировой конституционной практике, но является весьма актуальной в наше время, когда мы строим (?) правовое государство.
О том, какое место занимает институт скрытых и подразумеваемых полномочий в российском праве, мы попытаемся выяснить в рамках этой работы.
Данная тема мало исследована отечественными правоведами. Немногие публикации, которые связаны с проблемой подразумеваемых полномочий, находят предметом своих исследований институт скрытых и подразумеваемых полномочий Президента США. Институт скрытых и подразумеваемых полномочий Президента Российской Федерации является особым институтом конституционного права, которая нуждается в более детальном рассмотрении. Сравнение этих полномочий президентов РФ и США не представляется оправданным, поскольку оба главы государств занимают неодинаковое положение в системе органов государственной власти своих стран.
При этом мы будем придерживаться терминологии «подразумеваемых» полномочий, так как, на наш взгляд, понятие «неотъемлемое» (inherent), которое используется правоведами США, а также нашими учеными в своих исследованиях, не подходит под описание тех не выраженных законодательно полномочий, которые являются производными от конституционно-правового статуса главы государства. По мнению П.А. Кучеренко, когда ученый заявляет, что президент обладает неотъемлемыми полномочиями, он должен отдавать себе отчет, что дает повод, по крайне мере, к троякому пониманию этого утверждения.
Во-первых, «неотъемлемость» можно понимать как некое присущее или «прирожденное» свойство самого института. Здесь многое определяет так называемый этимологический подход к анализу исходного термина. Так, слово «президент» в переводе на русский язык означает «председатель». С функцией председательства неотъемлемо связаны, например, полномочия надзора или контроля над просто заседательствующими. В отличие от Президента США, являющегося главой исполнительной власти, Президенту РФ, который не входит в систему органов исполнительной власти, не «свойственно» решать кадровые вопросы органов исполнительной власти - для этого есть Председатель Правительства РФ.
Во-вторых, уже за рамками лингвистического анализа прилагательное «неотъемлемые» можно понимать в контексте политической традиции. Данный контекст не может быть применен к Президенту РФ, так как устойчивых политических традиций президентства не может быть в Российской Федерации, поскольку данный институт был учрежден сравнительно недавно.
В-третьих, называя те или иные полномочия «неотъемлемыми», исследователь может просто иметь в виду их формальную конституционность, т.е. тот простой факт, что эти полномочия дарованы Конституцией. Этот аспект не имеет в себе ничего «неотъемлемого»: здесь воля учредителя просто решила, что какие-то полномочия будут «неотъемлемы» от власти Президента. Установленные Конституциеей полномочия по формированию Правительства РФ являются своего рода дарованными народом. Поэтому не стоит апеллировать к «неотъемлемым» полномочиям полномочия по назначению глав субъектов, отправления их в отставку, например. Здесь стоит говорить о реализации подразумеваемых полномочий, которые имеют своим основанием такую функцию Президента как обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти.
В словаре С.И. Ожегова дается такое определение слова «подразумеваться» - предполагаться в мыслях, оставаясь невысказанным. Как видим, определение применимо к нашему случаю.
Что касается классификации полномочий Президента РФ отечественными правоведами, то они следующие. М.А. Краснов выделяет следующие полномочия по форме юридического закрепления правовых возможностей:
конституционные;
имплицитные;
скрытые;
законодательные.
Под «скрытыми» полномочиями при этом Краснов понимает полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий. То есть, это те полномочия, которые мы отнесли к категории «подразумеваемых». Понятие «скрытое» является синонимом понятия «подразумеваемое», поэтому в дальнейшем мы будем применять оба понятия как равнозначные.
Специальным видом скрытых полномочий выступают имплицитные полномочия, то есть, неявные, непубличные полномочия. Специфика имплицитных полномочий при этом такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Дело в том, что имплицитные полномочия реализуются не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном - в поручениях - как письменных, так и устных, резолюциях на документах, устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая независимость прокуратуры. Однако глава государства имеет возможность, например, «предложить внимательнее разобраться с делом», и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным.
На наш взгляд, имплицитные полномочия не могут выступать не только самостоятельным видом полномочий, но и входить в состав скрытых, поскольку сама природа их не позволяет относить к полномочиям. Ни они сами, ни порядок их реализации никак не описаны в правовых актах. Поэтому данную классификацию мы не будем рассматривать в рамках нашего исследования, взамен предложив другую:
конституционные полномочия;
Какое же место должны занимать подразумеваемые полномочия в этой классификации? Чтобы понять это, нам следует обратиться к следующим моментам.
Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» наше российское право и Конституционный Суд РФ столкнулись в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике. Данное понятие не используется Конституционным судом в своем Постановлении, но приводится следующее положение: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации». С принятием данного решения и начинается, как справедливо указывается в литературе, «наступление мощного теневого кабинета, который пытается подменить все органы власти, всех проконтролировать - Администрации Президента РФ». Вышеназванное постановление имело очень сильное политическое значение.
Примечательно, что было высказано беспрецедентное количество особых мнений - 7. Вот некоторые из них:
Н.В. Витрук: «Институт «скрытых (подразумеваемых)» полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти над другой. Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента РФ в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства».
Более резко высказался В.Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя».
Б.С. Эбзеев не приемлет существование скрытых полномочий, утверждая: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».
К сожалению, мы не располагаем исчерпывающим перечнем данных, чтобы объективно оценить сложившуюся тогда ситуацию в Чеченской Республике. Однако с точки зрения права мы выражаем свое согласие с особым мнением Б.С. Эбзеева. Действительно, в Конституции Российской Федерации, в части 2 статьи 80 прямо говорится, что Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности в установленном Конституцией порядке. Никакого расширительного толкования этой статьи быть не может. Налицо принятие Конституционным Судом решения, не соответствующего предписаниям Конституции РФ. Суд постановил это исходя из принципа приоритетной защиты территориальной целостности как основы конституционного строя. Однако, как справедливо указывает Б.С. Эбзеев, Конституцией установлен иной приоритет - статья 2 гласит о том, что высшей ценностью должны быть человек, его права и свободы. Также данное решение не соотносится с конституционным статусом Российской Федерации как правового государства. «Оцениваемые Конституционным Судом РФ акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (часть 1 статья 1 Конституции РФ), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах.
Неадекватность использования для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции принципа. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемым «эксцессом исполнителя». Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя».
Тем не менее, решение Конституционного Суда было принято в пользу Президента РФ. При этом примечательно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов. Однако судья В.О. Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: «Своя рука владыка». Эта «саморегуляция», не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может рассматривать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые (подразумеваемые)» полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними».
Это постановление все так же вызывает вопросы по поводу конституционности решения Конституционного Суда, поскольку часть 2 статьи 80 Конституции так же, как и в первом случае, говорит о том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в установленном Конституцией порядке. Здесь был важен такой способ толкования нормы права, как языковой, а именно такой его вид, как грамматический. К сожалению, из внимания большинства судей Конституционного Суда этот момент был упущен.
Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующих решениях Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал право Президента РФ осуществлять законотворческие функции в том случае, если по какому-то вопросу не принят закон. Это решение Суда открыло дорогу для формирования «указного права». Судья В.О. Лучин в своем Особом мнении отметил, что данное решение подрывает принцип верховенства закона. Чтобы не умалять власть парламента, временные указы Президента, носящие характер закона, могли бы издаваться с условием одобрения их Федеральным Собранием РФ.
Это признание многими стало рассматриваться как акт, отражающий в полной мере интересы власти и легитимирующий действия власти. Иными авторами это постановление расценивалось как полная победа Президента РФ над Федеральным Собранием РФ. Тем не менее, на наш взгляд, в части этого решения Конституционный Суд действительно вынес справедливое решение. Поскольку часть вторая статьи 80 говорит о том, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина и поскольку статья 90 не уточняет, по каким вопросам Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, альтернатива в виде указа Президента законодательному процессу, который в условиях существовавшего тогда политического кризиса мог затянуться до бесконечности, тем самым нарушая права и свободы человека и гражданина, была вполне оправдана. Условие, которое было выдвинуто Конституционным Судом, то есть, тот факт, что указы действуют до принятия соответствующего федерального закона, сообразуется с частью 3 статьи 90, в соответствии с которым первые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Издание указов, регулирующих общественные отношения, на мой взгляд, не является реализацией скрытых полномочий, поскольку право издавать указы и распоряжения устанавливается Конституцией. Другой вопрос, какие вопросы решают данные указы. Как нами уже сказано, реализация некоторых функций Президента РФ не должна осуществляться иначе, чем в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке. Следовательно, указы, имеющие силу закона, не могут быть изданы по этим вопросам.
Проанализировав вышеперечисленные постановления Конституционного Суда РФ, мы приходим к выводу, что в российском праве не может быть места подразумеваемым полномочиям, поскольку:
в соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации, Россия является правовым государством;
в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который установил, что порядок деятельности государственных структур подчиняется нормам Конституции;
Президент Российской Федерации не может располагать подразумеваемыми полномочиями, так как часть 2 статьи 80 специально оговаривает условия реализации полномочий главы государства - их порядок должен быть установлен Конституцией.
Однако, как мы заметили в ходе нашего исследования, возникают ситуации, которые требуют незамедлительных действий, а закон не предусматривает решений, в полной мере отвечающих требованиям этой ситуации. Действительно, жизнь многогранна, и нормы права не в состоянии регулировать все отношения. И тут возникает противостояние целесообразности и необходимости следования нормам права. Имеет ли в таких случаях Президент РФ право использовать свои скрытые рычаги?
На наш взгляд, нет. Если в законе не оговорено специально, «разрешено только то, что разрешено». Но как же тогда защитить основы конституционного строя от посягательств?
Предлагаем внести следующие изменения в Конституцию Российской Федерации:
статью 88 разделить на две части;
часть вторую изложить в следующей редакции: «В случае если характер возникших обстоятельств требует иного решения, чем это предусмотрено положениями о военном и чрезвычайном положении, Президент Российской Федерации принимает меры в зависимости от характера данных обстоятельств. О возникших обстоятельствах, а также о специальных мерах, подлежащих применению, он сообщает Совету Федерации и Государственной Думе».
часть первую статьи 102 Конституции Российской Федерации дополнить пунктом «в. 1» следующего содержания: «утверждение указа Президента Российской Федерации о принятии специальных мер, направленных на охрану конституционного строя Российской Федерации».
Данный комплекс норм позволит обеспечить соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации при возникновении экстраординарных ситуаций, а также станет той мерой сдерживания главы государства, которая не позволит легитимировать подразумеваемые полномочия Президента Российской Федерации - явления чуждого основам конституционного строя. Во всех иных случаях, то есть, когда не создается непосредственная угроза основам конституционного строя, выход за рамки, очерченные Конституцией Российской Федерации, не допускается.
Литература
законодательный полномочие президент власть
1)Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, №15, ст. 1691.
2)Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. №2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. №2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. №1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. №1833 // СЗ РФ, 14.08.1995, №33, ст. 3424.
)Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., №1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения «о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. №11-П // СЗ РФ, 06.05.1996, №19, ст. 2320.
)Конституция Японии 1946 г. Интернет-ресурс: #"justify">)Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля / ред. И.А. Бодуэн де Куртенэ. - М., 2004
)Краснов М.А. Персоналистский режим в России: Опыт институционального анализа. - М., 2006. С. 180
)Кучеренко П.А. «Полномочия Президента США в системе сдержек и противовесов» // Вестник РУДН, серия Юридические науки. 2010 №4. С. 92-101
)Ожегов С.И. Словарь русского языка С.И. Ожегова / ред. Н.Ю. Шведовой. М., «Русский язык», 1986.
)Тлеубаев Ж.С. «Скрытые полномочия Президента РФ» // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. №27 (281). С. 34-38
)Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование - М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 280