Прокуратура в России

Прокуратура в России

Введение

правовой прокуратура конституционный

Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что вопрос об определении места прокуратуры в современной системе органов государственной власти РФ вызывает ожесточенные дискуссии. Эта проблема имеет ряд историко-правовых предпосылок.

На протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась. Изначально она была учреждена как орган надзора за точным и единообразным исполнением императорских актов и велений. Ярким выражением роли прокуратуры того времени является ставшая впоследствии крылатой для науки прокурорского надзора фраза Петра I, произнесенная им перед Сенатом во время представления первого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте…». Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия прокурора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура превратилась из надзорного органа в учреждение, призванное обслуживать преимущественно интересы правосудия, главным образом по уголовным делам. Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как орган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г. В советское время прокуратура была возрождена и развивалась как орган надзора за советской, а позже за социалистической законностью. В 1992 г. была образована многофункциональная, или смешанная, модель прокуратуры, основными функциями которой были реализация надзорной деятельности и осуществление уголовного преследования. Таким образом, исходя из приведенной исторической ретроспективы, довольно трудно определить наиболее характерный для нашего государства исторический тип прокуратуры.

Научно-теоретические основы прокурорского надзора и прокурорской деятельности были сформированы в основном в советский период. Советская доктрина государственного строительства официально не признавала теорию разделения властей. Прокуратура традиционно рассматривалась как самостоятельная система контрольно-надзорных органов подотчетных высшему государственному органу - Верховному Совету СССР (именно поэтому прокурорский надзор считался высшим государственным надзором). Признание приоритета принципа разделения властей в современном государственно-правовом устройстве подвигло ряд ученых начать поиски места прокуратуры в системе органов государственной власти с учетом классической триады разделения властей. При этом отсутствие теоретических и правовых традиций заставило одних определять ее институциональную принадлежность путем отнесения к той или иной традиционной ветви власти, других - путем признания за ней особой государственно-правовой природы.

Наконец, отсутствию однозначных подходов к рассматриваемому вопросу способствует неопределенность действующего законодательства относительно природы прокурорских органов. С одной стороны, ст. 11 Конституции РФ, устанавливая перечень государственных органов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. С другой стороны, ст. 129 Конституции РФ, определяя правовой статус прокуратуры наряду с судебными органами в главе 7, не раскрывает ни характер связи между ними, ни правовую природу прокуратуры. В свою очередь действующая редакция Закона о прокуратуре, устанавливая компетенцию, организацию и порядок деятельности прокуратуры, также оставляет открытыми вопросы об ее государственно-правовой природе, месте и уровне в системе органов власти.

Целью представленной работы является изучение конституционно-правового статуса прокуратуры РФ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть теоретические основы деятельности прокуратуры;

Изучить конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры;

Проанализировать международный опыт конституционно-правового статуса прокуратуры.

Объект данной работы - Прокуратура РФ.

Предметом данной работы является конституционно-правовой статус прокуратуры РФ.

Проблемы конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры России были рассмотрены ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме диссертации свидетельствует о том, что вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием деятельности прокуратуры Российской Федерации являются по-прежнему малоизученными, поэтому узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике практически отсутствуют.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания, а также совокупность общенаучных и частнонаучных методов, в числе которых: аналитический, проблемно-теоретический, системный, синтетический, исторический, системно-структурный, структурно-функциональный, формально-юридический, структурно-юридический, сравнительно-правовой и др. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи.

Теоретической основой диссертационного исследования являются, прежде всего, труды таких видных дореволюционных ученых, как: В.И. Веретенников, С.И. Викторский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.В. Муравьев, С.А. Петровский и др.; труды ученых советского периода, а именно: С.С. Алексеева, С.Г. Березовской, Г.И. Боровина, М.И. Брагинского, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Даева, В.Д. Ломовского, М.Н. Калинина, М.Н. Маршунова, Б.И. Пугинского и др.

Среди современных работ следует отметить теоретическую значимость исследований С.А. Авакьяна, И.М. Байкина, В.Г. Бессарабова, С.Г. Буянского, В.Н. Григорьева, С.Н. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Ф. Крюкова, Н.В. Мельникова, В.С. Нерсесянца, И.П. Петрухина, А.Я. Сухарева, А.В. Победкина, А.Г. Чувилева, В.Н. Яшина и др.

Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации; федеральные законы, действующие в сфере конституционного и государственного строительства Российской Федерации, государственной службы и прокурорского надзора; указы Президента Российской Федерации; акты Генеральной прокуратуры России.

1. Теоретические основы деятельности прокуратуры

1.1 Становление и развитие прокуратуры РФ

Прежде чем определить понятие «прокуратура», требуется уяснить смысл указанного термина. Обычно под прокуратурой понимают государственный орган, осуществляющий надзор, или управомоченное на это должностное лицо. При этом ссылаются на латинское слово «procure». В латинском языке слово procuratio (procure) означает «попечение, заведование, управление», а также «должность прокуратора, прокуратура», слово «procurator» («procuro») - «заведующий, управляющий, распорядитель; представитель, поверенный, уполномоченный; прокуратор, заведующий доходами императора в провинции». И наконец, слово «procuro» означает «заботиться, ухаживать, холить; обеспечивать, совершать; направлять, заведовать, вести». Аналогичное значение имеют и слова французского языка: «procurateur», «pro - curatie», «procuration», «procurer», «procureur».

Анализ значений приведенных терминов позволяет нам высказать суждение о двойственном значении термина «прокуратура»:

в широком смысле слова - это государственный орган (или должностные лица), осуществляющий надзор как особый вид государственной деятельности;

в узком смысле слова - это собственно система государственных органов, специально предназначенных для осуществления надзорной деятельности.

Прокуратура является государственным органом, специально предназначенным для осуществления правоохраны совместно с другими органами. При этом необходимо иметь в виду, что прокуратура осуществляет правоохрану путем надзора, уголовного преследования и иных видов (форм) правоохраны. По нашему мнению, прокуратура - самостоятельный государственный орган, не принадлежащий ни к одной из трех ветвей государственной власти. Только при этом условии прокуратура может эффективно осуществлять свою деятельность. Более того, прокуратура как орган государства не осуществляет властных функций. Власть исходит лишь от прокурора.

Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа в современных условиях.

В настоящее время важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, которая имеет следующие этапы развития: первый этап - досоветский (январь 1722 г. - октябрь 1917 г.), второй этап - советский (октябрь 1917 г. - январь 1992 г.), третий этап - российский (январь 1992 г. - настоящее время).

При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры - Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу.

Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Указом Петра от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «…над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».

Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта дата - 12 января - Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. объявлена «Днем работника прокуратуры Российской Федерации».) В отличие от службы фискалов, прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.

Необходимо отметить, что прокуратура Российской империи вплоть до 1917 г. всегда была верным стражем царского самодержавия, являлась органом сугубо реакционным.

В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.

Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу относятся:

единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;

осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);

строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;

несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 г. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания - смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно - полевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907-1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Декрет о суде №1 от 24 ноября 1917 г. постановил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства социализма. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.

По предложению Н.В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым и Секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

В Положении о прокурорском надзоре прежде всего нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.

С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.

Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно - процессуального законодательства. В Положении сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важным делам.

Весьма сложной для органов прокуратуры в плане как законодательного регулирования, так и организации работы представлялась общенадзорная деятельность. Прокуроры или выходили за установленные пределы своих полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий или ведомств, или, наоборот, не использовали предоставленных им полномочий по устранению нарушений закона и подзаконных актов. В связи с этим важное значение имело Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР. В нем весьма четко были определены предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуроров. В число объектов прокурорского надзора были включены органы Государственного политического управления. Прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиум ЦИК и СНК СССР.

До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на Прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.

С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, особенно в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена.

В Положении о Прокуратуре Союза ССР были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными:

общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;

надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Весьма обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. Его предназначение заключалось в осуществлении руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и следователей, проведения проверок деятельности нижестоящих прокуратур, получения регулярных отчетов об их деятельности. На Прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.

Проведение в жизнь Положения о Прокуратуре Союза ССР в значительной степени способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора.

Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету Конституция социалистического государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).

Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет (ст. 116).

Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР.

Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах государственного строительства: политического, государственного, хозяйственного, социально-культурного и правового. Весьма существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исполнительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности. Были расстреляны Н.В. Крыленко, первый прокурор Союза ССР И.А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов прокуратуры.

В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче - победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.

Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.

Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.

Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками.

Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.

В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, а затем назначенный на пост Генерального прокурора Союза ССР. На Нюрнбергском судебном процессе была разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики сыграл приказ Генерального прокурора СССР №128 от 17 июня 1946 г. «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов». В нем были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены их полномочия по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Учитывая большое государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».

Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей были образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.

Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел Президиумами судов».

Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности - все это впоследствии было закреплено в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г.

Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестовыванию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему по плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

К тому же периоду относится принятие такого важного законодательного акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.

В Положении содержалось весьма важное требование к организации прокуратуры: чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а также средства реагирования на установленные нарушения закона применительно к каждой из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четкой деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.

Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей: эти должности могли занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз - 25 лет.

В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.

Генеральный прокурор СССР в приказе №54 от 10 апреля 1956 г. утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР».

Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г.). Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства - а это была по счету четвертая Конституция - не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава - гл. 21 (ст. 164-168), в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.

Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, какие бы проблемы законность ни затрагивала.

Весьма знаменательно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР (ст. 113), то Конституция 1977 г. эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве - Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.

Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х - начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это время существенно расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений. Были также внесены изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.

Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством Союза ССР и союзных республик.

История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашел отражения Закон «О прокуратуре СССР», принятый 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.

В первоначальной редакции Конституции СССР (ст. 168) было сказано, что «организация и деятельность органов прокуратуры определяются Законом «О прокуратуре СССР»». То обстоятельство, что принятие Закона «О прокуратуре СССР» было предопределено Основным Законом государства, определило его императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.

Принятие Закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено не только Конституцией СССР, но и тем, что Положение о прокурорском надзоре в СССР, принятое в 1955 г., во многом устарело и не отвечало требованиям жизни. Практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около 20 Основ), уголовные, уголовно - процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».

В Законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.

Необходимо отметить, что в Законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.

Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.

В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя, - от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его ответственность за законность и обоснованность принятых решений.

Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения.

С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.

Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» были внесены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР»». Этим Указом в обиход прокурорского надзора были введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение.

В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.

В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т.д.), был существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора. Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.

С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора - Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ стало общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.

Для выработки совместных с прокуратурами республик решений была образована федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах. Его функции были переданы прокурорам республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также прокурорам республик.

С момента своего создания одним из принципов своего функционирования советская прокуратура называла взаимодействие с гражданами и общественностью. Более того, участие населения в борьбе с преступностью считалось проявлением закономерных процессов развития социалистического государства, одним из принципов его работы. Особенно широкое распространение привлечение общественности к деятельности прокуратуры, как и иных правоохранительных органов, получило в 60-70-х гг. XX в.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.

Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы Прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.

Определена штатная численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39500 человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1992 г. органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об установлении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной зарплаты в РСФСР.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится «двойное» подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 чел.

Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г.

Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Закон вступил в силу с 18 февраля 1992 г. Одновременно Верховный Совет РФ принял постановление «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»». Со дня введения в действие закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР «О прокуратуре СССР».

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены предмет и пределы надзора, куда входят:

надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов;

принятие мер, направленных на устранение нарушений закона;

осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления.

Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов.

Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений.

Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.

Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.

Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.

Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей.

В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в т.ч. №7 от 11 марта 1992 г. «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»» и №20 от 28 мая 1992 г. «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации». В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа, закрепленного в гл. 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть», принятой 12 декабря 1993 г. В результате законодательных преобразований прокуратура России окончательно сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти.

правовой прокуратура конституционный

1.2 Система органов прокуратуры РФ

Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и другими процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов прокуратуры, средства и способы их воздействия и участия в этих процессах. Содержание управленческой деятельности в рассматриваемом нами надзорном ведомстве во многом зависит от конкретных целей и задач, которые поставлены перед этим органом государством и обществом. От них зависит не только специфика функциональной направленности, но и построение организационной структуры, направленной на максимально эффективную реализацию полномочий прокурорских работников. Иными словами, выбор оптимальной организационной структуры управления позволяет не только поддерживать систему органов прокуратуры в качестве целостной и независимой совокупности структурных подразделений, но и обособить и закрепить ее специфический правовой статус в системе органов государственной власти.

Вместе с этим, многочисленные изменения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», не позволяют однозначно трактовать идею законодателя, связанную с совершенствованием работы этого органа. Обособление Следственного комитета при прокуратуре РФ в качестве относительно самостоятельного органа, а затем выделение его из прокурорской системы с наделением полномочиями, присущими органу исполнительной власти, свидетельствует о двояком понимании дальнейшей концепции построения управленческих основ в рассматриваемом нами ведомстве. С одной стороны, анализируя современные полномочия прокуратуры, можно вести речь о создании в дальнейшем принципиально новой структуры управления, с другой стороны, допустима идея модернизации существующей. Вместе с этим, теоретическая и практическая разработка обоих подходов невозможна без научной обоснованности такого рода мероприятий. На наш взгляд, административно-правовое исследование организационной структуры управления в органах прокуратуры будет способствовать не только уяснению базовых основ управления в надзорном ведомстве, но и позволит наметить определенные пути его совершенствования.

Правовое исследование указанных вопросов, определения места и роли структурных подразделений, звеньев, должностей в органах прокуратуры, а также управленческих связей между ними, представляется необходимым начать с теоретических основ, позволяющих уточнить отдельные особенности и значение структуры управления в прокуратуре.

Отдельные ученые рассматривают структуру как множество всех возможных отношений между подсистемами и элементами внутри системы. По мнению М. Коркишко, структура есть форма представления некоторого объекта в виде составных частей. Под структурой понимается совокупность связей, взаимоотношений между всеми элементами системы, между ее подсистемами, между системой и внешней средой. О. Сергеев под структурой понимает строение и внутреннюю организацию системы, выступающую как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. Однако структура не является неизменным, инвариантным аспектом системы и в данном случае, как отмечает ученый, действует следующая аксиома: при объединении элементов в целостную систему ее свойства оказываются отличными от алгебраической суммы свойств ее компонентов.

Понятия «структура» и «управление» неразрывно связаны между собой. Б.З. Мильнер сравнивает структуру с каркасом здания управленческой системы, построенным для того, чтобы все протекающие в ней процессы осуществлялись своевременно и качественно.

Многопоточность управленческих процессов, проистекающих одновременно, многообразие начальных, промежуточных и конечных целей, которые преследуют в своей деятельности субъекты управления, а также реализуемые ими разнообразные функции, позволяют вывести на первый план организационную составляющую и обозначить организационную структуру управления как особую научную категорию.

Однако, если анализ понятия «структура» с учетом отмеченных выше позиций исследователей позволяет сделать вывод об относительной устойчивости компонентов, с помощью которых в целом можно сделать вывод о том, что она отражает строение и внутреннюю форму системы, то трактование термина «организационная структура управления» в юридической литературе является дискуссионным.

С.А. Шапиро рассматривает ее как совокупность управленческих звеньев, расположенных в строгой соподчиненности и обеспечивающих взаимосвязь между управляющей и управляемой системами.

Под организационной структурой управления организацией понимается состав, соподчиненность, взаимодействие и распределение работ по подразделениям и органам управления, между которыми устанавливаются определенные отношения по поводу реализации властных полномочий, потоков команд и информации.

Структурой управления организацией Л.Е. Чередникова называет упорядоченную совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в устойчивых отношениях, обеспечивающих их развитие и функционирование как единого целого. Критикуя подобный подход к рассмотрению этой категории, А.Н. Лякин говорит о том, что в данном случае допускается сюрреалистическое обобщение как процессов управления, так и регулирования, при этом в разнопорядковых системах последние процессы могут в определенных ситуациях устойчивости, его можно рассматривать лишь в качестве кратковременного фактора, способного частично поддерживать функционирование целостной системы, что в итоге не может объективно влиять на процессы управления и, соответственно, выступать в качестве единого ориентира. Категоричную позицию занимает Г.Р. Латфуллин, высказываясь о том, что организационная структура управления без привязки к определенной системе (органов государственного управления, коммерческих, общественных структур и т.д.) не может быть концептуально обоснована и поэтому не имеет практической ценности. Ее моделирование и теоретическая интерпретация возможна лишь в определенной системе общественных отношений, специфика развития которых в итоге и наполняет организационную структуру конкретным управленческим содержанием.

Характеризуя организационную структуру управления, Ю.А. Тихомиров указывает на то, что она складывается из состава, соотношения, расположения и взаимосвязи отдельных подсистем организации, в качестве которой выступают подчиненные звенья (структурные, территориальные подразделения и должности). При этом, создание такой структуры направлено, прежде всего, на распределение между отдельными ее частями прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, автор признает, что организационная структура системы управления в целом складывается из отдельных звеньев, которые, в свою очередь, также обладают организационной структурой.

В системе органов государственной власти исследователи допускают возможность существования организационной структуры в двух вариантах: как «организационной структуры системы управления» и как «организационной структуры органа». Нам представляется, что с учетом данной позиции можно максимально объективно проанализировать сущность управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры.

Основополагающие аспекты организационной структуры системы управления в органах и учреждениях прокуратуры отражены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». К ним можно отнести единство и централизацию (ст. 1, 4), правовое закрепление подчиненности прокуроров, а также установление управленческих связей (ст. 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19). Указом Президента РФ от 25 января 2011 г. №90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» установлена общая численность прокурорских работников в количестве 45 865 единиц. В соответствие с п. 1. 2 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ от 03.06.2013 №230 Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений или в составе управлений, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утверждаются официальные символы Генеральной прокуратуры РФ и их описание. В п. 2.1. Регламента закреплено, что для решения стоящих перед органами прокуратуры задач руководители Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своих полномочий издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др.

Вместе с этим, рассматривая основополагающие правовые источники, посвященные регламентации отдельных особенностей организационной структуры управления в органах прокуратуры, необходимо отметить, что на практике определенные нарекания вызывает содержание ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В данной норме отмечено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Как мы уже отмечали, основы системного построения отечественной прокуратуры закреплены в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Также отразим, что согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом - в данном случае имеется ввиду единственный Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, упоминаний и ссылок на какие-либо иные федеральные законы, которые могут регламентировать особенности управления в органах и учреждениях прокуратуры, в Конституции РФ не имеется. Здесь необходимо указать, что в российской правовой системе отсутствуют законы, содержащие нормы об организации и деятельности системы органов прокуратуры. При этом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организационные основы и функции отечественной прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ и породит коллизии и противоречия по отношению к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», который является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в отмеченный правовой акт. Поэтому, на наш взгляд, необходимо исключить из ст. 3 данного Закона ссылку на другие федеральные законы.

Кроме того, данная статья не содержит упоминания о приказах Генерального прокурора РФ, которые, по сути, являются важными источниками, формирующими организационную структуру управления в системе органов прокуратуры. В соответствие с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. На основании положений отмеченных статей приказами Генеральной прокуратуры РФ от 16 декабря 2006 г. №117 «Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №84 «Об образовании Уральской транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №83 «Об образовании Приволжской транспортной прокуратуры», 27 апреля 2007 г. №70 «Об образовании Южной транспортной прокуратуры», от 27 апреля 2007 г. №71 «Об образовании Северо-Западной транспортной прокуратуры» создана система транспортных прокуратур, в которой сформированы специфические субординационные отношения, позволяющие вести речь об особенностях организационной структуры управления, связанные с реализацией полномочий в транспортной сфере.

Важное значение для упорядочения рассматриваемых нами аспектов имеет Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», в котором, к примеру, зафиксировано, что перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определяются по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации (п. 4). Анализируя нормы отмеченного Приказа, также отметим, что в нем закрепляются организационные основы деятельности структурных подразделений, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность управления прокурорской системы (пп. 2.3, 5, 6, 8).

Продолжая дальнейший анализ, осветим вопросы, связанные с местом управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в организационной структуре управления в органах прокуратуры.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (сизм. от 19 января 2010 г.) образовано 8 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Федеральные округа были образованы для решения задач укрепления государства, развития федерализма, создания и сохранения единого правового пространства страны. Генеральным прокурором РФ в рамках реализации полномочий, указанных в ст. 17 Закона о прокуратуре (в части установления структуры подчиненных органов и учреждений прокуратуры и определения их полномочий) и воплощения в реальность идей Главы государства Приказом от 5 июня 2000 г. №988 созданы управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

А.С. Сологубов отмечает, что подобный шаг был предпринят руководителем прокурорского ведомства в целях укрепления управленческих отношений в системе прокуратуры, упорядочения субординационных связей, а также реализации отдельных положений административной реформы в части совершенствования деятельности правоохранительных органов.

По мнению С.Н. Братановского, создание структурных подразделений организации связано с ее потребностями и полностью от них зависит. Если подразделений слишком много или слишком мало, это отрицательно сказывается на функциональной деятельности. Так, большее количество подразделений, чем это необходимо, влечет неоправданные расходы на оплату труда сотрудников, увеличение управленческого аппарата, и, следовательно, сложности в «управляемости» в целом. Однако же, отсутствие ряда ключевых структурных подразделений может привести к невозможности выполнения тех или иных функций и не использования тех преимуществ, которые ожидаются при их включении в организационную структуру.

Д.Н. Бахрах отмечает, что создание нового звена в иерархической системе государственного органа неизбежно влечет наделение его специализированной компетенцией по отношению к нижестоящим звеньям. Руководитель (администрация) федеральной структуры делегирует ему часть своих определенных законодательством полномочий для решения поставленных задач. Так формируются его права и обязанности по отношению к вышестоящим и нижестоящим звеньям, образуя специальный административно-правовой статус.

В.А. Юсупов справедливо высказывается о том, что несформированный на начальном этапе создания структурного подразделения его организационно-правовой статус, не закрепленная законодательно модель его функционирования неизбежно приводят к «перекосу» управления в ту или иную сферу, ошибочности принятия важных решений.

Отметим, что за десятилетний период существования управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах их правовое положение, особенности профессиональной деятельности и характер управленческих связей так и не нашли своего юридического закрепления в Законе о прокуратуре. Ввиду этого в работе этих структур длительное время присутствовал ряд недостатков: несогласованность с функционированием других подразделений Генеральной прокуратуры, дублирование, направление множества заданий (поручений), массовое истребование различной информации, установление нереальных сроков исполнения документов и др.

Кроме того, определенные трудности возникали и при взаимодействии с другими подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ.

В настоящее время, несмотря на постоянно возрастающее значение указанных управлений, наращиванием практики их взаимодействия с государственной властью субъектов Федерации, решением вопросов, имеющих повышенный общественный резонанс, организация и порядок их деятельности регулируется только двумя ведомственными актами - отмеченным выше Приказом Генерального прокурора от 5 июня 2000 г. №98 и Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Далее отметим важные организационные особенности их функционирования. К ним относятся следующие:

Управления являются самостоятельными структурными подразделениями, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов (п. 1.1. Положения).

Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Взаимодействие между управлениями и подразделениями Генеральной прокуратуры в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 1.4).

В целях решения возложенных на них задач управления: организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, исполнением законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение пенсий и пособий, за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы тепло- и электроснабжения (п. 3.2).

Приведенные нормы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах занимают особое место, они территориально, организационно и функционально обособлены от закрепленных в Законе о прокуратуре субъектов управления. Таким образом, современные органы прокуратуры имеют не трехзвенную, а четырехзвенную структуру: Генеральная прокуратура РФ - управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах - прокуратуры субъектов Федерации - прокуратуры городов (районов). В связи с этим, считаем целесообразным закрепить правовое положение рассматриваемых управлений в ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации.

Выше нами была рассмотрена организационная структура системы управления в прокуратуре. Далее, следуя логике исследования, необходимо провести правовой анализ и «второго уровня системы» - внутренней структуры органов прокуратуры.

По мнению Ю.М. Козлова и Е.С. Фролова, каждый отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность подразделений органа и связей между ними внутри органа. В более широком плане внутреннюю структуру органа, наделенного управленческими функциями рассматривает Г.В. Лавинский, включая в нее совокупность общих и частных целей и задач, управленческие связи, схему распределения функций и ответственности между структурными единицами (как отделами, управлениями, секторами, так и отдельными должностными лицами) и упорядоченную систему взаимоотношений между ними. Как отмечают Камерон К. и Куинн Р. организационная структура органа управления включает в себя четыре формальных элемента: точно обозначенные в штатном расписании служебные места (должности), обязанности по каждой из них, права, полномочия и связи, ответственность.

Обращаясь к теме нашего исследования, целесообразно отметить позицию А.Ф. Козлова, который, на наш взгляд, обоснованно полагает, что комплексный анализ компонентов организационной структуры каждого уровня трехзвенной системы прокуратуры России (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации и районные (городские) прокуратуры) позволит сформулировать общие признаки и охарактеризовать организационную структуру системы органов прокуратуры в целом. При этом, исследование специфических особенностей функционирования управленческого аппарата в прокуратурах субъектов Федерации и специализированных прокуратурах на правах субъектов Федерации, а точнее отдельные выводы подобного исследования не всегда могут быть отнесены к характеристике организационной структуры прокурорской системы.

В целях полноты и объективности нашего анализа далее рассмотрим особенности организационной структуры каждого уровня указанной системы.

Генеральная прокуратура Российской Федерации является первичным звеном в структуре управления исследуемого нами ведомства. Нормативные основы центрального аппарата прокуратуры закреплены в ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В соответствие с положениями данной статьи в настоящее время к руководителям высшего ранга помимо Генерального прокурора РФ отнесено 12 его заместителей, которым подчинено 6 главных управлений (главное организационно-инспекторское управление, главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, главное управление международно-правового сотрудничества, главное управление по надзору за следствием и главное управление обеспечения деятельности органов и учреждений прокуратуры).

Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят 25 управлений (к числу важнейших из которых, имеющих прямое и непосредственное отношение к управленческой деятельности, относятся: организационное управление, аппарат Генерального прокурора Российской Федерации (на правах управления), инспекторское управление, информационно-аналитическое управление, управление кадров, управление документационного и методического обеспечения, управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, правовое управление), а также 13 отделов. Кроме того, в состав Генеральной прокуратуры РФ на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура (ст. 46 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Важнейшей особенностью приказов Генерального прокурора РФ, посвященных регламентации внутреннего устройства аппарата является правовое закрепление внутренней централизации входящих в него структурных подразделений. Так, к примеру, в Положении о Главном организационно-инспекторском управлении, утвержденном Приказом Генерального прокурора РФ от 12 октября 2007 г., закреплена не только его структура, задачи и функции, но и полномочия входящих в его состав управлений и отделов. В соответствие с п. 1.1 рассматриваемое управление является самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в его входят аппарат Генерального прокурора Российской Федерации, отдел дежурств, организационное, инспекторское и информационно-аналитическое управления. Аппарат Генерального прокурора Российской Федерации состоит из двух отделов: корректоров и делопроизводства (п. 2.2). Согласно п. 2.4. Положения организационное управление Главного управления состоит из двух отделов: организационного и отдела координации, которые возглавляют заместители начальника организационного управления - начальники отделов. В управлении имеются должности старших прокуроров и прокуроров отделов, а также федеральных государственных гражданских служащих. В п. 2.5 отражено, что инспекторское управление Главного управления состоит из трех отделов: инспекторского, отдела обеспечения собственной безопасности и физической защиты, отдела по гражданской обороне и мобилизационной работе. Инспекторский отдел и отдел обеспечения собственной безопасности и физической защиты возглавляют заместители начальника инспекторского управления - начальники отделов, отдел по гражданской обороне и мобилизационной работе - начальник отдела. Также в инспекторском отделе и отделе обеспечения собственной безопасности и физической защиты имеются должности старших прокуроров и прокуроров, в отделе по гражданской обороне и мобилизационной работе - федеральных государственных гражданских служащих. Информационно-аналитическое управление Главного управления, в свою очередь, состоит из трех отделов: отдела информационного обеспечения, отдела аналитического обеспечения, отдела методического и программного обеспечения, возглавляемых соответствующими начальниками (п. 2.6 Положения).

В соответствие с п. 2 Положения об управлении кадров, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2003 г. в его структуру управления входят: первый отдел (кадров центрального аппарата), второй отдел (штатов и обучения кадров), третий отдел (кадров территориальных органов прокуратуры РФ), отдел служебных проверок, отдел пенсионного обеспечения. Данное управление возглавляет начальник управления - старший помощник Генерального прокурора РФ. В указанном правовом акте также закреплены функции отмеченных отделов. Так, к примеру, первый отдел организует и проводит работу по укомплектованию кадрами аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации; совместно с другими структурными подразделениями осуществляет подбор, расстановку и воспитание кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проводит работу по формированию резерва кадров для выдвижения и замещения вакансий в ее аппарате; организует и проводит аттестование прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации; готовит материалы на присвоение классных чинов прокурорским работникам и квалификационных разрядов работникам Генеральной прокуратуры Российской Федерации, замещающим должности государственных служащих; контролирует соблюдение работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации ограничений, связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры и т.д.

Продолжая далее, отметим, что структура управления в Генеральной Прокуратуре РФ, исходя из положений отмеченных выше внутренних нормативных документов, характеризуется наличием связей между её элементами (структурными подразделениями) с преобладанием вертикальных связей, которые возникают при наличии нескольких уровней управления. Вертикальные связи могут носить линейный и функциональный характер. Линейные связи означают подчинение линейным руководителям аппарата, т.е. по всем вопросам управления. Функциональные имеют место при подчинении по определённой группе проблем функциональному руководителю. Вместе с этим, как отмечено в п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, деятельность подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам, разработанными на основе изучения положения дел. Предметный принцип организации работы подразумевает организацию какого-либо направления прокурорской деятельности (например, участие прокурора в арбитражном процессе) и реализуется комплексно по отношению к нижестоящим звеньям прокурорской системы, обязанным исполнять требования приказов Генеральной прокуратуры РФ (в рассматриваемом случае Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. №20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»). Зональный принцип организации работы предполагает деление нижестоящих звеньев на зоны (участки), включающие в себя несколько прокуратур субъектов Федерации, имеющих общие границы. Однако, как отмечает А.В. Трикс, в связи необходимостью осуществления тесного взаимодействия по различным вопросам между отделами (управлениями) в настоящее время преобладает смешанный (предметно-зональный) принцип организации работы.

Отмеченной нормой Регламента Генеральной прокуратуры РФ установлена возможность закрепления за прокурорами отделов и управлений определенного количества нижестоящих прокуратур для организации руководства и контроля в конкретной отрасли прокурорской деятельности, которая, в свою очередь, также закреплена в регламентах прокуратур субъектов РФ. Как указывает А.Г. Смирнов, в связи с подобной организацией работы на прокуроров отделов и управлений возложены функции руководителей. По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руководителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными полномочиями. Вместе с этим, А.Р. Хаверин отмечает, что отмеченные лица не осуществляют в полной мере полномочия руководителей, поскольку они ответственны перед вышестоящими управленческими звеньями только за определенный участок работы и степень их влияния на стоящие ниже в иерархии подчиненности прокуратуры определяется внутренними документами, регламентирующими организацию работы этого участка. А.П. Копылова высказывается о том, что прокуроры отделов и управлений выполняют роль кураторов, в обязанности которых входит контроль за исполнением отдельных заданий и поручений, изучение оперативной обстановки, организация повышения квалификации прокурорских работников, их стажирования, а также аналитические функции.

Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Подобные связи также закреплены в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ и находят свое выражение, прежде всего, в общей функциональной координации деятельности, связанной с многоаспектными задачами, которые невозможно решить в рамках реализации полномочий одного структурного подразделения. Так, в соответствие с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 мая 2010 г. №208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам управлений в федеральных округах, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано обеспечить координацию деятельности правоохранительных органов, взаимодействие с иными государственными органами в целях усиления борьбы с коррупцией и должностными правонарушениями, предупреждения коррупционных проявлений, эффективной реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (п. 3).

Согласно п. 5 отмеченного документа управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции во взаимодействии с главным организационно-инспекторским управлением, управлениями в федеральных округах для выработки системы совместных действий приказано обеспечить проведение координационных совещаний руководителей соответствующих правоохранительных органов с приглашением, при необходимости, руководителей контролирующих и иных государственных органов.

Изучая Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо отметить, что в нем содержатся положения, относящиеся не только к ее управленческому аппарату, но и ко всей системе органов прокуратуры. Так, например, на заседаниях коллегии Генпрокуратуры РФ рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров (п. 5.3). Выезды в прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляются с целью проверки или оказания помощи в организации их работы, изучения положительного опыта, проверки обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений о грубых нарушениях закона, участия в судебных заседания и др. (п. 8.1).

Особое значение в решении рассматриваемых нами вопросов имеет деятельность указанного выше Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ. Согласно п. 3.4 Регламента оно осуществляет информационно-аналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора Российской Федерации, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокуратурам.

Далее перейдем к рассмотрению организационной структуры второго уровня исследуемой системы - прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В ст. 15 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации данные органы возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей, в них образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений (ч. 3 ст. 15).

В ст. 18 данного Закона закреплено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

Анализируя данные нормы и применяя их на практике, можно задать обоснованный вопрос: обладают ли отмеченные руководители прокуратур самостоятельностью в выборе и формировании внутренней организационной структуры возглавляемого ими аппарата, и если обладают, то в каких пределах? Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не дает на него однозначного ответа. При этом, отметим, что данная проблема, связанная с разграничением компетенции Генеральной прокуратуры РФ и прокуроров субъектов Федерации в решении вопросов внутриструктурного управления существует уже давно. Еще в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» было отражено, что организационно-штатные полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, предусмотренные ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при решении вопросов о внесении изменений в штатные расписания на практике понимаются и применяются по-разному. Одни прокуроры оценивают их расширительно, превышая свои полномочия, другие - вносят на рассмотрение Генеральной прокуратуры штатные предложения, решение по которым входит в их компетенцию. Нередко упускаются из виду положения ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в силу которой структура подчиненных органов и учреждений прокуратуры устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации.

В целях обеспечения единого подхода к осуществлению полномочий по изменению штатных расписаний, в отмеченном Приказе разъяснено, что к компетенции Генеральной прокуратуры РФ отнесены следующие вопросы:

предельной общей штатной численности и фонда оплаты труда по прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена;

образования и ликвидации прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создания и ликвидации отделов в этих прокуратурах;

структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности;

зачисления в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации штатных единиц, высвободившихся в результате изменения штатных расписаний.

Вместе с этим, Закон о прокуратуре не содержит норм, связанных с обязанностью про прокуроров субъектов Федерации согласовывать структуру возглавляемых ими прокуратур с должностными лицами Генеральной прокуратуры РФ, а также возможность обращения к ним с инициативой о реорганизации управлений и отделов.

Из приведенных выше положений Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» и норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно сделать вывод, что структура прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур, по сути, определяется центральным аппаратом.

Однако, ни Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ни руководящие приказы Генеральной прокуратуры РФ не определяют порядка наделения полномочиями структурные подразделения. De facto это вопросы лежат в плоскости компетенции прокурора субъекта Федерации и отражены в регламентах прокуратур, утверждаемых приказами соответствующих прокуроров. Так, к примеру, в п. 1.2 Регламента прокуратуры Архангельской области, утвержденном приказом прокурора Архангельской области от 17 декабря 2009 г. №951 прокурором области издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей прокурора области, старших помощников прокурора области, начальников отделов прокуратуры области, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений. О том, что прокурор Архангельской области утверждает положения о структурных подразделениях, идет речь в п. 1.4. Регламента. Аналогичное положение закреплено в п. 1.4. Регламента прокуратуры Саратовской области, утвержденного Приказом прокурора Саратовской области от 29 мая 2008 г. №96, в соответствие с которым прокурором области, его заместителями утверждаются положения об управлениях и отделах, старших помощниках прокурора области. С учетом изложенного необходимо отметить, что в данном случае сложилась довольно парадоксальная ситуация.

Организационная самостоятельность руководителя прокуратуры региона в решении вопросов внутреннего управления закреплена в ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой, во-первых, рассматриваемые нами должностные лица обладают нормотворческими функциями - издают приказы, распоряжения и т.д. в том числе, связанные с формированием структурных подразделений, во-вторых, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов, что, по сути, предполагает не только руководство перемещением должностных единиц внутри соответствующей прокуратуры, но и образование управлений и отделов, хотя, как уже отмечалось, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации», не относит подобные действия к компетенции рассматриваемых нами прокуроров.

Интересная формулировка, связанная с регламентацией этих вопросов, содержится в п. 2 данного Приказа в соответствие с которой к компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров отнесено:

осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях - в аппарат прокуратуры областного звена;

внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур. При этом, иметь в виду, что указанные полномочия не распространяются на создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов в аппарате прокуратуры, а также на установление и упразднение структурообразующих должностей аппарата прокуратуры;

передачу высвободившейся штатной численности в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, «старший помощник по контролю исполнения» - «старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения»).

Этот документ вводит в научный и практический оборот понятие структурообразующей должности, например, старших помощников прокурора области. При этом, если этому должностному лицу будут подчинены еще какие-либо работники прокуратуры, то в данном случае можно вести речь об их совокупности как об обособленном структурном подразделении. Так, в прокуратуре Иркутской области у старшего помощника прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан в подчинении находятся помощник прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан и секретарь-делопроизводитель.

Исходя из требований приведенных выше нормативных актов можно сделать вывод, что, несмотря на содержание общетеоретических концепций создания эффективных условий для управленческой деятельности, предполагающих концентрацию полномочий по образованию структурных подразделений и наделению их необходимыми функциями в одних руках определенного субъекта управления, в органах отечественной прокуратуры допускается необоснованное разделение полномочий по созданию управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур и наделению их соответствующей компетенцией между их руководителями и Гнеральной прокуратурой РФ. Подобное противоречит смыслу ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которой закрепляется принцип внешней и внутренней централизации прокурорской системы.

Как мы уже отмечали, организационная самостоятельность рассматриваемых нами руководителей прокуратур закреплена в ст. 15, 18 отмеченного закона, кроме того, в соответствие с п. «а» ч. 2 ст. 40.5 прокурор субъекта Российской Федерации, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующей прокуратуры, что также свидетельствует о наличии у руководителя рассматриваемого нами звена организационных полномочий по формированию структурных подразделений. Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, необходимо внести законодательную ясность в решение этого вопроса.

По обоснованному мнению М.П. Полякова и А.В. Федулова «централизация функций управления, связанных с внутриорганизационным устройством, должна быть максимально сбалансирована на каждом уровне трехступенчатой системы прокуратуры РФ. В противном случае прокурор субъекта Федерации будет лишен оперативной возможности управления аппаратом и, следовательно, не сможет реализовать возложенные законодательством на этот орган государственные задачи». Также отметим, что не закрепленная на ведомственном уровне в соответствующих нормативных актах процедура создания управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур допускает бюрократизацию и волокиту при принятии необходимых решений. С учетом этих обстоятельств нам представляется важным упорядочить компетенцию прокуроров субъектов в данной области и закрепить их самостоятельность определении организационной структуры возглавляемого ими аппарата с внесением изменений в ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Продолжая далее исследование этого вопроса, отметим, что основными документами, которые упорядочивают внутреннюю управленческую деятельность и организацию работы по тем или иным направлениям в прокуратурах субъектов Федерации являются регламенты. Так, в соответствие с п. 1.3 Регламента прокуратуры Оренбургской области, утвержденного Приказом прокурора Оренбургской области от 31 марта 2003 г. №175/20, заместители прокурора области направляют и контролируют работу структурных подразделений, комиссий в соответствии с установленным прокурором области распределением обязанностей, принимают управленческие и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам.

Начальники управления и отделов организуют работу возглавляемых ими подразделений в соответствии с утвержденными прокурором области Положениями об управлениях, отделах, старших помощниках. Они издают распоряжения о распределении служебных обязанностей между работниками, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения прокурора области и его заместителей, ходатайствуют о поощрении или привлечении работников к дисциплинарной ответственности (п. 1.4). Построение организационной структуры аппарата управления прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур осуществляется с учетом множества факторов, к которым могут быть отнесены численность населения, количество подчиненных прокуратур, их территориальное расположение, наличие промышленной инфраструктуры, характер выявляемых правонарушений и т.д.

К сожалению, до настоящего времени на уровне Генеральной прокуратуры РФ не выработаны и нормативно не закреплены методики и директивы, на основании которых допускается формирование оптимальной организационной структуры. Не способствуют этому и постоянное происходящая переориентация основных направлений деятельности прокуратуры, внутреннее реформирование, а также нестабильность правового статуса органов прокуратуры в системе органов государственной власти. Поэтому, несмотря на отмеченные нормы Закона о прокуратуре, вся организационная и аналитическая деятельность, связанная с созданием структурных подразделений в рассматриваемых нами органов целиком ложится на плечи региональных прокуроров-руководителей.

Третьим и самым многочисленным уровнем в исследуемой нами системе являются городские и районные прокуратуры. Согласно ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, старших помощников и помощников прокуроров. В соответствие со ст. 19 Закона прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. Из этого следует, что внутренняя организационная структура рассматриваемого нами звена, по сути, состоит из штатных единиц (например, в структуру г. Нефтекамска (республика Башкортостан) входят прокурор, 3 заместителя, 4 старших помощника и 8 помощников прокурора) хотя ст. 16 этого нормативного акта допускает образование в этих прокуратурах отделов на основании решения Генерального прокурора РФ.

Отметим, что основным документом, реализующим на практике положения ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части упорядочения управленческого воздействия руководителей городских прокуратур по отношению к районным прокуратурам является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2008 г. №39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением». В соответствие с п. 1 этого Приказа на прокуроров городов с районным возложена организация взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию, преступности в городе; оказание им методической помощи и содействия в повышении профессиональной квалификации сотрудников районных (межрайонных, окружных) прокуратур; распространение положительного опыта; внесение предложений прокурорам субъектов Российской Федерации об улучшении организации работы, оптимизации штатной численности и совершенствовании прокурорской практики районных (межрайонных, окружных) прокуратур. Пункт 3.1 Приказа прокурорам субъектов Российской Федерации предписано издать организационно-распорядительные документы, определяющие компетенцию прокуроров городов с районным делением и предметы ведения, с указанием перечня поднадзорных органов и объектов.

В случае необходимости передать некоторые собственные функции или возложить дополнительные обязанности в пределах установленной компетенции, отразить это в указанных документах. Из этого усматривается, что, несмотря на формальную идентичность статуса прокуратур городов и районов, закрепленных в ст. 11, 16 Закона о прокуратуре, прокурор субъекта Федерации вправе на свое усмотрение определять особенности функционирования городских прокуратур, осуществления ими управленческих функций по отношению к нижестоящим прокурорам.

.3 Место и роль прокуратуры в современном государстве

В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем выделяют, в частности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о возможности выделения ее в отдельную ветвь (контролирующую) власти в государстве или отнесения к исполнительной власти и др.

Мнения ученых по названным вопросам можно объединить в несколько групп.

К первой из них относятся ученые и практики, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в ст. ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного преследования. При этом В.Н. Мельников отмечает, что «создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законом всеми органами власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти в нашей правовой науке ранее употреблялось довольно часто. В 70-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти». Аналогичные выводы делают Г.И. Боровин, В.Ф. Коток и некоторые другие авторы, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. «…И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности - явление уникальное: в такой трактовке данная обязанность возложена государством только на один орган - Прокуратуру РФ. Отмена этих надзорных полномочии прокуратуры возможна лишь с приданием их какому-либо иному властному органу, к примеру омбудсмену (уполномоченному по правам человека). и т.д. Здесь возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже около 300 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за соблюдением законов неизбежно наступят анархия и правовой беспредел».

Примерно такой же точки зрения придерживается С.Г. Буянский, который предлагает введение в Конституцию новой главы с названием «Прокурорский надзор»: «В ней можно было бы на основе соответствующих норм права установить, что прокуратура от имени государства надзирает на всей территории Российской Федерации за соблюдением требований Конституции, прав о свобод человека и гражданина исполнением законодательства, а также указов Президента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы целесообразно было бы определить основные направлении надзорной деятельности прокуратуры. Среди них специально следовало бы указать на обеспечение верховенства Конституции России, единого правового пространства, федерализма единого экономического пространства. Следует также закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращаться в Конституционный Суд с запросами не только Генерального прокурора РФ, но и прокуроров субъектов Федерации (ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции)».

Бесспорно, изложенное мнение приставляет большой интерес, так как правовой статус Прокуратуры РФ как государственного органа не совсем ясен. Но в то же время возникает вопрос: а как же разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную? В.Н. Мельников отмечает, что «разделение властей на три ветви не может быть признано идеальным, особенно в России». Вместе с тем, Россия в последние два десятилетия активно развивается и пытается добиться признания ее как страны, которая движется в направлении совершенствования конституционной модели. Мы согласны с мнением академика B.C. Нерсесянца, который писал: «По мере того как в ходе истории все больше проявлялось правовое начало государственности, обособлялись именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная». Ибо именно эти три власти, и только они (четвертой в этом ряду не дано), исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности».

Ко второй группе относятся ученые, размышляющие о статусе прокуратуры не как об органе власти, а представляющие ее как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей.

Более сдержанной позиции в своих суждениях придерживается следующая группа исследователей. Они говоря о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства. А. Мыцыков оговаривает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о нишах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность.

Ряд ученых, предлагает выделить «прокуратуру в подсистему правоохранительной власти в системе государственной власти России».

Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский. утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России».

Следует отметить, что законодатель руководствовался в своем определении места Прокуратуры РФ в Конституции 1993 года особым статусом данного органа. А закрепив прокуратуру в главе 7 «Судебная власть», законодатель считал, что сложившиеся традиции прокурорского надзора не позволят судебной системе поглотить данный институт, сведя его непосредственные задачи до уровня судебного присутствия.

Указанные выше варианты определения правового статуса Прокуратуры России показывают на целесообразность проведения исторического анализа условий возникновения и развития прокуратуры в России. Конституция Российской Федерации в главе 7 «Судебная власть» определяет правовое положение, организационные основы, порядок и полномочия деятельности прокуратуры Российской Федерации. Также ч. 5 ст. 129 Конституции уточняет, что полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры России определяются соответствующим федеральным законом.

В связи с вышеизложенным важно отметить, что Конституция РФ. «поместив» прокуратуру в главу о судебной власти, до конца не определяет ее правовое положение, место в системе государственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство не случайно. Если простелить все Конституции России, то проявляется следующая картина. Во-первых, в Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие института судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Таким образом, царская прокуратура упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. II как следствие в Конституции РСФСР 1918 г. нет ни единого слова о прокуратуре. Из этой Конституции видно, что функции прокуратура были переадресованы различным органам государственной власти, в том числе ВЦНК. Народному комиссариату юстиции и многим другим.

Конституция РСФСР 1924 года закрепляла прокуратуру Верховного Суда СССР, которая не возглавляла прокуратуры союзных республик, а была самостоятельным, автономным образованием. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору республики всех нижестоящих прокуроров. Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в общесоюзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.

В Конституции 1936 г. уже существует глава ОС которая называется «Суд и прокуратура». В этой главе прокуратуре отводится целых 5 статей, где говорится о высшем прокурорском надзоре, который должен осуществлять Генеральный прокурор, а также о назначении республиканских, краевых, областных и других прокуроров. Но о прокуратуре как о государственном органе ее статусе, функциях и задачах деятельности в данной Конституции нет ни слова из Основного закона государства 1936 г. не ясно, что такое прокуратура цели ее деятельности, место в системе государственных органов: а также нет отсылки к нормативному правовому акту, непосредственно регулирующему деятельность прокуратуры.

Если мы рассмотрим Конституцию СССР 1977 г. со всеми последующими изменениях® и дополнениями, то увидим определенный прогресс, так как в ней появился раздел 7 «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор» и глава 21 «Прокуратура». Но сущность главы 21. если сравнить с Конституцией 1936 года фактически не изменилась. В ней по-прежнему не дано определение прокуратуры как государственного органа не приведены ее статус, цели, задачи и функции, но при лом имеются положительные моменты, а именно, ст. 168 Конституции 1977 г. делает прямую отсылку, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом «О прокуратуре СССР».

Проанализировав положения всех Конституций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответствующего ей места.

Со временем роль прокуратуры как государственного органа то увеличивалась, то уменьшалась: и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Основном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти - это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. №1 - ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.: закрепление правового статуса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось исторически. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считаться с мнением B.C. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, соответствующие толкования Конституционного Суда необходимые поправки к Конституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования».

Законодателю действительно давно пора определить правовой статус и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.

2. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры

2.1 Прокуратура как субъект конституционно-правовых отношений в РФ

По месту прокуратуры в системе государственных органов в правовой литературе в настоящее время выделяются четыре группы стран: страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Франция, Бельгия); страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной власти и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Испания, Болгария, Латвия); страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (Узбекистан); страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет (Великобритания).

Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Обращаться к данной теме ученых и практиков заставляет беспокойство о судьбе отечественной правовой системы вообще и о важнейшем институте современности - прокуратуре в частности.

Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.

Следует оговориться, что обозначившиеся тенденции реформирования прокуратуры во многом навеяны Западом. В частности, Венецианская комиссия - консультативный орган по правовым вопросам Совета Европы - в июне 2005 г. опубликовала свое мнение (№340 / 2005) по вопросу соответствия европейским стандартам российского законодательства о прокуратуре. Комиссия указала, что прокурорский общий надзор недопустим в правовом государстве и функции прокуратуры должны быть ограничены поддержанием государственного обвинения по уголовным делам. Очевидно, что для сохранения прокуратуры, как самостоятельного государственного органа, и ее надзорных полномочий (что для современной российской действительности имеет огромное значение) представляется необходимым законодательно закрепить конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации, учитывая при этом все особенности ее правового статуса как отдельного субъекта юридического процесса.

Примечательно, что все теоретические размышления относительно конституционно-правового статуса российской прокуратуры строятся на основании принципа разделения властей.

Первая точка зрения сводится к тому, что прокуратура входит в состав судебной власти. Данная позиция обосновывается содержанием Конституции РФ, в которой единственная статья о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть». Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в главу 7 Основного Закона, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти.

В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».

Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратуру без достаточных на то оснований объединяют с органами суда. Нельзя забывать, что органы правосудия разрешают только конкретные индивидуальные дела, они не обеспечивают и не могут обеспечить постоянного и систематического контроля за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц. Очевидно, что законность обеспечивается, во-первых, надзором за исполнением законов, а во-вторых, наказанием за неисполнение закона. Из этих задач прокуратуре отведено лишь осуществление надзора, в то время как суд, обеспечивая законность путем рассмотрения уголовных и гражданских дел, призван решать и вторую задачу. Кроме того, включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права (состязательности, диспозитивности, равноправия сторон).

В обоснование точки зрения, в соответствии с которой прокуратура относится к законодательной ветви, некоторые авторы указывают на то, что в России на всей ее территории необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению, поэтому она обеспечивает единство законности непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства. Прокуратуре передается большая часть данной функции, при этом верховная законодательная власть оставляет за собой право и обязанность ее осуществления, в том числе с целью обеспечения законности в деятельности самой прокуратуры.

Авторам, придерживающимся данного мнения, можно возразить следующим образом. Во-первых, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом власти является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основной функцией Федерального Собрания является процедура разработки и принятия законов. Реализация, исполнение, соблюдение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательного органа власти, поскольку он не подменяет собой иные органы государственной власти. Таким образом, функции прокуратуры и законодательного органа власти носят абсолютно разный характер. Во-вторых, ссылка некоторых авторов на то, что прокуратура, реализуя свои надзорные функции, «продолжает» деятельность законодательного органа государственной власти (Федеральное Собрание принимает законы, а прокуратура надзирает за их исполнением), а значит, входит в состав законодательной власти, не может считаться обоснованной. Если проводить аналогии, то получается, что, например, исполняющие судебные решения судебные приставы-исполнители должны относиться к судебной власти, поскольку реализуют принятое судом решение («продолжая» деятельность суда). Однако служба судебных приставов отнесена к ведомству Министерства юстиции и входит в состав органов исполнительной власти.

Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого государственного органа путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции. Тем самым поддерживается мнение, согласно которому прокуратура входит или должна входить в состав органов исполнительной власти. Логика такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции». Многие авторы, поддерживающие данную точку зрения, обращают свои взоры на западные модели института прокуратуры, где прокуратура включена в состав министерства юстиции и ее полномочия сводятся лишь к поддержанию государственного обвинения по уголовным делам.

Однако ученым, занимающим данную позицию, можно возразить, основываясь опять же на нормах Конституции РФ. Прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.

Существует точка зрения, что прокуратура принадлежит к президентской власти. Ее сторонники исходят из того, что по смыслу ряда статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы «выносится» за рамки классической триады ветвей власти и конструируется в виде некоего отдельного политико-правового явления. В то же время можно заметить близость институтов прокуратуры и главы государства: полномочия органа надзора должны в большей мере помогать Президенту РФ реализовывать свои обязанности гаранта Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, «близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура создавалась как «око государево», и лишь впоследствии обрела свою самостоятельность».

Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. Еще в советский период многие авторы говорили о самостоятельности прокуратуры. Это обосновывалось тем, что прокурорский надзор - самостоятельная форма государственной деятельности, задача которой - охрана единой социалистической законности от каких бы то ни было нарушений. Сущность прокуратуры и ее отличия от других органов виделись в том, что она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; не вмешивается в оперативную деятельность органов, за законностью действий которых она наблюдает; не подвергает деятельность соответствующих органов управления оценке с точки зрения практической целесообразности.

Сторонники самостоятельности позиции прокуратуры в системе российских государственных органов указывают, что надзорный орган занимает особое место, обусловленное спецификой функций и задач. Основная задача - укрепление законности в деятельности государственных органов - не может быть выполнена без обеспечения независимости института прокуратуры от органов власти всех ветвей и уровней. Прокуратура является и государственным органом, и органом государственной власти особой разновидности, основная форма реализации которой - осуществляемый от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. Функциональная особенность прокуратуры выражается прежде всего через централизованность системы органов прокуратуры.

Ныне существующая в России конфигурация власти разнится со смыслом, который актуализировали основатели теории разделения властей Ш. Монтескье и Дж. Локк. Они настаивали на системе сдержек и противовесов, влиянии ветвей власти друг на друга таким образом, чтобы ни одна из них не могла злоупотреблять правом и нормами закона. В современной российской действительности все три ветви власти являются относительно самостоятельными и практически не оказывают друг на друга существенного влияния. Так, судебная власть практически бесконтрольна. Она решает вопросы истинности законодательства, отвечает на вопросы о верном характере его применения и никому при этом не подотчетна. Исполнительная власть не правомочна оказывать давление на судебную, а законодательная влияет на нее лишь путем принятия законов.

Выработанные государственно-правовой теорией и практикой стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти. В связи с этим совершенно справедливым представляется мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: «Нигде в мире принцип разделения властей не закреплен в чистом, классическом виде. История государства, ментальность народа всегда влияют на конституционное закрепление этого принципа, на его практическое применение в данном государстве». Полагаем, что оценка прокуратуры как самостоятельного и отдельного государственного органа является наиболее верной как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).

Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».

На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.

2.2 Функции и полномочия органов прокуратуры РФ

Термин «функции» прокуратуры употребляют многие авторы - специалисты в области конституционного права, прокурорского надзора, но раскрывают его далеко не все.

В свое время о функциях прокуратуры писал В.С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы. Ю.А. Каленов и В.Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора. А.Я. Сухарев отмечает, что Закон о прокуратуре определяет понятие прокуратуры через ее основную функцию - надзор за исполнением законов.

С.А. Авакьян, обобщая нормы законодательства о прокуратуре, выделяет такие ее главные конституционные функции, как осуществление прокурорского надзора, предварительное расследование, участие прокурора в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческая деятельность.

Ю.Е. Винокуров упоминает о двух функциях прокурора лишь применительно к его участию в рассмотрении дел судами.

В правовой науке выработаны определенные общие подходы к понятию функции государственного органа. К примеру, И.В. Котелевская отмечает, что «на языке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач. Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение». К.С. Вельский, исследуя функции органов исполнительной власти, указывает, что «под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей».

Функции государства и соответственно государственных органов зависят от его политического режима и государственного устройства.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу с присущими ей особыми функциями.

Конституция РФ не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией РФ, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.

Цели и задачи прокурорского надзора - две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга.

Цели - это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими нормами Конституции РФ.

В частности, п. 2 ст. 4 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение

В п. 1 ст. 15 отмечается, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.

Таким образом, Конституция РФ есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации.

Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие ее социального, экономического и политического развития. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.

Пункт 2 данной статьи Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, и на «Российское государство как особое учреждение и особую международную личность». Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации.

Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры.

Поскольку Конституция РФ (п. 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод. При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел.

Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.

Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости. Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей.

Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а)закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;

б)политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;

в)прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности. А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами.

В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 указанного Закона, и другие.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств. В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их. Это частные задачи прокурорского надзора. Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные.

Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т.д. Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа - это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий. С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них.

Следует отметить, что участники многосторонней встречи, проведенной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ еще в январе 1997 г., после всесторонней дискуссии признали, что феномен российской прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.

Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российской Федерации; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные нормы и принципы международного права; рекомендации Совета Европы.

Современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка Пункт 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм. В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем нет общего определения понятия функции.

С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого конституционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» путем надзора:

за исполнением законов и законностью правовых актов;

соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

исполнением законов судебными приставами.

Ранее эти виды надзорной деятельности именовались основными направлениями. Последнее время для их определения стал использоваться термин «подфункция» надзорной функции. В научной литературе и практической деятельности данные подфункции именуются как отрасли прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Различия между ними наиболее заметны в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров.

Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений. Во всяком случае, так предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре РФ», в ст. 35 которого говорится только об участии прокурора в рассмотрении дел судами и ничего не сказано о надзоре.

Выделение уголовного преследования в отдельную функцию прокуратуры сегодня вряд ли оправдано. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. №87 - ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» из полномочий прокурора исключено право возбуждения уголовного дела, дачи согласия следователю на его возбуждение, право принятия дела к своему производству и т.д.

Кроме того, в соответствии со ст. 201 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности органов прокуратуры, осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ. Поэтому в данном случае предпочтительно выделить такую функцию прокуратуры, как расследование уголовных дел.

А.Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре РФ». В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это предусмотрено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания.

Таким образом, функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве.

3. Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ: международный опыт

Органы прокуратуры подавляющего большинства стран Западной Европы, государств американского континента имеют одну важнейшую общность: прокуратура выступает здесь частью исполнительной власти в отличие от прокуратуры российской, которая в системе разделения властей занимает место самостоятельного государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти. Свидетельством тому является, к примеру, современная концепция организации и деятельности прокуратур во Франции и Италии. То же касается Японии и Китая, где органы прокуратуры также находятся в составе правительства. Причем во всех трех названных странах органы прокуратуры функционируют в системе министерства юстиции, и помимо генерального прокурора страны контроль за их работой осуществляет министр юстиции.

Схожи и модели организации и деятельности прокуратур этих стран, что особенно характерно для Франции и Японии. В этих странах чрезвычайно большими полномочиями наделены министры юстиции, которые осуществляют одновременно целый ряд важнейших государственных задач. Так, они возглавляют систему судебных и прокурорских органов, правомочны возбуждать против прокуроров или судей административный или дисциплинарный процессы, представляют и выдвигают кандидатуры судей и прокуроров, обобщают судебную статистику, дают заключения по делам о помиловании, решают вопросы досрочного освобождения от назначенного судом наказания, проводят республиканские юридические совещания, контролируют деятельность судебной полиции и исправительно-трудовых учреждений, а в отдельных случаях совместно с министром внутренних дел утверждают руководителей судебной полиции.

Предоставление одному члену правительства столь обширных полномочий, видимо, неприемлемо, поскольку имеющиеся широкие права создают и широкие возможности для злоупотребления служебным положением, излишней узурпации власти, проявления иных порочных деяний.

В отличие от французской или японской моделей в США, наоборот, Генеральный прокурор страны - Генерал-атторней - возглавляет и Департамент юстиции. Генерал-атторней руководит также деятельностью Федерального бюро расследований, исправительно-трудовых учреждений и эмиграционного бюро. В этой ситуации тоже, видимо, существует излишняя централизация власти в одних руках.

Органы прокуратуры в странах Западной Европы, США и Японии также имеют достаточно широкие полномочия. Так, они осуществляют возбуждение уголовного преследования, причем в отдельных странах, как, например, во Франции, возбуждение уголовного преследования является единоличным правом прокурора; контролируют деятельность следственных судей и судебной полиции; осуществляют многие другие полномочия, предусмотренные законом по регулированию деятельности прокуратуры. Во всех отмеченных странах органы прокуратуры играют важнейшую роль в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Благодаря своей централизованности и компактности они осуществляют также различные другие задачи, определяемые правовой политикой государства, и являются надежной опорой исполнительной власти страны.

В соответствии с Основным Законом ФРГ прокуратура является государственным органом уголовного преследования. Она отнесена к органам исполнительной власти, и прокурор как должностное лицо является чиновником. Прокуратура подконтрольна министрам юстиции и выступает в роли представителя правительства как на уровне федерации, так и земель, в состав которых входят эти министерства. Что касается парламентов, то они контроль за прокуратурой не осуществляют.

Хотя прокуратура относится к исполнительной власти, в области уголовного права и борьбы с нарушениями общественного порядка она выполняет свои задачи совместно с судами. Поэтому ее можно отнести к органам третьей власти - правосудию. В этом заключается особенность правового статуса немецких прокуроров.

В Соединенных Штатах Америки прокуратура представляет собой сплоченную и цельную систему, которую американское государство и действующее законодательство наделили достаточно большими полномочиями. Органы прокуратуры возглавляет Генерал-атторней, который руководит, как указывалось выше, и деятельностью Департамента юстиции США. В организационном плане американская прокуратура сложена по тому же принципу, что и американские суды. Здесь органы прокуратуры делятся на две основные группы: а)федеральная прокуратура, которую возглавляет Генерал-атторней (Верховный прокурор США); б)прокуратура штатов, которую возглавляет Атторней.

Прокуратура во Французской Республике является частью исполнительной власти. Министр юстиции возглавляет деятельность прокуратуры, суда и следственных судей. Он фактически назначает судей, руководит высшим советом магистратов, занимается подбором кадров и представлением рекомендации на кандидатов-судей. Являясь фактическим руководителем прокуратуры, он в установленных законом случаях правомочен поощрять и подвергать дисциплинарным взысканиям, в отдельных случаях назначать и освобождать от занимаемых должностей. Кроме того, совместно с министром внутренних дел он назначает руководителей судебной полиции. По представлению министра юстиции может быть возбужден дисциплинарный процесс в отношении любого сотрудника системы юриспруденции, в том числе и руководящих судей и прокуроров. Фактически министр наделен большими функциями, что и представляет ему возможность вмешиваться в ход расследования любого дела. Все это является свидетельством того, насколько зависимы должности судебной и прокурорской систем от министра юстиции, а следовательно, и от правительства.

Раньше других из стран бывшего Советского Союза новые законы о прокуратуре приняли кроме Российской Федерации Украина, Узбекистан и Казахстан.

Во всех указанных странах законы о прокуратуре имеют целый ряд сходных и общих черт. Так, все принятые законы предоставляют органам прокуратуры широкие полномочия и обширное поле деятельности. Опираясь на законодательство о прокуратуре, действовавшее в СССР и многих развитых странах мира, они представляют прокуратуру как специфический и централизованный правоохранительный орган; основные направления его организации и деятельности, полномочия и функции касаются роли прокурорского надзора, его сущности, задач и основных проблем дальнейшего повышения эффективности их работы. Согласно действующему законодательству прокурорский надзор в этих странах, прежде всего, предполагает обеспечение законов, определяющих обязанности граждан и должностных лиц перед государством и обществом, преследует цель укрепления государственной и частной собственности, осуществления защиты законных прав и свобод граждан, соблюдения действующих экономических отношений и общественно-политического порядка. Наделяя органы прокуратуры большими полномочиями, законодатели возложили на них вопросы единообразного восприятия и соблюдения законности в самых различных сферах общественной жизни.

Согласно статье 6 Закона о прокуратуре Узбекистана деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан, Олий Мажлису (Парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров.

Аналогичная норма содержится в Законе о прокуратуре Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна Верховному Совету Украины, образуемым им для этой цели органам. Наиболее обширны полномочия прокуратуры Украины, которая первой из бывших республик СССР приняла закон о прокуратуре. Так, согласно действующему закону о прокуратуре, речь идет даже о высшем надзоре за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, правительством Республики Крым, местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами.

Закон о прокуратуре Украины (ст. 4), определяя задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов, в их число включает и защиту от посягательств на государственный и общественный порядок, политическую и экономическую систему, права и свободы граждан, независимость республики, демократическую структуру государственной власти и т.д.

Закон о прокуратуре Украины предоставляет органам прокуратуры полномочия по разъяснению и толкованию законодательства. Правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры Украины определяют и укрепляют общепринятые нормы международного права, а также заключенные Украиной международные договоры (Закон о прокуратуре, ст. 3). Так, Генеральный прокурор Украины решает все вопросы, связанные с правовой помощью и вытекающие из межгосударственных соглашений страны.

С другой стороны, на прокуратуру возложен контроль за исполнением решений правительства. По представлению генерального прокурора Конституционным судом республики могут пересматриваться также принятые Президиумом Верховной Рады Украины решения. Генеральный прокурор Украины зависим от председателя Верховной Рады, который и представляет Верховной Раде кандидатуру генерального прокурора на утверждение, решает споры, возникающие между генеральным прокурором и коллегией прокуратуры.

Прокуратура совместно с органами государственной власти участвует в разработке и реализации комплексных мер по борьбе с преступностью и правонарушениями. Вместе с МВД Украины и другими заинтересованными организациями она разрабатывает единую систему борьбы с преступностью и статистическую отчетность, представляет их Президенту Республики и высшим органам государственной власти.

Закон о прокуратуре в Российской Федерации в отличие от украинского внес определенные ограничения в деятельность органов прокуратуры, сохраняя в основе концепцию организации и деятельности органов прокуратуры, существовавшую в период, предшествующий принятию закона.

января 1992 года на волне бурного осуществления правовых реформ в Казахстане был принят Закон «О прокуратуре в Республике Казахстан», в основу которого положена концепция, изложенная в Декларации о государственной независимости Казахстана. Указанный закон о прокуратуре определяет задачи органов прокуратуры, их компетенцию и полномочия, рамки деятельности, порядок организации и деятельности, выделяет функции прокуратуры в условиях независимой государственности, определяет место и роль последних в системе государственных органов. Принятый закон лишний раз подчеркивает важность построения правового государства, сохранения и укрепления его демократического характера, реформирования и переориентации прокурорской деятельности. В целом с принятием нового закона о прокуратуре в системе органов прокуратуры Казахстана изменилось немногое. Как и в советские годы, сегодня прокуратура в Казахстане является государственным органом, осуществляющим надзор за законностью предварительного расследования и следствия. Велики полномочия прокуратуры в сфере общего надзора. Согласно закону о прокуратуре, в Республике Казахстан прокурорский надзор един и строго централизован. Органы прокуратуры возглавляет генеральный прокурор Казахстана, которому подчиняются областные, городские и районные прокуроры. Права и обязанности, формы и методы их осуществления определяются законом о прокуратуре, а также приказами и указаниями генерального прокурора.

Органы прокуратуры Узбекистана в своей деятельности руководствуются Законом «О прокуратуре в Республике Узбекистан», принятым в январе 1992 года.

Согласно этому закону прокуратура осуществляет верховный надзор за единообразным восприятием и исполнением законов. Законом также предусмотрено, что органы прокуратуры действуют по принципам единства и централизованности, независимости и гласности. Систему органов прокуратуры Узбекистана возглавляет генеральный прокурор Республики Узбекистан, которому подчиняются областные, районные и городские прокуроры. Основная задача органов прокуратуры Узбекистана - надзор за органами, осуществляющими предварительное расследование и следствие, за гражданами, государственными органами и должностными лицами.

Если в плане статуса и полномочий, предоставленных органам прокуратуры, казахская и украинская модели почти идентичны, за исключением национальных особенностей и административно-территориального деления этих стран, то помимо вышеуказанных общностей узбекский вариант имеет еще одно преимущество - наряду с законом здесь принято и приложение, направленное на осуществление задач дальнейшего повышения социальной защищенности сотрудников органов прокуратуры.

Большинство законов о прокуратуре стран - членов СНГ и Балтии не содержат прямых указаний о том, в структуре какой из властей состоит прокуратура. По существу концепция таких законов в существенной мере совпадает с концепцией развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период. Вместе с тем, в Эстонии место прокуратуры в государстве определяется специальной нормой (ст. 3 Закона о прокуратуре). Она является «учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления Министра юстиции в статусе самостоятельной службы». Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. В Эстонии прокурорский надзор распространяется только на сферу деятельности органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такое ограничение связано с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами.

Прошедшие годы внесли определенные изменения и в уголовно-процессуальное законодательство закавказских республик, вместе с тем оставив в основе прежнюю концепцию организации и деятельности органов прокуратуры. Органы прокуратуры в указанных странах продолжают свою работу по борьбе с преступностью.

Однако в настоящее время в Республике Азербайджан происходят кардинальные изменения в организации и деятельности органов прокуратуры. Как отмечал Генеральный прокурор Азербайджанской Республики Э.Г. Гасанов, «мы решаем сейчас судьбоносную, исторически архиважную задачу реформирования прокуратуры, имея перед собой две цели. С одной стороны, прокуратура должна в соответствии с новой сутью государства и общества способствовать надзорными средствами демократическим процессам, достижению европейских и общемировых стандартов, присущих современным государствам, добиваться гуманизации институтов власти, либерализации социально-экономической и других сфер жизни. С другой стороны, ни в коем случае нельзя допустить утраты значения и весомости слова прокурора, а напротив - сегодня и в ближайшем будущем нужно уберечь и сохранить весь позитивный потенциал прокурорского надзора».

Прокуратура и структура ее органов во всех странах - членах СНГ в основных чертах осталась неизменной. Много общего имеется и в действующих уголовно-процессуальных законодательных актах и в законодательстве о прокуратуре. И все это совершенно логично, поскольку, десятилетиями действуя в рамках единой государственности, они имели сходные социально-политические и юридическо-экономические проблемы, общность интересов, цели и задачи.

Заключение

Подводя итог данной дипломной работы необходимо отметить, что в истории возникновения прокуратуры как государственного органа можно выделить следующие этапы развития: первый этап - досоветский (январь 1722 г. - октябрь 1917 г.), второй этап - советский (октябрь 1917 г. - январь 1992 г.), третий этап - российский (январь 1992 г. - настоящее время)

Проанализировав положения всех Конституций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответствующего ей места.

Со временем роль прокуратуры как государственного органа то увеличивалась, то уменьшалась: и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Основном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти - это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. №1 - ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.: закрепление правового статуса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось исторически. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считаться с мнением B.C. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, соответствующие толкования Конституционного Суда необходимые поправки к Конституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования».

Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.

Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).

Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».

На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.

Законодателю действительно давно пора определить правовой статус и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.

Список использованных источников

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, №4, ст. 445.

2.Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202-I (с изм. от 25 ноября 2013 г. №317-ФЗ)

.Указ Президента РФ от 25 января 2011 г. №90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»

.Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. от 19 января 2010 г.)

.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (в ред. приказа от 20 апреля 2010 г. №169)

.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. №98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»

.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 октября 2007 г. №167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе»

.Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ от 03.06.2013 №230

.Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2007. Т. 2. С. 606-610.

.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. Б14 для вузов / М.В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.:орма, 2007. - 784 с.

.Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. Учебник. М., 2007. С. 18-33

.Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: понятие, содержание, структура // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4 // СПС «КонсультантПлюс».

.Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. - 2005. - X» 5. - С. 108 - 112

.Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. №5 - С. 23-27.

.Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации/И.В. Велиев // Современное право. - 2005. - №10.

.Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. Учебное пособие. М., 2007. С. 35-57.

18.Конституционное право Российской Федерации. Соколов И.А.М.: МГИУ, 2010. - 260 с.

.Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. Некрасов С.И.М.: 2009. - 167 с.

.Конституционное право России. Голубок С.А. 5-е изд. - М.: 2008. - 161 с.

21.Конституционное право России. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с.

22.К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ (на примере, Республики Армении, Украины, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана) // Международное публичное и частное право. 2011. №3. - С. 36-39.

.Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. - М., 2006, №11. - С. 54-56

.Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. - 2007. - №5, - С. 2-6.

.Нерсесянц B.C. Проблемы общей теории права и государства. - М: Норма 2006 - 832 с.

.Прокурорский надзор Учебное пособие/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008.

.Сафонова Т.Ю. К вопросу о месте и роли прокуратуры в современном российском государстве // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. №2. - С. 96-99.

.Сафонова Т.Ю. История правового регулирования деятельности прокуратуры в советский период // Социально-экономические проблемы России и перспективы их решения: Материалы Международной научно-практической конференции (6-8 апреля 2007 г., г. Воронеж) // Под ред. Д.А. Мещерякова: в 2-х ч. - Воронеж: «Научная книга», 2007. - С. 159-162.

.Сафонова Т.Ю. История развития прокуратуры России // История правоохранительных органов (IX-XX вв.): учебное пособие / М.В. Пыльцина, Е.М. Полянская, Т.Ю. Сафонова. - Воронеж: ФГОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2010. - С. 66-87.

.Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. - 2006. - №8. - С. 4-6

.Якушева С.Е. Прокуратура в структуре современного Российского государства/ С.Е. Якушева // Вестник СГАП. - 2006. - №50.