Програмно-цільовий підхід до удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова)

міністерство освіти і науки україни

чернігівський державних технологічний університет

Кафедра менеджменту та державного управління

МАГІСТЕРСЬКА ДИПЛОМНА РОБОТА

на тему: “Програмно-цільовий підхід до удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова)”

Студента групи ЗДСВ-111

Спеціальності 8.15010002

“Державна служба” Д.А. Башинського

Чернігів ЧДТУ 2013

Завдання

. Тема роботи: “Програмно-цільовий підхід до удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова)”

затверджено наказом по університету від “ 22 квітня 2013 р. № 215-с

2. Термін здачі студентом закінченої роботи “ 27 ” травня 2013 р.

. Вихідні дані до магістерської дипломної роботи:Конституція України, Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про благоустрій населених пунктів”, “Про органи самоорганізації населення”,періодичні видання, статистичні дані

4. Зміст розрахунково-пояснювальної записки (що належить розробити)

1. Реферат, вступ.

. Основи управління та розвитку територій

. Реалізація принципів програмно-цільового підходу в діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою

. Шляхи удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою

. Висновки, перелік посилань,додатки

5. Перелік графічного матеріалу

1.  Таблиця 2.1 - Стан фінансування благоустрою міста та Новозаводського району за 2009-2012 рр.

2.  Рисунок 2.1 - Стан фінансування благоустрою міста та Новозаводського району за 2009-2012 роки

3.      Рисунок 2.2 - Структура видатків на благоустрій районного у місті бюджету Новозаводського району у м. Чернігові за 2009-2012 роки

Реферат

магістерської роботи на тему: "Програмно-цільовий підхід до удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова)"

Об'єкт дослідження - діяльність органів місцевого самоврядування м. Чернігова з благоустрою міста.

Предмет дослідження - програмно-цільові аспекти удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова).

Метою роботи є дослідження теоретичних засад та розробка практичних рекомендацій з вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування і сфері благоустрою міста.

Методи дослідження:структурно-функціональний, порівняльний, метод системного аналізу та синтезу, статистичний, формально-логічний, метод спостереження.

Дано характеристику існуючим умовам та засобам реалізації основних принципів і завдань благоустрою міст. Розглянуто особливості застосування програмно-цільового підходу в сучасному управлінні розвитком територій, а також ступінь його реалізації в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова щодо забезпечення благоустрою міста.

На основі проведеного аналізу нормативно-правової бази України, результативності впровадження управлінських рішень з благоустрою населених пунктів України, громадської думки мешканців м. Чернігова щодо ефективності діяльності органів місцевого самоврядування в цьому напрямку, розроблено пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового регулювання сфери благоустрою міст, перспектив розширення повноважень органів самоорганізації населення у цій сфері, запропоновано, ґрунтуючись на принципах програмно-цільового підходу, практичні заходи для органів місцевого самоврядування м. Чернігова з покращення стану благоустрою міста.

Перелік умовних позначень

ЖКГ - житлово-комунальне господарство;

ЖКП - житлово-комунальні послуги;

ОСББ - об'єднання співвласників багатоповерхових будинків;

ОСН - органи самоорганізації населення;

ЦКП - цільова комплексна програма.

Вступ

Перехід України до ринкової економіки наприкінці ХХ століття викликав кризу управління суспільством. Шлях виходу з неї вбачався у формуванні сучасної й ефективної системи державного управління, що складає основу адміністративної реформи, в ході реалізації якої плануються серйозні зміни у господарській діяльності держави, зокрема у її житлово-комунальній ланці.

Благоустрій - це візитна картка кожного населеного пункту. Стан вулично-дорожньої мережі, освітлення, озеленення та чистота міста - оцінка як місцевої влади, так і громадського впливу. Це показник рівня участі Чернігівської міської громади у вирішенні проблем та перспектив розвитку сфери благоустрою та комунального обслуговування міста.

Недостатня вивченість специфіки регулювання відносин у сфері благоустрою населених пунктів, брак належної уваги відповідних державних органів до вирішення багатьох повсякденних проблем, пов’язаних з функціонуванням цієї сфери, нерідко призводять до таких явищ, які провокують поглиблення антисоціальних проявів у суспільстві, гальмують процеси державотворення. Спостерігається загрозлива тенденція зростання кількості правопорушень у сфері благоустрою, що пояснюється багатьма факторами, насамперед, відсутністю належного контролю, повільною розбудовою державних і громадських інститутів профілактики. Настала гостра необхідність вжиття дієвих заходів для забезпечення неухильного виконання загальнообов’язкових приписів, які діють у цій важливій соціально-економічній галузі. Держава в сучасних умовах, використовуючи можливості органів влади і управління та завдячуючи ініціативам громадськості, починає розвивати цивілізовані відносини у сфері благоустрою населених пунктів.

Водночас стан досліджень суспільних відносин у сфері благоустрою ще не відповідає вимогам сучасності, наявна недостатня їх нормативна урегульованість, відчувається нагальна потреба розробки дієвих підходів до реалізації в Україні адміністративної реформи, завдяки чому можуть бути досягнуті реальні позитивні зміни у сфері благоустрою населених пунктів. Все вищевикладене і обумовлює актуальність теми дослідження.

Метою написання роботи виступає дослідження теоретичних засад та розробка практичних рекомендацій з вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування і сфері благоустрою міста.

Завданнями написання роботи виступають:

. Дослідити нормативно-правову базу України у сфері благоустрою.

. Охарактеризувати існуючі умови та засоби реалізації основних принципів і завдань благоустрою міст.

. Розглянути теоретичні засади та особливості застосування програмно-цільового підходу в сучасному управлінні розвитком територій

. Проаналізувати ступінь реалізації програмно-цільового підходу в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова щодо забезпечення благоустрою міста.

. Провести аналіз ефективності впровадження управлінських рішень з благоустрою населених пунктів України.

. Провести аналіз громадської думки, як критеріюоцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова з благоустрою міста.

. Розробити напрямки удосконалення нормативно-правового регулювання сфери благоустрою міст.

. Розробити перспективи розширення повноважень органів самоорганізації населення щодо здійснення координаційних та контрольних функцій у сфері благоустрою.

. Сформувати, ґрунтуючись на принципах програмно-цільового підходу, практичні заходи для органів місцевого самоврядування м. Чернігова з покращення стану благоустрою міста.

Об’єктом дослідження виступає діяльність органів місцевого самоврядування м. Чернігова з благоустрою міста.

Предметом дослідження виступають програмно-цільові аспекти удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою (на прикладі м. Чернігова).

Серйозні практичні кроки, які робляться на шляху вирішення актуальних проблем регулювання відносин у сфері благоустрою населених пунктів, заслуговують належного наукового узагальнення й аналізу. Відповідною теоретичною базою для такого аналітичного осмислення стали наукові праці провідних фахівців з вітчизняної адміністративно-правої науки, зокрема В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.І. Остапенка, А.О. Селіванова. Поряд із працями з адміністративного права є наукові розробки у сфері державного управління та місцевого самоврядування В.С. Журавського, С.А. Квітки, В.С. Куйбіди, О.Д. Лазора, В.Я. Малиновського, О.Ф. Фрицького, а також праці з проблем історії та теорії містобудування А.В. Буніна, В.А. Бутягіна, Л.М. Грачової, Іржи Грузи, Генрі Дж. Коуена, Т.Ф. Саваренської.

Нормативною основою дослідження є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ що регулюють відносини у сфері забезпечення благоустрою міста та діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою району та міста. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, переліку посилань та додатків.

1. Основи управління та розвитку територій

 

.1 Нормативно-правове забезпечення сфери благоустрою в Україні

Вітчизняне законодавство щодо здійснення благоустрою населених пунктів, в більшості випадків, складається із норм, що містяться в різних нормативно-правових актах, що належать до таких галузей права, як земельне, екологічне, містобудівне, господарське, медичне, комунальне тощо. Частина законодавства регулює лише окремі аспекти здійснення благоустрою населених пунктів, що ускладнює застосування його на практиці.

Спеціальним нормативно-правовим актом у зазначеній сфері є Закон України “Про благоустрій населених пунктів”. До набрання його чинності окремі питання, що досліджуються, регулювались переважно такими Законами України, як: “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про основи містобудування”, “Про планування та забудову”, “Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст”, Земельним кодексом України та ін. Зазначені нормативно-правові акти спрямовані на регулювання діяльності щодо функціонально-територіального розвитку землекористування в населених пунктах. Однак більшість ізних не відбивають вимоги сьогодення [29].

Основним нормативно правовим актом, який визначає основні напрями державної політики щодо благоустрою населених пунктів та шляхи їх реалізації, є Концепція сталого розвитку населених пунктів, затверджена постановою Верховної Ради України у грудні 1999 року. Саме з у рахуванням відповідних положень був прийнятий Закон України “Про благоустрій населених пунктів” [5], який сприяв розробці нових і перегляду раніше прийнятих нормативно-правових актів (які частково регулювали відносин, пов’язані з використанням (розміщенням, утриманням) об’єктів благоустрою, таких як: зелені насадження вулично-дорожньої мережі, зовнішнього освітлення, місць загального користування та відпочинку, кладовищ, санітарної очистки тощо). Тому зазначений нормативно-правовий акт можна вважати основним у регулюванні здійснення благоустрою населених пунктів, так як він визначає правові й організаційні принципи діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, що спрямовані на формування повноцінної життєвої середи в населених пунктах України.

Закон має досить чітку структуру. Основними положеннями законопроекту є визначення термінів, суб’єктів та об`єктів, принципів діяльності, зміст регулювання, державного управління та повноважень владних органів, правовідносини користувачів об’єктів благоустрою, вулично-дорожньої мережі, озеленення, зовнішнього освітлення, санітарної очистки населених пунктів, благоустрою територій та кладовищ, державного і громадського контролю, встановлення відповідальності та вирішення спорів у сфері благоустрою населених пунктів.

Натомість, у законі не визначено сферу дії регулюючих норм. Варто зазначити, що у законі (стаття 4) не визначені ступінь кореляції і межу розподілу регулювання із базовими законами України у цій сфері відносин: “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про основи містобудування”, “Про планування і забудову”, Земельним кодексом України. Зокрема, у частині 3 статті 6 законопроекту було наведено, що дія Закону не поширюється на відносини щодо використання та охорони територій та об’єктів історико-культурного призначення, які регулюються відповідним законодавством, а у статті 15 до об’єктів у сфері благоустрою віднесені пам’ятки культурної та історичної спадщини тощо, що й залишилось у статті 2 чинного закону у вигляді “організації належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення”.

Закону бракує, між іншим, норм, які визначають механізми державного регулювання, чітке окреслення процедури реалізації. Зокрема, у статті 25 передбачено проведення благоустрою території багатоквартирного житлового будинку, у разі його приватизації громадянами, співвласниками цього будинку, але не визначено відповідальних осіб при незавершеній приватизації. У статті 37 зазначено, що громадяни можуть на добровільних засадах здійснювати фінансування заходів з благоустрою території мікрорайону, кварталу, вулиці, де вони проживають, але реалії сьогодення приведуть до змушення мешканців до виконання цієї норми закону, незважаючи на фінансовий стан проживаючих у будинку. А положення щодо здійснення громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів громадськими інспекторами, що визначені у статті 41, які діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства, повертає нас до часів “народного контролю”. Не визначено зміст відповідальності підприємств, установ та організацій за здійснення затверджених органами місцевого самоврядування заходів із благоустрою, що задекларована у частині 4 статті 24 проекту. Проблемою номер один у більшості міст світу є питання тимчасового розміщення автотранспорту на вулицях, що безпосередньо впливає на екологічний стан мікрорайонів та відпочинок населення. У статті 16 передбачена заборона встановлювати технічні засоби організації дорожнього руху без погодження з органами Державтоінспекції МВС України та влаштовувати стоянки суден, катерів, інших моторизованих плавзасобів у межах території пляжів. Але закриття несанкціонованих стоянок автотранспорту і відповідальності за порушення вимог відповідних знаків дорожнього руху у законі не передбачено. Натомість, включені положення, що ніколи не будуть виконуватись - вигулювати домашніх тварин у не відведених для цього місцях, проводити миття автотранспортних засобів, навіть заборона самовільно висаджувати дерева, кущі тощо.

Таким чином, Закон за формою є актом непрямої дії (рамкового типу), який в своїй основі закріплює загально визнанні положення, спрямовано на певне упорядкування вітчизняного законодавчого поля, але потребує доопрацювання. Реалізація завдань Закону потребує від Кабінету Міністрів України прийняття значної кількості підзаконних актів (додаток А).

Враховуючи наявність значної кількості нормативно-правових актів, які регулюють відносини, що виникають при здійсненні благоустрою населених пунктів, проведення їх систематизації можна здійснити за видами таких відносин.

Першу групу нормативно-правових актів складають ті, що визначають коло суб’єктів та їх повноваження у сфері благоустрою населених пунктів, це: Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України “Про органи самоорганізації населення”, Постанова Кабінету Міністрів України “Деякі питання Міністерства регіонального розвитку та будівництва”, Постанова КабінетуМіністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України”, Указ Президента України “Про Міністерство охорони здоров’я”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство транспорту та зв’язку України”, Указ Президента “Питання Державної служби автомобільних доріг України”, Указ Президента “Про Положення про Державний комітет України з водного господарства” [34].

Однак аналіз зазначених нормативно-правових актів вказує на те, що більшість повноважень зазначених суб’єктів дублюється, що фактично створює умови для:

-   ігнорування виконання обов’язків окремими суб’єктами;

-       підвищеної «зацікавленості» одних суб’єктів до діяльності інших;

-       втручання в діяльність тих суб’єктів, що не входять до сфери їх впливу;

-       ухилення від виконання обов’язків окремими суб’єктами.

Друга група нормативно-правових актів визначає вимоги щодо розміщення (експлуатації та утримання) об’єктів благоустрою населених пунктів. При чому вони можуть бути як загальні, так і спеціальні.

До загальних в цій групі слід віднести: Закон України “Про Генеральну схему планування території України”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку визначення відновної вартості об’єктів благоустрою”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методики визначення відновної вартості об’єктів благоустрою”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Положення про порядок конкурсного відбору підприємств з утримання об’єктів благоустрою населених пунктів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Порядку про проведення ремонту та утримання об’єктів благоустрою населених пунктів”, Наказ Держжитлокомунгоспу України “Інструкція про порядок проведення ремонту та утримання об’єктів міського благоустрою” [34].

Спеціальні нормативно-правові акти закріплюють вимоги щодо розміщення (експлуатації та утримання) певних зазначених вище об’єктів. Зокрема, щодо зелених насаджень: Закон України “Про насіння та садивний матеріал”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методики визначення відновної вартості зелених насаджень”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Положення про систему моніторингу зелених насаджень у містах і селищах міського типу України”.

До спеціальних нормативно-правових актів відносно утримання та поводження з побутовими відходами слід віднести: Закон України “Про відходи”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми поводження із твердими побутовими відходами”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил надання послуг із вивезення побутових відходів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методичних рекомендацій з організації збирання, перевезення, перероблення та утилізації твердих побутових відходів” [34].

Зазначена група нормативно-правових актів є найбільшою в регулюванні відносин, що досліджуються. Проте норми такого законодавства регулюють відносини, пов’язані із розміщенням (експлуатацією, утриманням, використанням) лише окремої групи об’єкти благоустрою населених пунктів. Тоді, як Закон України “Про благоустрій населених пунктів” встановлює їх більшу кількість, що вказує на необхідність удосконалення чинного законодавства в цьому напряму.

Третя група нормативно-правових актів спрямована на регулювання відносин, пов’язаних зі здійсненням контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

До них належать: Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Примірного положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження положення про громадський контроль у сфері благоустрою населених пунктів” [34].

Відповідне законодавство лише розпочало своє становлення, тому ефективність його застосування викликає сумнів. З огляду на те, що повноваження суб’єктів при здійсненні контролю у сфері благоустрою не дають можливість належним чином впливати на поведінку суб’єктів, що порушують законодавство.

У зв’язку з цим постає питання про необхідність додаткової розробки законодавства в такому напряму.

Умови щодо здійснення благоустрою населених пунктів, встановлюються в законодавстві, які складають четверту групу. До них слід віднести: Закон України “Про охорону атмосферного повітря”, Державні будівельні норми “Планування і забудови міських та сільських поселень”, Наказ Міністерства охорони здоров’я України “Про затвердження Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про організацію щорічного всеукраїнського конкурсу “Населений пункт найкращого благоустрою та підтримання громадського порядку” [20].

Аналіз зазначеної нормативно-правової бази також указує на існування ряду прогалин у регулюванні відповідних відносин. До таких можна віднести:

-       відсутність належної правової регламентації щодо забезпечення всіх аспектів екологічної безпеки в населених пунктах;

-       закріплення умов щодо забезпечення раціонального використання територій задля здійснення благоустрою населеного пункту;

-       обов’язковість задоволення потреб у благоустрою всіх верств населення різного стану здоров’я та соціального положення [29].

До п’ятої групи можна віднести сукупність нормативно-правових актів, які закріплюють відповідальність суб’єктів за вчинені правопорушення у сфері благоустрою населених пунктів. Це: Закон України “Про благоустрій населених пунктів України”, Закон України “Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення усфері містобудування”, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Земельний кодекс України, Кримінальний кодекс України, Постанова Кабінету Міністрів України “Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів”.

Дослідження змісту законодавства цієї групи вказує на те, що воно фактично перебуває у стадії становлення, а його норми містяться в різних нормативно-правових актах. Окремі види правопорушень, закріплених в Законі України «Про благоустрій населених пунктів», не знайшли свого розвитку в інших нормативно правових актах, що веде до ускладнення їх застосування на практиці.

Президентом України у липні 2012 року підписано Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо благоустрою населених пунктів”, розроблений Мінрегіоном на виконання Національного плану дій щодо підвищення рівня благоустрою населених пунктів та прилеглих до них територій на 2010-2015 роки [7].

Внесення змін до Закону України “Про благоустрій населених пунктів” зумовлено необхідністю його вдосконалення в частині приведення зазначеного Закону у відповідність до вимог чинного законодавства та усунення суперечностей його статей, врахування особливостей утримання об'єктів та окремих елементів благоустрою.

Основні зміни, що вносяться до Закону України “Про благоустрій населених пунктів”, направлені на:

-   чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

-       врегулювання питань конкурсного відбору підприємств, що здійснюють ремонт та утримання об'єктів благоустрою;

-       удосконалення прав та обов'язків у сфері благоустрою власників об'єктів благоустрою, громадян та підприємств;

-       поліпшення утримання вулично-дорожньої мережі;

-       вдосконалення питань затвердження органами місцевого самоврядування правил благоустрою;

-       запровадження дозволу на виконання робіт, що призводять до порушень об'єктів благоустрою.

Також у законопроекті пропонуються відповідні зміни до законів України “Про місцеве самоврядування”, та “Про здійснення державних закупівель” щодо вдосконалення процедури закупівель робіт з утримання об'єктів благоустрою населених пунктів.

Отже, з наведеного аналізу зрозуміло, що наявна нормативно-правова база сфери благоустрою в Україні є досить розгалуженою, охоплює різні напрямки діяльності системи житлово-комунального господарства та містить у собі норми різних галузей права, а тому потребує глибокого порівняльно-кореляційного аналізу з метою визначення дублювань та прогалин, опрацювання шляхів покращення якості та підвищення дієвості законодавства і конкретних пропозицій до розробки відповідних законопроектів. В той же час вона охоплює далеко не всі аспекти такої специфічної діяльності як благоустрій територій, а отже потребує значної роботи щодо систематизації та конкретизації існуючих норм на основі аналізу їх практичного застосування.

1.2 Умови та засоби реалізації основних принципів і завдань благоустрою міст

Благоустрій населених пунктів являє собою сукупність різноманітних видів впорядкування міст, селищ і сіл, що створюють зручні, здорові й культурні умови життя населення. До основних видів благоустрою населених пунктів належать: зовнішнє впорядкування вулиць, площ, набережних і житлових кварталів; транспортне обслуговування населення; водопостачання, освітлення, озеленення, обводнення, телефонізація, радіофікація, очищення міст (в тому числі каналізація) тощо. Рівень благоустрою населених пунктів тісно пов'язується з плануванням та забудовою населеного пункту (див. містобудівництво), з його енергетикою (наявністю і потужністю теплофікації, електрифікації і газифікації) та інженерною підготовкою території.

До об'єктів благоустрою населених пунктів належать:

. Території загального користування:парки, рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; пам'ятки культурної та історичної спадщини; майдани, площі, бульвари, проспекти; вулиці, дороги, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; пляжі; кладовища; інші території загального користування;

2.  Прибудинкові території;

3.      Території будівель та споруд інженерного захисту територій;

.        Території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору [5].

Об'єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального визначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, місцевих правил забудови, інших вимог, передбачених законодавством.

Завданнями благоустрою населених пунктів виступають:

-          розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об'єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об'єктів;

-          організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення;

-          створення умов для реалізації прав суб'єктами у сфері благоустрою населенихпунктів [5].

Елементами благоустрою є:

-       покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;

-       зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, інших об'єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;

-       будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;

-       засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;

-       обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;

-       малі архітектурні форми;

-       інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

Система благоустрою населених пунктів включає:

-          управління у сфері благоустрою населених пунктів;

-          визначення суб'єктів та об'єктів у сфері благоустрою населених пунктів;

-          організацію благоустрою населених пунктів;

-          стандартизацію і нормування у сфері благоустрою населених пунктів;

-          фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів;

-          здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів;

-          встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів [5].

Суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є:

-       органи державної влади та органи місцевого самоврядування,

-       підприємства, установи, організації,

-       органи самоорганізації населення, громадяни.

Організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Зокрема, до повноважень місцевих рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:

-       затвердження місцевих програм та заходів благоустрою населених пунктів, забезпечення їх виконання;

-       створення, в разі необхідності, органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);

-       організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях;

-       організація місць відпочинку для населення;

-       розроблення схем санітарного очищення населених пунктів;

-       затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;

-       визначення на конкурсних засадах підприємств, установ, організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою;

-       залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;

-       здійснення контролю за станом благоустрою та утриманням територій, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, їх озелененням, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо;

-       надання дозволу на розміщення на території об'єктів благоустрою будівель і споруд;

-       інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;

-       визначення місць стоянок транспортних засобів на об'єктах благоустрою населених пунктів, графіків роботи кладовищ, зовнішнього освітлення та санітарного очищення території, термінів проведення робіт з реконструкції та капітального ремонту об’єктів благоустрою;

-       визначення в установленому порядку розміру відшкодувань юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища [5].

Підприємства, установи, організації забезпечують благоустрій земельних ділянок, наданих їм на праві власності чи праві користування відповідно до закону [5].

Контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог ЗУ “Про благоустрій населених пунктів”, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.

Громадський контроль здійснюється громадськими інспекторами благоустрою населених пунктів [15].

До відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів притягаються особи, винні у:

-       порушенні встановлених державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів;

-       порушенні режиму використання і охорони територій та об'єктів рекреаційного призначення;

-       пошкодженні (руйнуванні чи псуванні) вулично-дорожньої мережі, інших об'єктів благоустрою населених пунктів;

-       знищенні або пошкодженні зелених насаджень чи інших об'єктів озеленення населених пунктів;

-       забрудненні (засміченні) території населеного пункту;

-       неналежному утриманні об'єктів благоустрою, зокрема покриття доріг, тротуарів, освітлення територій населених пунктів тощо [5].

Проблема підтримки благоустрою в містах, покращення їх санітарного стану є загальною та надзвичайно актуальною. Перед місцевою громадою та органами місцевого самоврядування в процесі управління територіями постійно постають такі проблеми як:

-        неналежне утримання об’єктів благоустрою;

-        наявність стихійних сміттєзвалищ, розміщення будівельних матеріалів на прибудинковій території, території житлової та громадської забудови;

         відсутність у юридичних осіб договорів на вивезення твердих побутових відходів, складування відходів в непризначених місцях;

         самовільне знищення дерев, кущів, інших зелених насаджень;

         паркування транспорту на територіях зелених зон та майданчиках;

         самостійне розриття твердого покриття доріг та тротуарів, не відновлення благоустрою після проведення земляних та інших ремонтних робіт.

Причинами та умовами виникнення зазначених проблем є недостатнє регулювання відносин у сфері благоустрою, відсутність чіткого нормативного регулювання прав та обов’язків суб’єктів господарювання у сфері благоустрою. Існуючі норми та правила поведінки не забезпечують належним чином утримання об’єктів та елементів благоустрою.

Розв’язання викладених проблем за допомогою ринкових механізмів не уявляється можливим, тому що:

         чинні нормативно-правові акти не регулюють відносини у сфері благоустрою таким чином, щоб забезпечити належний санітарний стан міста, належне утримання та раціональне використання територій, охорону та організацію упорядкування об’єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання;

         діючі нормативні акти місцевих рад, що регулюють окремі питання благоустрою, не можуть бути змінені таким чином, щоб включати усі необхідні правила поведінки, які б забезпечували належне санітарне утримання території міста.

Визначені проблеми справляють негативний вплив перш за все на громадян (мешканців та гостей міста), не забезпечують сприятливе для життєдіяльності середовище, у тому числі захист довкілля, належний санітарний стан, збереження об’єктів та елементів благоустрою, зокрема, скидання твердих та рідких відходів на території міста призводить до проникнення отруйних речовин у річки та підземні водні горизонти, які є джерелом питного водопостачання; до загрози виникнення інфекційних захворювань.

Негативний вплив зазначених проблем зазнають також суб’єкти господарювання. Порушення благоустрою призводить до неможливості ефективно здійснювати господарську діяльність. Зокрема, розриття та захаращення доріг, накопичення відходів на дорогах заважають проїзду автомобільного транспорту, сміттєвозів, аварійних та рятувальних машин, діям по утриманню у належному санітарно-технічному стані будівель та споруд, та призводить до їх передчасного руйнування.

Єдиним узагальнюючим нормативно-правовим актом, яким установлюється порядок благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою в межах окремої адміністративної-територіальної одиниці мають бути “Правила благоустрою населених пунктів”, які розробляються з урахуванням специфіки саме даної території, її господарських, територіальних, ресурсних та інших особливостей.

Правила розробляються для всіх сіл, селищ, міст органами місцевого самоврядування у відповідності до ЗУ "Про благоустрій населених пунктів" та "Про місцеве самоврядування в Україні" і затверджуються ними у встановленому законодавством порядку.

Органи місцевого самоврядування в Правилах визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою території населеного пункту для забезпечення створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Цілями регулювання „Правил благоустрою населених пунктів” є створення умов захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності як людини так і суб’єктів господарювання середовища, захисту довкілля, покращання санітарного стану та мікроклімату міста, належне утримання та раціональне використання території міста, охорону об’єктів благоустрою міста, впровадження державної регуляторної політики у сфері благоустрою визначеної території, врегулювання правовідносин між суб’єктами, на яких розповсюджується дія цього регуляторного акта [21].

Альтернативними способами досягнення мети регуляторного акту є:

. Здійснення контролю за санітарним станом міста, зеленими насадженнями, іншими об’єктами та елементами благоустрою на підставі санітарних норм та інших правил по утриманню міст і населених пунктів.

Цей спосіб не в повній мірі враховує вимоги щодо утримання у належному стані тротуарів, вулиць, доріг, будівель, територій загального користування, зелених насаджень в належному санітарно-технічному стані. Діючі норми та правила певним чином застаріли і не дають змоги використовувати свої права в галузі благоустрою суб’єктам господарювання, міській громаді та окремим мешканцям міста.

Стаття 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) передбачає відповідальність за порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, а також недодержання правил щодо забезпечення порядку в містах та інших населених пунктах. Однак, вказаною статтею КУпАП не конкретизовано види порушень благоустрою. Відсутність конкретизованих видів порушень благоустрою унеможливлює притягнення осіб, винних у порушенні правил благоустрою, до передбаченої законом відповідальності.

2. Залучення юридичних та фізичних осіб до добровільного вчинення дій, направлених на утримання міста у належному санітарному стані, збереження елементів благоустрою.

Залучення до вказаних дій на добровільній основі не є методом, що забезпечує постійне докладання зусиль до збереження благоустрою міста, оскільки такі дії можуть вчинюватися виключно на добровільній основі. Дія такого способу є неефективною;

. Постійне приведення території міста у належний стан за рахунок коштів місцевого бюджету.

Вказаний спосіб не може бути прийнятим, оскільки він не забезпечує відповідальне ставлення мешканців міста та суб’єктів господарювання до питань з благоустрою.

Місцевий бюджет не може забезпечити постійне відновлення елементів благоустрою міста власними силами та за власний рахунок.

Таким чином, перевага віддається закріпленню норм та правил поведінки у сфері благоустрою території міста через затвердження місцевою радою “Правил благоустрою населених пунктів”.

Шляхом прийняття цього документу вводяться в дію певні механізми і заходи, які здатні реально забезпечити практичне розв'язання зазначених вище проблем.

За загальними правилами, встановленими Законом України “Про благоустрій населених пунктів”, утримання у належному стані об’єктів благоустрою власними силами або шляхом залучення на конкурсних засадах інших установ, організацій, здійснює балансоутримувач.

Порядок розподілу обов’язків між підприємствами, установами та організаціями і громадянами щодо організації утримання належних їм, закріплених та прилеглих територій у належному санітарно-технічному стані базується на принципі коли кожна особа зобов’язана утримувати у належному стані територію, право користування якої їй надано законним правочином (договором). Утримання може здійснюватися спільно на підставі договору.

На суб’єктів господарювання покладається обов’язок по прибиранню тротуарів та територій, прилеглих до об’єктів благоустрою та виносної торгівлі, громадського харчування.

“Правилами благоустрою населених пунктів” встановлюються заборони щодо вчинення певних дій, що негативно впливають на благоустрій міста: забороняється використовувати не за призначенням контейнери та урни для збору відходів; самовільно встановлювати об’єкти зовнішньої реклами; засмічувати водні об’єкти та забруднювати водні ресурси; виконувати земляні, будівельні роботи без дозволу, виданого в установленому законодавством порядку; вчиняти дії, що негативно впливають на архітектуру будівель і споруд; вивозити і звалювати у несанкціонованих місцях відходи та влаштовувати звалища; інші заборони.

Таким чином, за порушення правил благоустрою винні особи притягатимуться до відповідальності, встановленої КУпАП, відшкодовуватимуть збитки та суми заподіяної шкоди у порядку та в розмірі, які визначаються чинним законодавством України.

З 21 січня 2010 року вступили в дію зміни до ст. 152 Кодексу про адміністративні порушення, якими передбачено значне збільшення суми штрафів. Для звичайних громадян штраф становить від 340 до 1360 гривень (замість встановленої раніше межі від 51 до 119 гривень), а для посадових осіб - від 840 до 1700 гривень. Причому до категорії посадовців змінами до Закону віднесені також суб'єкти підприємницькоїдіяльності.

У разі прийняття територіальною громадою “Правил благоустрою населених пунктів”, можливість досягнення цілей цього регуляторного акта забезпечується лише за умови добросовісного виконання суб’єктами господарювання та громадянами його вимог.

Зовнішніми факторами, що впливають на дію цього акта, можуть бути наступні:

позитивні:

         відповідальне ставлення суб’єктів господарювання та громадян до збереження об’єктів та елементів благоустрою;

         здійснення будь-якої діяльності з додержанням санітарних та будівельних норм і правил;

негативні:

-        не здійснення (недотримання) обов’язків та правил благоустрою власником з утримання об’єктів благоустрою у санітарно-технічному стані;

         відсутність коштів для фінансування робіт з утримання та відновлення об’єктів та елементів благоустрою.

На органи місцевого самоврядування та уповноважених ним осіб,в цьому разі, покладається вчинення дій, пов’язаних з охороною об’єктів та елементів благоустрою, які є в комунальній власності: здійснення постійного контролю за додержанням правил благоустрою та притягненням до відповідальності осіб, винних у порушені правил благоустрою.

Цим регуляторним актом визначаються вимоги, виконання яких не потребує ускладнень. Вониє обов’язковими для громадян та суб’єктів господарювання. Суб’єкти господарювання, громадяни в межах чинного законодавства повинні самостійно обирати шляхи утримання в належному санітарному стані власних або орендованих земельних ділянок та прилеглих до них територій, зелених насаджень, об’єктів благоустрою з найменшими фінансовими витратами.

Необхідною умовою ефективності впровадження цього нормативного документу є високий рівень поінформованості суб'єктів господарювання та фізичних осіб з основних положень акту та систематичне відстеження результативності його дії з метою внесення своєчасних коректив.

Таким чином, серед основних умов та засобів реалізації принципів і завдань благоустрою міст можна назвати чітке дотримання положень Закону України “Про благоустрій населених пунктів” та прийнятих на місцевому рівні “Правил благоустрою населених пунктів”, яке забезпечується системним контролем уповноважених на це органів, активною участю громадян у благоустрої територій та належним рівнем нормативно встановленої відповідальності у цій сфері.

1.3 Особливості використання програмно-цільового підходу в сучасному управлінні розвитком територій

На даний час загальновизнаною є думка, що програмно-цільовий метод служить найважливішим інструментом здійснення державної соціальної та економічної політики розвитку країни та її окремих регіонів поряд з методами прогнозування та індикативного планування. Цільові програми являють собою узгоджені по ресурсах, виконавцях і термінах здійснення комплекси науково-дослідних, дослідно-конструкторських, організаційно-господарських та інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення конкретних завдань в галузі державного будівництва, науково-технічного, економічного, інвестиційного, соціально-демографічного, зовнішньоекономічного, культурного, екологічного і регіонального розвитку країни.

Їх найважливішою особливістю є визначення, виходячи з загальногосподарської значущості, економічної і соціальної доцільності складу пріоритетних напрямів розвитку і черговості їх реалізації з урахуванням можливостей фінансування програмних заходів на загальнодержавному, регіональному або місцевому рівнях. Практика показує, що цільові програми можуть бути ефективно використані для управління соціальними та економічними процесами в регіонах.

Програмно-цільовий підхід дозволяє реалізувати нагальну потребу у здійсненні інтеграційних процесів в економіці, обумовлену, з одного боку, зростанням складності, комплексності проблем економічного розвитку, що вимагають для свого рішення ефективних міжгалузевих, міжвідомчих, міжрегіональних взаємодій, і, з іншого - високим ступенем галузевої та територіальної диференціації розвитку продуктивних сил, що доповнюється в умовах переходу до ринкової економіки різноманіттям форм власності.

Даний підхід дає можливість досягнення цілей, що передбачають докорінні зрушення в розвитку економіки і соціальної сфери, перехід до нових станів економічних систем, які не можуть бути досягнуті в процесі реалізації цілей розвитку яких-небудь окремих виробничих, інфраструктурних чи інших елементів регіональних господарських систем. Для цього необхідно забезпечити інтеграцію діяльності або об'єднання матеріальних і фінансових ресурсів незалежних суб'єктів-учасників програм.

Для програмно-цільового підходу характерно те, що він забезпечує реалізацію одночасно двох типів інтеграції соціально-економічних і науково-технічних процесів: просторової, коли потрібно об'єднати зусилля суб'єктів, що належать до різних галузей, регіонів чи форм власності, і часової, коли потрібно домогтися чіткої послідовності та єдності різних етапів (стадій) загального процесу руху до кінцевої мети, передбаченої програмою.

У вітчизняній економічній теорії програмно-цільове управління нерідко розглядалося тільки як метод планування. Однак основне в програмно-цільовому підході - це органічна єдність чітко структурованої змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем реалізації (останнє є одночасно і елементом активно функціонуючого зворотного зв'язку).

Даний підхід в управлінні (на стадії реалізації прийнятих рішень) виражається у формі концентрації і централізації під впливом єдиного органу оперативного управління всіх ресурсів.

Використання програмно-цільового методу планування передбачає:

визначення проблеми та формулювання цілей;

розробку і реалізацію програми, спрямованої на досягнення цілей;

систематичний контроль за якістю та результатами робіт, передбачених програмою;

коригування заходів, спрямованих на реалізацію цілей.

Програмно-цільовий підхід до управління знаходиться в тісному зв'язку із плануванням і передбачає складання комплексних програм. Від перспективних планів програма відрізняється, перш за все, більш тривалим періодом часу, протягом якого реалізуються визначені цілі, та орієнтується не на певний вид продукції, а на виконання певних функцій. Програмно-цільовий підхід за своїм змістом покликаний забезпечувати реалізацію в управлінні принципу виділення провідної ланки.

Необхідність розробки програм обумовлюється складністю процедур планування, визначенням найбільш ефективних шляхів і варіантів досягнення ключових цілей плану.

Завданням програмно-цільового підходу до прийняття управлінських рішень виступають підвищення ступеня наукової обґрунтованості управлінських рішень, більш послідовне і повне їх узгодження посилення зв'язку виробничої і планово-управлінської програми.

Програмно-цільовий підхід в управлінні має досить широку область застосування, яка виходить за рамки системи управління підприємством.

Так, програми, розроблені в результаті даного підходу, можуть реалізовуватися, окрім підприємств, на рівні науково-виробничих об'єднань та на рівні держави. На державному рівні виконання ряду цільових програм призвело до формування нових галузей і підгалузей економіки та соціальної сфери.

Основою програмно-цільового підходу до прийняття управлінських рішень є програма.

Під програмою розуміють комплекс заходів, спрямованих на досягнення відповідної мети з урахуванням оптимального використання ресурсів при визначених обмеженнях.

Комплексний характер програми забезпечується шляхом розробки взаємопов'язаних технічних, економічних, соціальних, виробничих, організаційних, науково-технічних та інших заходів.

Комплексні програми виступають організуючим початком виробничо-економічної діяльності господарюючого суб'єкту.

Важливою характеристикою програми є чітке цільове призначення, тобто зазначення мети використання програми.

Для реалізації будь-якої програми вимагаються визначені ресурси: матеріальні, трудові, фінансові - саме тому другою характеристикою програми є кількісне визначення ресурсів для реалізації управлінського рішення як в цілому, так і окремих його підцілей за періодами загального строку здійснення програми. При розрахунку необхідного обсягу ресурсів виникає необхідність прогнозування нормативів з врахуванням науково-технічних досягнень, а також розробки заходів щодо оптимального використання кожного виду ресурсів. У комплексних програмах соціально-економічного розвитку, крім вищевказаних ресурсів, необхідно враховувати природні ресурси, потужність, науковий потенціал тощо.

Третьою характеристикою програми є обмеження ресурсів, що необхідні для реалізації програми.

Останньою характеристикою програми с поділ генеральної програми на певні частини-підпрограми з мстою визначення відповідальних за кожен стан роботи. Комплексний характер програми викликає потребу у здійснені технічних, економічних, правових та інших заходів. Групи цих заходів створюють підпрограми, які, в свою чергу, також складаються із підпрограм нижчого порядку.

Таким чином, обов'язковими рисами програми є наявність сформованих цілей, розрахунок обсягу необхідних ресурсів, облік обмежених ресурсів і розподіл програми на підпрограми відповідно до структури окремого управлінського рішення.

Основним документом програмно-цільового підходу управління є цільові комплексні програми.

Цільова комплексна програма- це документ, в якому міститься визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей. Цілі, на які має бути спрямована ЦКП, обумовлені стратегією соціально-економічної політики підприємства, наявністю певної конкретної або кількох суміжних соціально-економічних проблем.

Класифікація ЦКП здійснюється за такими основними ознаками: за рівнем, складом, сферою впливу та реалізації; за характером і специфікою проблем і цілей; за термінами виконання.

Розробка та реалізація ЦКП потребують виконання певної сукупності заходів, пов'язаних з техніко-економічним обґрунтуванням, плануванням, виробництвом, фінансуванням тощо. Заходи, передбачені програмою, для зручності групують у два блоки (табл.. 1.1).

Таблиця 1.1. - Заходи, які передбачаються ЦКП

Вид діяльності	Складові діяльності
Основна діяльність	Передінвестиційні дослідження, планування, розробка проектно-кошторисної документації, укладання контрактів, капітальний ремонт, будівельно-монтажні роботи, технічне переозброєння, реконструкція, виробництво, надання послуг, введення в експлуатацію об'єктів тощо
Забезпечення основної діяльності	Організаційне, правове, кадрове, фінансове, матеріально-технічне, маркетингове, інформаційне забезпечення

Розробка програм пов'язана із посиленням централізації в процесах прийняття рішень на окремих напрямах планування. Програми розробляються для вирішення тих проблем, які не можуть бути у цей момент ефективно вирішені на основі галузевого і територіального розподілу функцій. Управлінець будь-якого рівня може прийняти рішення про розробку комплексної програми, якщо в процесі діяльності відчуває необхідність в централізації функцій підпорядкованих нижчих рівнів.

Надмірне перевантаження управлінців верхніх рівнів інформацією, яку вони використовують часто не досить оперативно і якісно, призводить до зниження ефективності функціонування всієї системи. Змінити таке становище можна через посилення децентралізації управління із одночасним удосконаленням механізму координації.

Важливу роль у вирішенні цього питання можуть відігравати комплексні програми, які, централізуючи прийняття рішення з одних питань, можуть дозволити послабити централізацію у вирішенні інших. За таких умов управлінець частину своїх планових завдань, для яких механізм координації є позитивним, буде вирішувати непрограмним шляхом, інші ж рішення будуть прийматися за допомогою програм. При цьому за рахунок скорочення інформаційних потоків, що відповідають непрограмній частині плану, управлінець більше уваги приділятиме програмам, здійснюючи не просто формальний контроль за їх показниками, а дійсно розглядаючи різноманітні варіанти реалізації програмних цілей, всебічно оцінюючи їх та вибираючи найбільш ефективний.

Реалізація багатьох програм пов'язана з відносно різкими змінами стану економічної системи, що можуть стати наслідком» інтенсивних інвестиційних вкладень. Подібні різкі зміни економічної системи призводять до того, що часто структура системи планування й управління не може своєчасно відреагувати на них, призводячи до ускладнення процесів координації діяльності підсистем.

При організації процесів координації в багаторівневій системі управління слід виділяти три аспекти:

) побудова організаційної структури системи управління;.

) вибір критеріїв якості для завдань, які вирішуються кожним елементом системи управління;

) визначення характеру і часових орієнтирів наступних взаємовідносин між елементами різних рівнів управлінської ієрархії.

Ці питання, не дивлячись на їх взаємозв'язок, мають і відносну самостійність.

Під організаційною структурою системи управління розуміють перш за все адміністративну структуру у поєднанні зі складом функцій і важелів управління економічних і зовнішньоекономічних.

Організаційні структури системи управління, які відповідають програмній схемі керівництва, - це ті ж лінійно-функціональні структури, які створюються спеціально для управління процесом виробництва кінцевої програмної продукції.

Організаційна структура системи управління повинна сприяти зосередженню управлінців на прийнятті найбільш тісно пов'язаних між собою рішень. Це дозволяє забезпечити ефективний взаємозв'язок рішень, так як цикл їх узгодження в значній мірі локалізується. Остання обставина створює передумови прийняття взаємообумовлених рішень і, як наслідок, розробки комплексних планів.

При побудові організаційної структури необхідно орієнтуватися па всі зв'язки між рішеннями, віддаючи перевагу тим, які на даний момент є найбільш важливими. Побудова у вказаному напрямі раціональної структури створює об'єктивні умови, з однієї сторони, для зменшення загальної кількості програм, а з іншої - для реалізації рішень, які відносяться до непрограмної частини плану, дійсно комплексного характеру.

Окрім структурних факторів суттєвими є локальні критерії якості роботи елементів системи управління та механізм взаємодії між ними.

Дотримання основних критеріїв координації в системі управління дозволяє зробити програмно-цільовий підхід до прийняття управлінських рішень природним доповненням інших підходів і у певних випадках подолати ряд непередбачених труднощів.

Застосування такого складного організаційно-господарського інструменту, як цільова програма, виправдано для вирішення далеко не всіх проблем, що виникають при функціонуванні господарських систем.

Умовами використання програмно-цільового підходу є:

         необхідність кардинальної зміни несприятливих пропорцій, структури, тенденцій розвитку економіки та соціальної сфери;

         комплексність існуючої соціально-економічної, науково-технічної та природно-екологічної проблеми, яка потребує міжгалузевої і міжрегіональної координації програмних заходів;

         відсутність можливостей досягнення необхідних цілей розвитку, виходячи тільки з існуючого рівня взаємозв'язків між рівнями управління, господарюючими суб'єктамиі т.д.;

         необхідність скоординованого використання фінансових і матеріальних ресурсів різної відомчої, галузевої, регіональної та іншої приналежності для досягнення особливо важливої мети (регіональної або муніципальної значущості).

Перерахуємо загальні передумови використання програмно-цільового підходу в умовах перехідного періоду до ринкової системи господарювання:

-        подолання цільової обмеженості у вирішенні проблем розвитку окремих відомств і товаровиробників;

-        необхідність досягнення кардинальних зрушень в економічній сфері, що зачіпають просторові аспекти суспільного відтворення (освоєння ресурсів міжрайонного значення, взаємодія регіонів при вирішенні великих територіальних проблем, будівництво об'єктів виробничої інфраструктури міжрайонного призначення і т.д.);

-        поява ряду нових факторів, обумовлених особливостями перехідного періоду.

Так, кризові явища в економіці перехідного періоду викликають, як відомо, необхідність докорінної зміни застарілої структури господарства, різкої активізації інноваційної та інвестиційної діяльності і т.д. Все це, згідно теорії економіки перехідного періоду, має забезпечити принципово вищий рівень ефективності. Фактично ж розвивається процес структурної перебудови "навпаки", який здійснюється за рахунок "обтяження" галузевої структури виробництва, "вимивання" наукомістких виробництв. Перед країною стоїть завдання подолання негативних наслідків, викликаних різким загостренням депресивних явищ в регіонах з високою концентрацією виробництв із застарілим технологічним укладом і не здатних забезпечити необхідний рівень конкурентоспроможності продукції, особливо у випадках найчастіше недобросовісної конкуренції з боку іноземних виробників та відсутності послідовної державної політики підтримки вітчизняного підприємця.

Одночасно відбувається зростання безробіття, погіршення соціально-економічного становища населення, зростає число населених пунктів і регіонів, що знаходяться в кризовому стані. У цих умовах особливо важливого значення набувають інструменти економічної політики, призначені для здійснення принципових структурних зрушень в економіці країни в цілому, окремих регіонів або населених пунктів.

Одним з таких ключових економічних інструментів є програмно-цільовий метод, умови застосування якого (необхідність кардинальної зміни несприятливих пропорцій, структури, тенденцій розвитку економіки та соціальної сфери, комплексність існуючої проблеми і т.д.) повністю відповідають специфіці перехідного періоду і дозволяють розглядати його як один з основних методів здійснення якісних змін соціально-економічної ситуації як на державному, так і на регіональному та муніципальному рівнях.

Особлива роль цільових програм в ринковій економіці визначається тим, що ринок не завжди дозволяє повною мірою мобілізувати додаткові фінансові та матеріальні ресурси для розвитку регіонів. Успішно вирішуючи завдання використання ресурсів, він досить погано справляється з завданнями їх відтворення, що вимагають більшої тривалості інвестиційного циклу. Тому все, що пов'язане з доданням економіці поступальної цільової динаміки в умовах дискретності великих народногосподарських проблем, природним чином "лягає" на програми.

На етапі виходу з кризи особливо важливого значення набуває антиінерційний потенціал програмного методу, його здатність мобілізувати ресурси на вирішення таких проблем, які ще не увійшли в структуру інтересів тих ланок економіки, що вже склалися і тому не можуть бути вирішені в рамках їхнього традиційного функціонування.

Переваги програмно-цільового методу управління економічним і соціальним розвитком регіонів характеризуються в цілому такими принциповими особливостями:

індикативним характером програм, терміни реалізації яких знаходяться в прямій залежності від забезпеченості програм необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами;

системним характером основних цілей і завдань програми з вирішення складних комплексних (міжгалузевих і міжрегіональних) проблем розвитку економіки та соціальної сфери регіону різного таксономічного рівня;

забезпеченням єдності методологічних і методичних підходів до вирішення завдань розвитку регіонів різного таксономічного рівня;

здатністю концентрувати обмежені матеріальні і фінансові ресурси на вирішення принципових питань соціально-економічного розвитку регіону, від яких залежить поступальний розвиток економіки і зростання життєвого рівня населення;

можливістю використовувати ефект мультиплікатора при цільовому використанні обмежених бюджетних ресурсів за рахунок додаткового залучення позабюджетних коштів, власних коштів державних і комерційних підприємств, банківського кредиту та інших залучених коштів потенційних вітчизняних та іноземних інвесторів. У зв'язку з цим можна говорити про ініціюючий характер цільових програм, здатних залучити у багатьох випадках значні фінансові ресурси, якщо намічені перспективи розвитку регіону різко підвищують його інвестиційну привабливість для вітчизняних та закордонних інвесторів та гарантують повернення кредитних ресурсів;

можливістю поєднувати в ході державного управління розвитком економіки і соціальної сфери на всіх територіально-структурних рівнях програмно-цільовий метод управління регіональним розвитком з методами регіонального прогнозування та індикативного планування. Це відноситься як до розвитку державного сектора економіки, так і до пріоритетного розвитку окремих регіонів країни - регіонів-"локомотивів" економічного зростання, до державної підтримки кризових, депресивних і відсталих регіонів, регіонів з важкими природно-кліматичними й транспортними умовами, районів, що володіють особливим геополітичним становищем або підданих впливу природних і техногенних катастроф та аварій та ін;

потенційною можливістю забезпечення громадського контролю при формуванні цілей і завдань програмного розвитку та використанні фінансових ресурсів (експертиза, формування міжвідомчих комісій з їх реалізації та ін.).

Розглядаючи практичні аспекти застосування програмно-цільового підходу в сучасному управлінні розвитком територій, їх благоустроєм, потрібно окремо виділити такі його особливості як: узгодженість по ресурсах, виконавцях і термінах здійснення комплексу запланованих заходів з благоустрою, системний характер постановки основних цілей і завдань з вирішення складних комплексних проблем розвитку територій, здатність концентрувати обмежені матеріальні і фінансові ресурси, можливість залучення громадського контролю, що в результаті забезпечує ефективне вирішення питань місцевого значення.

 

Висновки до розділу 1

Розглянувши теоретичні основи та особливості програмно-цільового підходу до управління та розвитку територій, нормативно-правового забезпечення сфери благоустрою в Україні, можна зазначити наступне:

. Існуюча нормативно-правова основа регулювання відносин щодо здійснення благоустрою територій населених пунктів представлена сукупністю нормативно-правових актів багатьох галузей права, охоплює різні напрямки діяльності системи житлово-комунального господарства, а тому потребує глибокого порівняльно-кореляційного аналізу з метою визначення дублювань та прогалин, опрацювання шляхів покращення якості та підвищення дієвості законодавства і конкретних пропозицій до розробки відповідних законопроектів. В той же час вона охоплює далеко не всі аспекти такої специфічної діяльності як благоустрій територій, а отже потребує значної роботи щодо систематизації та конкретизації існуючих норм на основі аналізу їх практичного застосування.

. Серед переліку завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування у забезпеченні благоустрою територій, пріоритетними на сьогодні є забезпечення ефективності заходів з утримання об’єктів благоустрою, недопущення їх руйнування, санітарне очищення та збереження об’єктів загального користування. Засоби для здійснення цієї роботи визначені як законодавчими актами так і “Правилами благоустрою території населених пунктів”, які приймаються на місцевому рівні. Тому головною умовою діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою має бути забезпечення її системності та комплексності з урахуванням специфіки території на основі чіткого дотримання принципів законності.

3. Із зростанням числа населених пунктів і регіонів, що знаходяться в кризовому стані, особливого значення набувають інструменти економічної політики, призначені для здійснення принципових структурних зрушень в економіці країни та її окремих регіонів.Одним з таких ключових економічних інструментів є програмно-цільовий метод, умови застосування якого повністю відповідають специфіці перехідного періоду і дозволяють розглядати його як одного з основних методів здійснення якісних змін соціально-економічної ситуації як на державному, так і на місцевому рівнях.

2. Реалізація принципів програмно-цільового підходу в діяльності органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою

 

.1 Аналіз результативності впровадження управлінських рішень з благоустрою населених пунктів України

Аналіз стану виконання вимог, передбачених Законом України «Про благоустрій населених пунктів» та Національного плану дій щодо підвищення рівня благоустрою населених пунктів та прилеглих до них територій на 2010-2015 роки[19] свідчить, що не всі органи місцевого самоврядування дотримуються вимог цього Закону та виконують дане розпорядження у повному обсязі.

Так, лише 20 % (5635 населених пунктів) мають затверджені програми з благоустрою. Цей показник у порівнянні з 2011 роком збільшився лише на 6%, в містах показник становить 87 % (395 міст). Найкращий показник у Волинській (70%) та Івано-Франківській (64%) областях. В той-же час у Миколаївській області лише - 2,8%, та Чернівецькій (6%) населених пунктів області мають такі програми.

Лише 37 % (10791 населених пунктів) мають затверджені плани заходів з благоустрою. В порівнянні з 2011 роком цей показник збільшився лише на 7 %. В містах цей показник становить 95% (435 міст). У Волинській області затверджені плани заходів з благоустрою мають 70% населених пунктів. В Івано-Франківській та Тернопільській областях відповідно 64% та 53%. В той же час найменший цей показник в АР Крим, становить 19 % [26].

Лише 10 % (2898 населених пунктів) мають програми розвитку та збереження зелених зон населених пунктів. В містах цей показник становить 50 % (228 міст) та у порівнянні з попереднім роком цей показник збільшився у містах на 6 %. У Львівській та Закарпатській областях програми розвитку та збереження зелених зон населених пунктів затверджено менше, як на 1 %, в той час як у Волинській області цей показник становить - 68 %.

Правила благоустрою затверджено у 36 % (10534 населених пунктах), що на 9 % перевищує показник минулого року. В містах цей показник становить 95 % (428 міст) - показник збільшився на 8 %. У Житомирській області правила з благоустрою мають 74% населених пунктів. В той час найменший відсоток забезпеченості правилами з благоустрою у АР Крим - 12%, Одеській, Чернігівській та Сумській областях - по 18%.

В 28% (8148 населених пунктів) розроблені та затверджені схеми санітарної очистки, цей показник у порівнянні з 2011 роком збільшився на 3%, зокрема в містах він становить - 81 % (367 місто). У Житомирській області затверджено схеми санітарної очистки у 75 % населених пунктах. В той же час у Тернопільській області відсутні затверджені схеми санітарної очистки, а у Волинській області цей показник становить лише - 10%.

Правила утримання домашніх тварин є у 17% (5252 населених пунктів), в містах правила затверджені у 56 % (253 міста). Цей показник у порівнянні з 2011 роком збільшився лише на 7 % у містах та на 11 % в інших населених пунктах. Разом із тим, відсутні правила утримання домашніх тварин у м. Севастополі, менше 1% населених пунктів у Львівській області. В той же час у Київській області цей показник становить 97 %.

Загальна кількість об’єктів благоустрою в Україні становить близько 589 тис. одиниць, з них 385 тис. знаходяться в містах.

Інвентаризацію проведено на 29% (понад 175 тис.) об’єктах благоустрою населених пунктів, в містах цей показник 21 % (80 тис.).

Загалом в Україні паспортизовано 14 % (понад 84 тис.) об’єктів благоустрою населених пунктів, в містах цей показник становить 22 % (25 тис.).

За підсумками 2011 року в Україні профінансовано заходи з благоустрою населених пунктів на суму в 4,8 млрд. грн., в тому числі на заходи з благоустрою в містах - 4,4 млрд. грн. Цей показник у порівнянні з 2010 роком збільшився на 0,9 млрд. грн.

В Україні всього 7% (42 тис.) об’єктів благоустрою утримуються підприємствами, визначеними на конкурсних засадах, як це передбачено вимогами Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

В населених пунктах діють 229 інспекцій з благоустрою. У порівнянні з 2011 роком їх кількість збільшилась на 37 одиниці. Найбільша їх кількість у Запорізькій області - 28 інспекцій. В Миколаївській області та у м. Києві ці інспекції взагалі не створені [26].

Внаслідок здійснення перевірок інспекціями з благоустрою до відповідних бюджетів надійшло - 3,7 млн. грн. Найбільші надходження у розмірі 656 тис. грн. зафіксовано в Дніпропетровській області.

Разом з тим в Україні діє понад 6,6 тис. громадських інспекторів, які здійснили понад 23 тис. рейдів та перевірок. В результаті їх діяльності було складено понад 11 тис. протоколів, а до місцевих бюджетів надійшло  11,7 млн. грн.

Слід зазначити, що найбільша кількість громадських інспекторів (1798 особи) у Запорізькій області, найбільшу кількість рейдів та перевірок було здійснено у Сумській області (5059), найбільшу кількість коштів, що було сплачено внаслідок здійснення перевірок громадськими інспекторами зафіксовано в Донецькій області (8,5 млн. грн.).

Створено 818 комісій з питань визначення суми збитків, завданих об’єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері благоустрою населених пунктів. Кількість таких комісій збільшилась на 72 одиниці. Кошти, що надійшли до відповідних бюджетів за результатами роботи комісій складають понад  5,3 млн. грн.

В населених пунктах для повідомлення про факти порушення законодавства у сфері благоустрою або неякісного виконання своїх обов'язків службами з благоустрою створено 1699 телефонних «гарячих ліній», цей показник збільшився на 31 одиницю у порівнянні з минулим роком. Найбільшу кількість таких ліній (241 од.) створено у Вінницькій області.

Залучено громадськості, насамперед молоді, до здійснення заходів з благоустрою населених пунктів - 5,3 млн. осіб, до здійснення заходів з благоустрою територій прилеглих до населених пунктів близько 1,6 млн. осіб.

Також в Україні 16 тис. разів висвітлювались в засобах масової інформації проведена робота з благоустрою населених пунктів, цей показник збільшився у порівнянні з минулим роком на 1 тис. [27]

Проведемо аналіз позитивного досвіду впровадження управлінських рішень у сфері благоустрою на прикладі міст України.

Чернівецька міська рада оголосила конкурс серед органів самоорганізації населення на найкращий проект з утримання та благоустрою будинків та прибудинкових територій. На реалізацію проектів мерія виділила 1 мільйон гривень. Кошти з міського бюджету надаються переможцям лише за умови реалізації проектів на консолідованих засадах. Тобто частину необхідних ресурсів мешканці мають мобілізувати самостійно.

Проекти на конкурс приймалися за п’ятьма номінаціями:

1.   Реконструкція дахів будинків з раціональним використанням простору горищ і технічних поверхів;

2.      Ремонт під’їздів і сходових майданчиків будинків із встановленням вхідних дверей з кодовими замками і влаштування освітлення місць загального користування з застосуванням енергоощадних технологій;

3.      Благоустрій прибудинкових територій (влаштування пішохідних доріжок, створення зелених насаджень і клумб з квітами);

4.      Будівництво дитячих і спортивних майданчиків на прибудинкових територіях;

5.      Утеплення фасадів будинків.

Результати: 21 пропозицію, представлену органами самоорганізації населення, об’єднаннями співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельними кооперативами та товариствами було визнано переможцем першого загальноміського конкурсу на кращий проект з утримання та благоустрою житлових будинків і прибудинкових територій. Враховуючи зацікавленість до участі у конкурсі його призовий фонд, який передбачає часткове бюджетне фінансування заходів з реалізації проектів, збільшено на 900 тисяч - до 1,9 млн. грн. 735 тисяч гривень на реалізацію проектів зобов’язуються мобілізувати мешканці - члени органів самоорганізації населення. З діючих нині у місті об’єднань співвласників, ЖБК, інших товариств лише понад 10 відсотків зацікавилися умовами конкурсу. Міська влада сподівається, що цей відсоток вже наступного року буде значно вищим, що дозволить спільними зусиллями зробити Чернівці більш впорядкованими та зручними для його мешканців [23].

Розглянемо досвід м. Миколаїв.

Незважаючи на значні труднощі, пов’язані й з кліматичними умовами, й з фінансуванням, зелена зона Миколаєва щорічно розширюється.

Перш за все, фахівцями проведено облік всіх територій , які можливо озеленити, в тому числі санітарно-захисних масивів, пустирів, балок, а також існуючих об’єктів зеленого будівництва. Проведення такої роботи необхідно для складання плану перспективного розвитку зеленої зони міста. Для цього спеціалістами розроблена комп’ютерна програма “Екологіс”, яка дозволяє мати електронний картографічний матеріал всіх об’єктів, а також характеристику об’єктів з переліком дерев та чагарників, які там ростуть, їх загальну площу, класифікацію та значимість в міському середовищі.

В зеленій зоні міста площа зелених насаджень складає 12598 га, в тому числі на території міської забудови 4075 га, з них загального користування - 868,8 га.

Основну роботу з озеленення міста Миколаєва виконує державна комунальна обласна агрофірма “Зелене господарство”.

Особлива увага приділяється квітковому оформленню. Якщо раніше при оформленні квітників використовувалась триразова зміна квіткових рослин (цибулинні, однорічники, хризантеми), то тепер перейшли на здешевлене створення, тобто, одноразову посадку, а на другорядних об’єктах квітники створюються посівом сортового насіння власного виробництва - чорнобривців, ротиків садових, петунії в повному кольоровому спектрі.

Оформлення квітників здійснюється за розробленими ескізами. Планується щорічна зміна асортименту на квітниках міста. Основним посадковим матеріалом є стійкі до наших кліматичних умов культури - чорнобривці, цинерарія морська, сальвія, хлорофітум. При створенні килимових квітників використовуються клейнії, ірезине. хлорофітум полосатий, седуми та, звичайно, цинерарія, насіння якої вирощується тільки в нашому регіоні. Завдяки зусиллям спеціалістів, квітники щорічно мають новий неповторний вигляд, а їх краса та гармонія кольорового спектру чарують усіх, хто любить квіти.

Результати: Вдруге місто Миколаїв у Всеукраїнському конкурсі “Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку” серед міст з населенням від 150 тисяч до 500 тисяч займає третє місце [33].

У Черкасах запроваджено схему поводження з поліетиленовими пляшками (ПЕТ-пляшками). За рахунок видатків міського цільового фонду охорони навколишнього природного середовища відділом екології та раціонального природокористування міськвиконкому профінансовано виготовлення 265 контейнерів для ПЕТ-пляшки. Вони зроблені з металевої сітки, мають об’єм до 2 м3, прозорі, красиві. Зібрані пляшки відвозяться у спеціальний цех для подрібнення і далі відправляються на кінцеву вторинну переробку.

Подрібнення ПЕТ-пляшок виконується машиною Л5-АПП, яка сконструйована та виготовлена Черкаським підприємством ВАТ „Темп”. Устаткування переробляє щонайменше 15 кг пляшок за годину. Розмір подрібнених часток - не більше 10 мм. Ціна - 13325 грн., потужність -  13 кВт/год., вага 750 кг. Для обслуговування машини необхідна одна особа.

Для кожного міста великою проблемою є гілля, що утворюється в результаті підрізування або видалення дерев та кущів. Ефективним способом утилізації цього виду відходів є подрібнення на щепу. На території міста діють три спеціальні установки, які переробляють гілля та відходи деревини. Щепу охоче закуповують деревообробні підприємства, целюлозно-паперові комбінати. Тепер в місті зникли нагромадження гілля, що роками накопичувалося на задвірках

Машину для переробки гілля та дерев’яних відходів розроблено та виготовлено також на ВАТ „Темп”. Її вартість 35724 грн., продуктивність - до 4 тонн гілля за годину, подрібнює деревину товщиною в діаметрі до 160 мм. Розмір подрібнених щепок на виході - 5-20 мм. Одну з них придбало, зокрема, КП „Екологія”. Машина окупається протягом року.

Не менш нагальною для міст є проблема підбирання осіннього листя. В Черкасах знайшли вирішення й для цієї задачі. У сільгосппідприємств області закуплено 10 фуражирів навісних марки ФН-1,2 та ФН-1,4, які агрегатуються з тракторами МТЗ-80, Т-40, ЮМЗ. Ці комплекси дещо переобладнано: ножі для подрібнення соломи замінено досить потужними вентиляторами. Опале листя всмоктується і подається до причепа, об’єм якого 40 м3. За один день такий „фуражир” здатен підбирати листя на вулиці довжиною в 30-40 км. Все листя відразу ж відправляється на переробку. За містом збереглись об’ємні бетонні котловани - шлаконакопичувачі колишніх хімічних підприємств, які нині припинили діяльність та існування. Саме в ці резервуари потрапляє зібране листя, з якого виготовляється компост. Ємності до 5 тис. тонн кожна, а їх 19. Тобто щосезону виробляється до 100 тис. тонн високоякісних органічних добрив, які використовуються для підживлення зелених насаджень у місті, приміській зоні, господарствах.

Останнім часом в місті налагоджено сортування, пресування та пакетування значної частини ТПВ. Практично у чотири рази зменшився обсяг відходів, які вивозяться на міський полігон. Тобто у стільки ж разів знижено потребу в транспорті та моторному паливі. Слід підкреслити, що складування та тимчасове зберігання ТПВ у вигляді пакетів суттєво зменшує екологічну шкоду полігонів - розвіювання дрібних фракцій, виділення фільтрату, викид газу, розмноження шкідливих комах та мікроорганізмів. Окрім того, зпакетовані ТПВ мають нижчу здатність до самозаймання, а сам полігон вже не приваблює гризунів та птахів.

Результати: перш за все, у місті зникло таке сміття, як ПЕТ-пляшки, аджевонистали джерелом прибутків для окремих громадян, підприємців. Якщо на початку 2006 року вартість 1кг цих пляшок була 25 коп., то наприкінці - вже до 1грн.

Гілля - сировина, яка потрапляє на проміжну переробку практично безкоштовно, а здана на деревообробний комбінат щепа коштує 80 грн./м3. Досить вигідний бізнес для тих, хто придбав таку машину.

Якщо раніше восени у період спалювання опалого листя над містом стояв густий, насичений смог, то нині воно ледь встигає осипатись, як „фуражири”, ніби охайні господарі, тут же підмітають вулиці, сквери, майдани, парки, подвір’я. Отримується цінний компост. Він коштує до 100 грн. за тону і користується популярністю у господарників, дачників, озеленювачів території [33].

Фахівці відмічають високу економічну ефективність всіх запроваджених заходів з переробки вторинної сировини. Лише до Фонду охорони навколишнього природного середовища міськвиконкому щороку надходить понад два мільйони гривень. Передбачається, що запровадженні системи роздільного збору ТПВ у повному обсязі, міський бюджет щомісяця додатково отримуватиме ще до 200 тис. грн. Ці кошти будуть витрачені на забезпечення подальшого функціонування системи роздільного збору ТПВ: облаштування майданчиків, сортувальних комплексів, придбання необхідного обладнання, виготовлення контейнерів, оплати найманих працівників.

З наведеного вище аналізу стає очевидним, що головним критерієм ефективності прийнятих управлінських рішень, вжитих на їх виконання заходів, та і в цілому діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою, є конкретний результат, відмінний від того, що вже існує, або такий, який сприяє поліпшенню, розвитку й підвищенню ефективності процесу чи кінцевого продукту/послуги. В свою чергу, розрахунок результативності виконання будь-якої муніципальної програми неможливий без врахування такого показника, як ефективність витрачання бюджетних коштів. Однак загальновідомо, що коли розподіл бюджету відбувається лише на основі функціональної та економічної класифікацій витрат, наприклад, заробітна плата, витратні матеріали, соціальні або капітальні трансферти тощо, він має вигляд форм, заповнених даними щодо основних категорій видатків, але не містить жодної інформації про ціль їх здійснення та потенційний ефект. Тобто така методологія не встановлює чіткого зв’язку між ресурсами, які були витрачені; та результатами, які отримала громадськість. Більше того, такий поділ не дозволяє ні законодавчій, ні виконавчій гілці влади визначити ефективність та результативність профінансованих послуг.

Таким чином, ситуація, розглянута вище, має три основні негативні риси:

1.   Посадові особи, які приймають управлінські рішення, не мають достатньої інформації для оцінки рівня задоволення отримувачів послуг, їх доступності, встановлення пріоритетів та відмови від неефективних послуг або зміни способу їх надання;

2.   Невизначеність методики розрахунку ефективності надання послугне дозволяє розвивати їх надання на конкурентній основі; іншими словами, оскільки не відстежується та не оцінюється продуктивність / ефективність як співвідношення вартості наданих послуг до суми бюджетних коштів, що були витрачені для надання цих послуг головною метою фінансування стає утримання мережі установ, що історично склалася;

3.   Як наслідок, під час бюджетної кризи відбувається пропорційне скорочення фінансування майже всіх установ та організацій.

Враховуючи зазначене, багато країн в останній період стали використовувати методи підготовки бюджетних програм, орієнтовані на соціально значущий результат.

Упродовж останніх двох десятиліть в усіх розвинених країнах програмно-цільовий метод набув популярності як ефективний інструмент бюджетного управління. Після спроб застосовувати різні методи підвищення ефективності управління бюджетними ресурсами, уряди багатьох розвинених країн ще раз переконались у цінності ПЦМ як інструменту для раціонального розподілу бюджетних коштів за різними пріоритетними напрямами.

Програмно-цільовий підхід до вирішення проблем благоустрою міста необхідний, так як без стрункої комплексної системи благоустрою міста неможливо домогтися якихось значимих результатів в забезпеченні комфортних умов для діяльності і відпочинку його мешканців. Важливою є чітка узгодженість дій усіх підприємств і організацій, що забезпечують життєдіяльність і займаються благоустроєм міста. Визначення перспектив благоустрою міста дозволить домогтися зосередження коштів на вирішенні поставлених завдань, а не витрачати кошти на капітальний чи поточний ремонт окремих елементів благоустрою.

2.2 Ступінь реалізації програмно-цільового підходу в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова щодо забезпечення благоустрою міста

На даний час основним програмним документом, прийнятим на муніципальному рівні, є “Стратегія розвитку міста Чернігів на 2007-2015 роки”. Робота з її підготовки здійснювалася Міжнародним центром перспективних досліджень „Голос громадськості" у співпраці з Центральноукраїнським регіональним навчальним центром Фундації "Україна-США" за фінансової підтримки Світового банку разом зі спеціалістами структурних підрозділів виконкому міськради.

У аналітично-описовій частині Стратегії дана загальна характеристика терторіальної громади, проаналізоване геополітичне та економіко-географічне положення міста, його природні та інженерно-геологічні умови, стан довкілля, демографічні характеристики станом на 2007 рік.

Територія міста в межах, затверджених Верховною Радою України у липні 1999 року, складає 7856,3 га; 45,5% (3577 га) - сельбищні території, 62% із яких - мікрорайони і квартали.

Зелені насадження загального користування займають 665,7 га або 21,7 м на людину, що значно вище, ніж рекомендовано - 16 м.

Поряд з факторами, що сприяють розвитку Чернігова, існують фактори, що ускладнюють його. Це, насамперед, наявність об'єктивних обмежень територіального розвитку міста за його межами: на півночі - аеродром, на сході і півдні - р. Десна, на заході - об'їзна автодорога.

Житловий фонд міста (рис. 2.1.) налічує 2 024 багатоквартирних житлових будинків різної форми власності загальною площею 4,2 млн. кв. метрів, з яких :

·   1 741 житлових будинку комунальної форми власності;

·   125 ОЖБК;

·   31 ОСББ;

·   127 житлових будинків відомчого житлового фонду;

Обслуговування житлового фонду у місті до лютого 2013 року забезпечували підпорядковані управлінню житлово-комунального господарства міської ради шість комунальних підприємств: “Деснянське”, “Новозаводське”, “ЖЕК-2”, “ЖЕК-6”, “ЖЕК-10”, “ЖЕК-13”., об’єднання житлово-будівельних кооперативів та 31 об’єднання співвласників багатоквартирних будинків. Згідно рішення Чернігівської міської ради від 31 травня 2012 року було здійснено реорганізацію комунальних підприємств. Припинили діяльність комунальні підприємства «ЖЕК-2» та «ЖЕК-6» Чернігівської міської ради шляхом їх реорганізації через приєднання відповідно до КП «Деснянське» та КП «ЖЕК-10» Чернігівської міської ради.

Санітарний стан міста Чернігова підтримують спеціалізовані комунальні підприємства міської ради: «АТП-2528», „Зеленбуд”, комунальне шляхо-будівельне підприємство та житлово-експлуатаційні організації міста.

Місто має широко розгалужену дорожню мережу. Загальна протяжність вулиць міста складає 359 км, в тому числі магістральних та доріг загальноміського значення - 35,1 км, вулиць населених пунктів, приєднаних до міста 47 км. Загальна площа шляхової мережі міста - 2,8 млн.кв.м.

Асфальтобетонне покриття мають 238 км доріг (2,1 млн. кв. м.), ґрунтове - 121 км. Приєднані до міста вулиці майже всі мають ґрунтове покриття і потребують негайного благоустрою.

Балансоутримувачем вулично-шляхової мережі міста є комунальне підприємство „Чернігівське міське шляхове управління”. На нього також покладено утримання мережі зливної каналізації, мостів, набережних тощо. Ремонтом та будівництвом доріг займається і комунальне шляхо-будівельне підприємство.

Систему адміністративно-територіального устрою міста складають райони в місті, які утворені з урахуванням історичних, географічних, містобудівних особливостей відповідних територій, чисельності населення і т.і.

В місті працюють органи самоорганізації населення - вуличні та будинкові комітети.

вуличних комітетів представляють інтереси більше 60 тис. громадян, які проживають у приватному секторі. Дієву допомогу надають вуличні комітети в питаннях благоустрою та підтриманні належного санітарного стану вулиць приватного сектору забудови міста.

будинкових комітетів взяли під свій контроль збереження обладнання житлових будинків, дворових майданчиків, сприяють охороні громадського порядку.

Важливим елементом розробки Стратегічного плану міста Чернігів є аналіз внутрішніх ресурсів громади (сильних та слабких сторін) та аналіз впливу зовнішнього оточення як можливостей та загроз для подальшого розвитку громади (табл. 2.1).

Аналіз зовнішніх та внутрішніх факторів дозволяє виявити де саме громада має значний потенціал розвитку та сформулювати конкретні завдання та дії (заходи), які потрібно вжити для реалізації цього потенціалу і підсилення конкурентноспроможності міста в цілому. Вони мають суттєвий вплив на визначення пріоритетних напрямків покращення діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова у сфері благоустрою.

Таблиця 2.1. - SWOT-аналіз факторів, які мають вплив на стан благоустрою м. Чернігова

Фактор	Сильні сторони	Слабкі сторони
Територія та навколишнє середовище	1. Сприятливі природно-кліматичні умови та положення міста. 2. Місто має значні рекреаційні ресурси: акваторії та заплавні території рік, парки і сквери, лісопарки, тощо. 3. Існує потужний комплекс унікальних природно-заповідних пам’яток та природних ландшафтів. 4. Достатня водозабезпеченість водами питного та рекреаційного призначення.	1. Зсуви та значна абразія правого берега р. Десни посилюють деформацію русла ріки. Заходи з берегоукріпленняпотребують значних капіталовкладень. 2. Невпорядкованість та забруднення річки Стрижень. 3. Перевантаженість полігону твердих побутових відходів та ставків-накопичувачів промислових відходів. 4. Відсутність сміттє-переробних підприємств та підприємств по утилізації токсичних відходів.
Економічний потенціал	1. Наявність вільних виробничих площ. 2. Наявність розвиненого будівельного комплексу (спеціалізованих будівельних підприємств). 3. Розроблена та затверджена грошова оцінка земель міста.  4. Компактне розміщення території міста. 5. Наявність майданчиків для будівництва в найбільш привабливій центральній частині та нових районах міста. 6. Високий відсоток працездатного населення.	1. Висока енергоємність виробництва. 2. Висока питома вага ввозу проміжних товарів (комплектуючих, сировини) з інших регіонів. 3. Скорочення питомої ваги наукоємних виробництв. 4. Поширення стихійної торгівлі. 5. Застаріла інженерна інфраструктура. 6. Зменшення питомої ваги власних надходжень у структурі загального обсягу доходів бюджету м. Чернігова. 7. Дисбаланс попиту та пропозиції на місцевому ринку праці. 8. Ускладнення працевлаштування молоді, що має вищу освіту на фоні нестачі працівників робочих професій. 9. Не розмежовані землі державної та комунальної власності.
Транспортно-дорожня інфраструктура та зв’язок	1. Розвинута міська пасажирська транспортна мережа. 2. Наявність вантажних транспортних підприємств. 3. Розвинута транспортна мережа (річковий порт, залізнична станція). 4. Наявність спеціалізованих підприємств з утримання доріг. 5. Оновлення рухомого складу міського пасажирського транспорту. 6. Розвиток конкуренції на ринку транспортних послуг.	1. Зношеність до 70% основних фондів підприємств транспорту. 2. Надмірне транспортне навантаження центральної частини міста. 3. Технічна зношеність транспортно-дорожньої інфраструктури. 4. Транспортна "ізольованість" від центральної частини міста мікрорайону "Шерстянка".
Житлово-комунальна інфраструктура	1. Наявність стабільного джерела артезіанської питної води високої якості. 2. Цілодобове водопостачання. 3. Безперебійне забезпечення гарячою водою та теплом населення міста та соціальної сфери.	1. Низький рівень конкуренції у сфері обслуговування житла. 2. Зношеність та аварійність розподільчої інженерної мережі міста. 3. Незадовільний стан доріг, тротуарів, внутрішньо квартальних проїздів. 4. Низька пропускна можливість існуючої зливової мережі, відсутність її в окремих районах міста та відсутність очищення зливових вод. 5. Недостатність місцевих фінансових ресурсів на проведення капітальних ремонтів житлового фонду.

Для якісного планування цілей розвитку територіальної громади проаналізовано взаємозв’язок проблем м. Чернігів з причинами, що призвели до їх виникнення та наслідками, до яких призводить їх не усунення (табл. 2.2).

Таблиця 2.2 - Аналіз проблем територіальної громади м. Чернігова

Причина проблеми	Проблема	Наслідки проблеми
ЕКОНОМІЧНІ ПРОБЛЕМИ
· відсутність фінансування	Низька пропускна можливість існуючої зливової мережі, відсутність її в окремих районах міста; відсутність очищення зливових вод	· забруднення річок та навколишнього середовища; · руйнування покриття доріг; погіршення умов проживання мешканців та гостей міста;
· відсутність сучасного сміттєпереробного підприємства в місті	Перевантаженість полігону твердих побутових відходів та відсутність сміттєво-переробних підприємств	· погіршення санітарно-епідеміологічного стану міста; · погіршення екологічного стану міста та прилеглих населених пунктів; · погіршення стану здоров’я мешканців
· недофінансування утримання та ремонту доріг; · неякісне виконання робіт;	Незадовільний стан доріг, тротуарів, внутрішньоквартальних проїздів	· зниження безпеки руху автотранспорту та пішоходів; · погіршення естетичного вигляду міста; · збільшення шкідливих викидів в атмосферу; · погіршення стану автотранспортних засобів
ЕКОЛОГІЧНІ ПРОБЛЕМИ
· низька культура населення; · безвідповідальне відношення підприємств, розташованих в прибережній смузі, до екологічних проблем; · відсутність централізованої зливової каналізації;  · застарілі каналізаційні мережі	Забруднення річок Стрижень та Десна	· погіршення санітарно епідеміологічного стану міста; · погіршення естетичного вигляду та привабливість міста з точки зору туристичного бізнесу
· відсутність у підприємств ефективних систем очищення по переробці та знешкодженню шкідливих викидів у атмосферу (димових газів);  · відсутність потужностей по переробці відходів виробництва (золи)	Наявність шкідливих викидів та накопичення відходів виробництва ТЕЦ	· забруднення атмосферного повітря; · негативний вплив на здоров’я жителів міста, що мешкають в районі ТЕЦ; забруднення значних територій та р. Десна
· наявність ставків-накопичувачів рідких токсичних промислових відходів; · відсутність сучасних підприємств очищення, переробки, знешкодження та утилізації відходів; обмеженість бюджету;	Екологічне забруднення території рідкими токсичними, побутовими, промисловими відходами та стічними водами	· погіршення якості питної води  · погіршення санітарно-епідеміологічного стану міста; · погіршення стану здоров’я мешканців

На підставі результатів SWOT-аналізу та аналізу проблем м. Черніговавизначено комплекс Стратегічних цілей,Оперативних цілей та завдань, досягнення та виконання яких забезпечуватиме досягнення сформульованого “Бачення м. Чернігів у майбутньому”. Комплекс цілей у вигляді „дерева цілей” відображає підпорядкованість цілей різного рівня (рис. 2.2.).

На виконання основних цілей та завдань Стратегії розвитку міста Чернігова на сьогоднішній день міською радою прийняті та реалізуються 8 програм:

.        “Програма реконструкції (відновлення) покрівель житлових будинків на 2009-2013 роки”,

.        “Програма відновлення та реконструкції ігрових та дитячих майданчиків на 2009-2014 роки”,

.        “Програма освітлення міста Чернігова на 2012-2016 роки”,

Рисунок 2.2 - Комплекс цілей, спрямованих на реалізацію Стратегічного плану міста Чернігів

.        “Програма організації дорожнього руху на автомобільних дорогах, вулицях м. Чернігова на 2008-2014 роки”,

.        “Програма модернізації, ремонту та заміни ліфтів у житловому фонді міста Чернігова на 2008-2015 роки”,

.        “Програма покращання покриття доріг та проїздів у житловій забудові м. Чернігова на 2012-2016 роки”,

.        “Програма охорони тваринного світу, регулювання чисельності безпритульних тварин гуманними методами у місті Чернігові на 2011-2015 роки”,

.        “Програма реформування та розвитку житлово-комунального господарства м. Чернігова на 2012-2014 роки”,

Вони покликані забезпечити підвищення рівня надання житлово-комунальних послуг, поліпшення їх якості, підвищення рівня благоустрою міста, забезпечення охорони навколишнього середовища.

Щорічно, основні цілі та завдання діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова у сфері благоустрою відображуються у Програмах соціального та економічного розвитку, які приймаються міською та районними у місті радами. Ці програмні документи містять також і аналіз роботи в цьому напрямку комунальних служб, підприємств міста та відповідних структурних підрозділів районних у місті рад, який буде наведено нижче.

Благоустрій території міста складається з декількох суттєвих блоків проблем, з якими доводиться працювати комунальним службам та підприємствам відповідного спрямування:

·   благоустрій прибудинкових територій, їх озеленення, встановлення та ремонт дитячих ігрових і спортивних майданчиків;

·   благоустрій зелених зон, парків і скверів загальноміського користування;

·   підтримка у належному технічному і санітарному стані об’єктів благоустрою, в тому числі і пам’яток історії та культури;

·   утримання та відновлення роботи елементів зовнішнього освітлення;

·   утримання зелених насаджень та озеленення території міста;

·   прибирання сміття та снігу на загальноміських територіях, прилеглих до підприємств, установ та організацій, внутрішньодворових територіях багатоквартирних житлових будинків;

·   вивезення та утилізація твердих побутових відходів.

З метою забезпечення системного та комплексного підходу до вирішення цих та інших питань сфери благоустрою міста рішенням 7 сесії 5 скликання Чернігівської міської ради від 31 серпня 2006 року затверджені “Правила благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова”. В подальшому, відповідними рішеннями сесії міської ради до “Правил благоустрою… м. Чернігова” вносились необхідні зміни та доповнення.

Контроль за дотриманням “Правил благоустрою… м. Чернігова” здійснюють: комунальне підприємство “Дільниця з контролю за благоустроєм міста” міської ради, екологічна інспекція комунального підприємства “АТП-2528”, відділи соціально-економічного розвитку та благоустрою Новозаводської та Деснянської районних у м. Чернігові рад. Працівники цих структурних підрозділів уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення відповідно до статті 152 Закону України “Про благоустрій населених пунктів України”, які розглядаються на засіданнях адміністративних комісій відповідних рад. Рішенням Чернігівської виконкому міської ради №68 від 18 березня 2013 року посадових осіб комунальних підприємств Чернігівської міської ради:  «ЖЕК-10», «ЖЕК-13», «Деснянське» та «Новозаводське» також уповноважено складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 150, 152, 154 Кодексу України про адміністративні правопорушення. До переліку посадових осіб вказаним рішенням включено, крім керівників комунальних підприємств, також і майстрів технічної дільниці, які щоденно здійснюють оперативний контроль за станом благоустрою внутрішньобудинкових територій багатоквартирних житлових будинків.

Крім кількості коштів, направлених на відновлення або утримання об'єктів благоустрою, на чому ми зупинимось далі, задоволеності населення рівнем надання послуг та загальним станом благоустрою міста, в аналізі ефективності дії “Правил благоустрою … м. Чернігова”доцільно використовувати і такі статистичні показники, як:

·   кількість складених адміністративних протоколів та постанов про притягнення до адміністративної відповідальності, за порушення у сфері благоустрою;

·   кількістьукладених договорів про вивезення сміття, відходів;

·   кількістьвимог (приписів) про відновлення порушеного благоустрою;

·   кількістьприписів про припинення або усунення наслідків порушення правил благоустрою.

Показники діяльності адміністративних комісій при виконкомах районних у місті рад (табл. 2.3.). щорічно аналізуються в рамках заслуховування на сесії міської ради звітів про виконання програми економічного і соціального розвитку за попередній рік.

Таблиця 2.3. - Показники діяльності адміністративних комісій при виконкомах Деснянської та Новозаводської районних у місті Чернігові рад

Період	Кількість розглянутих справ	Кількість громадян, на яких накладено штрафи	Загальна сума накладених штрафів (тис. грн.)	Середній розмір штрафу (грн)
2009 рік	1638	820	22,0	26,83
2010 рік	1410	721	254,9	353,54
2011 рік	1313	774	300,8	388,63
2012 рік	740	350	146,97	419,91

Як ми бачимо з наведених даних, із збільшенням у 2010 році сум штрафів кількість правопорушників у сфері благоустрою поступово знижується і становить у 2012 році майже 50% від показника 2010 року. Зріс у 2012 році і відносний показник кількості громадян, до яких у якості санкції за правопорушення застосовано не попередження, а накладення штрафу -  з 59% у 2011 році до 78,5 % у 2012 році.

Забезпечення дієвого контролю за дотриманням “Правил благоустрою …м. Чернігова”, особливо у приватному секторі, неможливе без залучення до співпраці з органами місцевого самоврядування органів самоорганізації населення. За безпосередньої участі голів вуличних комітетів лише адміністративною комісією Новозаводської районної у м. Чернігові ради районної ради у 2009 році проведено 59 рейдів по перевірці санітарного стану та благоустрою території району, у 2010 - 37, 2011- 42, 2012 - 54.

Саме завдяки діяльності вуличних комітетів зростають показники укладання та оплати договорів власниками приватних будинків з комунальним підприємством АТП-2528 Чернігівської міської ради на вивезення твердих побутових відходів. Станом на 1 січня 2013 року укладено майже 9 тисяч договорів, що на 3% більше ніж у минулому році.

Проте, залишається на даний час відкритим питання недостатньої ефективності дій органів і служб, на які покладені обов’язки домагатися від підприємств, установ, організацій усіх форм власності та громадян безумовного дотримання встановлених у місті правил благоустрою. Безперечним свідоцтвом цьому є наявний незадовільний санітарний стан вулиць, зелених зон, парків, скверів та внутрішньо домових територій міста. Це підтверджується і результатами проведеного опитування серед мешканців м. Чернігова, які будуть наведені нижче.

Як зазначалося вище, функції забезпечення реалізації програм у сфері благоустрою міста, виконання капітальних та поточних робіт з ремонту та підтримки об’єктів благоустрою, здійснення санітарного прибирання, інших видів робіт розподілено між декількома структурними підрозділами органів місцевого самоврядування та комунальними підприємствами міської ради.

На виконання Програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства міста Чернігова на 2012-2014 роки з метою поліпшення обслуговування населення і заохочення потреб споживачів, рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради №364 від 27 грудня 2012 року було проведено перерозподіл житлового фонду між чотирма комунальними підприємствами, замість 6 існуючих.

Питання поточного та капітального ремонту доріг, інших об’єктів благоустрою, що вносяться до річного Титульного списку, озеленення міста, санітарного прибирання вулиць, зелених зон та інших місць загального користування відносяться до сфери повноважень управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради.

Санітарний стан міста Чернігова підтримують спеціалізовані комунальні підприємства міської ради: “АТП-2528”, „Зеленбуд”, комунальне шляхо-будівельне підприємство та житлово-експлуатаційні організації міста.

Здійснення робіт з благоустрою прибудинкових територій багатоквартирних житлових будинків, а також з утримання самих будинків забезпечують комунальні підприємства міської ради “ЖЕК-10”, “ЖЕК-13”, “Деснянське” та “Новозаводське”.

Контроль за благоустроєм міста, станом зелених насаджень, доріг загальноміського значення, а також вуличної мережі приватного сектору забудови, санітарним станом території здійснюють районні у місті ради.

Фінансування діяльності з благоустрою міста та районів у місті здійснюється у межах кошторисних призначень, виходячи з аналізу витрат на благоустрій у попередні періоди, Титульного списку об’єктів благоустрою, визначених потреб у бюджетних коштах на виконання затверджених міською радою програм та планів заходів щодо покращання стану благоустрою, санітарного стану території районів на поточний рік.

Порівняльну динаміку фінансування сфери благоустрою м. Чернігова в розрізі ви датків з міського та районного у місті бюджетів представлено у додатку Б.

Фактично, протягом 2005-2008 років видатки на благоустрій міста майже не зростали. Проте у 2011 та 2012 роках зазначені видатки почали збільшуватись в цілому по місту і різко скоротились по Новозаводському району. Причиною цьому стало рішення Чернігівської міської ради від 31 січня 2011 року “Про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 19 червня 2002 року “Про визначення повноважень, які здійснюють районні в місті ради та їх виконавчі органи” (3 сесія 4 (24) скликання) зі змінами та доповненнями (15 сесія 4 скликання, 23 сесія 5 скликання, 44 сесія 5 скликання, 45 сесія 5 скликання)”. Зі скороченням повноважень районної у місті ради у сфері благоустрою, зменшенням на 30% сум дотацій до районного у місті бюджету, зменшились і асигнування на ці види робіт.

На сьогодні видатки на благоустрій становлять 40-50% фактичної потреби.

В результаті недофінансування обсяги прибирання вулиць та тротуарів міста скоротились до 76% їх площ, періодичність прибирання не витримується, більшість транспортних засобів для механізованого прибирання та очистки відпрацювали технічний ресурс і потребують заміни.

Структура видатків на благоустрій Новозаводського району у м. Чернігові із загального та спеціального фондів бюджету представлена на рис. 2.4 [27-31].

Рисунок 2.4.- Структура видатків на благоустрій районного у місті бюджету Новозаводського району у м. Чернігові за 2009-2012 роки

Як свідчать представлені дані, у 2009-2010 роках видатки на благоустрій фінансувалися із тільки із загального фонду бюджету району. У 2011 році із загального фонду бюджету Новозаводського району фінансувалося 88% видатків на благоустрій (відповідно 12% видатків фінансувалися із спеціального фонду), а у 2012 році 61% видатків фінансувалися із загального фонду бюджету району і 39% зі спеціального.

Перейдемо до аналізу витрат на благоустрій по м. Чернігову (рис. 2.5).

Рисунок 2.5 - Динаміка витрат на фінансування благоустрою з бюджету м. Чернігова за 2009-2012 роки

Як свідчать представлені дані, у 2009 році обсяг видатків на благоустрій по м. Чернігову становить 7,3 млн. грн. У 2010 році видатки збільшуються на 16% і становлять 8,6 млн. грн., а у 2011 році збільшуються втричі в порівнянні з 2010 роком і становлять вже 24,16 млн. грн. Тенденція до суттєвого зростання видатків на благоустрій (майже на 33%) зберігається і у 2012 році - 32,1 млн. грн.

Структура фінансування видатків на благоустрій із загального та спеціального фондів бюджету м. Чернігова у 2009-2012 роках представлена на рис. 2.6.

Як свідчать представлені дані, у структурі фінансування благоустрою м. Чернігова видатки у 2009-2010 роках на 100% здійснювалося за рахунок загального фонду бюджету міста. У 2011 році із загального фонду бюджету міста фінансувалося 98,3% видатків на благоустрій (відповідно 1,7% видатків фінансувалися із спеціального фонду), а у 2012 році 97,3% видатків фінансувалися із загального фонду міського бюджету і 2,7% зі спеціального.

Рисунок 2.6 - Структура фінансування видатків на благоустрій із загального та спеціального фондів бюджету м. Чернігова у 2009-2012 роках

Загалом, структуру видатків міського бюджету на благоустрій за 2012 рік можна представити наступним чином (рис.2.7).

Рисунок 2.7- Структуравидатків міського бюджету на благоустрій за 2012 рік

Як видно з наведеної діаграми, найбільшу питому вагу у витратах Чернігівського міського бюджету на благоустрій (65%) складають такі види робіт як: чищення доріг і замітання вулиць (включаючи зимове прибирання), поточний ремонт і утримання об’єктів благоустрою, прибирання зелених зон, парків, скверів міста.

Протягом 2009 - 2012 років знесено та проведено обрізку 1970 дерев і висаджено більше 3000 тисяч. В той же час, близько 10% звернень громадян з цих питань залишається невиконаним через брак коштів.

Видатки на реалізацію Програми освітлення міста у 2009 році було профінансовано лише на 48% від запланованого. У 2012 році на покращення освітлення міста передбачалось 686 тис. грн., що на третину менше ніж у 2011 році (910 тис. грн.) і майже удвічі менше суми, запланованої на 2009 рік - 1120 тис. грн. Тому у минулому році вдалося виконати роботи лише з реконструкції зовнішнього освітлення Центрального парку культури і відпочинку, мережі зовнішнього освітлення вул. Одинцова та шаф управління мережами, в той час як у 2009 році, за ті ж кошти, проведено відновлення мереж зовнішнього освітлення трьох вулиць: Бєлова, Толстого та Незалежності.

Щороку, тільки в Новозаводському районі з несанкціонованих сміттєзвалищ вивозиться близько 530 м³ твердого сміття, не включаючи того, що збирається під час проведення весіннього та осіннього Дня довкілля. Взагалі по місту, протягом лише 2012 року вивезено та захоронено на полігоні понад 123 тис. тон твердих побутових відходів.

В межах кошторисних призначень, на договірній основі з комунальним шляхо-будівельним підприємством міської ради, Новозаводською районною у м. Чернігові радою щороку проводиться планування автогрейдером земляного полотна близько 20 з 175 вулиць сектору приватної забудови району, які не мають твердого покриття (більше 55 тис. м²) та поточний ремонт 500-600 м² вулиць з пісчано-щебневою сумішшю (2-3 вулиці на рік).

За замовленням управління житлово-комунального господарства міської ради, щорічно, після осінньо-зимового періоду, на 100-110 центральних вулицях проводиться поточний ремонт їх проїжджої частини. Лише у 2012 році відновлено 27 тис. м² асфальтового покриття. Проте, з року в рік, а особливо у 2013 році, стан доріг погіршується, а тому “ямочний ремонт” потребує все більше асигнувань.

Саме ці напрямки роботи вимагають від органів місцевого самоврядування м. Чернігова акумуляції переважної частини як матеріально-фінансових так і людських ресурсів, проте ефективність дій, що вживаються посадовцями та працівниками комунальних служб залишається вкрай низькою, про що свідчить наведений далі аналіз громадської думки мешканців м. Чернігова.

Означена диспропорція у витратах і отриманому результаті свідчить про гостру необхідність вжиття невідкладних заходів з реформування системи діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою з використанням програмно-цільового підходу.

.3 Громадська думка, як критерій ефективності діяльності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань благоустрою м. Чернігова

Представимо характеристику громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування щодо благоустрою міста. В ході дослідження була виявлена думка громадських експертів стосовно:

якості послуг благоустрою, які надають житлові підприємства, та фінансовихможливостей населення оплачувати їх за існуючими тарифами;

роботи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб зіскаргами і зверненнями громадян на незадовільну якість послуг благоустрою міста, житлово-комунальних послуг та високі тарифи;

можливостей населення, громадських структур впливати на роботу комунальних служб, ЖЕКів та інших підприємств, які надають послуги благоустрою та житлово-комунальні послуги;

можливостей громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, ЖЕКів та підприємств, що надають послуги благоустрою та житлово-комунальні послуги.

Опитування проводилося серед населення міста, працівників ЖКС та підприємств сфери благоустрою м. Чернігова, а також серед працівників системи місцевого самоврядування, які безпосередньо займаються питаннями надання житлово-комунальних послуг.

Результати опитування громадськості по основних питаннях виглядають наступним чином.

За даними опитування, повністю і значною мірою задоволені якістю організації благоустрою в цілому усього біля третини або 29,7% опитаних, в тойчас, як задоволені незначною мірою і зовсім не задоволені станом справ у цій сфері 70,3%.

Позитивні і негативні оцінки за видами комунальних послуг відображені на рис 2.8.

Рисунок 2.8. - Оцінка якості комунальних послуг мешканцями міста

Найкращу оцінку в групі комунальних послуг мешканці міста дали газопостачанню та електропостачанню.

Найбільше поліпшилася, відносно попередніх років, оцінка якості послуг з вивезення сміття: оцінку «добре» у 2012 році поставили 75,1% респондентів, а 2010 року - 62,3%. Збільшення невдоволення мешканців роботою комунальних підприємств Чернігова з утримання прибудинкових територій свідчить про недостатню ефективність їх діяльніості та гостру необхідність реформування цієї сфери.

Головним способом поліпшення ситуації з наданням комунальних послуг респонденти вважають посилення контролю за діяльністю ЖЕКів (41,4% відповідей). Тим часом три роки тому більшість опитаних вказували на потребу розвивати конкуренцію на ринку комунальних послуг. Частка тих, хто прихильно ставиться до створення об’єднань співвласників, залишилася незмінною (9-10%). Значна ж частка, як і раніше, не змогла відповісти на це запитання (рис. 2.9). На думку експертів, мешканці міста справді досить пасивно реагують на пропозиції створювати об’єднання співвласників і не висловлюють бажання брати участь в управлінні власними будинками

Рисунок 2.9. - Бачення шляхів покращення якості комунальних послуг мешканцями міста

Стан доріг залишається однією з найбільших міських проблем. Поганими визначили дороги 69,4% опитаних, а добрими - 9,5% (рис. 2.10.). За роки ситуація майже не поліпшилася, а погодні умови у зимовий період 2012-2012 р.р. зробили її вкрай критичною.

Рисунок 2.10. - Оцінка стану доріг мешканцями міста

Головним недоліком, що характеризує погану якість доріг, є, як і раніше, надто велика кількість вибоїн (рис. 2.11). Не змінилися думки респондентів і щодо важливості проблеми покриття тротуарів. За три роки відчутно підвищилися вимоги чернігівців до таких характеристик доріг, як наявність дорожнього покриття, тротуарів та переходів. Окрім того, мешканці скаржаться на те, що дороги в місті занадто вузькі і не витримують дедалі більшого транспортного навантаження. Таку думку підтверджують також експерти.

Рисунок 2.11. - Пріоритетність проблем з облаштуванням доріг за оцінкою мешканців міста

Загальний вигляд свого міста мешканці Чернігова оцінили досить критично. Як брудне місто охарактеризували 46% опитаних (проти 34,2% у 2010 році) (рис. 2.12). Головні причини забрудненості, як і раніше,респонденти вбачають у браку санкцій до людей, які залишають після себе сміття (72,7% відповідей), недостатній кількості урн для сміття (58%) та поганому виконанні обов’язків відповідальною стороною (35,1%).

Рисунок 2.12. - Загальна оцінка чистоти міста його мешканцями

З огляду на головні причини забрудненості міста опитані вважають, що насамперед потрібно підвищувати загальну культуру мешканців. Тому, на думку респондентів, для підтримання чистоти в місті органи місцевого самоврядування мають передусім присвячувати більше уваги виховній^роботі з молоддю та дітьми щодо підтримання чистоти. Крім того, як дієвий захід чернігівці визначають застосування відповідних санкцій за засмічення вулиць та посилення контролю правоохоронних органів за підтриманням чистоти (рис. 2.13).

Що ж до самих респондентів, то вони здебільшого виявляють готовність діяти пасивно, тобто не смітити і підтримувати чистоту (84,4% відповідей), привчати до цього своїх дітей чи онуків (44,8%), дбати про чистоту на власній території: викидати сміття в поліетиленових пакетах у спеціально призначені місця (46,2%) і власноручно прибирати територію, прилеглу до своїх помешкань (27,5%). Лише 3,9% опитаних висловили згоду брати участь у добровільних громадських заходах з прибирання міста (рис. 2.14).

Рисунок 2.13. - Пріоритетні напрямки діяльності щодо забезпечення чистоти в місті

Рисунок 2.14. - Уподобання мешканців м. Чернігова щодо участі у забезпеченні санітарної чистоти території

В ході дослідження ставилося завдання не тільки виявити думкуреспондентів про якість та організації надання послуг благоустрою, а й отримати від опитаних пропозиції, спрямовані на поліпшення стану справ у цій життєво важливій сфері. Із запропонованих респондентам варіантів найбільшу підтримку отримав варіант посилення громадського контролю за діяльністю комунальних служб і підприємств, якінадають послуги благоустрою та ЖКП (41,0%). Чимало респондентів у якості механізму покращенняситуації у досліджуваній сфері обрали і повсюдне утворення ОСН та делегування їм органами місцевої влади повноважень та відповідного фінансування для вирішенні основних питань ЖКГ за місцем проживання (28,3%).

Помітно меншою популярністю серед експертів користується на цей час ідея повсюдного створення власниками приватизованих квартир об'єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) - 22,5%. Раніше (два-три роки тому) цю ідею підтримувало удвічі більша кількість експертів.

У той же час у порівнянні з минулими опитуваннями помітно вирослакількість тих експертів, хто підтримав ідею створення приватних підприємств з надання ЖКП (14,0%) та приватних ЖЕКів (18,3%).

Важливою характеристикою системи забезпечення населення якіснимиЖКП може слугувати реакція органів місцевої влади та комунальних службна звернення (скарги, пропозиції) громадян з питань якості ЖКП. Тутситуація виглядає наступним чином. З усіх опитаних трохи більше половини(52,0%) доводилося скаржитися із зазначеного приводу за останній рік увказані служби. Причому більше половини з них зверталися туди більше 4разів, 52,8% з цих звернень були індивідуальними, решта - колективними.

Найбільша кількість скарг (62,1%) на незадовільну якість ЖКП, заоцінками експертів, було направлено безпосередньо на підприємства, якінадають ЖКП, більше третини (35,9%) - у комунальні служби, трохи менше(32,2%) - до міської ради та райадміністрації. Істотно зросла за останні рокиі кількість скарг до депутатів міської ради (за оцінками експертів, вонаскладає 25,6%), що обумовлено, напевно, обранням частини депутатів замажоритарним принципом у виборчих округах. Тепер у мешканців хоча бномінально появився «свій» депутат.

Якою ж мірою скарга була задоволена - це важливе питання, якехарактеризує соціальну ефективність усієї системи роботи із зверненнямигромадян і взагалі - місцевої влади. При опитування виявилося, що лише у13,3% випадків ця скарга була задоволена повністю. Частково вона була задоволена у 41,6% випадків.

У 21,6% випадків скарга була по суті не задоволена, а від службиотримана відписка. І у 21,6% (кожній п’ятій) скарга не була задоволена абовзагалі не отримано відповіді. Найбільша кількість скарг без відповіді(75,4%) припадає на підприємства, які надають ЖКП.

Оцінка ступеня взаємодії населення та громадських структур з комунальними службами, ЖЕКами і підприємствами, що надають ЖКП показала, що хоча скарги та звернення громадян у різні інстанції, від якихзалежить якість та організація надання житлово-комунальних послуг, іграють важливу роль у вдосконаленні всієї цієї системи, проте вони невичерпують усіх форм взаємодії між постачальниками та споживачами ЖКП.

В існуванні активної взаємодії впевнені лише 15,7% опитаних. 31,3% респондентів вважають, що ця взаємодія наявна, але скоріше носить епізодичний характер. 29,5% же опитаних упевнено, що подібна взаємодія носить формальний характер, а 22,5% - що такої взаємодії взагалі немає.

Для оцінки можливості особистої участі громадян у підготовці таприйнятті рішень і розпоряджень міськради, міськвиконкому, ЖЕКів, та підприємств, що надають ЖКП, важливо з’ясувати, якою мірою споживачі поінформовані про існуючі можливості їх особистої участі у поліпшенні ЖКП.

На думку опитаних експертів, інформованими та інформованими достатньою мірою себе вважають 25,0%. Інформованими недостатньою мірою себе вважають 46,1%, а взагалі не мають такої інформації - 28,8%.

За даними опитування, лише 15,4% респондентів в тій чи іншій форміособисто брали участь у підготовці та прийнятті рішень і розпоряджень міськради, міськвиконкому, ЖЕКів, комерційних підприємств, що надаютьЖКП, причому у 44,7% випадків це відбувалося за ініціативою самихгромадян. 25,6% респондентів брали в участь у підготовці та прийнятті рішеньі розпоряджень вкрай рідко, а 59,1%ніколи не брали в цьому участі.

При оцінці ступеня впливу мешканців міста на діяльність місцевої владищодо вирішення проблем благоустрою та житлово-комунальних проблем, у тому числі громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, ЖЕКів та підприємств, що надають ЖКП, на думку 55,6% опитаних експертів сьогоднініякого впливу на стан справ у сфері вирішення ЖКП і, в тому числі, на підвищення якості житлово-комунальних послуг не справляють або ж мало впливають на стан справ у цій сфері чи незначною мірою.

Нарешті, тільки 9,1 % експертів вважають, що мешканці сьогоднісправляють реальний вплив на постачальників ЖКП та їхню якість.

На цьому тлі представляє особливий інтерес думка респондентів протаку форму участі громадян в управлінні, як громадський контроль. Встановлено, що особисто брати участь у здійсненні громадського контролю за діяльністю зазначених вище органів, служб і підприємств доводилося всього лише 6,0% опитаних. Зрідка брали в цьому участь 20,2%, а жодногоразу не брали - 73,7% з них. Тобто, досвід подібної діяльності майже у трьох чвертей опитаних громадських експертів відсутній. Причому більшість, а саме 44,7% із тих, хто брав участь у здійсненні громадського контролю, робили це за власною ініціативою.

Нажаль, повсюдно спостерігається малоефективна реакція посадових осіб та комунальних підприємств на звернення мешканців зі скаргами, проханнями та пропозиціями, спрямованими на поліпшення справ у сфері благоустрою та ЖКП. Заданими опитування, лише менше, ніж на половину таких звернень слідує адекватна реакція відповідних служб, а в ряді випадків автори подібних звернень взагалі залишаються без відповіді.

Практично відсутня конструктивна, творча взаємодія між населенням, громадськими структурами, що представляють його інтереси, з одного боку, та комунальними службами, ЖЕКами і підприємствами, що надають ЖКП, -з іншого.

Вкрай обмежені можливості особистої участі громадян у підготовці та прийнятті рішень і розпоряджень міськради, міськвиконкому, ЖЕКів, та підприємств, що надають ЖКП. Зокрема, практично не використовуються можливості впливу на вирішення зазначених вище проблем такого потужного засобу соціального управління, як громадський контроль.

Усі ці причини об'єктивного і суб'єктивного характеру гальмують реформування системи надання ЖКП в напрямку більш повного врахування та задоволення інтересів споживачів, а також перешкоджають реалізації державної політики у цій сфері, визначеної законами України, а також підзаконними актами Кабінету Міністрів України та центральними органами виконавчої влади у сфері ЖКГ.

Висновки до розділу 2

Розглянувши практику діяльності органів місцевого самоврядування України та м. Чернігова у сфері благоустрою через призму програмно-цільового підходу, можна зазначити наступне.

1.   Головним критерієм ефективності прийнятих управлінських рішень у сфері благоустрою, є конкретний результат, який сприяє поліпшенню, розвитку й підвищенню ефективності процесу. Важливими складовими результативності діяльності органів місцевого самоврядування, на сучасному етапі, є пошук нестандартних шляхів розв’язання існуючих проблем, комплексність задіяних фінансових, матеріально-технічних та управлінських ресурсів на основі врахування максимальної кількості чинників, що впливають, в кінцевому рахунку, на показники економічної ефективності практичної діяльності та задоволеність населення рівнем надання послуг.

2. Аналізуючи ступінь реалізації програмно-цільового підходу в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова з благоустрою міста потрібно зазначити, що міською радою у 2012 -2013 роках прийнято ряд важливих цільових програм. Це свідчить про орієнтацію органів управління в сфері благоустрою на програмно-цільовий підхід. Але недостатній обсяг їх фінансування (40-50 % від потреби), неузгодженість окремих дій комунальних підприємств, брак дієвого контролю за якістю виконання робіт, потребує модернізації системи управління благоустроєм міста в рамках програмно-цільового підходу.

. Проведений аналіз громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування м. Чернігова з благоустрою міста свідчить, що у системі забезпечення якості та організації надання послуг з благоустрою існує ряд недоліків. Переважна більшість жителів, в цілому незадоволені їх якістю. Відзначається низький рівень інформованості населення про діяльність органів місцевого самоврядування, та комунальних підприємств надавачів послуг. Це ставить перед органами місцевого самоврядування м. Чернігова завдання щодо посилення роботи з інформування населення про діяльність влади та залучення громадян до участі в управлінні розвитком території міста.

 

3. Шляхи удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою

 

.1 Удосконалення нормативно-правового регулювання сфери благоустрою населених пунктів

На сьогоднішній день питання благоустрою регулюється такими нормативно - правовими актами як Закон України “Про благоустрій населених пунктів”, Закон України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” іншими законодавчими актами, що регулюють діяльність органів влади в сфері благоустрою території. Проте, незважаючи на наявність низки нормативно-правових актів у сфері благоустрою, залишаються нагальними наступні проблеми:

-        відсутність чітко встановлених правил та норм поведінки юридичних та фізичних осіб у сфері благоустрою міста;

-        наявність стихійних сміттєвих звалищ, розміщення будівельних матеріалів, будівельного сміття та відходів на прибудинковій території, території житлової та громадської забудови, зелених зонах;

         відсутності у юридичних та фізичних осіб договорів на вивезення твердих побутових відходів, складування відходів у непризначених для цього місцях;

         самовільне знищення дерев, кущів, інших зелених насаджень;

-        самовільне розриття твердого покриття доріг та тротуарів, не відновлення благоустрою після проведення будівельних, земляних та інших ремонтних робіт; розриття автомобільних доріг та тротуарів після проведення їх будівництва, реконструкції та капітального ремонту;

         відсутність чітко встановленого комплексу заходів, необхідних для забезпечення чистоти і порядку у місті, збирання сміття та відходів у громадських місцях у коробки, іншу тару;

Проаналізувавши вищенаведене, можна зазначити, що в даний час немає чіткого визначення прав і обов’язків суб’єктів у сфері благоустрою, не визначені межі відповідальності між суб’єктами господарювання, населенням та органом місцевого самоврядування, немає єдиного систематизованого нормативно-правового акту, до якого можна б апелювати з тим, щоб захистити свої права і відстояти власні інтереси. Чинні нормативно-правові акти не регулюють відносини у сфері благоустрою таким чином, що забезпечувало б їх виконання.

Неможливість розв’язання даної проблеми за допомогою ринкових механізмів або чинних законодавчих та нормативно - правових актів вищих органів державної влади, пов’язана із тим, що існує пряма вказівка Закону на необхідність розв’язання подібних проблем саме за допомогою прийняття регуляторних актів. Зокрема стаття 34 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” визначає, що Правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно - правовий акт, якимустановлюються вимоги  щодо благоустрою території населеного пункту.

З практики застосування Закону стає очевидною недостатність норм які визначають механізми державного регулювання, чітке окреслення процедури реалізації.

Зокрема, потребує розширеного законодавчого врегулювання норма статті 25 Закону, якою передбачено проведення благоустрою території багатоквартирного житлового будинку, у разі його приватизації громадянами, співвласниками цього будинку.Проте, на практиці частина мешканців багатоквартирних будинків може на здійснити приватизацію квартир. В такому разі стає незрозумілим механізм визначення відповідальних осіб при незавершеній приватизації.

Реалізація статті 37 Закону, де зазначено, що громадяни можуть на добровільних засадах здійснювати фінансування заходів з благоустрою території мікрорайону, кварталу, вулиці, де вони проживають, потребує також деталізації. Необхідно прийняти підзаконний нормативний акт, який визначав би дольову участь мешканців будинку у фінансуванні благоустрою прибудинкової території в залежності від площі приватної квартири, кількості мешканців, утриманців, доходу на одну проживаючу особу.  Це дозволило б дотримуватись у даному питанні принципу соціальної справедливості.

Статтею 16 Закону заборонено встановлювати технічні засоби організації дорожнього руху без погодження з органами Державтоінспекції МВС України та влаштовувати стоянки суден, катерів, інших моторизованих плавзасобів у межах території пляжів. Але закриття несанкціонованих стоянок автотранспорту і відповідальності за порушення вимог відповідних знаків дорожнього руху у законі не передбачено. Натомість, включені положення, що ніколи не будуть виконуватись - вигулювати домашніх тварин у не відведених для цього місцях, проводити миття автотранспортних засобів, навіть заборона самовільно висаджувати дерева, кущі тощо.

Потребує опрацювання питання узгодженості частині 3 статті 6, у якій наведено, що дія Закону не поширюється на відносини щодо використання та охорони територій та об’єктів історико-культурного призначення, зі статтею 15, яка відносить до об’єктів у сфері благоустрою пам’ятки культурної та історичної спадщини.

Не визначено у Законі зміст відповідальності підприємств, установ та організацій за здійснення затверджених органами місцевого самоврядування заходів із благоустрою, що задекларована у частині 4 статті 24. Введення відповідних норм до “Правил благоустрою територій населених пунктів” не повною мірою вирішує дане питання в частині притягнення до відповідальності суб’єктів господарювання, які ухиляються від здійснення заходів з благоустрою на прилеглих територіях чи територіях загального користування. Часто залишається невизначеним питання закріплення об’єктів благоустрою за певною організацією, як за балансоутримувачем, внаслідок чого стає неможливим постановка питання про відповідальність за збереження даного об’єкту.

Потребує вдосконалення нормативно-правове регулювання здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою.

Метою прийняття нормативно-правового акту, що буде регулювати здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою, буде належне врегулювання особливостей здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою, зважаючи на специфіку правового регулювання відносин щодо цих об’єктів, визначену законодавством у сфері благоустрою населених пунктів, а також вдосконалення механізму визначення на конкурсних засадах балансоутримувачів об’єктів благоустрою.

Відповідно до частини першої статті 15 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” у редакції Закону 4710 органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності; у разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об'єктів.

Також, згідно із цією ж статтею орган державної влади або орган місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об'єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цихзаходів; орган державної влади та орган місцевого самоврядування, підприємство та балансоутримувач несуть відповідальність за виконання затверджених заходів уповному обсязі.

Підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності, зважаючи на форму власності та організаційно-правову форму може бути віднесено до комунальних або державних унітарних підприємств.

Згідно зі статтею 73 Господарського кодексу України державне унітарне підприємство утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління; майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління.

З огляду на це у законопроекті про регулювання здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою доцільно передбачити, що замовник здійснює закупівлі робіт з утримання об’єктів благоустрою із застосуванням процедур закупівель у одного учасника, передбачених статтею 39 Законом України “Про здійснення державних закупівель”.

Зважаючи на положення статті 15 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” щодо визначення на конкурсних засадах балансоутримувача об’єкта благоустрою, доцільно також передбачити процедуру проведення такого конкурсу відповідно до Закону України “Про здійснення державних закупівель”.

Такий стан правового регулювання дозволить уникнути дублювання конкурсних процедур: конкурсу на підставі Закону України “Про здійснення державних закупівель” та окремого конкурсу, який на сьогодні проводиться за Законом України “Про благоустрій населених пунктів” відповідно до Положення про порядок конкурсного відбору підприємств з утримання об'єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу у листопаді 2005 року [19]. Після набрання чинності розробленим законом цей наказ у встановленому порядку буде визнано таким, що втратив чинність.

З метою оптимізації процедури визначення виконавця робіт з утримання об’єкта благоустрою (зважаючи на необхідність оформлення також відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи органу державної влади) законопроектом про регулювання здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою пропонується також передбачити, що замовник має право укласти договір про закупівлю робіт з утримання об’єктів благоустрою за результатами застосування процедури закупівлі в одного учасника не раніше ніж через п'ять днів з дня опублікування в державному офіційному друкованому виданні з питань державних закупівель повідомлення про акцепт пропозиції за результатами застосування процедури закупівлі в одного учасника та обов’язково безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу протягом п’яти робочих днів з дня їх затвердження.

Також, замовники не зобов’язані надсилати річні плани та зміни до них до Уповноваженого органу, Державної казначейської служби України.

Вдосконалення нормативно-правового регулювання здійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою дозволить виконати вимоги пункту 2 Прикінцевих положень Закону 4710, ліквідувати прогалину законодавства щодо врегулювання особливостейздійснення державних закупівель робіт з утримання об’єктів благоустрою та забезпечити прозорість процедури конкурсного відбору балансоутримувачів об’єктів благоустрою та припинити дублювання конкурсних процедур.

Проведений аналіз правової основи здійснення благоустрою населених пунктів дає змогу зробити висновки, що основними напрямами розробки та удосконалення нормативно-правової основи щодо здійснення благоустрою населених пунктів мають бути:

-   розмежування повноважень між суб’єктами, які мають здійснювати благоустрій населених пунктів;

-       визначення умов здійснення благоустрою з метою задоволення потреб у благоустрою всіх верств населення різного стану здоров’я та соціального положення;

-       розробка правил розміщення, утримання, використання, збереження всіх об’єктів благоустрою, а не лише окремих із них;

-       визначення підстав і порядку притягнення до відповідальності суб’єктів, винних у порушенні законодавства щодо благоустрою населених пунктів;

-       уточнення складу правопорушень у сфері благоустрою населених пунктів, закріплення розміру санкцій, спрямованих на недопущення правопорушень в майбутньому.

Удосконалення законодавства за зазначеними напрямками сприятиме ефективному регулюванню відносин щодо здійснення благоустрою населених пунктів на загальнодержавному рівні.

Проте, необхідно зазначити, що на сьогодні для вирішення проблем у сфері благоустрою є необхідність прийняття регуляторних актів на території міст, сіл, селищ, які б встановлювали права та обов'язки суб'єктів у сфері благоустрою; норми та правила поведінки, що забезпечують утримання об'єктів та елементів благоустрою належним чином, за порушення яких можливо притягнути винних осіб до відповідальності; чітко встановлювали норми, які б регулювали компенсацію шкоди завданої внаслідок порушення законодавства у сфері благоустрою.

Нормативно-правова база сфери благоустрою на муніципальному рівні потребує постійного вдосконалення. Доповнення та зміни до “Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова” періодично приймаються Чернігівською міською радою на основі пропозицій виконавчих органів та депутатів міської та районних у місті рад. Тому і рамках цієї роботи пропонується декілька норм, покликаних розширити обов’язки юридичних та фізичних осіб у сфері благоустрою, а саме:

Юридичні та фізичні особи повинні бути зобов’язані:

. Встановлювати малі архітектурні форми, тимчасові металеві гаражі на підставі розроблених відповідно до чинного законодавства проектів та тільки з дозволу, виданого відповідним виконавчим органом міської ради.

. Підтримувати зовнішній вигляд будівель і споруд у належному стані відповідно до затвердженого паспорту фасаду, забезпечувати благоустрій та озеленення прилеглої території власними силами або з залученням спеціалізованої організації - виконавця послуг із зеленого будівництва.

. Перевозити всі види вантажів (особливо рідких і сипучих) тільки на спеціально обладнаних для цього транспортних засобах, не допускати забруднення території міста при перевезенні сировини, матеріалів, інших вантажів.

. Утримувати кришки колодязів підземних комунікацій у справному стані та на рівні дорожнього покриття.

. При торгівлі напоями на розлив забезпечувати відведення стічних вод до каналізаційної мережі, а при її відсутності - в спеціальні резервуари.

Перелік посадових осіб та органів, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення (додаток В) на порушників цих норм, має прийматися рішенням виконкому міської ради, одночасно з визначеним порядком їх складання та переліком передбачених санкцій, які накладаються на правопорушників колегіальним рішенням адміністративних комісій районних у місті рад.

Прийняття запропонованих змін до існуючих законодавчих і нормативних актів, а також прийняття нових законодавчих документів дозволить певним чином конкретизувати дії органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою, заповнить прогалини у законодавчому полі. Проте реалізація положень чинного законодавства залишається детермінованою ефективністю їх впровадження, що має спиратись на чіткі, опрацьовані на практиці механізми. Тому більш глибоке вдосконалення нормативно-правового регулювання сфери благоустрою можливе лише з врахуванням досвіду практичної діяльності та нормотворчості органів місцевого самоврядування у співпраці з територіальною громадою та органами самоорганізації населення, які максимально наближені до вирішення актуальних потреб конкретних територій.

 

3.2 Перспективи розширення повноважень органів самоорганізації населення у сфері благоустрою

У зв’язку з динамічним розвитком самосвідомості громади, актуальним в науковому та практичному значенні є питання залучення громадськості до ухвалення і впровадження управлінських рішень. Особливо важливо почути голос громадськості на рівні місцевого самоврядування, де ефективність та результативність процесу надання послуг громаді відчутна більшою мірою, у свою чергу, відсутність можливостей впливу громадян на розвиток території, на якій вони мешкають, перешкоджає ефективному врядуванню та зменшує шанси територіальної спільноти на покращення соціально-економічного добробуту. Крім того, питання діяльності місцевих рад з благоустрою населених пунктів, як показує досвід роботи зі зверненнями громадян у Новозаводській районній у м. Чернігові раді, є одним з найбільш проблемних. Воно стосується як кожного мешканця міста окремо, так і певних груп громадян, об’єднаних за територіальною ознакою (наприклад мікрорайон “Масани”, “Шерстянка” - питання транспортного забезпечення, вул. Нахімова, Варзара, Успенського - підтоплення зливними та талими водами і т.д.)

Однією з форм участі членів територіальних громад у вирішенні окремих питань місцевого значення є органи самоорганізації населення. Останнім часом спостерігається поступове збільшення їх ролі в розвитку територіальних утворень.

Органи самоорганізації населення є складовою частиною місцевого самоврядування, яка функціонує на визначених принципах і виконує важливі функції в сучасному житті. ОСН являють собою також інститут безпосередньої демократії, елемент громадянського суспільства, особливу колективну форму реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні. Вони відрізняються від органів влади та місцевого самоврядування своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю.

Дослідження еволюції розвитку органів місцевого самоврядування і самоорганізації населення в Україні дозволяє виділити деякі характерні риси сучасного етапу розвитку місцевого самоврядування, серед яких: збільшення кількості органів самоорганізації населення, підвищення їх ролі в сучасному житті, розвиток місцевого самоврядування. Аналізуючи правові засади функціонування органів самоорганізації населення потрібно підкреслити необхідність подальшого вдосконалення нормативно-правового механізму діяльності органів самоорганізації населення.

Перелік основних принципів діяльності органів самоорганізації населення, визначених в Законі України “Про органи самоорганізації населення” (законності, гласності, добровільності щодо взяття окремих повноважень влади, фінансової та організаційної самостійності, територіальності, виборності, підзвітності, підконтрольності, відповідальності перед радами, мешканцями), виходячи з практики взаємодії з ОСН, здійснення інформаційно-методичної підтримки та координації їх діяльності, вважається за доцільне доповнити наступними:

-   проблемної орієнтації;

-        багатофункціональності завдань, що вирішуються;

         максимальної відкритості для громадян;

         балансування державних, регіональних і місцевих інтересів;

         колегіальності в прийнятті управлінських рішень;

         субсидіарності;

         державної підтримки.

Органи самоорганізації населення виконують свою діяльність за наступними напрямками:

-   розвиток територіальної громади (формування внутрішньої структури громади);

-        контрольна діяльність за розвитком довкілля (дороги, транспорт, охорона природи, використання землі), комунальними послугами (забезпечення водою, тепловою енергією, газом, вивіз сміття).

-        інформування громади (підвищення рівня обізнаності щодо діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, депутатського корпусу).

В сучасних умовах роль органів самоорганізації населення зростає і в інших напрямках діяльності, які мають вагоме практичне значення для життєдіяльності територіальної громади:

1.   Посередництво у взаєминах населення з органами державної влади і місцевого самоврядування (надання довідок щодо складу сім’ї та проживаючих у приватному секторі для оформлення соціальних виплат, вирішення питань нарахування та отримання пенсій, впорядкування земельних відносин.);

2.      Інформаційно-роз'яснювальна робота з населенням (розвиток договірних відносин щодо вивезення твердих побутових відходів, дотримання положень “Правил благоустрою … м. Чернігова”, вимог протипожежної безпеки і т.д);

.        Контроль і підвищення якості надання місцевих послуг населенню, здійснення його соціального захисту населення (реформування й розвиток житлово-комунального господарства, координація питань забудови та благоустрою території, підтримання її санітарного стану, озеленення, розвиток транспортної мережі, створення об'єднань співвласників багатоквартирних будинків).

З метою підвищення ефективності роботи органів самоорганізації населення пропонується вдосконалення організаційного, економічного та соціального механізмів їх діяльності [23].

Для вдосконалення організаційного механізму є необхідним реформування організаційної структури органів самоорганізації населення, системи підпорядкування складу цих органів.

Пропонується:

-   створення комітету органів самоорганізації населення, якому будуть підпорядковані будинкові, вуличні, квартальні комітети самоорганізації населення;

-        покращення системи інформування шляхом створення інформаційно-навчального центру органів самоорганізації населення (рис. 3.1).

Рисунок 3.1. - Напрямки діяльності інформаційно-навчального центру розвитку органів самоорганізації населення

Для вдосконалення економічного механізму діяльності ОСН пропонується:

-     визначення порядку і умов приватизації комунальної власності, яка знаходиться на відповідній території. Вважається необхідним її проведення за участю органів самоорганізації населення. Частина доходів від приватизації об'єктів комунальної власності має надходити на рахунок органу самоорганізації населення;

-        розробка органами місцевого самоврядування плану матеріально-технічного забезпечення діяльності кожного органу самоорганізації населення;

-        участь ОСН в розробці соціально-економічної програми розвитку території шляхом введення в Програму соціально-економічного розвитку територіального утворення нового розділу „Співпраця з органами самоорганізації населення”, розробці та впровадженні цільових програм у з благоустрою територій, що належать до територіальних меж цих органів.

Вдосконалення нормативно-правового механізму діяльності ОСН повинно включати наступні напрямки:

-   конкретизацію обов’язків і відповідальності органів самоорганізації населення,яку необхідно проводити в напрямку розширення повноважень цих органів в системі місцевого самоврядування;

-        укладання угод про партнерство та співробітництво між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, громадськими організаціями, а також підприємницькими структурами;

-        розробку заходів з підвищення рівня участі членів громади в діяльності органів місцевого самоврядування, що передбачає вдосконалення системи відповідальності органів місцевого самоврядування, сільських, селищних та міських голів перед громадами, що їх обрали.

Закон України “Про органи самоорганізації населення” прийнято  11 липня 2001 року [9]. Він визначає правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення.

Відповідно до Закону органи самоорганізації є представницькими органами і утворюються за територіальною ознакою, в тому числі в межах будинку.

Програма реформування житлово-комунального господарства передбачає організацію ефективного управління, шляхом “формування інституту власників житлового фонду”, у вигляді об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, органів самоорганізації населення (будинкових комітетів). Створення органів самоорганізації населення дозволяє максимально наблизити вирішення питань, що належать до повноважень цих органів, до населення і, відповідно, підвищити якість рішень, що приймаються. Утворення об’єднань має сприяти підвищенню соціальної свідомості населення та рівня його захисту, покращання дієвості управління житловим фондом.

Основними напрямками подальшого залучення громадян до процесу прийняття управлінських рішень є створення громадських рад (дорадчого або експертного характеру), систематичний обмін інформацією. Процес участі громадян у виробленні місцевих стратегій розвитку територіального утворення є важливим засобом їх об’єднання навколо вирішення найбільш актуальних і гострих проблем цього утворення.

Органи самоорганізації населення є представницькими органами. Згідно статті 6 Закону обирати та бути обраними до них можуть жителі, які на законних підставах проживають на відповідній території, що в певній мірі змінює якісний склад учасників зборів. Зокрема, до участі у зборах залучаються не лише власники квартир, а й проживаючі на цій території за договором найму житла, але унеможливлює участь власників нежилого фонду. Утворення в будинку об'єднання співвласників не виключає створення будинкового комітету і навпаки.

На відміну від об'єднань співвласників багатоквартирних будинків власні повноваження органів самоорганізації не стосуються суто житлово-комунальної сфери, а пов'язані з різними питаннями місцевого значення.

Законом недостатньо врегульовано ряд питань, пов'язаних з утворенням та діяльністю органів самоорганізації населення.

Більш детального опрацювання потребує питання фінансування органів самоорганізації населення, особливо у випадках, коли на одній території діють декілька органів самоорганізації населення (будинковий, вуличний комітети, комітет мікрорайону).

Закон здійснює розподіл повноважень органів самоорганізації населення на власні та делеговані, проте формулювання статті 14, яка встановлює власні повноваження, - “можуть надаватися”, згладжує різницю між власними та делегованими повноваженнями.

Закон України “Про органи самоорганізації населення” в певній мірі визначає правове підґрунтя для діяльності цих представницьких органів, проте реалізація положень Закону лежить перш за все в площині спільної діяльності органів самоорганізації населення та органів місцевого самоврядування. Тому, питання, які недостатньо чітко урегульовані в Законі, потрібно опрацювати в положенні про орган самоорганізації населення або в статуті територіальної громади.

Проведений аналіз ключових законів України, які регламентують питання здійснення громадського контролю в житлово-комунальній сфері, свідчить, що в Україні існує чимало законодавчих норм, які прямо чи опосередковано регламентують питання участі представників громадськості, органів самоорганізації населення у здійсненні контролю якості благоустрою міст. Разом із тим ці норми неузгоджені одна з одною, не утворюють єдиної системи і не забезпечують належної законодавчої бази для здійснення громадськістю, органами самоорганізації населення контролю за якістю благоустрою міст.

Положення ЗаконуУкраїни “Про благоустрій населених пунктів” щодо здійснення громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів громадськими інспекторами, що визначені у статті 41, які діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства, є на даний час взагалі не реалізованим.

В чинних підзаконних нормативно-правових актах, виданих центральними органами виконавчої влади, вкрай мало уваги приділено питанням громадського контролю за якістю благоустрою міст. Лише окремі із обраних для аналізу актів, які потенційно мали би містити механізми громадської участі, містять їх фактично. В більшості же випадків ці акти або не передбачають таких механізмів, або ж наявний рівень їх регламентації є недостатнім, внаслідок чого скористуватися ними на практиці майже неможливо. В кожному із цих варіантів у громадськості, органів самоорганізації населення є тільки обмежені можливості для впливу на постачальників послуг у сфері благоустрою. Як результат, у більшості випадків останні надають свої послуги без контролю з боку споживачів, що, безумовно, негативно позначається на обсягах та якості таких послуг [12].

У “Положенні про громадський контроль у сфері благоустрою населених пунктів” [15] зазначено, що діяльність громадських інспекторів організовують та координують місцеві державні адміністрації. Проте представницьким органом місцевої громади є орган місцевого самоврядування, який переважно і взаємодіє з мешканцями населеного пункту, органами самоорганізації населення. Тому і координація діяльності громадських інспекторів має знаходитись в межах повноважень місцевих рад, що дозволить належним чином узгоджувати діяльність інспекторів з роботою комунальних контрольних служб.

Чинні підзаконні нормативно-правові акти також не містять дієвого механізму впливу споживачів на відбір виробників / виконавців послуг сфери благоустрою. Встановлений порядок проведення конкурсу з надання послуг сфери благоустрою створює передумови для змови учасників конкурсу та конкурсної комісії між собою та не сприяє створенню ринку житлово-комунальних послуг, не стимулює виробників / виконавців до підвищення якості послуг та оптимізації їх вартості.

Таким чином, навіть за наявності бажання громадськості, органів самоорганізації населення здійснювати контроль якості надання населенню послуг сфери благоустрою, сучасний рівень регламентації цих процесів знаходиться переважно на середньому або незадовільному рівнях.

На підставі узагальнення результатів аналізу стану регламентації різних інструментів участі громадськості, органів самоорганізації населення у забезпеченні населення якісними послугами сфери благоустрою на рівні актів центральних органів виконавчої влади, пропонується внести до підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють питання якості житлово-комунальних послуг, комплекс змін, які би забезпечили дієві механізми здійснення споживачами контролю якості цих послуг. Зокрема:

. У Постанові Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 “Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги” доповнити Порядки, затверджені цією Постановою, пунктами наступного змісту: “Розміри цін/тарифів на ___________ послугу обговорюються із споживачами у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства”.

. Порядок проведення конкурсу з надання житлово-комунальних послуг, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005№ 631, доповнити пунктом, який би передбачав формування складу конкурсної комісії з числа представників органу місцевого самоврядування та громадськості, органів самоорганізації населення (громадських уповноважених) на паритетних умовах.

. У Постанові Кабінету Міністрів України від 10.12.2008 № 1070 “Про затвердження Правил надання населенню послуг з вивезення побутових відходів”:

викласти пункт 10 Правил в такій редакції: “10. Контроль якості послуг здійснюється балансоутримувачами/власниками житлового фонду, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади,територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади відповідно до наданих їм повноважень”;

доповнити Правила пунктом 10-1 наступного змісту: “10-1. Громадський контроль надання послуг здійснюється громадськими уповноваженими. Громадський уповноважений - представник органу самоорганізації населення, а у разі його відсутності у будинку (гуртожитку),- особа, уповноважена загальними зборами (конференцією) мешканців будинку (гуртожитку), групи будинків представляти їх інтереси у стосунках із представниками влади, виконавцями, виробниками послуг, іншими споживачами, громадськими організаціями”;

доповнити Правила пунктом 10-2, в якому встановити порядок здійснення громадськими уповноваженими контролю за якісними та кількісними показниками послуг в інтересах споживачів, яких вони представляють [15].

. Доповнити Правила утримання житлових будинків та прибудинкових територій, затверджені Наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства [17], нормами, які передбачають залучення громадськості до участі у здійсненні контролю за наданням послуг з утримання житлових будинків та прибудинкових територій.

. У Типовому Статуті ОСББ та Типовому договорі відносин власників житлових і нежитлових приміщень та управителя, затвердженому Наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства [18], передбачити механізм узгодження інтересів членів ОСББ із інтересами усіх власників житлових та нежитлових приміщень певного будинку на договірній основі з органом самоорганізації населення, утвореним цими власниками.

Через невідповідність чинному законодавству та низьку управлінську якість пропонується скасувати наказ Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від “Про затвердження Положення про громадського інспектора у сфері житлово-комунального господарства” [16] та запропонувати нову редакцію Положення про громадського інспектора у сфері житлово-комунального господарства, в якій передбачити механізм висування кандидатів загальними зборами/ представниками мешканців певної території або збору підписів мешканців відповідної території на підтримку кандидата у громадські інспектори. Крім цього, у новій редакції Положення необхідно передбачити регулярне звітування громадського інспектору не тільки перед органами влади, але й перед громадою, яку він представлятиме.

Хоча законодавство України передбачає, що органи самоорганізації населення наділені певними повноваженням в сфері здійснення громадського контролю за дотриманням правил благоустрою територій населених пунктів, прямих прив’язок та посилань на те, що саме ОСН могли б стати основою для формування корпусу громадських інспекторів, на жаль, немає. Однак вивчення локальних нормативних актів та матеріалів практики свідчить про можливість започаткування інституту громадських інспекторів саме на базі ОСН, що надасть можливість останнім більш ефективно використовувати закріплені за ними повноваження. У зв’язку з цим, вирішальною залишається проблема зацікавленості органів місцевого самоврядування у налагоджені співпраці з громадськими структурами в цілому та ОСН зокрема.  Її розв’язання могло б бути забезпечено шляхом деталізації питань участі ОСН у здійснені громадського контролю благоустрою на рівні місцевих правил благоустрою, а також через делегування ОСН окремих повноважень органів місцевого самоврядування у цій сфері [25].

Розроблені перспективи розширення повноважень органів самоорганізації населення щодо здійснення координаційних та контрольних функцій у сфері благоустрою мають забезпечити не тільки дієвий контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування у сфері благоустрою, а й мотивувати мешканців міста брати активну участь в управлінні його територією, що нарешті має призвести до підвищення рівня співпраці міської влади з громадою.

3.3 Практичні заходи органів місцевого самоврядування м. Чернігова з покращення стану благоустрою міста в рамках програмно-цільового підходу

Реформування системи діяльності органів місцевого самоврядування в сфері благоустрою вбачається на сучасному етапі лише за умови використання програмно-цільового підходу можливе тазабезпечення ефективної взаємодії установ різного підпорядкування, які діють в межах власних повноважень, що регламентуються певними законодавчо-нормативними документами. В свою чергу налагоджена довгострокова співпраця виконавчих органів міської та районних у місті рад, комунальних підприємств, громадських організацій, органів самоорганізації населення, інших суб’єктів діяльності у сфері благоустрою м. Чернігова, неможлива без прийняття відповідних комплексних цільових програм, які крім того покликані забезпечити і стабільне фінансування запланованих заходів, моніторинг та контроль за заздалегідь визначеними критеріями.

Програмно-цільовий підхід до вирішення проблем благоустрою міста необхідний, так як без стрункої комплексної системи благоустрою міста неможливо домогтися якихось значимих результатів в забезпеченні комфортних умов для діяльності і відпочинку мешканців міста. Важливою є чітка узгодженість дій усіх підприємств і організацій, що забезпечують життєдіяльність і займаються благоустроєм міста. Визначення перспектив благоустрою міста дозволить домогтися зосередження коштів на вирішенні поставлених завдань, а не витрачати кошти на капітальний ремонт окремих елементів благоустрою.

Розробки таких програм вимагає і діючий в Україні принцип формування державного та місцевих бюджетів на основі програмно-цільового методу.

Зокрема Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки передбачено:

-      впровадження програмно-цільового методу на місцевому рівні;

-           удосконалення систем моніторингу й оцінювання використання бюджетних коштів;

-           підвищення прозорості формування й виконання місцевих бюджетів шляхом зміни періодичності публікації й розширення обсягу інформації про виконання місцевих бюджетів;

-           впровадження середньострокового планування, на рівні місцевих бюджетів;

-           закріплення в законодавстві норм, що визначають процедуру середньострокового планування;

-           розроблення методології середньострокового бюджетного планування;

-           запровадження програм розвитку регіонів на середньострокову перспективу.

До кінця 2014 року заплановано запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні та повномасштабне запровадження програмно-цільового методу.

Ефективність співробітництва органів влади та місцевого самоврядування з громадськими організаціями, за участю ділових кіл і населення, визначається можливістю використання додаткових ресурсів для розвитку соціальної сфери регіонів і міст і, перш за все, кооперації зусиль усіх сторін, потенційно зацікавлених у соціально-економічному розвитку територій: адміністрації, організацій третього сектора, населення міста та бізнесу.

Множинність суб'єктів, що реалізують своєю діяльністю політику держави у житлово-комунальній сфері, також є причиною, по якій саме цільові програми мають переваги перед іншими механізмами управління. Цільові програми дозволяють забезпечити координацію діяльності широкого кола учасників діяльності з вирішення соціальних проблем.

Крім того, регулювання цієї діяльності за допомогою цільових програм дає можливість гнучко реагувати на зміни, що відбуваються в соціумі. Цільові програми розраховуються на певний термін (зазвичай 3-5 років), що дозволяє забезпечувати їх етапність і спадкоємність. При розробці програми на наступний часовий період є можливість оцінки діяльності на попередньому етапі з точки зору ефективності використаних коштів та їх коригування.

Для створення сучасної цільової програми оптимальним управлінським рішенням буде створення спеціальної групи розробників - творчого колективу, який об'єднує фахівців-методологів, що виконують організаторські функції (так званих модераторів), тобто керуючих самим процесом проектування, а також фахівців - теоретиків і практиків, добре знайомих з різними сторонами проблеми (начальника відділу благоустрою управління ЖКГ міської ради, інженерів, керівників виробничих відділів комунальних підприємств “Новозаводське”, “Деснянське”, шляхо-будівельного підприємства, керівників відділів соціально-економічного розвитку та благоустрою районних у місті рад). У творчу групу доцільно включити і людей-носіїв проблеми - голів вуличних комітетів, голів ОСББ.Це забезпечить можливість для розробників побачити проблему як би “зсередини”. Особливо важливо це для розробки цільових програм, що передбачають реформування господарських відносин у сфері благоустрою міста, створення конкурентного середовища, впровадження та розвитку нових форм господарювання на основі співуправління об’єктами житлового фонду, таких як кондомінімуми чи ОСББ.

Існуючий стан в галузі благоустрою обумовлено низкою негативних чинників. У першу чергу це розрізненість дій підприємств, що займаються утриманням і ремонтом інженерних мереж, і підприємств, що займаються благоустроєм. Наприклад, проведення комплексного благоустрою вулиць принесе наступні переваги: одночасно з капітальним ремонтом автодороги проводити капітальний ремонт підземних інженерних мереж, тротуарів, фасадів будівель, облаштування газонів і квітників, організацію, ремонт і заміну огорож установ, доріг, тротуарів, квітників.

Найбільш складною проблемою, що виникає при реалізації цільових програм, є проблема координації діяльності її виконавців. При цьому в самій цільовій програмі іноді спеціально передбачені координаційні заходи.

Необхідно організувати взаємодію між підприємствами при вирішенні питань благоустрою міста, закріпивши за кожним певні постійні території, за якими повинен вестися регулярний догляд.

У аналітично-описовій частині Стратегії розвитку м. Чернігова [42] дана загальна характеристика територіальної громади, проаналізоване геополітичне та економіко-географічне положення міста, його природні та інженерно-геологічні умови, стан довкілля, демографічні характеристики станом на 2007 рік. Проте, за останні п’ять років ситуація в місті майже по всіх параметрах, особливо стосовно утримання об’єктів житлового фонду, водопостачальної та каналізаційної мережі (включно з водовідведенням), утримання доріг, санітарно стану та благоустрою території міста, значно погіршилась. Тому, перш за все, при розробці комплексної цільової програми благоустрою міста Чернігова необхідно провести експертний аналіз:

-    сучасного стану та перспектив розвитку вулично-дорожньої та інженерної систем міста;

-           технічного оснащення комунальних підприємств та наявного резерву спецтехніки, що знаходиться у суб’єктів господарювання інших форм власності;

-           інженерно- технічного стану мереж зовнішнього освітлення;

-           необхідного розміру фінансування на вирішення першочергових проблем, які мають найбільший вплив на стан благоустрою міста в цілому (наприклад підтоплення вул. Нахімова, Варзара, Тихої та ін. мікрорайону Лісковиця, необхідність влаштування асфальтного покриття або нанесення стійкого шару пісчано-щебневої суміші на проїжджу частину окремих вулиць міста, облаштування каналізаційного водовідведення дощових та талих вод з проїжджої частини вул. Жабинського, Шевченка та ін.);

-           необхідних витрат на облаштування необхідної кількості ігрових та спортивних дитячих майданчиків;

-           шляхів створення ефективної системи очищення території міста від побутового сміття та листя;

-           можливостей впровадження комплексної системи поводження з зеленими насадженнями та озеленення міста і т.д.

Отже прийняття Програми зумовлена необхідністю:

-   продовження робіт по обслуговуванню і утриманню, підтримці санітарного стану загальноміських територій міста, територій масового відпочинку громадян, громадського туалету;

    продовження робіт з висадки нових і утриманню існуючих зелених насаджень (газонів, дерев, кущів, квітників) загальноміських території міста, центрального парку, центральної площі;

    забезпечення гуманного поводження з тваринами, продовження робіт по відлову бродячих тварин, облаштування та утримання притулку для бродячих тварин;

    проведення поточних ремонтів і утримання існуючих малих архітектурних форм, квітників та влаштування нових;

    створення умов безпеки життя, здоров'я і відпочинку мешканців міста, попередження правопорушень у громадських місцях, продовження робіт по безперебійному енергозабезпеченню зовнішнього освітлення міста та обслуговування мереж;

    забезпечення безпеки дорожнього руху, попередження виникнення аварійних ситуацій, продовження робіт по утриманню та обслуговуванню покриття вулично-дорожньої мережі;

    недопущення несанкціонованої торгівлі та створення умов для розвитку споживчого ринку.

Мету Програми можна визначити як: вдосконалення комплексної системи благоустрою міста Чернігова.

Конкретизуючи стратегічну мету Програми, потрібно окреслити і підпорядковані їй підцілі: організація благоустрою загальноміських територій та житлових кварталів; поліпшення зовнішнього дизайну міста; підтримка належного санітарного та технічного стану загальноміських територій, доріг, надійного функціонування зовнішнього освітлення міста; зниження рекреаційних навантажень; підвищення комфортності проживання та відпочинку населення [41].

Основні завдання Програми:

- забезпечення належної експлуатації обладнання на протязі всього періоду використання;

-        благоустрій міста та покращення умов проживання і відпочинку мешканців;

         здійснення ефективних та комплексних заходів з утримання територій міста у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об’єктів загального користування;

         створення та формування високо декоративних та ефективних в екологічному відношенні зелених насаджень;

         створення нових комфортних зон відпочинку для мешканців міста;

         підтримання на належному рівні технічного стану систем зовнішнього освітлення міста та впровадження енергозберігаючих заходів;

         залучення підприємств різних сфер діяльності та громадських організацій для вирішення питань благоустрою міста.

Наступним кроком розробки комплексної цільової програми благоустрою міста Чернігова має бути розробка конкретних завдань програми з визначенням їх безпосередніх виконавців та критеріїв і методів оцінки ефективності її виконання.

Серед основних завдань Програми можна визначити наступні:

1.   Удосконалення системи управління підприємствами і організаціями житлово-комунального господарства всіх форм власності, розвиток ринкових відносин у галузі.

-              Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

2.   Створення конкурентного середовища у сфері виконання робіт з обслуговування загальноміських територій, мереж зовнішнього освітлення та міських доріг.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

3.   Зменшення витрат енергоносіїв у житлово-комунальному господарстві, проведення ефективної енергозберігаючої політики.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

4.   Забезпечення утримання та обслуговування загальноміських та благоустрій прибудинкових територій.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

-        Комунальні підприємства “Деснянське”, “Новозаводське”, “ЖЕК-13”, “ЖЕК-10“ міської ради

5.   Благоустрій та озеленення загальноміських та прибудинкових територій.

-        Управління ЖКГ міської ради

-        Комунальні підприємства “Дільниця з контролю за благоустроєм міста”, “Зеленбуд”, “Деснянське”, “Новозаводське”, “ЖЕК-13”, “ЖЕК-10” міської ради

6.   Здійснення облаштування міст відпочинку малими архітектурними формами, квітниками та проведення ремонту існуючих.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

-        Управління архітектури та містобудування міської ради

.        Утримання в належному санітарному стані території міста.

-        Управління ЖКГ міської ради

-        Комунальне підприємство “Дільниця з контролю за благоустроем міста” та “Екологічна інспекція” комунального підприємства “АТП-2528” міської ради

-        Відділи соціально-економічного розвитку та благоустрою Деснянської та Новозаводської районних у місті рад

. Здійснення заходів щодо безперебійного енергозабезпечення та обслуговування мереж зовнішнього освітлення міста.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

. Реалізація заходів щодо проведення реконструкції проїжджої частини, своєчасного проведення капітального та поточного ремонту ділянок міських доріг, внутрішньоквартальних проїздів, тротуарів, заміна світлофорів, оновлення дорожньої розмітки, утримання покриття вулично-дорожньої мережі у належному стані та чистоті.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

-        Комунальне шляхо-будівельне підприємство міської ради

-        Відділи соціально-економічного розвитку та благоустрою Деснянської та Новозаводської районних у місті рад

Реалізація заходів по утриманню рекреаційної зони у належному санітарному стані та виконання протипожежних заходів.

-        Виконавчий комітет міської ради

-        Управління ЖКГ міської ради

Частина напрямків діяльності, які необхідно передбачити у комплексній цільовій програмі з благоустрою міста Чернігова вже охоплена прийнятими на рівні міста програмами: “Програма відновлення та реконструкції ігрових та дитячих майданчиків на 2009-2014 роки”, “Програма освітлення міста Чернігова на 2012-2016 роки”, “Програма покращання покриття доріг та проїздів у житловій забудові м. Чернігова на 2012-2016 роки”. Їх, безумовно, потрібно інтегрувати до Програми, включивши передбачені ними заходи як до фінансово-кошторисного, так і до організаційного та контрольного розділів.

Однією з проблем благоустрою міста є вандальні дії деяких жителів до елементів благоустрою: приводяться в непридатність дитячі майданчики, руйнуються і розмальовуються фасади будівель, створюються звалища будівельного та іншого сміття.

Аналіз показує, що проблема полягає в низькому рівні культури поведінки жителів міста на вулицях і у дворах, недбалому відношенні до елементів благоустрою міста.

Рішенням цієї проблеми може бути затвердження меж територій за кожним будинком в якості спільного майна власників багатоквартирних житлових будинків. Обов'язкове утримання таких територій за рахунок власників має спричинити зацікавленість кожного жителя у належному стані свого майна. Крім того, щорічне проведення огляду-конкурсу "Кращий під'їзд, будинок, двір, вулиця", різних конкурсів, спрямованих на озеленення дворів, балконів, під'їздів, оглядів-конкурсів "За краще проведення робіт з благоустрою та санітарного утримання прилеглих територій" із залученням підприємств , організацій та установ може дати певний поштовх до прояву дизайнерських талантів жителів і їх активної участі в оформленні своїх дворів і вулиць.

Проведення даних конкурсів покликане підвищувати культуру поведінки чернігівців, прищеплювати дбайливе ставлення до елементів благоустрою міста, залучати жителів до участі в роботах з благоустрою, санітарного і гігієнічному утриманні прилеглих територій.

Планування робіт з благоустрою, озеленення, підтримки належного санітарного стану зелених зон, парків, скверів міста, неможливе без консолідації, аналізу та врахування інформації щодо переліку необхідних робіт за пропозиціями комунальних та житлово-експлуатаційних підприємств, депутатів міської та районних у місті рад, голів вуличних та будинкових комітетів, мешканців міста (додаток Г). Даний перелік має щорічно оновлюватись та враховуватись при складанні програм соціально-економічного розвитку на наступний рік на рівні міста та районів у місті, титульного списку об’єктів благоустрою, річних планів благоустрою території районів у місті. За оновленими даними мають вноситись корективи до комплексних цільових програм і, безперечно, до Програми благоустрою міста.

Для забезпечення оптимізації витрат бюджету міста та районних у місті бюджетів на проведення капітального та поточного ремонту дорожньої мережіта тротуарів міста, а також підтримання у належному стані доріг у приватному секторі забудови, які не мають твердого покриття необхідно оновити дані щодо стану вулично-дорожньої мережі м. Чернігова  (додаток Д). Проведення щорічного осіннього обстеження покриття доріг та внутрішньо квартальних проїздів дозволить здійснювати обґрунтовані розрахунки видатків на виконання капітального ремонту декількох вулиць міста на рік, зменшити витрати на поточний ремонт та максимально враховувати потреби мешканців приватного сектору забудови щодо проведення планування доріг без твердого покриття автогрейдером і підсипки їх пісчано-щебневою сумішшю.

Аналогічному обстеженню підлягає інженерно-технічний стан мереж зовнішнього освітлення з метою внесення коректив до Програми благоустрою, розрахунку видатків у бюджеті міста на наступний рік та здійснення щорічного планування робіт з благоустрою території м. Чернігова.

Також, виконання комплексної Програми благоустрою міста неможливе без залучення перспективного досвіду прийняття та впровадження ефективних управлінських рішень у сфері благоустрою інших міст. Тому буде доцільним на етапі підготовки Програми залучити до пошукової та творчої роботи експертів та громадськість шляхом проведення відповідного конкурсу. В будь-якому разі, економічний ефект від введення інноваційної складової у підготовку заходів Програми буде значно вищим, ніж витрати на проведення такого конкурсу.

Не можна залишати поза увагою інформаційну складову реалізації Програми. Адже саме наявність достовірної, виваженої, максимально повної інформації забезпечує адекватне сприйняття і розуміння територіальною громадою дій місцевої влади щодо підтримки і розвитку благоустрою міста.

Перед державою та органами місцевого самоврядування стоїть завдання розвитку громадянського суспільства, що неможливо без залучення громадських організацій, суспільно активних членів територіальної громади до управління соціально-економічним розвитком території.Прозорість рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування, та їх відповідність потребам мешканців територіальної громади має забезпечити позитивну оцінку громади дій місцевої влади та дати можливість залучити громадян до процесу прийняття та впровадження важливих для громади рішень, забезпечити дієвий контроль над виконанням заходів Програми, її своєчасну корекцію на основі задіяння контролюючої функції громадських організацій та органів самоорганізації населення. Практичними кроками реалізації цього напрямку роботи є не тільки висвітлення діяльності місцевих рад у друкованих засобах масової інформації, участь депутатів та керівників виконавчих органів у телепередачах за означеною тематикою, а й переведення на інтерактивну основу інформаційних ресурсів міської ради (офіційного веб-порталу:#"795490.files/image015.gif">

Додаток В

ПРОТОКОЛ №____

про адміністративне правопорушення згідно з ч.___ст.___ КУпАП

«_____»_____________ 200__ р.                                       м.Чернігів

Я,__________________________________________________________________________________ склав цей протокол про те, що громадянин (ка)

_______________________________________________________________________________________________________________________________

_____________________________________________________________

Факт правопорушення засвідчують свідки:

1.      ____________________вул./пров.________________№____кв.__

2. ______________________вул./пров.__________________№___кв.___

Підписи свідків: 1. _________________ 2. ________________

Відомості про особу правопорушника:

(чи про батьків неповнолітнього правопорушника)

.Прізвище, ім’я, по батькові___________________________________

.Рік та місце народження______________________________________

. Місце роботи, служби, навчання, посада________________________ __________________________________________________________________

_______________________________зарплата на місяць___________грн.

.Сімейний стан_________________на утриманні__________чол.

.Місце проживання___________________________________________

.Чи раніше притягався до адмінвідповідальності, коли і за що________ __________________________________________________________________

.Особу встановлено за документом_____________________________

Пояснення правопорушника

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Ці відомості і пояснення записані з моїх слів вірно, права і обов»язки, передбачені ст.63 КУ, ст.268 АК України, мені пояснено, з протоколом ознайомлений, у чому підписуюсь.

Підпис особи, яка склала протокол_____________ підпис________

Постанова №___

про накладання адмінстягнення за порушення

вказаної в протоколі статті АК України

на гр.____________накласти стягнення___________________________

Начальник___________________________________________________

Додаток Г

ПРОПОЗИЦІЇ

щодопокращення благоустрою територіїмікрорайону “Шерстянка”

(станом на 01.05.2013 р.)

До даногомікрорайонувідносятьсяжитловібудинки по вул. Стахановців 1, 3, 5, 6, 6а, 7, 7а, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, вул. Текстильників 3, 4, 6, 8, 9, 9а, 11а, 11б, 12, 13, 14, 15, 15а, 16, 17/43, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 24а, 25а, 26, 31, 33, 34, 39, 41, вул. Ціолковського 2, 4, 11, 12, пр. Стахановців 1, 2, 3, 4, 5, 6, Чудінова 1-5

На території даного мікрорайону розташовано 20 дитячих ігрових майданчиків, 6 контейнер нихм айданчиків.

№ п/п	Проблемніпитання	Організація, до компетенціїякоїналежитьвирішенняпорушеноїпроблеми
2.	Ремонт приямків та ганків в ж/б №№4,6,8 по вул. Текстильників, № 13 по вул. Стаханівців (18 під'їздів)	КП “ЖЕК-13” міської ради
3.	Поверхневевідведеннядощових та талих вод від ж/б №5 по вул. Стаханівців (орієнтовнавартість 8,5 тис.грн.)	Управління ЖКГ міської ради, комунальне шляхо-будівельне підприємство
4.	Відновленнямережізовнішньогоосвітленнявнутрішньоквартальнихтериторіймікрорайону (8 житловихбудинків)	Управління ЖКГ міської ради
5.	Встановленняогорожізелених зон для їхзбереження (240 м. п.)	КП “ЖЕК-13” міської ради
6.	Встановленнядитячихігровихмайданчиків по вул.Ціолковського,4, Стаханівців,5  (орієнтовнавартість 46,0 тис.грн.)	Управління ЖКГ міської ради
7.	Відновлення твердого покриттявнутрішньоквартальнихпроїздівмікрорайону (200,0 кв.м.)	Управління ЖКГ міської ради, комунальне шляхо-будівельне підприємство

Додаток Д

Перелік вулиць сектору приватної забудови Новозаводського району м. Чернігова

Вулиці району	довжина (м.)	Площапокриття(м2)				Стан покриття (потреба в ремонті)	Дата проведенняостаннього ремонту
		заг.	асф.	перех.	грунт.
Мікрорайон Красний Хутір
Боженка	1494	9785	9785
О.Вишні	133	680
Декабристів	1022	5287		528	4759
Довга	1482	5283	5283				26.05.2012
Дружби	170	760	760
Кринична	137	3395			3395
Криничнийпровул.	139
Кругова	1615,9	8385	1085		7300
Крупської	1052	3395					26.05.2012
Крупськоїпровул.	80	320
Ленінградська	667	3672	3672
Поліська	415	1555	1460	95			27.05.2012
Поліськийпровул.	169
Прокоповича	519					б/п	26.01.2012
Ревуцького	574	3125	830		3313
Ріпкинська	1128	7770	7770
Рудого	749	3659
Селюка	1100	3600
Франка	378	2268
Червона	381
Широка	397	2382
Широкий провул.	482,8	284					12.05.2011
мікрорайон Астра
Білогірська	402
Льговська	482
Розсвітна (Світанкова)	1100	6000
Славутицька	1087
Слов’янська	1120
Солов’їна	370