Оценка референдума как института прямой демократии
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Понятие и виды референдума
1.1 Понятие и значение референдума
.2 Виды референдума
.2.1 Местный референдум
Глава 2. Проблемы реализации права граждан на референдум
2.1 Предметные ограничения конституционного права граждан РФ на участие в референдуме
.2 Временные ограничения конституционного права граждан РФ на участие в референдуме
Заключение
Список использованных источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
В процессе развития конституционализма и демократизации государства институт непосредственного участия населения в управлении государством в форме референдумов имеет большое значение.
Референдум объявлен Конституцией Российской Федерации 1993 г. высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением.
Референдум в системе непосредственной демократии занимает особое место, предопределенное его сущностными характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. Самостоятельное место этого института в системе непосредственной демократии предопределяет такие требования к нормативно-правовому регулированию референдумных процедур, которые, с одной стороны, позволяют гражданам свободно решать путем референдума наиболее важные вопросы государственного и местного значения, а с другой - не позволяют злоупотреблять правом на референдум в целях дестабилизации общественно-политической обстановки.
Этот способ принятия решения имеет как сильные, так и слабые стороны. В связи с этим следует считать, что проблемы института референдума, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны. Отсюда и оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной.
Цель курсовой работы заключается в рассмотрении института референдума.
В соответствии с указанной целью определены ключевые задачи, отражающие основные идеи исследования:
определить понятие референдума и его значение в российском законодательстве;
рассмотреть виды референдума;
выявить особенности правового регулирования местных референдумов;
выявить проблемы реализации права граждан на референдум.
Объект исследования - правовые отношения, связанные с институтом референдума.
Предмет исследования - нормы конституционного права, относящиеся к институту референдума.
Методологической основой курсовой работы являются общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, структурно-функциональный, социально-психологический, нормативно-логический, комплексный, метод сравнительного правоведения, аксиологический подход.
Теоретическую основу данной работы составили труды таких ученых как: С.А. Авакьяна, А. А. Аванесян, Е.Ю. Догадайло, Д. Б. Останкова и др.
Структура работы определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка изученных источников и литературы.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ РЕФЕРЕНДУМА
.1 Понятие и значение референдума
Решая задачу изучения и анализа сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия "референдум".
"Референдум" (от лат. referendum - "то, что должно быть сообщено") - прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни.
Широкое распространение референдумы получили в XX в., что было обусловлено ростом правовой и политической культуры, гражданской зрелости населения, демократизацией политических режимов, наличием технических возможностей (связь, средства массовой информации) для проведения подобных мероприятий.
Референдум не является приоритетной формой народовластия, именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. "...В действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума".
Законодатель в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ст. 1) установил, что референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
В мировой политико-правовой практике понятиями, близкими к "референдуму", считаются "плебисцит", "всенародный опрос", "всенародное обсуждение". Все эти понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы и результаты такого выявления неодинаковы и различаются по государственно-правовым формам их реализации.
В конституционном праве понятие "плебисцит" отлично от понятия "референдум". Плебисцит (лат. plebiscitum, от лат. plebs - плебс (простой народ) и лат. scitum - решение, постановление) - опрос граждан, как правило, с целью определения судьбы соответствующей территории или других вопросов локального характера. Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или важного постановления местного самоуправления. Референдум, как важнейший институт прямой демократии, представляет собой форму непосредственного волеизъявления граждан, выражающуюся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба. Принимаемые на референдуме решения обладают особой юридической силой: они являются общеобязательными, не требуют дополнительного утверждения и могут быть отменены либо изменены посредством принятия решения на новом референдуме.
Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин "всенародное голосование". Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами.
Референдум (имеется в виду также и плебисцит) - одно из важнейших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, то есть такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители - депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов - в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.
Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих странах мусульманского фундаментализма.
Таким образом, я считаю возможным дать следующее определение изучаемому понятию. Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
.2 Виды референдума
референдум законодательство правовой конституционный
Референдумы делятся на:
общегосударственные, в которых участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме;
региональные, которые проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации;
местные, которые проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц.
Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия.
Референдум РФ - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ "О референдуме Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории РФ, а также граждан РФ, проживающих или находящихся за пределами территории РФ. Проведение федеральных референдумов может инициироваться гражданами страны и общероссийскими общественными объединениями. Таким образом, российский народ имеет право и возможность прямо осуществлять свое волеизъявление. Общероссийский референдум назначается указом главы государства, однако в случае несоблюдения последним порядка проведения референдума Конституционный Суд Российской Федерации вправе обязать Президента России подписать подобный указ.
Референдум субъекта РФ - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ.
Так 7 декабря 2003 г. состоялся референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край. Явка избирателей составила 60 процентов. Девяносто процентов жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО высказались за объединение. 1 декабря 2005 г. был официально образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край. В соответствии с результатом проведенного референдума был принят Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа".
Также 16.03.2014 г. был проведен референдум по вопросу о будущем статусе полуострова Крым. Согласно официальным результатам, в Автономной Республики Крым 96,77 % проголосовавших поддержало присоединение Крыма к России при явке 83,1 %, в Севастополе за присоединение к России проголосовало 95,6 % избирателей при явке 89,5 %.
марта 2014 г. на основании Декларации о независимости и результатов референдума была провозглашена Республика Крым как независимое и суверенное государство, в состав которой вошёл Севастополь в качестве города с особым статусом.
Референдум местный - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Местный референдум является составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция РФ ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Тем самым он является высшей формой народовластия на муниципальном уровне.
Главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления.
Местный референдум представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Участвуя в референдуме, граждане принимают решения по значимым вопросам. В соответствии с Конституцией РФ местный референдум является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а также составной частью организационной основы местного самоуправления.
.2.1 Местный референдум
Местному референдуму в конституционно-правовой системе РФ отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления. Частью 2 ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондируется с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции РФ о праве граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В международной практике местного самоуправления местный референдум занимает различное положение среди форм непосредственной демократии и института выборов. В некоторых странах, например в Швейцарии, местный референдум является традиционной формой выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности органов местной власти и решению местных проблем.
В Европейской хартии местного самоуправления этот институт упоминается как институт, дополняющий основную форму организации и деятельности местного самоуправления, каковой являются советы или собрания, состоящие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии специально указывается, что наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум или любым другим формам прямого участия граждан в местном самоуправлении. Возможность обращения граждан к формам непосредственной демократии должна быть установлена законом. Сравнение конституционных положений и текста Европейской хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в отличие от Европейской хартии в Конституции РФ в большей степени делается акцент на непосредственные формы участия населения в осуществлении местной власти.
Впервые в нашей стране термин "местный референдум" как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения.
Вопросы местного значения - это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.
Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 22, посвященной местному референдуму, говорится, что "в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум".
В настоящее время в большинстве субъектов РФ действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах РФ приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов РФ), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов РФ действуют отдельные законы о местном референдуме. Существуют также законы субъектов РФ, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта РФ.
Законы субъектов РФ, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся субъекты РФ, в которых указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах РФ отдельными законами регулируются вопросы проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов. В ряде субъектов РФ, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами.
Ко второй группе субъектов РФ относятся субъекты РФ, в которых регламентация проведения местных референдумов проводится в избирательных кодексах. Избирательные кодексы приняты в Алтайском, Хабаровском краях, Владимирской области и других субъектах РФ. В Алтайском крае в Избирательном кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Основным "минусом" проведения местных референдумов является низкая явка населения на референдумы. Так 8 сентября 2013 года референдумы по самообложению прошли в 9 сельских поселениях Бардымского, Кудымкарского и Оханского районов. В то же время 20 референдумов, намеченных на 8 сентября 2013 года, не состоялись из-за низкой явки.
Таким образом, главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкций органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА РЕФЕРЕНДУМ
.1 Предметные ограничения конституционного права граждан РФ на участие в референдуме
Анализ мирового опыта проведения референдумов показывает, что отсутствие в законодательстве требований к формуле приводит к тому, что принятое на референдуме решение не соответствует истинному волеизъявлению граждан. В связи с этим нам представляется правильным, что в Законе "О референдуме" 2004 г. (в отличие от Закона "О референдуме" 1995 г.) предусмотрено специальное требование к формуле референдума: вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 6). Ограничения, связанные с принятием на референдуме публично-властных решений, достаточно подробно исследованы в отечественной конституционно-правовой науке. Не касаясь характеристики содержания данных ограничений, остановимся на проблемах реализации права граждан на референдум.
При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения "выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодательству". В данном случае конкретизация, против которой выступает А.Р. Аванесян, не может быть по своей гарантийной сути излишней, она, напротив, является обязательным элементом правового регулирования. Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (подп. 8 п. 5 ст. 6 Закона).
По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1,5 - 3 месяцев. Мне не известно случаев природных или техногенных катастроф, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.
Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции "Референдум - за!" политической партии "Союз правых сил", проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в "горячих точках" службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии РФ, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: "Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения".
При определении предмета любого референдума (а не только субъекта РФ и местного) необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.
Изложенное позволяет предложить исключить подп. 8 п. 5 ст. 6 Закона "О референдуме" 2004 г., подп. "д" п. 8 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Особый интерес представляет вопрос о том, возможно ли принятие Конституции РФ на референдуме по инициативе граждан РФ, или, как ставит проблему С.А. Авакьян, возможно ли "опрокинуть" действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра? Полностью поддерживая приведенные в литературе аргументы в пользу положительного ответа, я также полагаю, что действующее законодательство не содержит (и, самое главное, не может содержать) запрета на принятие новой Конституции по инициативе граждан.
Известно, что пересмотр Конституции, влекущий разработку ее нового проекта, - это внесение изменений и дополнений в нормы, включенные в главы 1, 2 и 9, то есть изменение так называемых "вечных" конституционных положений. Реализованная в России модель обеспечения стабильности Конституции состоит в том, что, с одной стороны, "вечные" положения могут быть изменены только путем принятия новой Конституции, а с другой - единственным основанием для принятия новой Конституции является подтвержденная Конституционным Собранием необходимость изменения "вечных" положений. При внесении гражданами инициативного проекта не ставится вопрос о пересмотре положений действующей Конституции, что по смыслу статей 134 - 135 Конституции не является предложением о пересмотре, вносимом уполномоченными субъектами, не влечет возбуждение вопроса о пересмотре Конституции Федеральным Собранием, не дает оснований для созыва Конституционного Собрания. Возможны три способа принятия новой Конституции России:
) Конституционным Собранием;
) референдумом, назначенным по инициативе Конституционного Собрания;
) референдумом, назначенным по инициативе не менее 2 миллионов граждан России.
Перспектива развития российского конституционализма видится в тезисе С.А. Авакьяна о том, что "иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного закона избранному им парламенту".
.2 Временные ограничения конституционного права граждан РФ на участие в референдуме
Анализируя обстоятельства, исключающие возможность выдвижения инициативы проведения референдума, остановимся на проблеме соотношения возможности граждан принять решение на референдуме и сформировать какие-либо органы власти путем выборов.
Согласно ч. 3 ст. 8 Закона "О референдуме" 1995 г. два миллиона граждан РФ не могли выступать с инициативой о проведении референдума РФ в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума РФ приходилось бы на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ч. 4 ст. 12 Закона запрещала проведение референдума РФ (за исключением случаев, когда референдум РФ инициируется в соответствии с международными договорами РФ) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума РФ приходилось бы на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти.
Этот же подход сохранен и в действующем Законе: в силу п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 Закона "О референдуме" 2004 г. граждане не вправе выдвинуть инициативу проведения референдума и референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа (кроме референдума, проводимого на основании соответствующего решения Конституционного Собрания либо решения федерального органа власти, принятого во исполнение международно-правовых обязательств РФ).
И хотя по данному вопросу существует окончательное решение Конституционного Суда РФ, полагаю возможным высказать собственную позицию в отношении рассматриваемых норм.
Прежде всего, одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: "Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (...), Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. (...) Периоды, в течение которых референдум РФ не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме РФ, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла".
Рассматривая вопрос о запрете выдвижения инициативы назначения и проведения референдума РФ в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а равно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, Конституционный Суд РФ признал такой запрет конституционным: "Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов".
Данная норма признана соответствующей Конституции, однако я полагаю, что введенные ограничения вряд ли соразмерны и разумны. Понимая это, сам законодатель предусмотрел такие исключения из анализируемого запрета, которые не могут быть расценены как исключающие влияние тех самых "объективных обстоятельств": независимо от избирательных кампаний могут проводиться референдумы, если это связано с исполнением международно-правовых обязательств РФ либо если Конституционное Собрание приняло решение о вынесении на референдум проекта новой Конституции.
По моему мнению, предоставление права выносить на референдум проект Конституции РФ в указанные периоды только Конституционному Собранию монополизирует инициативу разработки проекта Конституции, исключает вынесение на референдум альтернативных проектов. Этот путь позволяет повторить условия принятия Конституции РФ 1993 г., создает возможность узурпации референдума, превращает его в средство политического манипулирования.
Как указал Конституционный Суд РФ, ограничение референдумно-правовых процедур должно быть направлено "на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем, чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению". Думается, что способ, избранный законодателем для реализации этой задачи, неприемлем. Практика зарубежных стран, да и наше собственное правовое регулирование убеждают в этом.
Ограничение на одновременное проведение выборов и референдума направлено на создание для всех кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам, и политических партий, выдвинувших списки кандидатов по федеральному округу, на выборах депутатов Государственной Думы, кандидатов на должность Президента РФ равных условий для участия в избирательной кампании. Однако я полагаю, что ограничение прав всех граждан России на референдум, ограничение права многонационального народа РФ на непосредственное осуществление принадлежащей ему суверенной власти в целях обеспечения равных условий агитационной деятельности не более чем 3500 кандидатам и не более десятку политических партий носит явно несоразмерный характер, а фактически - умаляет право граждан РФ на референдум.
Наиболее перспективным мне видится путь ограничения одновременного участия одних и тех же субъектов (граждан, политических партий, иных общественных организаций) в выборах и референдумах.
В частности, я полагаю возможным запретить гражданам, являющимся членами инициативной группы по проведению референдума либо иной группы участников референдума, политическим партиям и общественным организациям, выступившим с инициативой проведения референдума, а равно образовавшим иную группу участников референдума, до окончания кампании референдума выдвигать кандидатов и участвовать в предвыборной агитации во всех избирательных кампаниях, проводимых на территории, на которой проводится референдум. Аналогично необходимо запретить кандидатам, политическим партиям, общественным организациям, выдвинувшим своих кандидатов как самостоятельно, так и в составе избирательного блока, выступать с инициативой проведения референдума, образовывать инициативную либо иные группы участников референдума (кандидатам также - быть членами групп участников референдума), участвовать в агитации по вопросам референдума. В случае одновременного участия одного и того же гражданина, политической партии, общественной организации в выборах и референдуме, проводимых на одной территории, соответствующая избирательная комиссия (комиссия референдума) обязана предложить кандидату, политической партии, общественной организации в течение суток принять решение об отказе от участия в выборах либо референдуме в качестве инициатора, члена иной группы участников референдума. Если такое решение в установленный срок не будет представлено, юридически действительной должна признаваться первая по времени регистрация. В этом случае комиссия, организующая соответствующие выборы, принимает решение об аннулировании регистрации кандидата или кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, если инициативная либо иная группа участников референдума зарегистрирована ранее. Если гражданин, политическая партия, общественная организация как инициаторы либо иные участники референдума зарегистрированы позже, чем выдвинуты кандидатами (выдвинули кандидатов) на выборах, комиссия, организующая соответствующий референдум, принимает решение об аннулировании регистрации соответствующей группы участников референдума.
Вопрос об отмене регистрации кандидата, кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, в связи с нарушением запрета на одновременное участие в агитации на выборах и референдуме должен решаться судом исходя из того, что лицо должно быть отстранено от участия в той кампании, в ходе которой оно допустило нарушения (если кандидат в депутаты агитировал по вопросам референдума, необходимо отменить его регистрацию в качестве кандидата; если член инициативной или иной группы участников референдума участвовал в агитации на выборах, отмене подлежит регистрация соответствующей группы участников референдума).
Изложенное позволяет предложить исключить п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 ФКЗ "О референдуме в РФ".
Вместе с тем однозначного, абсолютно отрицательного отношения к референдуму в мире нет. Можно отметить: во-первых, в отдельных странах, конституции которых не содержат положений о референдуме, общенациональные референдумы формально-юридически не запрещены и поэтому могут проводиться (Дания, Канада, Финляндия); во-вторых, общенациональный референдум возможен как в унитарном (Греция, Италия, Испания, Португалия), так и в федеративном (Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Россия, ФРГ, Швейцария) государствах; в-третьих, среди инициаторов референдума в большинстве государств выступают граждане, их объединения, представляющие в компетентные органы для реализации инициативы референдума определенное количество подписей граждан, обладающих правом участия в референдуме; в-четвертых, референдум может служить консолидирующим и одновременно корректирующим деятельность органов государственной власти инструментом в современном государстве. В связи с последним обстоятельством важно отметить, что и в современном развитом "постиндустриальном" и "информационном" государстве, достаточно сдержанно относящемся к прямой демократии, авторитетные политики заявляют об очевидном дефиците плебисцитарных элементов, четкое закрепление которых в конституции и законодательстве способствовало бы усилению корректирующей деятельности граждан.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подведем итоги проведенного исследования.
Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
По масштабам проведения референдумы подразделяются на: общенациональные (общегосударственные), то есть проводимые на всей территории страны; региональные, то есть проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона), например, субъекта федерации или иной автономной части; местные, то есть проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местного самоуправления.
При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. Российский законодатель установил запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления.
Граждане не вправе выдвинуть инициативу проведения референдума и референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа.
Касаясь практической стороны проявления текущей власти народа в современной России в виде референдумов, надо отметить, что проведение референдумов мало востребовано. Видимо, нужно решение вопроса о полномочиях власти народа, без которого органы государственной власти не вправе принимать решения по определенному кругу вопросов. Причем определение этого круга полномочий относится к сфере власти народа и должно стать предметом референдума. Сказанное вовсе не говорит о том, что народ должен подменить государство и взять на себя бразды управления обществом. Отнюдь. Но это говорит о другом: в демократическом обществе необходимо разграничить полномочия между народом как источником власти и государством как органом, осуществляющим управление по поручению народа. У государства должны быть свои приоритеты при выполнении этого поручения, но их так же, как и приоритеты народа, необходимо закреплять в правовом поле и затем неукоснительно осуществлять. Игнорирование и недооценка воли и права народа со стороны государства ведет к обострению отношений между ними.
Проанализировав основные вопросы по теме исследования, предлагаю:
.исключить подп. 8 п. 5 ст. 6 Закона "О референдуме" 2004 г., подп. "д" п. 8 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
.исключить п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 ФКЗ "О референдуме в РФ".
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
I.Нормативно-правовые акты:
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.04.08.2014. N 31, ст. 4398.
.Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров. N 11, 1998.
.Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) // Парламентская газета. N 56. 27.03.2004.
.О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) // Российская газета. N 137-д, 30.06.2004.
.О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294.
.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // Российская газета. N 106.15.06.2002.
.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Парламентская газета. N 186, 08.10.2003.
.О местном референдуме в Пермском крае: Закон Пермского края от 14.08.2007 N 86-ПК (ред. от 08.12.2013) (принят ЗС ПК 14.08.2007) // Звезда. N 133. 18.08.2007.
. О референдуме: Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 N 2-ФКЗ (ред. от 28.06.2004) - утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 28.06.2004 N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 16.10.1995. N 42, ст. 3921.
. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) - утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Ведомости СНД и ВС РСФСР.18.07.1991, N 29, ст. 1010.
.Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09.04.1990- утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Свод законов СССР. т. 1, с. 267.1990 г. .Литературные источники
. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С. 2 - 9.
.Битюков А.Г. Референдум в Российской Федерации: миф или реальность // Нужна ли России новая Конституция?: сборник материалов круглого стола 6 декабря 2013 года. Курган: Изд-во Курган. гос. ун-та, 2014. С. 10-12.
.Васильева Т.А. Сравнительное конституционное право: современные подходы к исследованию // Методология сравнительно-правовых исследований. Жидковские чтения: материалы Всероссийской научной конференции. Москва, 30 марта 2012 г.. М.: РУДН, 2013. С. 308-315.
.Вашакидзе Г.Т. Современные проблемы института референдума как форма непосредственного волеизъявления граждан // Конституция Российской Федерации: 20 лет на страже конституционных прав и свобод граждан: Международная научно-практическая конференция. Санкт-Петербург, 12-13 декабря 2013 г.. С.-Пб.: ГУАП, 2013. С. 177-190.
.Гончаров В.В. Выборность и участие граждан в управлении государством как принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России // Юридический мир. 2010. N 6. С. 12 - 17.
.Евлаш Т.В. Понятие и значение местного референдума как внешнее проявление реализации населением права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2. С. 15 - 17.
.Еремин А.Р., Останков Д.Б. Проблемы временных ограничений конституционного права граждан РФ на участие в референдуме // Вестник Мордовского университета. - Саранск, 2009, № 4. С. 44-49.
.Климова М.И. Законодательство о референдуме и проблемы реализации непосредственной демократии в российской федерации // Актуальные проблемы права: материалы международной заочной научно-практической конференции Часть. II (9 апреля 2012 г.). Новосибирск: Изд-во "Сибир. ассоц. консультантов", 2012. С. 39-46.
.Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.
.Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе. Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 / Руденко В.Н. Екатеринбург, 2003. 488 c.
.Мальцев А.Е. О понятии "референдум" в Российской Федерации // Конституционное право. Финансовое право. Сборник научных статей. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2008. С. 53-61.
.Останков Д.Б. К определению понятия "референдум" // "Черные дыры" в Российском Законодательстве. Юридический журнал. М.: ООО "К-Пресс", 2009, № 3. С. 13-14.
.Петухова Н.В., Барнашов А.М. Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран // Современное право. 2010. N 4. С. 55 - 58.
.Письмо члена Центральной избирательной комиссии РФ Н.А. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01-42.
.Референдум как конституционно-правовой институт в современной России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Аванесян А.А. Волгоград, 2004. 187 c.
.Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума РФ // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2008, № 19. С. 7-12.
.Синцов Г.В. Проблемы разграничения понятий института референдума и плебисцита в законодательстве зарубежных стран // Пробелы в российском законодательстве. М., 2010, № 4. С. 81-84.
.Трыканова С.А. Организационно-правовые основы проведения местного референдума как института непосредственной демократии: теория и практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 23 - 26.
.За присоединение к России проголосовали 96,77% жителей Крыма URL: #"justify">.В Пермском крае состоялась только треть референдумов по самообложению URL: #"justify">IV.Материалы судебной практики:
.По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан. Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 N 249-О // Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 374.
.По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 N 10-П с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.