Принципы федерализма и разделения властей в США
Содержание
Введение
Глава I. Разделение властей как основа устройства государственной власти в Америке
§1. Разделение властей в доконституционный период
§2. Разделение властей как принцип конституционно-правовой доктрины США
Глава II. Законодательная власть в федеративной системе США
§1. Компетенция федерального правительства и законодательная власть по Конституции США
§2. Организация законодательной власти штатов и ее взаимоотношения с Конгрессом США
Глава III. Исполнительная власть в федеративной системе США
§1. Структура исполнительной власти по Конституции США
§2. Исполнительная власть в американских штатах
§3. Вертикаль исполнительной власти: соотношение полномочий
Глава IV. Судебная система Соединенных штатов: вертикаль судебной власти
§1. Равные судебные системы
§2. Взаимоотношения разноуровневых структур судебной власти
Заключение
Библиография
Введение
Актуальность темы исследования.
Требование ограничения верховной государственной власти путем ее "разделения" является закономерным следствием развития государственно-правовой действительности. Идея самоограничения власти возникла в результате долгой эволюции научных, теологических и бытовых представлений о сущности власти, кроме того, ее становление и развитие происходило на основе всего социально-политического опыта человечества.
Отношения между личностью и государством крайне неоднозначны и противоречивы: с одной стороны индивид теряет довольно значительную часть своей социальной свободы, с другой - он вынужден обращаться к государству как к единственному гаранту защиты своих интересов от произвола и обмана со стороны других лиц. Парадокс заключается в том, что иногда само государство является источником властного произвола и насилия. Поэтому по мере развития государственно-властных и публично-правовых отношений благополучие личности все более зависит от того, насколько государство адекватно своему назначению, и какую цену за это приходится платить.
С момента возникновения государства лучшие представители человечества пытались найти наиболее оптимальное сочетание между необходимостью социального регулирования, властными претензиями государственного аппарата и возможностью свободного развития общества. В широком смысле под принципом разделения властей следует понимать важнейший элемент и признак правового государства, закрепленный в качестве научно обоснованного принципа организации деятельности государственного механизма в конституциях большинства демократических государств. Разделение государственной власти на ветви, самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать необходимое соотношение интересов в обществе. Этот баланс ветвей власти должен обеспечиваться конституционными гарантиями посредством реализации полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов, а споры ветвей власти - разрешаться конституционным путем и через правовую процедуру.
Федерализм также представляет собой систему разделения властей, но не "по горизонтали", а "вертикальную" - между двумя или несколькими правительствами, полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же территорию.
На протяжении более чем 200 лет федерализм представляет собой основу развития американской демократии. Американцы всегда полагали, что централизованная власть несет в себе угрозу свободе, и традиционно больше всего опасались применения власти со стороны далекого от них национального правительства. Передача власти двум уровням правительства, ее разделение путем придания каждому уровню верховного статуса в отдельной сфере - все это было одним из вариантов решения проблемы гарантии необходимых полномочий государства, без создания такой концентрации власти, которая будет угрожать свободе. Правительства штатов, которые наиболее близки к народу, на практике служат инструментом контроля национального правительства. Такое нововведение имело глубокий смысл для поколения основателей нации; фактически, американская теория представительства требует непосредственного соответствия в географическом разрезе между представителями и теми, кого они представляют.
Конституция США 1787 г. стала моделью федеративного государственного устройства. Мировоззренческую основу этого документа составили теоретические концепции философов, историков, писателей-просветителей 17-18 веков - теория суверенитета Гоббса, теория разделения властей Локка и Монтескье, теория общественного договора Руссо. Так что федерализм возник как симбиоз различных теорий в области государства и права, и представляет собой результат работы многих выдающихся людей.
Непростой процесс формирования российского федерализма свидетельствует о необходимости углублённого теоретического осмысления этой формы государственного устройства. Среди специалистов и политиков нет однозначного понимания роли и сути феномена разделения и единства власти в государстве, разделения власти между федерацией и составляющими ее субъектами, при сохранении единства и целостности федеративного государства. Представляется полезным изучать опыт развития федерализма США, практику взаимодействия и разграничения органов государственной власти федерации и ее субъектов.
Актуальность изучаемой темы обусловила цель дипломной работы, заключающейся в исследовании модели реализации принципа разделения властей в федеративном государстве на примере США.
Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие задачи:
·необходимо проанализировать, как проявляется принцип разделения властей в колониальный период;
·изучить само понятие "разделение властей" и рассмотреть его применительно к конституционно-правовой доктрине США;
·охарактеризовать каждую ветвь власти в федеративной системе США, а именно:
üпроанализировать исключительную компетенцию федерации, которая закреплена за Конгрессом в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов;
üизучить структуру законодательной власти штатов и проанализировать ее взаимоотношение с Конгрессом США;
üизучить структуру исполнительной власти федерации и исполнительной власти в американских штатах;
üпроанализировать соотношение полномочий вертикали исполнительной власти;
федерализм судебная власть конституционный
üохарактеризовать федеральную судебную систему и судебные системы штатов;
üпроанализировать взаимоотношения разноуровневых структур судебной власти.
Теоретическую основу дипломной работы составляют труды исследователей теории разделения властей, начиная с Дж. Локка и Ш. Монтескье. Капитальное исследование конституции США, предпринятое А. Токвилем в классическом труде "Демократия в Америке", представляет собой анализ европейцем американской модели разделения властей в федеративном государстве. Крупнейшим специалистом по американскому государственному праву является В. Остром, который рассматривал федерализм как модель строительства государства "снизу", что решающим образом влияло на формирование всей системы властных органов и определяло особенности разделения властей в США. Принципы федерализма и разделения властей подробно проанализированы в капитальных трудах американских исследователей У. Бернама, М.Д. Скидмора, М.К. Трипа, Т.М. Файна, а также в работах отечественных правоведов и американистов: М.Н. Марченко, С.В. Боботова, И.Ю. Жигачева, В.В. Ершова, В.А. Савельева.
Объектом дипломного исследования является сам институт разделения властей, предметом - воплощение принципа разделения властей в американской системе государственного устройства.
Методологическая основа исследования состоит в применении следующих методов научного познания:
üанализ научной литературы и законодательства в соответствии с поставленной целью дипломной работы;
üдогматический метод, предполагающий описание, обобщение норм права, а также установление юридических определений;
üисторический метод, заключающийся в анализе истории развития принципа разделения властей;
üформально-юридический метод, он помогает описать, обобщить, систематизировать материал.
Структура работы обусловлена поставленными в ней задачами. Так, глава первая посвящена общим представлениям о принципе разделения властей: выявлены формы его существования в доконституционный период существования штатов, а также последующее воплощение в конституционно-правовой доктрине США. Во второй, третьей и четвертой главах дипломного исследования анализируется структура трех ветвей власти и соотношение компетенций федеральной власти и власти штатов.
Научная значимость дипломного исследования заключается в комплексном рассмотрении принципа разделения властей на примере федерации США. Дипломная работа представляет собой попытку показать, как реализуется и функционирует принцип разделения властей в федеративном государстве, а именно: горизонтальное деление власти на законодательную, исполнительную и судебную, дополненное системой сдержек и противовесов, а также вертикальное деление власти и взаимодействие между соответствующими уровнями власти в стране.
Глава I. Разделение властей как основа устройства государственной власти в Америке
§1. Разделение властей в доконституционный период
Исследование принципа разделения властей в государственном устройстве США невозможно в отрыве от изучения конституционного опыта и традиций, накопленных американским народом в колониальный период.А. Токвиль писал: "не существует ни одного принципа, ни одной привычки, ни одного закона - я бы даже сказал: ни одного события, - которые нельзя было бы без труда объяснить, зная начальную стадию становления этого общества"1.
Из истории становления и развития США известно о существовавших несколько веков назад тринадцати английских колониях, впоследствии ставших единым государством. Колонисты обладали широким самоуправлением на основе пожалованных английским правительством Хартий. В колониях существовало, пусть и не совершенное, но все же разделение властей. Законодательная власть была представлена ассамблеей или собранием фрименов (свободные поселенцы). Эти учреждения представляли интересы колонистов и формулировали их требования. "Ассамблеи были стражами наших прав, предметом нашей уверенности и якорями наших политических надежд", - утверждал Дж. Вильсон 2. Впервые эти законодательные органы появились в 1619 г. в колонии Виргиния. Они имели двухпалатную структуру: верхняя палата - Совет колонии, нижняя - Палата берджисов, избираемая жителями колонии. В дальнейшем представительные учреждения появились во всех колониях. Исполнительную власть осуществлял губернатор, от которого зависела судебная власть. Также в колониях можно заметить сложившуюся систему сдержек и противовесов, которая выражалась в возможности ассамблей сдерживать произвол администрации, пользуясь исключительным правом утверждать бюджет колоний, в т. ч. размер губернаторского жалования. Губернаторы почти полностью зависели от законодателей, однако они обладали правом вето на решения ассамблей.
В конституциях колоний были зафиксированы порядок формирования законодательных институтов (выборы депутатов и ряда высших чиновников), порядок взаимодействия различных властных структур, и что особенно интересно - разделение их функций, правда, пока достаточно условное.
В XVIII столетии колонии вполне созрели для независимости и уже не нуждались в опеке метрополии. Результатом противоречий с метрополией явилась война Североамериканских колоний за независимость (1774 - 1783 г. г.). Во время войны бывшие колонии превращались в штаты с республиканской формой правления и разделением властей. С 1776 по 1780 г. г. в них происходил процесс принятия Конституций. Губернаторы в штатах являлись выборными. В 10 штатах легислатуры (законодательные органы) имели 2 палаты, как в колониальных ассамблеях, причем нижние - более демократические по составу. Их "уравновешивали" верхние палаты, т.к. главной заботой создателей Конституций являлось такое построение власти, чтобы она сама себя ограничивала и не превращалась в тиранию.
В ходе войны за независимость была создана государственность Соединенных Штатов. Документом, объявившим об образовании независимых Соединенных Штатов, является Декларация независимости 1776 г.
Следующим документом, оставившим след в истории Америки, были Статьи конфедерации 1781 г., ставшие первой конституцией североамериканского государства. Как писал В. Остром, они "установили основы организации штатов, а не систему правления"1. По существу этот документ представляет собой скорее договор о союзе и сотрудничестве между тринадцатью независимыми государствами, никаким образом не коснувшийся внутреннего переустройства власти штатов, которая так и осталась поделенной на разные ветви.
Не прошло и десяти лет со времени принятия Статей конфедерации, как был образован новый союз, потребность в котором ощущалась всеми. Образование нового союзного государства закрепила Конституция 1787 года, с момента принятия которой Соединенные штаты стали централизованным государством - федерацией. При этом штаты, составляющие федерацию, сохранили свою самостоятельность во внутренних делах, свои Конституции и свой государственный аппарат с делением власти на три ветви, сложившийся еще в период предшествующий образованию единого государства.
Итак, принцип разделения властей сложился задолго до образования союзного государства. В следующем параграфе хотелось бы рассмотреть, что же представляет собой данный принцип в конституционно-правовой доктрине США.
§2. Разделение властей как принцип конституционно-правовой доктрины США
Прежде чем исследовать принцип разделения властей в американской модели государства, рассмотрим общетеоретические вопросы этого явления.
Идея разделения властей впервые появилась в эпоху античных мыслителей (Платона, Аристотеля и др.) и была связана с функциональным распределением управленческих полномочий. В новое время разделение властей, став классической концепцией государственного устройства, исследовалась Дж. Локком, Ш. - Л. Монтескье и другими мыслителями эпохи Просвещения.
Дж. Локк в разделении властей видел "метод ограничения каких-либо вымогательств" со стороны тех, кому люди доверили власть, "способ ограничить посягательства и предотвратить злоупотребления той властью, которую они передали в другие руки лишь ради своего блага". Локк различал законодательную, исполнительную и федеративную (ведавшую внешними делами) власть. Законодательная и исполнительная власти, считает он, должны находиться в различных руках. Для Локка это, прежде всего, вопрос практического удобства, разделения труда. Причем, по его мнению, верховенство должно принадлежать законодательной власти, а две другие имеют по отношению к ней подзаконный, подчиненный характер. "То, что создает законы для других должно быть выше их"1.
До современного понимания теорию разделения властей развил Ш. - Л. Монтескье. В своем знаменитом труде "О духе законов", критикуя абсолютизм, он противопоставил "деспотизму" "умеренное правление" с разделением властей. Разумное государство, по мнению Монтескье, теоретически должно основываться на принципах разделения властей, взаимного сдерживания властей от произвола, на распределении верховной власти между различными социальными слоями общества. Для обеспечения политической свободы он полагал целесообразным разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. При этом основное назначение законодательной власти у Монтескье - выявить право и сформулировать его в виде положительных законов государства, обязательных для всех граждан. В больших государствах ее целесообразно вручить собранию представителей народа и собранию знатных. Предназначение же исполнительной власти - лишь исполнение законов, установленных законодательной властью. Ею наделяется, прежде всего, монарх, поскольку данная "сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими". Что касается судебной власти, то она "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц", тогда как обе другие регулируют общие дела государства. Монтескье предлагал передать судебную власть лицам из народа, которые созывались бы по мере необходимости для осуществления судебных полномочий. Последние не должны быть связаны с профессией, богатством, знатностью. Задача судей в том, чтобы решения и приговоры "всегда были лишь точным применением закона". Именно учитывая специфику данного рода деятельности, Монтескье утверждал, что "судебная власть в известном смысле не является властью". Поэтому, по мнению мыслителя, и не требуется ее сдерживание какой-либо другой властью. В отличие от нее законодательная и исполнительная власти, также имея правовой характер, все же могут допускать произвол, злоупотребления, что приводит к упразднению свободы и безопасности граждан. Чтобы избежать подобных нежелательных последствий, они должны быть не только разделены, но и наделены правом приостанавливать и отменять решения друг друга.
Разделение властей в современной научной литературе рассматривают в двух выражениях: как принцип и как теорию. Некоторые ученые объединяют эти понятия в одном определении. Так, М.Н. Марченко пишет: "Разделение властей - это принцип или теория, исходящая из того, что для обеспечения процесса нормального функционирования правового или иного государства в нем должны существовать независимые друг от друга власти".1 Сам же термин "разделение" применительно к государственной власти в юридической науке понимают как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и как разделение государственной власти между федеральными органами и органами субъектов федерации.
В научной литературе признается факт существования общей теории разделения властей, однако есть мнение, что существует не общая теория, а лишь принцип разделения властей. Последний предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной и разграничение функций между ними.
М.Н. Магдилов со ссылкой на американского исследователя Б. Зигана отмечает, что "принцип разделения в своем практическом воплощении направлен на то, чтобы разрешить внутренне противоречивую проблему, связанную с созданием такой государственно-правовой системы, которая, "с одной стороны, была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой - не такой всесильной, чтобы повлиять на общество и отдельных людей".2 Именно такая государственно-правовая система была создана в США. Авторам Конституции удалось практически воплотить принцип разделения властей. А. Гамильтон писал: "принцип постоянного разделения властей - это и введение законодательных противовесов и сдержек; учреждение судов, в которых судьи сохраняют свои посты, пока их поведение безупречно; представительство народа в законодательной власти через депутатов, избранных ими самими"3. Все это нашло свое воплощение в Конституции США.
Помня недавнее колониальное прошлое, американцы научились относиться к государственной власти с недоверием. Но необходимость централизованного правительства осознавалась подавляющим большинством населения штатов. Опасение концентрации власти в одних руках привело к тому, что творцы Конституции закрепили в Основном законе не только её разделение по трём ветвям, но и между двумя уровнями правления - Федерацией в целом и отдельными штатами. В. В. Ершов вполне обосновано замечает, что "реальная государственная власть как юридически гарантированная возможность распоряжаться и подчинять своей воле с объективной необходимостью должна быть разделена как по "горизонтали", так и по "вертикали"".1
В Соединенных штатах на федеральном уровне власть поделена между законодательной, исполнительной и судебными ветвями. Статья IV Конституции США закрепила республиканскую форму правления в каждом штате, что предполагает наличие выборных органов: законодательного, исполнительного, а также независимого правосудия. Соответственно на уровне субъектов также существуют свои законодательные органы - легислатуры, исполнительная власть, во главе которой стоит губернатор, судебная система.
"Разделение властей, - пишет М.Н. Магдилов, - следовало бы производить, прежде всего, на основе их сотрудничества, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило в определенные рамки и балансировало".2 Так, принцип разделения властей дополнен особым механизмом его реализации - механизмом сдержек и противовесов. "Используя одну власть для сдерживания другой, - пишет В. Остром, - в условиях, где действуют противоположные и соперничающие интересы, такая система правления стремится к поддержанию равновесия"3.
Закреплённый в Конституции США, принцип разделения властей воплощает идею Ш. - Л. Монтескье о равновесии, независимости и взаимном контроле властей: "чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга"4. Принцип разделения властей специально не провозглашён в тексте Конституции 1787 г. Однако весь механизм государственной власти, предусмотренный этой Конституцией и созданный на её основе, представляет непосредственное воплощение этого принципа. Первые три статьи Конституции посвящены соответственно законодательной, исполнительной и судебной властям на федеральном уровне, их взаимодействию между собой, построенном на основе системы сдержек и противовесов.
Система сдержек и противовесов, встроенная в принцип разделения властей, наделяет каждую ветвь власти способностью контролировать действия других. Посредством нее национальная законодательная, исполнительная и судебная власти уравновешивают друг друга. Так, например, законодательные полномочия Конгресса ограничиваются правом президента использовать вето. Президентское вето, в свою очередь, может быть преодолено 2/3 голосов обеих палат Конгресса. Президент исполняет обязанности главнокомандующего, но только Конгресс обладает полномочиями на мобилизацию и материальное снабжение и оснащение армии, и, формально, правом объявления войны. Президент обладает полномочиями назначать всех федеральных судей, послов и других высших государственных служащих, но все эти назначения требуют обязательного обсуждения и получения согласия в Сенате.
Таким образом, принцип разделения властей, ставший классической концепцией теории государства еще в эпоху Просвещения, проходит красной нитью через всю Конституцию Соединенных Штатов. Кроме того, законодательный орган устроен таким образом, что делит власть еще между двумя палатами. Распределение полномочий государства между тремя отдельными ветвями не позволяло одной власти узурпировать государственную власть в целом. А также это способствовало предотвращению образования слишком сильного правительства страны, которое могло бы подавить правительства отдельных штатов.
Как мы видим, деление власти в американском государстве осуществлено не только по горизонтали, но и по вертикали, что немаловажно в условиях федеративной системы государственного устройства. Такое разделение власти является еще одним структурным сдерживающим фактором в детально разработанной схеме сдержек и противовесов, однако часто вызывает к жизни ряд проблем, связанных с компетенцией органов власти федерации и отдельных штатов.
Глава II. Законодательная власть в федеративной системе США
§1. Компетенция федерального правительства и законодательная власть по Конституции США
США стали первым в истории федеративным государством, политическое устройство которого определено и закреплено в Конституции (статьи IV и VI; позже и X поправка).
В частности Конституция закрепляет компетенцию на федеральном уровне не только по горизонтали (статья I - III), но и по вертикали - между Федерацией и ее субъектами:
üКонгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия Законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей.
üКонгресс вправе распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления, но ничто в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.1
Составители Конституции четко распределили полномочия, которыми было наделено федеральное правительство:
К полномочиям Конгресса Конституция относит:
üрегулирование торговли с иностранными государствами и между штатами;
üустановление и взимание налогов, пошлин, податей и акцизных сборов для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов;
üчеканка монеты, регулирование ее ценности, установление единицы мер и весов;
üобъявление войны;
üсодержание армии;
üсоздание и содержание флота;
üпользование во всех случаях исключительной законодательной властью в предоставленном в каком-либо из штатов округе (не превышающем десяти квадратных миль), который с одобрения Конгресса станет местом пребывания правительства Соединенных Штатов и т.д.
Такими полномочиями, отмечает У. Бернам, "должна наделяться любая центральная власть в государстве", так как "законотворчество отдельных штатов в таких сферах окажется разрушительным для "слаженного взаимодействия Соединенных штатов"2.
Кроме того, Раздел 8 наделяет Конгресс правом принимать "все необходимые" законы с целью реализации его полномочий (п.18 раздела 8 ст. I). Это положение свидетельствует о наличии так называемых "подразумеваемых полномочий" Конгресса. А это в свою очередь позволяет утвердить верховенство федерации и федерального законодательства. Но принцип "подразумеваемых полномочий" не безграничен: он должен опираться на "букву" Закона.
За органами власти штатов закреплена "остаточная" компетенция:
"все "остальные" (без детализации и перечисления) отдали властям штатов".3 Союз был создан с целью удовлетворения общих потребностей, а правительства штатов должны были вмешиваться во все подробности жизни общества. Очевидно, что права и обязанности федерального правительства установить было легче, чем те же права и обязанности правительств штатов.
Данный принцип "остаточной компетенции" сформулирован в поправке X к Конституции 1787 г.: "Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами или за народом".1
Можно привести следующий пример разделения полномочий: центральное правительство, но не штаты отвечает за выпуск денежных знаков, тогда как штаты, а не федеральная власть принимают законы, регулирующие браки и разводы.
Т.о., в сферу компетенции федерации было передано управление всеми делами, представляющими общий для всех интерес; к сфере компетенции отдельных территорий союза были отнесены все стороны, отражающие их специфические интересы.
Национальное правительство имеет верховную власть в определенных вопросах. Однако штаты не должны просто подчиняться правительству. Права штатов были защищены целым рядом мер. Как известно, законодательная власть является своеобразным гарантом народовластия. В США высший законодательный орган страны - это Конгресс, именно он и должен являться таким гарантом. Поэтому, при создании Конституции "отцы-основатели" пришли к выводу о необходимости организовать законодательную власть страны следующим образом: штаты были защищены своим представительством в Сенате США, в котором присутствуют два сенатора от каждого штата, независимо от его размеров. Это явилось уступкой малочисленным штатам, которые опасались превращения Сената в средство, способное утвердить господство в Союзе крупных штатов. Что касается Палаты Представителей, то она "формируется на основе представительства, пропорционального численности населения штата".1 Палата представитель задумывалась как демократический, "народный орган. Члены палаты представителей переизбираются каждые 2 года. Такой подход позволял гарантировать, что Палата Представителей будет лучше отражать умонастроения избирателей. В.А. Валасихин по поводу столь короткого по мировым стандартам срока полномочий Палаты представителей отмечает, что "чем большие полномочия предоставляются законодательному органу, тем короче должен быть срок, в течение которого он ими располагает"2. Сенат же предназначался для "сглаживания ожидавших эксцессов демократии и представительства интересов элиты"3. Сенаторы состоят в должности в течении 6 лет. Это, в свою очередь, "должно было гарантировать некоторую стабильность высшего законодательного органа страны"4. Так как для принятия законов необходимо одобрение обеих палат, они контролируют друг друга подобно тому, как это происходит в отношениях законодательной, исполнительной и судебной властей.
Конституция наделяет Палату Представителей прерогативным полномочием инициировать все законопроекты о государственных доходах: "все билли по сборам поступлений дохода исходят от Палаты представителей"5. Это явилось гарантией того, что "налогообложения без представительства" в стране не будет.
Интересы штатов учитывались и при выборах Президента: Коллегия выборщиков - орган, который производит формальные выборы Президента США - должна была включать выборщиков, избранных в каждом штате, с минимальным представительством - в 3 делегата для каждого штата. Процедура внесения поправок в Конституцию также отражала интересы штатов, т.к. любая поправка к Конституции требовала одобрения 3/4 законодательных органов штатов, а также 2/3 депутатов обеих палат Конгресса (ст. V). Данные конституционные гарантии были закреплены в Основном документе страны также и для того, чтобы защитить более мелкие штаты от доминирования больших штатов.
Кроме того, интересы штатов на национальном уровне представляет ряд влиятельных общественно-политических организаций, среди которых:
·Национальная Ассоциация губернаторов штатов.
·Национальная Конференция законодательных собраний штатов.
·Совет Правительств штатов.
·Конференция мэров Соединенных Штатов.
·Национальная Лига городов.
·Национальная Ассоциация округов.
·Международная Ассоциация управления городов / графств.
Таким образом, Конституция США закрепила за Конгрессом такие полномочия, какими должна наделяться любая центральная власть в стране,
было также утверждено верховенство федерального законодательства. "Конституция, - как писал А. Гаммильтон, - отнюдь не предусматривала ликвидацию правительств штатов, а превращала их в составные части национального суверенитета, разрешив им прямое представительство в сенате и оставив в их руках некоторые исключительные и очень важные части суверенной власти"2. Соответственно штаты нельзя считать второстепенными образованиями: на их усмотрение оставлялись основные вопросы внутренней политики, которые решались в соответствии с исторической традицией конкретного штата, его
потребностями и культурой. Кроме того, штаты в федеративной системе
были защищены представительством ряда общественно-политических организаций, также равным представительством в Сенате, их интересы учитывались и при выборах Президента, внесении поправок в Конституцию.
Несмотря на разграничение Конституцией власти между штатами и национальным Правительством, на протяжении всей истории существования Соединенных штатов происходят конфликты между этими уровнями. В частности противоречия возникают между законодательными органами штатов и федерации в целом. На рассмотрении этого вопроса хотелось бы подробнее остановиться в следующем параграфе.
§2. Организация законодательной власти штатов и ее взаимоотношения с Конгрессом США
Выше были изложены полномочия Конгресса, в общих чертах описана его структура, однако не стоит забывать, что в федеративном государстве немаловажная роль отводится не только главному законодательному органу страны, но и законодательным органам штатов.
Законодательная власть во всех штатах США принадлежит законодательным собраниям (легислатурам). Легислатура - это видовое название законодательного органа, принятое примерно в половине штатов. Остальные штаты называют свой законодательный орган Генеральной ассамблеей, Законодательной ассамблеей или Генеральным судом. Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного органа штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуществления.
Что касается структуры законодательных собраний, то здесь они во многом повторяют структуру Конгресса: традиционная модель двухпалатного парламента. Как правило, названия палат аналогичны названиям соответствующих палат Конгресса. В науке существует спор о том, какую же структуру легислатур штатов считать предпочтительней. Сторонники двухпалатной системы - традиционалисты утверждают, что двухпалатность служит гарантией от принятия поспешных безответственных законов, что верхняя палата сдерживает "импульсивные действия" нижней; что эта система способствует лучшему балансу властей и предупреждает узурпацию; также двухпалатность позволяет справляться с большим объемом работы, поскольку законопроекты могут вноситься в обе палаты. Как отмечает в своей работе В.А. Савельев, "одна палата могла бы проводить всю подготовительную и черновую работу по одной группе законопроектов, а другая - по другой, значительно экономя тем самым общие усилия"1. Самый же сильный аргумент состоит в том, что эта система традиционно американская и нет нужды ее менять.
Приверженцы однопалатного устройства - реформаторы считают, что двухпалатный законодательный орган создает массу возможностей для различного рода махинаций групп давления, для закулисных сделок; затягивает и усложняет законодательный процесс, порождает волокиту и тем самым мешает осуществлению насущных законодательных программ. Главными же преимуществами однопалатной легислатуры, считают они, является более высокая эффективность и низкая стоимость. Возможно также, что при таком устройстве качество законов заметно бы возросло. В.А. Савельев, ссылаясь на исследователей конгресса, пишет, что Палата представителей склонна "пропускать слабопродуманные и неразумные законопроекты, причем сами конгрессмены прекрасно понимают, что такие законопроекты не должны стать законами, и рассчитывают на то, что Сенат их не пропустит"2. А в однопалатном конгрессе такая легкомысленность была бы недопустима. Кроме того, с учетом небольших территорий самих штатов и соответствующей численности населения в них не имеет смысла избирать две палаты. Однако, все американские штаты, за исключением Небраски, имеют двухпалатные легислатуры. Это можно объяснить влиянием традиции, а также боязнью законодателей американских штатов потерять свои места в законодательном органе. Поэтому Небраска даже по прошествии более 70 лет со дня введения в нем однопалатной легислатуры до сих пор остается единственным штатом с однопалатным устройством законодательного органа. Наличие в стране легислатур штатов, как с двухпалатной, так и с однопалатной системой свидетельствует о жизнеспособности обеих структур и об их способности работать одинаково хорошо.
При рассмотрении прерогатив легислатур, прежде всего, необходимо остановиться на их полномочии по принятию законов. Законодательные органы штатов вправе разрабатывать поправки к собственным конституциям, утверждать законодательство об охране окружающей среды, а также уголовное, трудовое и иное законодательство, предоставлять льготы малому бизнесу, повышать налоги на торговлю определенными видами товаров и т.п. Однако не стоит забывать о верховенстве федерального права: принимаемая в штате норма не должна противоречить федеральному закону. В случае такого противоречия "верховным правом страны считается последний.
Конституции ряда штатов наряду с определением полномочий легислатур устанавливают и ограничения их прав в области принятия законов: в трети штатов предусмотрено право народа непосредственно законодательствовать в форме "народной инициативы или изменять законы - право на референдум. В первом случае определенный процент избирателей с помощью петиции предлагает закон или поправку к конституции, которые ставятся на голосование в легислатуре. При референдуме на суд избирателей чаще представляют конституционные поправки, иногда законы, регулирующие производство и продажу спиртных напитков, или азартные игры и лотереи. Таким образом легислатуры, по замечаниям М.Д. Скидмора М.К. Трипа в демократическом обществе помогают демократическому процессу.
Одной из наиболее важных функций легислатур является принятие бюджета и финансовых программ. Также легислатуры активно участвуют в отборе назначаемых должностных лиц в исполнительной и в судебных спорах. На уровне федерации в целом эта роль принадлежит Сенату. На уровне штатов их сенаты также обычно утверждают должностных лиц на посты, имеющие политическое значение, за исключением членов кабинета, которые обычно избираются отдельно.
Осуществление квазисудебных полномочий при импичменте также принадлежит легислатурам штатов. На федеральном уровне Палата представителей вправе выдвинуть обвинение против должностного лица, после чего Сенат проводит слушания по этому делу и в случае признания лица виновным освобождает его от занимаемой должности. Аналогичная процедура в отношении Губернатора, судей и ряда других должностных лиц существует и в большинстве штатов.
Из выше сказанного следует вывод о том, что деятельность легислатур в штатах имеет немаловажное значение. Ошибочным является мнение о второстепенной роли легислатур в жизни страны.В.А. Савельев по этому поводу отмечает, что "легислатуры даже сравнивают со "второй лигой" в спорте, которую обозреватели не балуют вниманием". Это не удивительно, "поскольку гораздо меньше ученых анализируют проблемы легислатур"1. Однако эти органы имеют отнюдь не второстепенное и символическое значение, они рельно действуют. За легислатурами закреплен довольно широкий круг вопросов, по которым они могут законодательствовать. Издавая законы, затрагивающие различные вопросы, они участвуют во всех сферах общественной и политической жизни штата. Кроме того, легислатуры наделены полномочиями по осуществлению импичмента в отношении должностных лиц штатов, а также участвуют в применении импичмента к судьям. Если бы конституции штатов отражали реальное положение дел, законодательная власть являлась бы самой главной ветвью власти. Однако в силу недоверия избирателей и поведения самих законодателей легислатуры все еще не достигли отведенного им места в системе органов власти штатов. Но, несмотря на такое положение дел, деятельность законодательных собраний штатов все же оказывает большое влияние на государство в целом. "Именно на уровне легислатур штатов ведется первоначальная наладка государственной машины, зачастую методом "проб и ошибок, с целью учета тех важных перемен, которые происходят в американском обществе"2. Не стоит забывать и о преемственности, общности и взаимной обусловленности между штатами и федерацией. Так, например, по замечанию В.А. Савельева, "Легислатуры штатов служат плодородной почвой, на которой вырастают отличные республиканские кандидаты на посты губернаторов, в палату представителей и сенат США"1. Кроме того, легислатуры штатов "постоянно и активно приспосабливают государственный механизм к требованиям дня"2, - в этом и состоит смысл их существования.
Рассмотрим, как же строятся взаимоотношения легислатур и законодательной власти федерации.
Как упоминалось выше (см. предыдущий параграф), текст Конституции США позволяет определить полномочия Конгресса. Что касается полномочий штатов, здесь определяющую роль играет X поправка, относящая к их компетенции все то, что Конституция не закрепляет за Союзом. Так, в законе "Акт Федерализма 1999 подчеркивается, что "Конституция создала сильную федеральную систему, резервируя за штатами все те полномочия, которые не были делегированы Федеральному правительству в явном виде"3.
Существует сфера частично "совпадающих" прав федерации и штатов. Ее возникновение У. Бернам объясняет действиями Суда, который "позволил, чтобы федеральная власть расширилась до такой степени, что федеральное правительство, согласно нормам Конституции о своим полномочиях в сфере регулирования торговли, может осуществлять регулирование практически в любой точке страны по любому предмету, который можно представить как имеющий хоть какое-нибудь воздействие на экономику"4. Наряду с расширившимися полномочиями федерального правительства сохранилась традиционная власть штатов "создавать законы, касающиеся лиц и деловых операций в рамках их границ"5. Таким образом и возникли "параллельные полномочия двух уровней власти. Не стоит забывать о так называемом Положении о верховенстве (Supremacy Clause) в случае явного противоречия между законодательным органом федерации и отдельных штатов по конкретным вопросам экономической и социальной политики. Это Положение содержится в Статье VI Конституции США: "Конституция и Законы Соединенных Штатов. являются высшими законами страны". Эдвард Ожиганов в своей работе ссылается на решение Верховного Суда США, в соответствии с которым "статут штата является ничтожным в той степени, в которой он фактически находится в противоречии с имеющим силу федеральным статутом" и что конфликт будет классифицирован, если согласие между федеральным и штатным правом невозможно или если право штатов представляется как препятствие полному выполнению целей Конгресса (Edgar vs. Mite Corp., 457 USA 624, 631, 1982).1
В федеративном государстве противоречия между федеральными и региональными полномочиями не является редкостью. Коллизии федеральных полномочий и полномочий штатов, по мнению У. Бернама, "могут иметь место в двух случаях: когда федеральные законы стремятся регулировать деятельность самих штатов, и когда эти законы направлены на регулирование частной деятельности в штатах"2.
Изучение различных случаев вторжения федеральных властей в компетенцию штатов позволяет говорить о существовании 14 методов такого вмешательства: "от полного запрещения им регулировать те или иные сферы до разрешения регулировать частично определенные области. Конгресс нередко прямо требует от штатов принятия того или иного закона или выполнения соответствующих требований"3.
Исторически сложилось так, что штаты дорожат своей "независимостью от федерального центра. Бывает, любое вмешательство в их деятельность может оказаться болезненным. Однако стоит заметить, что вмешательство Конгресса в деятельность легислатур часто имеет положительное значение, так как проблемы "традиционно местного значения нередко становятся проблемами "общегосударственного звучания.У. Бернам приводит следующий пример такого вмешательства: когда низкий уровень уплаты алиментов на содержание детей ответственными за это родителями стал позорным явлением для всей страны, Конгресс своим актом установил минимальные ставки алиментов.1 В результате законодательного вмешательства федерации федеральный закон не подменяет собой закон штата, происходит лишь наложение "пласта федеральных законодательных норм на существующий пласт правовых установлений штата"2.
Подводя итог по этому параграфу, стоит отметить особое положение федерального законодательного органа власти и законодательных собраний штатов. Конституция США разграничивает их полномочия, определяя права Конгресса, и закрепляя в Поправке X "остаточную компетенцию" органов штатов. Перечень разграниченных прав дополнен принципом "подразумеваемых полномочий, в соответствии с которым Конгресс имеет право принимать все необходимые законы с целью реализации своих полномочий. Также необходимо сказать о совместном осуществлении Конгрессом и штатами ряда вопросов, таких как: промышленное и социальное законодательство, управление земельной собственностью федерации и отдельных штатов, законодательство о транспорте и т.д. В области совпадающих прав нередко происходят конфликты: штаты попросту игнорируют законы, которые им "не по душе. Известно, что при возникновении коллизии федерального закона и закона штата, действует федеральная норма (в соответствии с Supremacy Clause). Но это положение не должно давать оснований считать штаты чем-то второстепенным. Сохраняется тенденция известной самостоятельности органов штатов. Конгресс переадресовывает долю вопросов на уровень легислатур штатов, снимая тем самым "часть общенациональных конфликтов среди правящих кругов"3.
Формально в вопросы ведения штатов Конгресс вмешиваться не вправе. Федеральные органы и органы штатов независимы, каждый из уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким мыслился федерализм "Отцам-основателям. Но реальный механизм федерации далек от его первоосновы. Жизнь переплетает федерацию и штаты тысячами нитей, интегрируя их в единое целое. Уже давно изучены случаи вторжения Конгресса в компетенцию легислатур штатов, и это обстоятельство позволяет говорить о существовании более 10 способов такого вмешательства. Но это вмешательство не должно выходить из разумных пределов "сотрудничества двух уровней власти.
Глава III. Исполнительная власть в федеративной системе США
§1. Структура исполнительной власти по Конституции США
Прежде чем перейти к рассмотрению структуры исполнительной власти в Соединенных штатах рассмотрим спорные вопросы при ее формировании.
Конституционный Конвент, собравшийся в Филадельфии в мае 1787 г. под председательством Д. Вашингтона принялся за составление проекта Основного закона федерального государства.
В процессе создания Конституции делегатам конвента приходилось идти на компромиссы и сталкиваться со многими трудностями. Каждый последующий вопрос вызывал у них новые разногласия, которые улаживались на основе новых компромиссов. В частности, дискуссию на конвенте вызвала проблема исполнительной власти. При обсуждении Конституции в стране развернулась борьба, в ходе которой возникли течения федералистов (Д. Мэдисон, Д. Джей, А. Гамильтон и др.) и антифедералистов (Т. Джефферсон, Генри и др.). Спор между федералистами и их оппонентами (впоследствии названными демократическими республиканцами) был по своей сути спором о будущем развитии Соединенных штатов, поиском новой модели государственного устройства.
Федералисты видели задачу авторов Конституции в изменении сложившейся в США схемы разделения властей путем возвышения и укрепления исполнительной ветви власти. Антифедералисты (демократы-республиканцы), отстаивали интересы сильной местной власти и широких прав штатов.
Особой популярностью среди участников конвента пользовалась концепция "единой и неделимой" исполнительной власти, которая, во-первых, провозглашала наделение таковой во всем объеме одного лица, а во-вторых, означала отстранение от контроля над аппаратом исполнительной власти законодательных органов и предоставление исключительного права формирования и руководства этим аппаратом президенту США. Своим истоком она имела не столько британскую государственную модель, утвердившую принцип ответственного парламентского правительства, сколько воззрения французского мыслителя Ш. Монтескье.
Достоинство концентрации и централизации исполнительной власти федералисты, подобно Ш. Монтескье, видели в быстром и эффективном проведении решений в жизнь. Поддержание социального порядка и экономической стабильности на огромной территории США, как и управление, таким большим государством в целом, защита его от внешних врагов, доказывали они, возможны лишь при условии принятия быстрых решений и энергичного осуществления их одной сильной рукой. Разделение исполнительной власти между двумя, тремя и большим числом лиц, нашедшее воплощение в ряде штатов, было, по их убеждению, губительно для государства. Некоторые федералисты разделяли мысли Ш. Монтескье о том, что "единая и неделимая" исполнительная власть должна быть облачена в монархические одежды1.
Лидер федералистов А. Гамильтон выступил с обоснованием выгод, которые принесла бы с собой монархическая организация по британскому образцу, оцененная им как "лучшая модель, когда-либо созданная в мире"2.
Однако А. Гамильтон являлся противником неограниченной и наследственной монархии. Под властью монарха применительно к США он понимал пожизненное правление выборного единоличного главы исполнительной власти. Он полагал, что эта политическая форма лучше всего будет отвечать условиям США в эпоху экономических неурядиц, социальных конфликтов и борьбы за самостоятельную позицию на мировой арене.3
Монархическая идея не получила широкой поддержки на конвенте: преимущество было за наделением "единой и неделимой властью" президента США. Он избирался не пожизненно, а на строго определенный срок - 4 года.
Такая длительность полномочий президента явилась компромиссным сроком, "значительно превышавшим срок полномочий губернаторов штатов.
Президент США не стал носителем "неделимой" исполнительной власти, так как эта власть была ограничена правом Сената давать "совет и согласие" президенту по вопросам формирования невыборного государственного аппарата, Верховного суда, а также право утверждать международные договоры. Но, несмотря на такую ограниченность исполнительной власти, А. Токвиль отмечал, что "США являются не только республикой, но еще и федерацией. … Общенациональная власть в этой стране оказалась более централизованной, чем во многих абсолютистских монархиях Европы той же эпохи"3.
Таким образом, можно согласиться с мнением Сахаровой А.С. о том, что "в построении федеральной исполнительной власти США изначально закрепился принцип единоначалия"4. Пост Президента возник именно как единоначальный орган исполнительной власти. Была создана такая исполнительная власть, которая зависела от воли большинства и вместе с тем была достаточна сильна, чтобы свободно действовать в пределах своей компетенции: "сенат мог объявить недействительными некоторые распоряжения президента, однако он не мог ни заставить президента действовать в том или ином направлении, ни разделить с ним исполнительную власть"5.
Итак, принятая в 1787 г. Конституция наделила президента исполнительной властью. Он является главой государства и правительства, ему же вверялось верховное командование Вооруженными Силами. Конституционные полномочия исполнительной ветви власти содержатся в Статье II Конституции, которая предусматривает наличие одного президента, определяет метод его избрания: Коллегией выборщиков на четыре года и устанавливает ограничение пребывания в этой должности двумя сроками.
Как справедливо замечает Ричард М. Пайус, "хотя президент наделяется полномочиями "исполнительной власти Соединенных Штатов", в Конституции ничего не говорится об отдаче распоряжений руководителям департаментов, контроле над отдельными ветвями власти или отстранении от должности государственных чиновников. Хотя президент вправе заключать международные договора после проведения консультаций с Сенатом и при условии его согласия, в Конституции ничего не говорится о том, кто имеет право на аннулирование этих договоров. Хотя президент имеет звание главнокомандующего, в Конституции ничего более не говорится о его полномочиях отдавать распоряжения военным, или о взаимоотношениях с полицией. Хотя президент вправе созывать внеочередные заседания Конгресса и ему вменяется в обязанность информировать Конгресс о положении дел в государстве и давать свои рекомендации по этому вопросу, и он также имеет право налагать вето на законопроекты Конгресса, в Конституции ничего не говорится о полномочиях президента издавать постановления, имеющие силу закона". Но тут же он оговаривается о неслучайности таких упущений: "Отцы Конституции разработали краткую и допускающую двоякое толкование статью, посвященную президентской власти, для того, чтобы Конституция была ратифицирована законодательными органами штатов, которые весьма подозрительно относились к исполнительной власти"2.
Сахарова А.С. по этому поводу писала: "покончив с господством британской монархии, большинство американцев были настроены против создания у себя высшей исполнительной власти"3.
Все обязанности и полномочия Президента в общем виде можно представить следующим образом:
) Президент осуществляет руководство государством, будучи высшим должностным лицом. Указания Конституции на то, что исполнительная власть предоставляется президенту и он заботится о добросовестном исполнении законов, можно истолковать таким образом, что "президент должен обеспечивать руководство и отвечать за деятельность различных департаментов, органов и программ, созданных Конгрессом"1.
) Президент - главнокомандующий армией, флотом и полицией. По сути дела Конституция называет президента высшим должностным лицом вооружённых сил, однако право объявлять войну - у Конгресса. "Отцы-основатели" хотели, чтобы Конгресс контролировал полномочия президента в военной сфере.
) Президент может созывать специальную сессию Конгресса в "чрезвычайных случаях". Должен также периодически информировать конгресс о "положении Союза".
) Президент может налагать вето на любой билль или резолюцию, предложенную Конгрессом, за исключением совместных резолюций, в которых предлагаются поправки к Конституции. Однако конгресс может преодолеть президентское вето 2/3 голосов в каждой палате.
) Президент назначает должностных лиц на различные посты: судей фед. суда, послов, членов кабинета, др. нижестоящих должностных лиц. Но многие назначения подлежат утверждению Сенатом.
)"По совету и с согласия" не менее 2/3 сенаторов, участвующих в голосовании, президент может заключать договоры с иностранными государствами. А также может вести с ними переговоры относительно так называемых "исполнительных соглашений" и в тех случаях, когда заключение подобных соглашений не подлежит подтверждению со стороны Сената.
) Может даровать помилование "за преступления против Соединенных Штатов", кроме случаев "импичмента".2
Таким образом, можно сделать вывод о том, что президентская власть функционирует в рамках системы "сдержек и противовесов". Создатели Конституции считали, что "они наложили серьёзные ограничения на президентство с помощью тех полномочий, которые они делегировали исключительно конгрессу и судам. Эти полномочия как уравновешивающая сила должны были сдерживать или контролировать президентов, если бы те пытались расширить свою власть и выйти за определенные рамки"1.
Американская Конституция предусматривает выборы Коллегией выборщиков и вице-президента (на тот же срок, что и президента, причем президент и вице-президент не могут быть из одного штата) - второго по важности должностного лица в системе федеральной исполнительной власти США, который принимает на себя президентские полномочия в случае смерти президента, а также в случае его отставки или неспособности выполнять свои обязанности. Нужно иметь ввиду, что вице-президент в первых двух случаях становится не просто исполняющим обязанности президента, а полноправным президентом. Такое его положение закрепила, ратифицированная 10 февраля 1967 г. XXV поправка. Помимо обладания правом при определённых обстоятельствах занимать место президента вице-президент является должностным лицом, председательствующим в Сенате. Однако такое председательствование является достаточно редким, чаще эту должность замещает Председатель Сената (pro tempore). Кандидатуру вице-президента
может называть президент, и она подлежит утверждению со стороны Конгресса, если должность вице-президента остается незанятой.
Итак, главная функция вице-президента состоит в том, чтобы быть готовым взять на себя руководство страной, если что-то случится с президентом. И вместе с этим президенты поручают им обязанности повседневной политической жизни.
Американская Конституция закрепляет положение, согласно которому президент "должен заботиться о том, чтобы добросовестно исполнялись законы"1. Для этого "он осуществляет контроль над исполнительной ветвью федерального правительства - широкой организацией, насчитывающей в своем составе более 4 миллионов человек, включая 1 миллион человек находящихся на действительной службе военного персонала"2.
Руководящим подразделением исполнительной власти в США является Исполнительное управление при президенте, созданное в 1939 г. Оно подчинено непосредственно президенту и оказывает ему помощь в выполнении им своих обязанностей. Президент в рамках осуществления своих полномочий полагается на своих помощников. При Президенте существуют советник по национальной безопасности, Экономический совет, старшие советники по внутренней политике. В подчинении помощников президента высшего уровня находится большой штат сотрудников, которые работают на них и президента.
Главы 14 министерств, кандидатуры которых выбираются президентом и утверждаются Сенатом, образуют консультативный совет, обычно известный как "кабинет министров" президента. "Кабинет" не предусмотрен Конституцией США, своим существованием он обязан скорее обычаю. Основной закон лишь закрепляет положение о том, что Президент "может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности"3, не закрепляя при этом такого органа в Основном законе.
"Кабинет" встречается с президентом для обсуждения главных политических решений. Однако кабинет сильно разросся и К. Джанда, Д.М. Берри, Д. Голдман, К.В. Хула в своей работе обращают внимание на то, что "на практике заседания кабинета могут быть описаны как "бессодержательные не-события, во время которых происходит намеренный не-обмен информацией, как часть процесса общей не-консультации"1.
"Д. Вашингтон определил роль министров следующим образом: "невозможно, чтобы один человек смог выполнять весь объем государственных дел. В этом причина создания департаментов и назначения чиновников для помощи высшему Магистрату в выполнении его обязанностей. Гамильтон, называя министров агентами президента, утверждал, что они не должны вмешиваться в деятельность друг друга и обязаны подчиняться решениям президента"2.
Подводя итог по данному параграфу, необходимо отметить, что Конституция США не закрепляет структуру исполнительной ветви власти, а лишь наделяет такой властью президента и вице-президента в отсутствии первого, не уделяя при этом особого внимания их полномочиям. В Конституции нет и положения, предусматривающего Исполнительное управление при президенте и Кабинет министров. Эти рабочие органы федерального правительства сформировались в силу практической необходимости: глава исполнительной власти не в состоянии выполнять свои обязанности без получения соответствующих консультаций и помощи. А также президент использует свой личный штат сотрудников и Исполнительное управление для централизации контроля над всей исполнительной ветвью власти.
Таким образом, Отцы Конституции не дали полного описания исполнительной власти, однако они и не установили полных ограничений на нее. Вместо этого они оставили многие вопросы для их решения будущими поколениями.
§2. Исполнительная власть в американских штатах
Штаты, как структурно-территориальные подразделения в процессе конституционного закрепления федеративного государства создавать не было необходимости: в 1787 году они уже существовали. В первые годы независимости Америки штат фактически представлял собой автономную единицу. Делегаты Конституционного конвента создали более жизнеспособный союз - федерацию американских штатов, но при этом сохранили права штатов.
Итак, как отмечает У. Бернам, "к концу 1776 г. все штаты уже имели свои Конституции"1, свои органы власти, которые дублировали структуру власти на федеральном уровне. Они представляли собой трехзвенную систему, элементами которой были законодательная, исполнительная и судебная ветви власти.
Выше были изложены полномочия федеральной исполнительной ветви власти, описана её структура. Однако не стоит забывать, что в федеративном государстве немаловажная роль отводится не только главному исполнительному органу страны, но и исполнительным органам штатов.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Свою власть он получает непосредственно от населения штата. В каждом штате губернатор избирается местным населением на срок 2 или 4 года и несёт ответственность прежде всего перед своими избирателями. В первые годы существования США в некоторых штатах (Коннектикут, Род-Айленд) губернаторы избирались не непосредственно избирателями, а законодательным собранием штата, и обладали лишь весьма небольшой властью. В последние годы статус губернатора заметно повысился. Так, сегодня глава исполнительной власти избирается прямым голосованием в 49 штатах. Во многих штатах устранено запрещение быть избранным на губернаторский пост повторно. К 1995 г. это ограничение сохранялось в конституциях только 2 штатов. В 25 штатах губернатор может быть избран на 2 года, в остальных - право быть переизбранным не ограничено.
Как высшее должностное лицо штата он представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и правительствами других штатов. "Губернатор поставлен рядом с законодательным собранием для того, чтобы сдерживать законодательную власть и выступать в качестве советника"1, - пишет А. Токвиль. Он рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, причем в отличии от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернатор имеет право выборочного вето (в восьми штатах губернаторы лишены такого права), которое используется против отдельных статей законопроектов. Это право "позволяет ему тормозить те или иные действия законодательного корпуса"2. Также губернатор готовит проект бюджета штата, осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий законодательного собрания и правом помилования лиц, осужденных за преступления по законам штата (с одобрения Губернаторского совета), является в масштабах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии штата.
Конституции штатов закрепляют за губернатором обязанность наблюдать за надлежащим исполнением законов. Вследствие этого у него появляется право наблюдать за осуществлением в штате управления, а значит и право осуществлять надзор за деятельностью должностных лиц.
Губернаторы, в отличие от президента США, который с совета и согласия Сената назначает членов кабинета и ряд других должностных лиц исполнительных органов, в ряде штатов лишены права назначать высших должностных лиц штата: они избираются непосредственно населением штата или назначаются законодательным собранием. У. Бернам пишет, что "эти должностные лица правительства даже могут быть членами другой партии"1 нежели губернатор. Но, как было сказано выше, такое установлено не во всех штатах. Так, например, в штате Массачусетс, секретарь, стоящий во главе так называемого исполнительного подразделения, назначается губернатором.
Следующим за губернатором в иерархии власти должностным лицом является лейтенант-губернатор (вице-губернатор). Во время отсутствия губернатора, в случае его смерти или смещения с должности он исполняет обязанности губернатора. Однако такая должность предусмотрена не во всех штатах. В тех штатах, где нет лейтенант-губернатора, должность губернатора в случае его смерти или отставки занимает государственный секретарь или председатель сената. Почти в половине американских штатов губернаторы и вице-губернаторы избираются отдельно - это является важным отличием от федеральной модели.
Как правило, в Правительстве штата выделяют государственного секретаря (он стоит во главе так называемых "исполнительных подразделений" штата), генерального атторнея, обычно присутствует аудитор и ряд других должностных лиц штата. Также есть главы различных департаментов и ведомств.
Госсекретарь в ряде штатов не избирается избирателями, а назначается губернатором или легислатурами штатов. Важнейшей его функцией является надзор за выборами и утверждение законности всех связанных с ними действий. Он - хранитель архивов. Секретарь удостоверяет собственность штата на земли, подтверждает правильность и законность публикуемых актов штата.
Генеральный атторней считается формально первым юристом штата, в большинстве штатов избирается непосредственно населением. Он является советником губернатора и различных ведомств штата по правовым вопросам. В полномочия Генерального атторнея входит дача официального толкования законодательных актов, а также надзор за соблюдением установленных законами штата стандартов на товары, продаваемые населению, и проведение в связи с этим расследований.
Казначей штата отвечает за хранение денежных средств штата и определяет, в каком банке эти средства будут храниться. Казначей в большинстве штатов также избирается непосредственно населением.
Следует также отметить аудитора, уполномоченного осуществлять платежи по обязательствам штата и контролировать финансовую деятельность его исполнительных органов. Важное значение имеют комиссионер по налогам, руководители таких департаментов, как департамент сельского хозяйства, шоссейных дорог, труда и т.п. Нужно заметить, что другие агентства дублируют функции комиссионера по налогам.
Итак, как мы видим, в структуре управления штата наличествует большое количество агентств, департаментов, ведомств с запутанной структурой и перекрещивающейся компетенцией. Такая децентрализация отрицательно сказывается на жизни штата. Аппарат власти сильно "раздут" и нуждается централизации. Координация деятельности затруднительна в связи с тем, что многие субъекты исполнительной власти выведены из подчинения губернатору. Для эффективной работы органов власти целесообразным представляется сократить количество агентств, комиссий, должностных лиц и утвердить модель формирования исполнительной власти штата, в соответствии с которой должностные лица назначаются губернатором "с совета и согласия" законодательного органа штата.
В целом же исполнительная власть штата повторяет федеральную структуру исполнительной власти, но имеет и свои особенности. Так, например, во главе штата стоит губернатор, место которого сопоставимо с местом президента США, но с оговоркой на масштабы деятельности. Однако губернатор практически не участвует в формировании исполнительной власти штата.
§3. Вертикаль исполнительной власти: соотношение полномочий
Федеративная система распределяет власть по нескольким уровням. Некоторые полномочия априори не могут принадлежать штату и вверены исключительно федеральному правительству.
Президент - глава федеральной исполнительной власти, губернатор - глава исполнительной власти штата. Каждый осуществляет власть в пределах компетенции, предоставленной им Конституцией США. Основной закон страны закрепил в X поправке принцип остаточной компетенции, согласно которому к компетенции штатов относится все то, что Конституция не закрепила за Союзом: "Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняется соответственно за штатами либо за народом"1.
Президент является главой федеративного государства - механизма, при котором федеральная власть фактически не может не вмешиваться в дела штата, хотя формально вмешиваться не вправе: каждый уровень власти в пределах, предоставленных Конституцией прав суверенен. Согласно Конституции, Президент следит за тем, чтобы все законы "добросовестно исполнялись"2. Закрепление такого положения в столь общей форме послужило основанием для возникновения концепции "подразумеваемых полномочий" Президента. Ещё А. Гамильтон утверждал, что "перечень полномочий президента, приведенный в статье II, не является исчерпывающим. Эти полномочия основные, но из их содержания проистекают и другие, которые "интерпретируются в тесной связи с иными конституционными положениями и принципами свободного государства".3 С этой концепцией связаны две теории, о которых в своей работе упоминает Козлихин И.Ю. Появившись в начале XX в., они были связаны с усилением исполнительной власти - с возрождением идеи сильного президентства. Согласно первой теории - теории "управляющего", сформулированной Т. Рузвельтом, президент имеет право и "обязан сделать все, что угодно, что требуется для нужд страны, если только такие действия не запрещены Конституцией или законами". Что касается второй теории - "прерогативной" теории, то здесь президент в случае чрезвычайного положения, ради "блага нации" может принять на себя внеконституционные полномочия1.
Все это позволяет сделать вывод о достаточно неопределенных и широких полномочиях президента, в том числе и о его возможности вмешиваться во внутренние дела штата. Такое вмешательство и правда представляется целесообразным в случаях возникновения чрезвычайного положения в каком-либо штате, но только если это затрагивает интересы общенационального масштаба. В.Г. Власихин и Т.З. Джапаридзе приводят положения из Свода законов США (§331 Титул 10), согласно которому "Президент США в случае восстания в каком-либо штате, "направленного против правительства этого штата, может по просьбе законодательного собрания или губернатора использовать национальную гвардию и специальные войска "такой численности и в таких пределах, какие он считает необходимыми для подавления восстания."2
Автор здесь особо подчеркивает, просьбу органов власти штата о вмешательстве президента. Получается, что по своей инициативе президент вмешиваться во внутреннюю жизнь штата не может, даже в такой ситуации. А в §332 Титула указывается, что "Президент самостоятельно, без соответствующей просьбы властей штата, может использовать национальную гвардию и специальные войска на территории любого штата, когда, по его мнению, в штате организуются препятствия функционированию государственной власти и исполнению законов, создаются и активизируются "незаконные объединения" или вспыхивают мятежи, направленные против федеральной власти"3. В данном положении просматривается признак субъективизма, т.е. президент по своему усмотрению о положении в штате "может использовать национальную гвардию и специальные войска на территории любого штата. Губернатор является главнокомандующим формированиями национальной гвардии штата, в его компетенции находится введение на территории штата военного положения. И в этом смысле можно говорить о возникновении параллельных полномочий Президента США и губернатора штата.
Итак, в федеративном государстве невозможно рассматривать два уровня власти обособленно друг от друга. Между ними существуют точки соприкосновения и происходит постоянное взаимодействие. Одной из форм взаимоотношения двух уровней правления является обязанность губернатора контролировать кроме исполнения местных законов, исполнение и федерального законодательства на территории штата. Губернатор будучи самостоятельным, не подчиняющимся напрямую президенту административным лицом, представляет свой штат в отношениях с Белым домом. Как отмечает Ричард М. Пайус, для успешной реализации проводимых Белым домом внутригосударственных программ требуется содействие со стороны должностных лиц органов исполнительной власти штатов.1 И на уровне штатов национальные инициативы выполняются с учетом местных условий.
Таким образом, в федеративном государстве исполнительная власть, представлена двумя основными должностными лицами - президентом и губернатором, которые являются воплощением суверенитета граждан. Эти два уровня исполнительной власти находятся в постоянном взаимодействии друг с другом. Во избежании конфликтов полномочий, необходимо постоянно находить и поддерживать равновесие между правами и обязанностями центральной власти и власти штатов. В случае возникновения коллизий между ними, следует помнить о верховенстве и соответственно приоритете национальной суверенной власти "поскольку Конституция страны, ее законы и международные договора имеют высшую силу по отношению к конституциям и законодательству штатов"2. И высшие должностные лица штатов, при вступлении в должность приносят присягу, в которой они обязуются поддерживать и защищать национальную Конституцию и законы, даже в ущерб конституциям и законам своих штатов.
Глава IV. Судебная система Соединенных штатов: вертикаль судебной власти
§1. Равные судебные системы
Третьей властью в США традиционно считается судебная власть. Она представлена целой системой судов на всей территории страны во главе которой стоит Верховный суд США.
В процессе создания Конституции у делегатов Конвента возникли разногласия относительно создания системы федеральных судов и закрепления ее в основном документе страны. Необходимо отметить, что система судов штатов существовала еще до разработки проекта Конституции. Одни делегаты считали, что наряду с Верховным судом Соединенных штатов Конституция должна содержать в себе положения о нижестоящих федеральных судах. Мнение же других сводилось к тому, что наличие судов штатов вполне достаточно для применения федерального закона, а создание системы федеральных судов приведет к вмешательству центра в дела органов власти штатов. В результате достигнутого компромисса суды штата сохранили свою юрисдикцию, но при этом федеральная судебная система наделялась ограниченной властью. Также было решено, что нижестоящие федеральные суды не будут создаваться самой Конституцией, право создавать их будет принадлежать Конгрессу, если он сочтет это необходимым. Так появилась Статья III Конституции: "Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать". Впоследствии А. Токвиль, рассматривая вопрос о необходимости создания федеральных судов, писал, что "суды отдельных штатов были не способны служить общенациональным целям". Это он объясняет следующим образом: каждый штат по отношению ко всей федерации является своего рода "иностранным государством", и доверить исполнение законов всего Союза судам штатов равнозначно тому, что вверить страну иностранному судье.1 И действительно суды отдельных штатов отличались своей спецификой. Они учреждены органами для которых характерны свое особое происхождение, свои собственные взгляды и свои методы воздействия. Кроме того, "суды отдельных штатов, - пишет А. Токвиль, - не способны служить общенациональным целям не только в силу своей природы, но главным образом, потому что их было слишком много"1. А система, при которой основные законы государства толкуются и применяются на практике более чем двадцатью судами, а, следовательно, более чем двадцатью различными способами одновременно, противоречит здравому смыслу.
Итак, в США сложились две равные судебные системы - федеральная и штатов.
Федеральные суды создаются по решению Конгресса, их судьи назначаются Президентом с согласия Сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно2. На практике это означает, что судьи остаются в своей должности пожизненно.
Рассмотрим подробнее, как выглядит федеральная судебная система Соединенных Штатов на современном этапе. В соответствии с Законом о судоустройстве 1789 г. судебная система США состоит из трех звеньев: Верховного суда, апелляционных судов и окружных судов3. Особое звено федеральной системы составляют суды специальной юрисдикции.
На нижнем уровне федеральной системы судоустройства находятся окружные федеральные суды США. Это суды первой инстанции общей юрисдикции. Здесь рассматриваются дела, касающиеся преступлений по федеральному уголовному праву и федеральных правонарушений (кража федерального имущества, несоблюдение банковского законодательства, ненадлежащее использование почтовых отправлений, фальшивомонетничество и т.д.). Количество окружных судов равно числу федеральных судебных округов, на которые Конгресс поделил страну в соответствии с численностью населения, территорией и объемом работы. Апелляции, подаваемые на решение федеральных окружных судов первой инстанции, направляются в окружные федеральные апелляционные суды США. Эти суды были созданы в 1891 г. с целью частичного освобождения Верховного суда от его нагрузки. Апелляционные суды пересматривают решения федеральных окружных судов на территории соответствующего апелляционного округа, то есть каждый окружной федеральный апелляционный суд США рассматривает апелляции, поданные из окружных федеральных судов США первой инстанции, находящихся на его территории. Процесс в апелляционных судах проходит, как и процесс по первой инстанции (с вызовом свидетелей, представлением документов).
Особо следует выделить Верховный суд США - единственный суд, конкретно упомянутый в Конституции. Это высший суд: ни одно из его решений не может быть оспорено другим судом. Юрисдикция Верховного суда определена на конституционном уровне: дела, касающиеся послов, других полномочных представителей и консулов, а также те, в которой одной из сторон является штат. Все остальные дела, рассматриваются Судом в порядке апелляции.1 В основном по первой инстанции суд рассматривает споры между штатами, встречаются и иски штата против федерального правительства. Вышеназванные категории дел составляют небольшую часть его работы. Большинство дел, рассматриваемых Верховным судом, касается толкования закона, определение соответствия Конституции законов, нормативных актов исполнительной власти. Конституционный контроль Суда оформился в результате судебного прецедента. Считается, что дело Марбери против Мэдисона (1803 г.) положило началу этому институту. В.В. Маклаков отмечает, что "впервые в американской доктрине объявлялось, что федеральная Конституция является высшим законом страны и что судебная власть имеет право квалифицировать любой закон Конгресса и штатов как неконституционный и недействительный в случае его противоречия Основному закону"1. На законодательном уровне право конституционного контроля Суда закреплено в Акте о судоустройстве. Названный закон наделял Верховный суд правом отмены любого законодательного акта, если "Суд посчитает их несовместимыми с предписаниями или принципами Конституции, международных договоров или законов Соединенных Штатов. "2
Кроме вышеназванной трехзвенной структуры судов на федеральном уровне существуют специализированные суды. Это скорее является исключением: как правило, на федеральном уровне не создается никаких судов со специальной юрисдикцией. В Соединенных штатах можно назвать два таких суда: