никли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения.
На наш взгляд данное определение для договоров в конституционном праве (в частности внутригосударственных) требует определенной корректировки. Во-первых, более уместным представляется использование термина соглашение, а не договорный акт. Термины «соглашение» и «договор» в научной литературе обычно используются как синонимы. Однако в законодательстве эти понятия являются относительно самостоятельными категориями с точки зрения специального использования. Соглашения заключаются по какому-либо узкому вопросу, в то время как договор может быть заключен по самому широкому кругу вопросов. Например, согласно ст. 7 Федерального закона РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Употребление данного термина позволяет говорить о нормативном договоре и как о юридическом факте, и как об источнике права. Кроме того, под понятием «соглашение» можно понимать и само обязательство, и документ, в котором выражены эти обязательства.
Во-вторых, спорным представляется характеристика норм договора, которые, по мнению А.В. Демина, обязательны для многочисленного и формально неопределенного круга лиц. Любой договор это соглашение конкретных лиц (двух, трех и более) о взаимных правах и обязанностях. О своеобразии норм договора указывалось выше. И, следовательно, действие норм права рассчитано именно на субъектов договора. Далее, нормы права всегда рассчитаны на неоднократное применение. Именно это отличает нормативный акт от акта применения права. Поэтому нормативный договор всегда рассчитан на неоднократное применение.
В-третьих, требуется уточнить - кто является субъектами нормативных договоров. Если исходить из современного понимания права как социального, а не государственного института, то в процесс правотворчества можно включать и негосударственные организации и отдельных лиц. Следовательно, субъектами нормативных договоров будет являться широкий круг субъектов права (например общественные организации, коллектив работников и т.д.). В конституционном праве этого не происходит, так как предметом регулирования данной отрасли права являются отношения властвования, и, следовательно, сторонами нормативного договора в конституционно-правовых отношениях являются субъекты, обладающие государственно-властными полномочиями (в том числе и органы местного самоуправления.
Необходимо отметить, что по Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Но при этом они наделены необходимыми властными полномочиями для решения поставленных перед ними задач).
В-четвертых, очень важным представляется то, что обязательства, предусмотренные соглашением сторон, могут содержаться в нескольких актах. Наглядным примером является Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, 1992 г.), который фактически состоит из трех частей. Этот момент необходимо обязательно отметить, давая легальное определение нормативного договора. При этом можно основываться на понятии «международный договор», легальное определение которого дано в ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.: «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования».
В-пятых, вопросом, требующим уточнения, является вопрос о форме договора. В данном случае за основу можно использовать ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», т.е. договор должен быть заключен в письменной форме. В необходимых случаях такой договор должен пройти процедуру утверждения в порядке ст.26.7 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Не менее важны и такие, например, вопросы: кем из должностных лиц подписывается договор, необходима ли его ратификация и опубликование.
Исходя из принципа разделения властей подписание договора должно возлагаться либо на президента как на главу государства (или главу субъекта Федерации), либо на главу администрации субъекта Федерации как представителя исполнительной власти. Ратификация внутрифедеральных договоров представительными органами власти также представляется необходимым, так как это создает дополнительный барьер для тех договоров, которые противоречат нормам Конституции. Однако данное положение не должно распространяться на те соглашения, которые заключаются на основе договоров.
Все внутригосударственные договоры должны быть опубликованы в «Российской газете» и в «Собрании законодательства», а также в официальных изданиях субъектов Федерации.
В Российской Федерации приняты Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14.06.94 г., Указ Президента Российской Федерации от 23.05.96 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», но представляется, что этого недостаточно. Назрела потребность в подготовке и издании специального закона об основных источниках права. В этом акте необходимо подчеркнуть что сведение источников права только к нормативно-правовым актам неоправданно. В законе желательно с максимальной определенностью выразить отношение государства к прецеденту, обычаю и нормативному договору как к источникам права. В связи с этим возникает необходимость дать легальное определение понятия «нормативный договор». Установить основные принципы его заключения, определить содержание, формы и другие не менее важные вопросы.
По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Конституция устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:
. Федеративный договор от 31 марта 1992 года;
. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
. Договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.
Различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т.д..
Второй вид нормативных договоров - международный договор Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор. В целом, для международного договора, как, впрочем, и для другой группы международных источников права (общепризнанных принципов и норм международного права), характерно то, что их «творит» не одно определенное государство в лице своих органов или граждан, они не продукт какой-либо национальной правовой системы. Они все появляются в результате совместной деятельности множества различных государств. Встречается несколько разновидностей международного договора. Виды международных договоров зависят от типа регулируемых в них отношений и конкретных обстоятельств его заключения. Известны такие его виды как договор, устав, пакт, хартия, конвенция, соглашение и др.
1.2 Соотношение конституции, федеральных законов и нормативных договоров
Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и субъектов, или субъектов между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации? - как раз и является тем основанием, руководствуясь которым относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.
Если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Следовательно, какие бы то ни было изменения основ федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя независимыми государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Значение для определения реального статуса субъектов федерации имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральных конституциях, а не в каких-либо иных документах.
Аналогичные правила распространяются и на федеративные договоры. Необходимым формально-юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление этого ее качества в федеративном договоре, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция.
Наряду с этими двумя моделями федерации выделяется и третья - конституционно-договорная федерация. Данная модель может подразумевать три варианта соотношения конституции и федеративного договора.
На практике данная проблема носит отнюдь не абстрактный характер. Достаточно вспомнить события начала 90-х годов, связанные с распадом СССР. Стороны т.н. «беловежского соглашения», подразумевая конституционно-договорной характер Советского Союза, начали процесс ликвидации федеративных устоев государства с денонсации договора об образовании СССР, а не со внесения поправок в Конституцию СССР, действовавшую на тот момент и являющуюся абсолютной правопреемницей союзного договора. В момент принятия первой Конституции СССР федерация потеряла свой договорный характер и приобрела чисто конституционный.
Еще менее, чем Союз ССР, подходит под определение конституционно-договорной Российская Федерация. Процесс ее формирования отличался от такового в СССР. Хотя РСФСР была объявлена федерацией еще в январе 1918 г., ее субъектный состав был неясен. Юридической основой этой федерации была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским Съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, провозгласившая Россию федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные Декларацией, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Далее основой федерации в России были Конституция РСФСР 1918 г., затем Конституция РСФСР 1925 г., Конституция РСФСР 1937 г. и Конституция РСФСР 1978 г. Только 31 марта 1992 г. появился Федеративный договор. И хотя постановлением VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. Федеративный договор, объединивший три договора, был объявлен составной частью Конституции РФ, тем не менее большинство положений Федеративного договора было инкорпорировано в текст Конституции РФ. Далее Федеративный договор был в значительной части поглощен Конституцией РФ 1993 г.; а о его непоглощенной части было упомянуто в ее заключительных и переходных положениях: «В случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора.... действуют положения Конституции РФ». Поэтому факт подписания / неподписания или изменения Федеративного договора не может иметь юридических последствий для статуса Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности по причине конституционного характера российского федерализма. В связи с этим В.Н. Лысенко замечает: «Федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах; но эти конституции могут возникать из самых разнообразных оснований, юридических и не юридических; очень часто они возникают из договоров и соглашений, часто из завоеваний, нередко также и из односторонних волеизъявлений».
Говоря о варианте равноправного сосуществования конституции и федеративного договора, представляется сомнительным с точки зрения законов логики одновременное сосуществование в государстве двух отдельных правовых актов - конституции и федеративного договора, по разному регулирующих одни и те же общественные отношения и обладающих одинаковой высшей юридической силой. Ситуация, при которой договор становится частью текста Основного закона, что было характерно для предыдущей российской Конституции, не является исключением. Если Конституция и Договор противоречат друг другу, то получается, что Конституция противоречит самой себе; однако, Конституция в идеале не может содержать положений, противоречащих друг другу, и поэтому одна из двух противоречивых норм или обе нормы сразу просто не смогут быть полностью применены на практике, что потребует, в конечном счете, удаления указанной нормы / норм из текста Конституции.
Неизбежно встает вопрос об иерархии конституционных норм. Если сама Конституция принималась Верховным Советом РСФСР, а изменения в нее вносились путем принятия законов, то Федеративный договор 1992 г. был включен в Конституцию на основании постановления Съезда народных депутатов РФ, что ставило нормы договора в неравноправное положение с остальными конституционными нормами. Вообще же данный вариант слишком умозрителен. При ближайшем рассмотрении выясняется, что либо конституция, либо федеративный договор имеют высшую юридическую силу.
Особого внимания в данном вопросе заслуживает практика подписания двусторонних договоров между РФ и субъектами (которые часто рассматриваются как договоры федеративные), предусмотренная ст. 11 Конституции РФ: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Сторонники данного варианта утверждают, что нормы договора носят для них ту же юридическую силу, что и Конституция РФ, или даже имеют приоритет перед конституционными нормами (что характерно уже для договорной федерации). Подобные выводы делаются, как правило, представителями субъектов федерации под влиянием неправильного понимания сущности федерации и места субъекта в ней, на основе ст. 11 Конституции РФ, уже упомянутой, и ч.2 ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о том, что «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий» (в рамках ст. 71 и 72 Конституции). При этом игнорируется условие о том, что передача полномочий может осуществляться только в случае, - «если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». Правда, есть мнение, что речь в ч.2 ст. 78 Конституции РФ идет только о соглашениях органов исполнительной власти, а не о государственно-правовых договорах, но с этим нельзя согласиться. Если договор о разграничении предметов ведения и полномочий является фактически соглашением органов исполнительной власти, то он, как его не назови, обязан подчиняться требованиям российской Конституции и федеральных законов (ситуация с последними еще более сложная, так как они в значительной мере вообще игнорируются сторонами, подписавшими двусторонние договоры). Таким образом, в целом вроде признается приоритет федеральной конституции перед различными договорами, однако для конкретного субъекта предполагается исключение.
Вариант, при котором действуют и конституция, и федеративный договор; однако, федеративный договор имеет более низкую юридическую силу по сравнению с конституцией. Но такой порядок, предусматривающий верховенство конституции, вполне вписывается в модель конституционной федерации, где правовое регулирование осуществляется не только основным законом - конституцией, но и обычными законами и нормативными договорами; и нет причин рассматривать данную федерацию как конституционно-договорно-законодательную. Эта модель федерации представляет из себя в чистом виде конституционную федерацию, каковой и является Россия.
В наши дни продолжается дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеративных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Б.А. Страшун и Ю.Л. Шульженко полагают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в гл. 1 «Основы конституционного строя» (это своего рода «конституция в конституции»), положения внутрифедеративных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71 - 73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение.
С.А. Авакьян и Б.С. Крылов, напротив, презюмируют «подчиненное» по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5) либо примата Конституции над всеми иными источниками регулирования (ч. 1 ст. 15).
И.А. Умнова прямо объявляет договор «дополнительной формой». Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Автор солидарен с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.
К сожалению, нормативные договоры и соглашения до сих пор специально не исследовались, но и без глубокого анализа ясно, что они применяются в качестве регуляторов практически во всех отраслях - от конституционного права до права социального обеспечения. Роль внутригосударственных договоров и соглашений, при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.
В связи с происходящими законодательными переменами для современных исследователей актуальным является вопрос о том, насколько в новых правовых условиях удастся обеспечить баланс единства и плюрализма в системе разделения власти России как федеративного государства. Ответ на него в немалой мере зависит от того, насколько сильными и эффективными станут совместные усилия Федерации и ее субъектов в направлении гармонизации федеративных отношений.
В новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Совместное осуществление государственной власти и сотрудничество на принципах федерализма - залог успеха российской государственности.
Реализация обозначенных тенденций развития федеративной государственности должна осуществляться на основе учета протекающих в мире процессов глобализации и современных вызовов цивилизации, коснувшихся и России. В нынешних условиях человечество сталкивается с новыми вызовами не только в международных отношениях, мировой экономике и политике, но и в осуществлении федеративной идеи. Среди таких вызовов: расширение угроз со стороны терроризма, существенно влияющего на безопасность и жизнь людей; нарастающая опасность экологической катастрофы; рост миграции, вызывающей социально-экономическую напряженность и провоцирующей конфликты культур; все более возрастающая информационная и иная коммуникативная зависимость в функционировании общественных отношений; появление новых технологий воздействия на человека; возникновение новых видов правонарушений и преступлений против человека и человечества (например, в области генетики и в информационной сфере) и т.д. Усиление единства публичной власти всех уровней, включая муниципальную, в направлении борьбы с новыми угрозами, учет мнения субъектов Федерации, выработка совместных программ и осуществление совместных действий по решению этих проблем особенно важны в современный период. В этой связи необходимо искать дополнительные формы сотрудничества, совершенствовать и модернизировать соответствующие координационные структуры, обновлять правовую базу, укреплять экономическую и финансовую основу эффективной государственной и муниципальной политики.
Итоги, тенденции и перспективы развития России как федеративного государства свидетельствуют о сложном, но поступательном развитии нашего государства по пути утверждения основных ценностей федерализма. Поэтому весьма важно своевременно устранить складывающийся дисбаланс в разделении власти по вертикали, установить дополнительные правовые и институциональные гарантии эффективного и демократичного федерализма, адекватно отвечающего на проблемы и вызовы современности. Ответ на вопрос, будет ли это движение успешным в итоге, зависит от правильного выбора государственно-правовой политики России, ее верности гуманистическим идеалам, выработанным мировым и отечественным опытом и получившим закрепление в действующей Конституции Российской Федерации.
Таким образом, нормативный договор в конституционном праве можно определить как соглашение, заключенное между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления РФ, устанавливающее правовые нормы различной отраслевой принадлежности независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документа.
Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т.д.).
2. Роль Федеративного договора 1992 г. в развитии российского федерализма
.1 Краткая характеристика Федеративного договора 1992 г.
Освещение договорных отношений в Российской Федерации не было бы полным без упоминания о Федеративном договоре.
Федеративный договор 1992 г. является одним из основных источников конституционного права РФ в области регулирования федеративных отношений и включает в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти РФ и соответственно органами власти: а) суверенных республик в составе РФ; б) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; в) автономной области, автономных округов в составе РФ. Подписаны 31 марта 1992 г. представителями РФ и всех субъектов РФ (кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии). 10 апреля 1992 г. Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный Ф.д. и постановил включить его содержание как составную часть в Конституцию РФ. Однако и после этого Федеративный договор продолжал существовать как самостоятельный конституционно-правовой акт. Конституция РФ 1993 г. (в п. 1 раздела второго) объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила в п. 3 ст.11) его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать РФ федерацией конституционно-договорного типа.
Появление Федеративного договора объясняется обострением межнациональных противоречий на последнем этапе существования СССР, выразившимся, в частности, в так называемом «параде суверенитетов». По мере приближающегося распада СССР автономные республики в 1989-91 гг. стали разменной картой в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, дабы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора (а в этом случае последствия распада СССР могли бы быть еще более трагичными, чем это произошло в действительности).
Республики в 1990-91 гг. последовательно убирали название «автономная» из своих официальных наименований (оставаясь на деле всё-таки, конечно, автономными), и провозглашали, вслед за союзными республиками, свой государственный суверенитет.
Более того, еще до подписания Федеративного договора, в 1991 году, произошло возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик (а автономные республики, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев. Заметим, что тем самым само разделение на области и края потеряло всякий юридический смысл, ибо при создании краев в начале 1920 гг. подчеркивалось, что край отличается от области тем, что имеет в своем составе национальные образования. Если подразумевается, что край - это более сложносоставное образование, тогда не совсем понятно, почему, например, Тюменская область с входящими в нее двумя округами называется областью, а Алтайский, Хабаровский, Приморский, Краснодарский, Ставропольский края, лишившись национальных образований, тем не менее продолжают оставаться краями.
Парадоксально, но «выделившиеся из краев слабые автономные области приобрели более высокий статус (республики), чем мощные края», что, естественно, обостряло проблему равноправия субъектов и вызывало протесты российских областей.
Поскольку все это реально угрожало дезинтеграцией Российской Федерации, возникла идея Федеративного договора для закрепления автономий в составе России. С распадом СССР в августе-декабре 1991 г. надобность в таком договоре, казалось бы, миновала, однако нарастание центробежных тенденций уже в автономиях побудило ускорить его подписание.
Федеративный договор выступает, таким образом, как логическое завершение политического процесса «парада суверенитетов», происходившего в 1990-92 гг., а в связи с этим - и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г. При этом, если сторонники Договора настаивают на том, что он был необходимым ответом на дезинтеграционные процессы, то нужно отметить, что его подписание вовсе не остановило центробежные тенденции, а во многом даже спровоцировало новый виток требований республик к федеральному руководству, усугубляя слабость позиций федерального центра.
После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как объединение республик - суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх, при котором «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором».
И.А. Умнова справедливо считает это «концептуально ошибочным», поскольку «договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России - суверенном государстве путем децентрализации», не во вновь формирующемся государстве, а в государстве, существовавшем задолго до этого. «Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия».
Во-вторых, Федеративный договор закрепил и узаконил привилегированное положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с Российской Федерацией (как это особенно ярко проявилось в казусе Татарстана). При этом немаловажно то, что две республики - Татарстан и Чечня - вообще отказались подписывать Договор, оставляя за собой свободу рук в трактовке своих взаимоотношений с российским руководством, а Башкортостан подписал его на особых условиях, что предоставляло республиканскому руководству произвол в трактовке положений Договора. При подписании Договора руководство Республики Башкортостан подписало также и особое приложение к нему, которое определяло, что «Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов», что противоречило российскому законодательству. Более того, также вопреки федеральным законам, приложение предоставляло республике право создавать «самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат». Все эти положения противоречили, в том числе, и условиям самого Федеративного договора. Таким образом, формально подписывая Договор, руководство Башкортостана одновременно фактически дезавуировало его ключевые положения.
Федеративный договор представлял собой, по сути, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя само понятие субъекта федерации в Федеративном договоре не упоминалось).
Договор юридически закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три основных типа: национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Представление о государственности внутри государственности, являясь крупной политической уступкой национальным образованиям, вызывало естественный протест на исконно русских территориях. Этот протест находил сочувствие и среди многих представителей центральной правящей элиты.
По сути своей заложенный в договоре принцип неравноправия субъектов отражал идеологию господствовавшего тогда в российском политическом процессе радикально-либерального направления, демонстрировавшего своего рода «большевизм наизнанку», при котором идеи либерализма воспринимаются как стоящие выше, чем национальные и государственные интересы.
Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России. Россия при этом, преобразуясь и формально, и фактически из унитарного государства, становилась, однако не полноценной федерацией, а лишь полуфедерацией, или квазифедеративным государством.
Поскольку из всех составных частей России, подписавших договор, только республики получили статус субъектов Российской Федерации, то все остальные подписанты (области, края, города, автономная область и округа), не являясь формально субъектами федерации, становились при этом де-факто автономиями. Исходя из этого, к России после подписания Федеративного договора были вполне приложимы те же определения, что и к современным Италии, Испании и Великобритании (децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм de facto).
Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с республиками, который подчеркивал, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов».
Поскольку же договор по своей структуре являлся трехчленным (представляя собой, по сути, отдельные договоры для национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований), то каждый из элементов его структуры несколько по иному трактовал проблемы территориального управления. Так, в частности, в первом договоре (для суверенных республик) статья 1.1. к исключительному ведению федеральных органов власти относила федеративное устройство и территорию Российской Федерации. Статья 3.1. устанавливала, что территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия. Следовательно, внутреннее территориальное устройство республики, ее деление на составные части и изменение внутренних границ не могло, согласно договору, принадлежать к федеральному уровню ответственности.
В то же время второй договор (для краев, областей и городов федерального значения) к ведению федеральных органов государственной власти относил, в том числе, и утверждение образования новых краев, областей, утверждение изменений границ краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а к совместному ведению - установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в вышеназванных субъектах. Протокол к договору дополнял, что к совместному ведению относится также и изменение границ краев и областей.
Точно так же и третий договор в числе прерогатив федеральной власти называл утверждение образования новых автономных областей, автономных округов, утверждение изменений границ автономных областей, автономных округов, а к совместному ведению относил установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления.
Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав Российской Федерации: количество субъектов и их границы остались неизменными. Договор трактовал скорее вопросы уровня полномочий субъектов и разграничения предметов их ведения. В то же время именно Федеративный договор породил ситуацию так называемой «матрешечной» структуры, при которой автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе - ситуацию, которая перетекла затем и в ныне действующую Конституцию и продолжает порождать многочисленные конфликты.
Проблемы «матрешечности» территориальной структуры Российской Федерации, порожденные «парадом суверенитетов» и, в особенности, подписанием Федерального договора, пытался разрешить принятый 17 июня 1992 г. Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» <#"justify"> полномочий. Договоры и соглашения между субъектами РФ
.1 Особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
Как и любая другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.
Среди множества проблем федерализма принцип распределения компетенций стоит на первом месте.
Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.
При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.
Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.
Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.
Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).
Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:
. Договоры между Федерацией и ее субъектами;
. Договоры между органами государственной власти.
В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан).
Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:
Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;
принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);
и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).
Представляется, что договоры и соглашения, как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве.
При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.
Другой важный вопрос связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.
Логично предположить, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения.
Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.
На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашений:
о передаче осуществления части полномочий;
о разграничении компетенции;
о разграничении государственной собственности;
об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;
об организации управления в различных отраслях;
Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.
.2 Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта ассиметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ
Возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договоров предусмотрена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. По мнению автора, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами убедительно это показывает.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Автор полагает, что появление в Конституции РФ данного положения связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России. Кроме того, составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного. Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров.
Этот процесс, получивший свое начало в феврале 1994 года в связи с заключением первого двухстороннего договора с Татарстаном, постепенно приобрел широкий масштаб. К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений. Эти договоры и соглашения разделили субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на тех, которые подписали договоры (соглашения), и тех, которые не подписали их. Для первых правовой основой стала не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ и федеральных законов.
Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры, возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами.
Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по мнению автора, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
Анализ договоров о разграничении предметов ведения позволяет сделать вывод о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации на основе указанных договоров. Более того, поскольку в соответствии с условиями названных договоров к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации.
Подобное положение не могло не беспокоить федеральные органы государственной власти. В результате в целях упорядочения процесса заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 4 и 14 которого закрепили безусловный приоритет федерального закона по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Отныне договоры могли заключаться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами при условии, если возможность заключения договора прямо предусмотрена в федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения, или при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Кроме того, была введена процедура обязательного одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Анализ положений Закона о порядке разграничения позволяет сделать вывод о том, что он фактически сделал заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий бессмысленным, поскольку только один федеральный закон предусматривал возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договора.
Изложенное позволяет сделать вывод о месте и роли договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Полагаем, что их основная задача заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации).
Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. Федеративные государства состоят из субъектов, которые в различных странах имеют неодинаковые официальные наименования: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Канада, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях - и свою судебную систему. Кроме того, в подавляющем большинстве федераций мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил.
В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система «видов» субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство оснований вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть «видов» (родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.
Из анализа юридической природы субъектов РФ следует вывод, что все они наделяются Конституцией России статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью.
В статье 72 Конституции РФ получает развитие закрепленный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов. Субъекты РФ существенно различаются между собой: по протяженности территории (территория Республики Адыгея составляет 7,6 тыс. кв. км, а Республики Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв. км); численности населения (в Москве проживает более 9 млн. человек, а в Республике Тыва - 307 тыс. человек); экономическому развитию и иным признакам. Республики в составе Российской Федерации отличаются от других субъектов РФ своим статусом - только они являются государствами. Но эти различия не влияют на объем компетенции субъектов РФ, степень участия в решении вопросов совместного ведения, права при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральными органами государственной власти.
Указанный принцип в юридической литературе получил название «принцип остаточной компетенции», который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции).
В рамках данного вопроса дипломной работы особый интерес представляет практика Конституционного Суда РФ, а именно Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Заявители просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого «вхождения». Конституционный Суд РФ, рассмотрев заявление, постановил, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.
В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
Заключение
Изучение проблематики договорных отношений в Российской Федерации, в тесной связи с происходящими процессами федерирования и становления гражданского общества, имеет важное значение для современной России. Договоры, заключаемые между федеральным центром и субъектами, а также между самими субъектами Российской Федерации, видятся важнейшими юридическими механизмами правового усовершенствования объективно существующей необходимости поиска реальных политических и правовых форм воплощения цели создания федеративной России, государства со структурой власти, учитывающей и защищающей демократические начала государства и общества, гармонично учитывающей интересы федеральных и региональных властей, а также четко управляемых и подчиненных тем или другим нормам существующего законодательства. В отечественной науке исследователи давно обращают внимание на то, что «в интересах укрепления законности требуется анализ практики заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, выявления всех вопросов, требующих законодательного решения и необходимой правовой регламентации этого нового для нашей страны института».
Анализ вопросов, связанных с формой нормативных договоров, показывает, насколько непростыми они являются. Они имеют серьезное внутригосударственное политическое и юридическое значение. Тенденция развития федеративных отношений в Российской Федерации повышает требования, предъявляемые к нормативных договорам, в том числе и к их форме. Чем более сложная система отношений является объектом регулирования, тем выше требования не только к содержанию, но и к форме нормативных актов. Внутрифедеративные отношения, в этом смысле, считаются одними из сложнейших. Следует также учитывать, что нормативные договоры нацелены на решение все более сложных и ответственных задач. Вместе с тем, границы возможного использования нормативных договоров стали более явными в последнее время, что ограничивает их злоумышленную и неоправданную эксплуатацию. В этом определенно велика роль Конституционного Суда России, четкий и взвешенный подход которого всегда отстаивал идеи федерализма.
В результате разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокой квалифицированности. Тем, кто занят в этом процессе, необходимо учитывать многие факторы и особенности тенденции развития внутрифедеративных отношений в России, а также соответствующие изменения в их регулировании. На данном этапе федерирования особенно важно развивать договорные отношения в тесной связи с текущим законодательством Российской Федерации, его обычным правом.
Значительное внимание следует уделять обеспечению соответствия постановлений нормативного договора, включая терминологию, не только фундаментальным правовым актам Российской Федерации, таким как Конституция РФ и т.д., но и актам и нормам, с которыми он непосредственно взаимодействует.
Несмотря на частую неурегулированность в текущем законодательстве РФ требований, касающихся формы нормативных договоров, многие основные направления сохраняют свое значение, таким образом, воплощая собой незыблемые основы. Это относится, в частности, к требованию того, чтобы постановления договора формулировались как можно более четко, точно определяя права и обязанности сторон.
Однако, необходимо отметить, что в определенных условиях и это правило оказывается относительным. Из анализа современной внутрифедеративной договорной практики РФ, можно выделить, как минимум, два случая, в которых достижение четких соглашений оказывается невозможно. Первый случай невозможности достижения четкости нормативного договора имеет место, как правило, когда его число участников велико, а их интересы несколько расходятся. В таких случаях используются самые общие договорные постановления. Они возлагают на стороны договора минимальные обязательства, определяя в основном лишь общие цели, в основном рассчитанные на перспективу. Примером такого договора можно назвать Федеративный договор 1992 года, гибкие формулировки общего характера которого позволили сделать первые шаги в направлении расходящихся позиций и создать условия для регулярного обсуждения соответствующих вопросов и тем самым - для утверждения общих подходов, формирования общих взглядов.
Второй случай невозможности достижения четких конституционно-правовых соглашений связан с тем, что стороны - субъекты внутрифедеративных отношений - переживают острый политический кризис в своих взаимоотношениях. Именно гибкие формулировки общего характера, вложенные в текст соглашений, как правило, становятся, единственно действенным методом сближения позиций сторон. Примером могут служить целый ряд договоров, заключенных с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в некоторой степени договор с республикой Башкортостан.
В последнее время стала все чаще прослеживаться тенденция разработки нормативных договоров на основе неправовых актов, которые подготавливают почву для вполне конкретных нормативных договоров, это: совместные заявления глав органов власти разных уровней, их заявления для прессы; протоколы совещаний или конференций; некоторые виды договоренностей; федеральные, региональные, и местные программы и т.д.
Нормативные договоры стали в наше время важным инструментом совершенствования внутрифедеративного права. Критика, раздающаяся в отношении формы и содержания нормативных договоров, порой вполне оправдана. Однако, нельзя рассматривать нормативные договоры в отрыве с происходящими внутрифедеративными изменениями, ведь нормативные договоры скорее других инструментов позволяют реагировать на федеративные устремления, судить об изменениях и устремлениях, как в региональном масштабе, так и в общефедеративном.
Отечественные ученые Р.В. Енгибарян и Э.В. Тадевосян отмечают: «Надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения «единства в многообразии», способный сыграть немаловажную роль в демократическом упрочении единства российской государственности». Именно поэтому, проектирование нормативных договоров представляется одной из наиболее сложных и наукоемких задач.
Проведенное исследование позволяет сделать ряд следующих выводов.
. Нормативный договор в конституционном праве можно определить как соглашение, заключенное между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления РФ, устанавливающее правовые нормы различной отраслевой принадлежности независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документа.
.Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение.
. Нормативный договор как средство регулирования общественных отношений может выполнять троякую роль. Во-первых, он может осуществлять дополнительное к закону регулирование. Во-вторых, нормативный договор может являться основой законодательного регулирования общественных отношений. В-третьих, нормативный договор может регулировать отношения без восполнения законодательными нормами, но в рамках конституционных предписаний.
В первом случае нормативный договор выполняет по отношению к закону восполнительную функцию. Это проявляется в том, что законами регулируется большая часть общественных отношений, но это регулирование является недостаточным и, как бы восполняя его пробелы, договаривающиеся стороны устанавливают дополнительные предписания.
Отдельные нормативные договоры выполняют роль фундамента законодательного регулирования общественных отношений. Предписания, содержащиеся в них, не имеют прямого действия, а требуют более детальной регламентации или выражения в иных правовых формах, в частности, законах. К числу таких договоров можно отнести, например, Федеративный договор 1992 г., положения которого явились основой для конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции РФ). Выполнив свое основное назначение, договор «уступил» место конституционным предписаниям.
В отдельных случаях в рамках конституционных предписаний договоры регулируют общественные отношения без востребования дополнительного регулирования законом. Они обладают прямым регулятивным действием и не требуют своего замещения каким-либо иным нормативным правовым актом, включая и закон. В случае принятия закона или его противоречия предписаниям договора, действуют положения договора.
Таким образом, нормативные договоры как одна из разновидностей нормативных правовых актов могут выполнять восполнительную по отношению к закону функцию, функцию прямого регулирования, а также могут быть базой для регулирования общественных отношений иными правовыми формами.
Библиографический список
. Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 25 декабря 1993 года; 21 января 2009 г.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 05.02.2007 № 2-ФКЗ, ФКЗ от № 02.07.2009 2-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2007. № 7. Ст.829; 2009. № .23. Ст.2754.
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Часть 1) (в ред. ФЗ от 27.07.2008 № 161-ФЗ, 18.07.2009 № 181-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617; 2009. № 29. Ст. 3618.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -№ 29.- Ст.2757.
Федеральный Закон от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 10. - ст. 1146
Федеральный закон от 04 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 2 - ст. 231.
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 23.12.2010 № 369-ФЗ; 21.04.2011 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - ст. 5005; 2010. - № 52 (часть I). - Ст. 6984; 2011. - № 17. - Ст.2310.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2007. -№ 31.- Ст. 3996.
Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056-I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 28. - Ст. 1618.
Постановление Правительства РФ от 08 декабря 2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» (вместе с «Правилами заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий») // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008. - № 50. Ст. 5953.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю.Л. Шульженко. М.: Юрист, 1997. С. 73-95.
Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (утратил силу) // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.- М.: Бек, 2001.- С. 212-218.
2. Специальная литература
Авакьян С.А. Теория конституции. М.: Юридическая литература, 1994. - 388 с.
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Бек, 2000. - 344 с.
Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений. // Ученые записки ВИЮН. 1947. Вып. VI.
Астафичев П.А. Проблемы конституционного регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна.- М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004. Т. 2. С. 70-84.
Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. -1997.- № 12. - С.45-48.
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право. - М.: Новый юрист, 2006.
Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15 - 16.
Договорная федерация и угрозы федеративных отношений в России. Материалы научной конференции в ИзиСП // Журнал российского права. - 1998. - № 3. - С.78-102.
Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М.: Спарк, 1999. - 188 с.
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. - 2001. -№ 1. - С. 21-24.
Заметина Т.В. Проблемы конституционно-правовой регламентации договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий в России // Юридический мир. 2010. № 1. С. 28 - 31.
Ильинский И.П., Щетинин Б.В. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах // Советское государство и право. 1969. - № 9.- стр. 41-45.
Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов, 20е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - 800 с.
Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. с. 160.
Козлов А.Е. Конституционное право России. М., 2006.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. - 587 с.
Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. - М.: Бек, 1995. -С.5-058.
Кукушкин М.И. и др. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 2005.
Кутафин O.E. Предмет конституционного права. - M. Высшая школа, 2002.-266 с.
Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть.- 2002. -№ 2.- С. 75-80.
Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина.- Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009.- 164 с.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. - М.: Спарк, 2002. - 488 с.
Люльев Д.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. -2007. -№ 1.-С.57-60.
Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России.- М.: Спарк, 2006. - 288 с.
Матюхина Ю.В. Развитие российской федеративной государственности на основе конституционной модели// Право и политика. - 2005. - № 10.-
Морозов А. Как строить федерацию // Российская газета. - 1993. - 5 августа.
Общая теория права: Учебник для юридич. вузов / Под ред. А.С. Пиголкина.- М.: Юстицинформ, 2003. - 488 с.
Петров А.Ю. О некоторых вопросах, возникающих при разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами // Законодательство.- 2010. -№ 9.-
Платонов В.М. О роли договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Законы России: опыт, анализ, практика.- 2009.- № 12.-С.
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. Понятие, содержание, вопросы становления. М.: Юридическая литература, 1994.- 456 с.
Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта ассиметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ // Современное право. - 2006. - № 7. - С.
Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права.- 1997. -№ 4. -С.3-7.
Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник.- М.: Юристъ, 1999.- 566 с.
Тихомирова Л.А. Роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов // Российская юстиция.- 2010.- № 7.- С. 12 - 15.
Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям // Российская юстиция.- 2010. -№ 12.- С. 6 - 9.
Толстошееев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право- 1998 -№ 11.- С. 8-14.
Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (Политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы. Сборник научных статей. / Под ред. И.А. Умновой. - М.: ИНИОН РАН, 1999. - С.88-102.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. - 388 с.
Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М.: Юридическая литература, 1992. - 456 с.
Чертов А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5. С. 20-28.
Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М.: Издательство МГУ, 1999. С. 37-38.
Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. В двух частях М.: Логос, 2004. Часть 2. - 677 с.
.Судебная практика
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 25. - ст. 3004
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области// Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. ст. 3581
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»// Собрание законодательства РФ. - 2000. № 25. ст. 2728.