данной работы положены проекты актов законодательства Республики Беларусь, а также научные статьи в исследуемой области таких авторов, как Салаева Г.А., Белицкой А.В., Куницкой О.М., Максименко Е.В., Бакиновской О.А. и некоторых других.
. Становление и формирование института "государственно - частного партнерства" в законодательстве Республики Беларусь
Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) в Республике Беларусь приобретает актуальность как новая модель экономических отношений между государством и частным бизнесом, которые требуют детального правового регулирования, в виду того, что в настоящее время в Республике Беларусь формируется его механизмы, и от того как они будут закреплен в праве, зависит "приживется" ли данный институт в Беларуси.
Несмотря на то, что государственно-частное партнерство, достаточно новый для Республики Беларусь институт, положительный опыт партнерского взаимодействия государства с частным бизнесом уже имеет место в республике.
Во-первых, это контрактная система или договоры строительного подряда для государственных нужд, договоры об оказании услуг, поставки продукции для государственных нужд, сфера государственных закупок; сторонами соответствующих правоотношений являются в том числе и негосударственные поставщики.
Во-вторых, достаточно широкое распространение получили договоры о сдаче имущества в аренду, лизинг, а также соглашения о совместном создании организаций, где в акционерном капитале присутствуют и государственный капитал, и частный.
В-третьих, можно обозначить инвестиционную деятельность, в том числе деятельность инвестиционных агентов, т.е. физических и (или) юридических лиц, представляющих интересы Республики Беларусь по вопросам привлечения в нашу страну инвестиций.
В-четвертых, законодательством предусмотрена возможность концессий, которые связаны с теми сферами, где государство является монополистом: строительство и использование дорог, энергетических объектов, строительство железных дорог, объектов воздушного транспорта, нефте- и газопроводов; строительство, сохранение и использование водохозяйственных объектов, коммунальных объектов, телекоммуникаций. Вместе с тем практика заключения концессионных договоров в Республике Беларусь пока отсутствует, то есть данная правовая форма сотрудничества государства и частного сектора, оправдавшая себя во многих странах, Республикой Беларусь пока не апробирована [1].
Международные эксперты Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (далее - ЕЭК ООН) отмечают, что в отношении ГЧП наблюдается тенденция прохождения странами определенных этапов, прежде чем ГЧП станет применяться в полной мере. Так выделяются три этапа развития:
На первом этапе происходят принятие политических решений, проверка соответствия действующему законодательству, формирование портфеля проектов, разработка базовых концепций, применение ранее накопленного опыта в других секторах, начинает формироваться рынок.
На втором этапе осуществляются проведение реформы законодательства, публикация стратегических и практических руководящих принципов, создание специализированных структур, занимающихся проблемами ГЧП, уточнение его правовых форм, стимулирование развития рынка, расширение портфеля проектов и охват других секторов, привлечение новых источников финансирования.
На третьем этапе происходят создание полной, комплексной системы, устранение юридических барьеров, уточнение и воспроизведение правовых форм ГЧП, формирование гарантированного портфеля проектов, обеспечение долгосрочного политического консенсуса, использование всего арсенала источников финансирования, создание инвестиционного рынка для объектов и т.д. [2].
Как можно заметить, исходя из анализа предложенных этапов, одной из первоочередных и самой что ни наесть ключевых задач государственного регулирования ГЧП является создание проработанной, соответствующей реалиям развития экономики - нормативно-правовой базы.
При этом, по мнению специалистов ЕЭК ООН, акцент должен быть сделан на гибкости нормативно-правового регулирования. Для развития ГЧП странам требуются надежные, предсказуемые, стабильные, логичные и ориентированные на развитие экономики рамки закона, в тоже время нормативно-правовая база не должна быть сковывающей, так как слишком объемное законодательство не улучшает процесс создания и управления ГЧП, а лишь сдерживает активность потенциальных инвесторов [2].
В Республике Беларусь в области формирование ГЧП, уже проделана не малая работа, по сути, государство, как политико-правовой институт, находится, на завершающей стадии первого этапа развития ГЧП, посему полагаем целесообразным, осветить ту деятельность, которая уже была проведена в области правового урегулированию формирующегося института ГЧП.
Первым ключевым шагом на пути становления института ГЧП в Беларуси, по мнению ряда исследователей в данной области, среди которых Новикова И.В., Полящук Н.А. и др., - стало Послание Президента белорусскому народу и парламенту от 20 апреля 2010 г., в котором при характеристике основных направлений экономической политики государства в современных условиях, было отмечено, что "в стране все активнее формируется частно-государственное партнерство. И Совету Министров Республики Беларусь необходимо вырабатывать новые формы взаимодействия государства и бизнеса, привнося в эти отношения системность и максимальную эффективность, закрепляя социальную ответственность участников такого партнерства" [3]. По сути, данным обращением был ознаменован этап становления института ГЧП в Республике Беларусь.
В том же 2010 г. была принята Директива № 4 "О развитии предпринимательской инициативы и стимулирования деловой активности в Республике Беларусь", подписанная главой государства 31 декабря 2010 г., в п. 8 которой среди прочих задач, для достижения целей дальнейшей либерализации белорусской экономики, повышения ее конкурентоспособности и создания благоприятных условий для динамичного и устойчивого развития, указывается на, необходимость формирования правовой базы, стимулирующей развитие в Беларуси механизмов ГЧП [4].
В Послании же белорусскому народу и Парламенту в 2011 г. говоря о задачах белорусской экономики, Президент Республики Беларусь, особо подчеркнул необходимость правового урегулирования института ГЧП: "Одна из важнейших задач сегодняшнего дня - создание эффективных механизмов государственно-частного партнерства, а также соответствующей правовой базы. Именно это призвано обеспечить новый формат отношений власти и бизнеса, в основе которых должны лежать соглашения о совместной реализации проектов, имеющих особое социальное значение" [5].
Следует отметить, что еще в 2011 г. Министерством экономики Республики Беларусь был подготовлен "черновой вариант" Проект Закона "О государственно-частном партнерстве" (далее - Проект Закона). В том же 2011 году Проект закона был направлен в ЕЭК ООН для проведения международной экспертизы, как было отмечено в Министерстве экономики Республики Беларусь, это сделано в соответствии с планом мероприятий по содействию ЕЭК ООН Республике Беларусь в развитии системы государственно-частного партнерства. Этим планом также предусмотрено проведение экспертной оценки готовности Беларуси для внедрения ГЧП. В том числе речь идет о выявлении проблем и возможностей, а также благоприятной среды для развития ГЧП, определении возможных пилотных проектов ГЧП, а также возможной формы и институциональной структуры ГЧП в Беларуси.
К всеобщему удивлению ЕЭК ООН итоговый результат оценки Проекта закона (не включая институциональный климат и не касаясь действующего в стране законодательства) на соответствие правовой структуры ГЧП руководству по законодательству ЮНСИТРАЛ и передовой международной практике, имеет "высокий уровень соответствия" (81,5%) по сравнению с ведущим передовым опытом, который имеет "среднюю степень соответствия" (57,3%). По мнению экспертов ЕЭК ООН, данная оценка показывает, что Проект закона на достаточно высоком уровне проработан и может использоваться для проведения первого этапа совершенствования законодательства, но более важно, по мнению экспертов, убедиться, что будет создан соответствующий институт (Центр ГЧП - специализированное учреждение/агентство/отдел министерства, учрежденный координировать и способствовать развитию ГЧП) и будет внедряться соответствующая политика ГЧП с тем, чтобы обеспечить высокую эффективность Закона и реализовать его на практике [6].
В 2012 г., несмотря на различные позиции по поводу необходимости принятия закона о ГЧП, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 09 января 2012 г. № 21 "Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2012 год" Совету Министров Республики Беларусь было поручено подготовить концепцию законопроекта "О государственно-частном партнерстве" (далее - Концепция), работу, по созданию которой возглавило Министерство экономики. Следует отметить, что при подготовке Концепции были приняты во внимание рекомендации международных экспертов ЕЭК ООН, данные входе оценки Проекта закона в 2011 г., также Концепция была доработана с учетом замечаний и предложений Администрации Президента. Результатом проделанной работы стало согласование Концепции без замечаний с заинтересованными государственными органами и бизнес партнерами (среди которых Минский столичный союз предпринимателей и работодателей, Совет по развитию предпринимательства, Белорусский союз предпринимателей и нанимателей имени Кунявского и др.), внесение ее в Совет Министров Республики Беларусь и последующие согласование с Президентом [7].
г. в сфере формирования ГЧП ознаменуется принятием и частичной реализацией целого ряда программ и планов на период 2013-2015 гг. в, которые включены положения по развитию ГЧП и разработке в соответствии с Концепцией - Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве", среди них можно выделить следующие:
Программа государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Беларусь на 2013 - 2015 годы, утвержденная Постановлением Совет Министров Республики Беларусь от 29 декабря 2012 г. № 1242;
План мероприятий по существенному улучшению инвестиционного климата и стимулированию инвесторов к реинвестированию полученной прибыли, утвержденный Премьер-министром Республики Беларусь М.В.Мясниковичем 5 января 2013 г. № 39/225-2191, в соответствии с которым, в рамках формирования в Республике Беларусь законодательства об инвестиционной деятельности и государственно-частном партнерстве, соответствующего мировой практике, необходимо обеспечить внедрение на постоянной основе механизма государственно-частного партнерства при разработке и реализации инфраструктурных проектов, путем принятия Закона Республики Беларусь;
Комплекс мер по достижению показателей развития малого и среднего предпринимательства в областях и г. Минске на 2013 - 2015 годы, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 марта 2013 г. № 241 "О некоторых мерах по обеспечению развития малого и среднего предпринимательства в Республике Беларусь";
План совместных действий Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка по структурному реформированию и повышению конкурентоспособности экономики Республики Беларусь, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 10 октября 2013 г. 3 985/15
Кроме того, разработка Проекта закона, была предусмотрено и в п. 25 Плана подготовки законопроектов на 2014 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2013 г. № 572.
На основе вышеперечисленных и ряда других актов в 2014 г., Министерством экономики был, по сути, доработан "черновой вариант", получивший при этом высокую оценку ЕЭК ОНН, Проекта закона 2011 г., доступный для ознакомления, в новой редакции от 21 октября 2014 г., на сайте Министерства экономики Республики Беларусь [8].
Структурно Проект закона отличается последовательностью и системным подходом к категории государственно-частного партнерства (нам представляется, что авторы имели в виду соглашение о ГЧП, а не ГЧП в целом), однако сказать, что с его помощью будут созданы какие-либо глобальные новации в части взаимодействия государства и бизнеса, на данном этапе вряд ли возможно [1].
Таким образом, с полной уверенностью можно сделать вывод о том, что Республика Беларусь в сфере формирования института ГЧП, находится на завершающей стадии первого этапа развития ГЧП, так уже разработан Проект Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве", отражающий существенные положения ранее принятой Концепции развития проекта закона, которая, по сути, основана на Проекте закона 2011 г., который достаточно высоко был оценен экспертами ЕЭК ООН, разработаны и в большей мере выполнены проекты и планы развития ГЧП запланированные на период 2013-2015 гг., также мы приходим к выводу о том, что наиболее вероятно - 2015 г. станет годом перехода на второй этап развития ГЧП, ввиду того, что в государстве уже разработан первоначальный портфель нормативных правовых актов, приведение которых в жизнь требует изменение действующего законодательства и создание специализированных структур занимающимися исключительно проблемами развития ГЧП, что как раз таки присуще второму этапу развития ГЧП.
. Дефиниция понятия "государственно-частное партнерство"
Общеизвестное понятие PPP (Рublic-Рrivate Рartnership) в переводе с английского языка означает публично-частное партнерство или, как его еще называют, государственно-частное партнерство. Несмотря на частое упоминание этого термина в СМИ, в обществе так и не сложилось четкого понимания сути этих отношений. Вопросы о понятии и сущности института ГЧП трактуются многозначно, зачастую противоречиво и не охватываются каким-либо одним определением.
Кроме того, в некоторых странах для обозначения института ГЧП (как совокупности форм взаимодействия бизнеса и власти) иногда употребляется термин "частно-государственное партнерство", казалось бы, простая перемена слов местами, однако этим подчеркивается приоритетная роль частного сектора во взаимоотношениях с государством, что же касается Республики Беларусь, то исходя из существующей модели экономического развития все же целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство", который определяет ведущую роль государственного сектора в отношениях с бизнесом.
Сам же термин "государственно-частное партнерство", несмотря на длительную историю взаимодействия государственного и частного секторов экономики и различных форм передачи государственных объектов частным компаниям на определенные периоды времени, появляется в начале 90-х гг. XX в. и связан с британской моделью ГЧП. В этот период во многих странах обострились проблемы бюджетного дефицита и поиска источников финансирования государственных инвестиций, прежде всего для решения инфраструктурных проблем. В 1992 году правительство Д. Мейджора (премьер-министр Великобритании с 1990-1997 г.) нашло решение вышеназванных проблем и объявило о частной финансовой инициативе (Private Finance Initiative, PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления государственной собственностью. Ее сущность состояла в том, чтобы в рамках заключаемых соглашений о ГЧП передать частному сектору функции финансирования (строительства, эксплуатации, реконструкции и т.д.) объектов, находящихся в государственной собственности [9].
Если в начале 90-х гг. ХХ в. ГЧП получило широкое распространение лишь в Великобритании и Австралии, то на сегодняшний день ГЧП все более широко применяться и в других зарубежных странах: Германия, Франция, Испания, Португалия, Италия, Бразилия, Япония, США и др., среди которых соседи и партнеры в политико-экономических образованиях Республики Беларусь: Польша, Украина, Российская Федерация, Республика Казахстан и др..
В виду многочисленности имеющихся в мировой практике определений ГЧП, нам представляется, целесообразным условно разделить их на три группы - определения, предлагаемые международными организациями, закрепленные в актах законодательства и представленные в научных кругах. Мы же в свою очередь, с целью анализа различных точек зрения приведем по несколько определений от каждой из групп, основной упор, сделав при этом на определения, закреплённые в актах законодательства ряда государств, ввиду того, что в них, как правило, отражается высокий уровень теоретических исследований, и практикоориентированность на сферу правового регулирования.
В наиболее узком смысле, на наш взгляд, понятие ГЧП определяется в Международном валютном фонде, как договоренности, по которым частный сектор предоставляет активы и услуги инфраструктуры, традиционно предоставляемые государством, такие как больницы, школы, тюрьмы, автодороги, мосты, тоннели, железные дороги и водохозяйственные и очистные предприятия, при этом значительный риск переходит от государства к частному сектору [10].
Узкое понимание данного термина связано нами, прежде всего, с конкретным определением предмета ГЧП и сведением его лишь к определенным инфраструктурным объектам и общественным услугам.
Существенно более общие определения предлагаются Европейским инвестиционным и Всемирным банками. Европейский инновационный банк рассматривает ГЧП как общие понятие для отношений между предпринимательским сектором и структурами государственного сектора в целях привлечения ресурсов и кадрового потенциала частного сектора для оказания помощи в производстве общественных благ и услуг. В соответствии с определением Всемирного банка, государственно-частное партнерство - это соглашения между публичной и частной сторонами, заключаемые в связи с производством и оказанием инфраструктурных услуг для привлечения дополнительных инвестиций и повышения эффективности бюджетного финансирования [7].
Что же касается законодательного опыта, в определения дефиниции понятия ГЧП, мы полагаем целесообразным, в виду общности историко-культурного развития, схожих тенденций развития экономики после распада СССР, и ряда экономико-политических интеграционных процессов между странами, рассмотреть законодательство Российской Федерации, Республики Казахстан и Украины.
В Российской Федерации (далее - РФ), единого закона о ГЧП, пока нет, однако Министерством экономического развития РФ подготовлен проект Федерального закона РФ "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" № 238827-6 (далее - законопроект о ГЧП в РФ), который 26 апреля 2013 г. был принят в первом чтении Государственной думой Федерального собрания РФ.
В тоже время, начиная с 2006 г. законы о ГЧП принимались на региональном уровне и действуют, на сегодняшний день, более чем в 60 субъектах РФ. Среди которых, исследователями в данной области Макаревич В.Д, Темницкая О.А. и др., особо выделяется Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" как один из наиболее проработанных.
В п.1 ст. 4 данного Закона под ГЧП понимается взаимовыгодное сотрудничество города с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов; проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктуры, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, на основе заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных [11].
В п.1 ст. 3 законопроекта о ГЧП РФ под ГЧП понимается взаимодействие публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций [12].
В ст. 1 Закона Украины от 1 июля 2010 года № 2404-VI "О государственно-частном партнерстве" под ГЧП понимается сотрудничество между Украиной, территориальными общинами в лице органов государственной власти и местного самоуправления (государственными партнерами) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами - предпринимателями (частными партнерами) на основе договора [13].
В Республике Казахстан также пока отсутствует специальный закон о ГЧП, однако активно ведется работа по его разработке. Так в феврале 2015 г. было предложено изменить дефиницию понятия ГЧП, закрепленную в ст. 1 Проекта Закона Республики Казахстан "О государственно-частном партнерстве", и изложить ее в следующие редакции - под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие государственного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный и государственный партнер принимает на себя обязательства, предусмотренные настоящим законом [14].
В научных кругах приводится, также большое множество определений ГЧП, мы же в свою очередь приведём лишь несколько из них, вызвавших у нас неподдельный интерес, и показавшиеся на наш взгляд наиболее удачными.
Достаточно широкое определение понятия ГЧП, предлагается О.М. Куницкой, так по ее мнению, ГЧП в экономической сфере представляет собой юридически оформленное взаимовыгодное сотрудничество между государством и (или) его административно-территориальными единицами с одной стороны и хозяйствующими субъектами частной формы собственности - с другой, осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений, предполагающих распределение прибыли, убытков, рисков, полномочий, и реализуемое в определенных законодательством формах и сроках с целью решения общественно значимых задач на республиканском и местном уровнях [15].
По мнению исследователя А.В.Белицкой, ГЧП - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами и осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение [16].
Относительно определения дефиниции ГЧП в Республике Беларусь, можно отметить следующие, что ориентировавшись на реализацию ГЧП в экономической сфере, Научно-исследовательским экономический институтом (НИЭИ) Министерства экономики Республики Беларусь первоначально в Проекте Закона, предлагалось определять ГЧП как взаимовыгодное сотрудничество на договорной основе государственных и частных партнеров с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных сферах деятельности на национальном и региональном уровнях на условиях разделения ресурсов, рисков, доходов и ответственности [17].
Однако в соответствии с последней редакцией Проекта закона от 21 октября 2014 г., в ст. 1 закреплено следующие определение ГЧП - юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество Республики Беларусь или ее административно-территориальной единицы и юридических лиц, иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее - участники государственно-частного партнерства), отвечающее целям, задачам и принципам, установленным настоящим Законом [8].
На наш взгляд, такое закрепление дефиниции ГЧП, является не совсем удачным. В виду того, что с использованием в определении категории "сотрудничества" и не использование в последующем дефиниции понятия "соглашения о государственно-частном партнерстве", размывается и так достаточно тяжело определяемый предмет правоотношений, так как становится не совсем понятным речь идет об отдельном договоре сотрудничества государства и бизнеса или об обобщающении форм взаимодействия частного и государственного секторов.
Так как, на сегодняшний день в Республике Беларусь уже достаточно успешно реализуются или находятся на подготовительном этапе к реализации, следующие виды сотрудничества государства и бизнеса, такие как - инвестиционный и концессионный договоры; договор простого товарищества между участниками со стороны государства и бизнеса; создание свободных экономических зон; создание коммерческой организации, в которой государству принадлежат акции (доли в уставном фонде); образование некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений; технопарки и т.д.
Также, мы полагаем целесообразным отражение в дефиниции ГЧП, ряда привлекательных, для потенциального инвестора, принципов закрепленных в ст. 3 Проекта закона, в целях привлечения инвесторов, открытостью и готовностью Беларуси к плодотворному сотрудничеству с частным сектором в реализации ряда проектов. Казалось бы, подобное изменение дефиниции понятия ГЧП, не приведет к существенному росту потенциальных инвесторов, однако, как нам представляется, ситуация будет обратной, при условии адекватности действующего законодательства, данные изменения сыграют своего рода маркетинговый ход в законодательстве, ввиду того что первоначально, на различного рода конференциях и выставках проводимых с целью привлечения частных партнеров, внимание будет обращено, на то, что же понимается под самим государственно-частным партнерством в стране, и какие для этого созданы условия. К примеру, принцип добросовестной конкуренции, закреплен в дефиниции понятия ГЧП, приведенных в Проектах закона Республики Казахстан и Российской Федерации.
Таким образом, проанализировав многочисленные дефиниции понятия ГЧП, отраженные в ряде актов законодательства либо в законопроектах зарубежных стран, а именно Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины, применяемых в международных организациях, будь-то как МВФ, Европейский инвестиционный и Всемирный банки, выведенных рядом исследователей в области ГЧП, а также проанализировав определение понятия ГЧП в Проекте закона Республики Беларусь, мы пришли к выводу, что дефиниция понятия ГЧП применяемая в национальном праве, является не совсем удачном. В связи с этим мы предлагаем свое определение понятия ГЧП, под которым следует понимать юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения и/или договора отвечающего целям, задачам и принципам, установленным настоящим Законом.
В свою очередь, также считаем необходимым дополнить ст. 1 Проекта закона, нормой дефиницией отражающие понятие "соглашение о государственно-частном партнерстве" под, которым как нам представляется, следует понимать, письменный договор между государственным и частным партнерами, в котором определенны права, обязанности и ответственность сторон договора, а также иные условия реализации проекта государственно-частного партнерства, соответствующий целям, задачам, принципам и условиям настоящего Закона.
. Общие положения проекта закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве"
Законодательство в сфере государственно-частного партнерства, определенно в ст. 4 Проекта закона. В соответствии с которой, законодательство в данной области общественных отношений, как и любой законодательный акт, основывается на Конституции и состоит из настоящего Проекта Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве", и иных актов законодательства Республики Беларусь.
Исходя из анализа ст. 6 Проекта закона, к иным актам законодательства Республики Беларусь, регулирующим сферу государственно-частного партнерства, можно отнести Закон Республики Беларусь от 12.07.2013 г. № 63-З "О концессиях" (далее - закон о концессиях), а также Закон Республики Беларусь от 12.07.2013 г. № 53-З "Об инвестициях" (далее - закон об инвестициях). При этом следует отметить, что нами названы лишь прямо упоминаемые в ст. 6 акты законодательства, в силу того, что в абз. 5 ст. 6 Проекта закона среди прочих форм ГЧП, называется сотрудничество на основании иного договора (т.е. не соглашения о ГЧП, концессионного или инвестиционного договора), отвечающего целям, задачам и принципам ГЧП, определенным в Проекте закона, - перечень актов законодательства, регулирующих сферу ГЧП, является открытым.
Также нам представляется, целесообразным рассмотреть изменения, произошедшие в инвестиционном законодательстве Республики Беларусь в 2013-14 г.. Так с вступлением законов об инвестициях и концессии в юридическую силу, законную силу утратил Инвестиционный кодекс Республики Беларусь от 22 июня 2001 г., тем самым, законодатель отказался от регулирования общественных отношений в области инвестиций одним кодифицированным актом и перешел к урегулированию данных общественных отношений в отдельных актах законодательства.
Следует помнить, что в это же самое время активно велась работа по разработке Проекта закона "О государственно-частном партнерстве". И не случайно, в главе второй, данной курсовой работы, нами было обращено особое внимание - на дефиницию понятия ГЧП, так как, как нами уже было отмечено, что под ГЧП законодатель в Проекте закона подразумевается собирательное определение, любого, соответствующего целям, задачам и принципам, определенным в Проекте закона, вида сотрудничества государственного и частного секторов экономики, в том числе, в соответствии со ст. 6 Проекта закона, основанного и на законодательстве об инвестициях и концессии.
Более того как отмечается в сопроводительных документах к Проекту закона, принятие закона не повлечет за собой необходимости корректировки законодательства об инвестиционных договорах, концессии, которые имеют самостоятельное правовое регулирование. Закон предоставит дополнительную возможность взаимодействия государства и субъектов предпринимательской деятельности на условиях партнерства [18].
Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу о том, что Проект закона, как минимум станет общим нормативным правовым актов в области инвестиций в Республике Беларусь, и как одно из самых смелых предположений, Проект закона может стать кодифицированным актом законодательства в сфере инвестиций и поглотит в последующем законодательство об инвестициях и концессии, что на наш взгляд маловероятно, ввиду отказа законодателя от Инвестиционного кодекса Республики Беларусь.
В связи с тем, что в случае вступления Проекта закона в юридическую силу, он будет, носит общий характер по отношению к иному законодательству в области инвестиций в Республике Беларусь, законодателю, как нам представляется, необходимо детально проработать нормы начала данного проекта нормативного правого акта. Несмотря на то, что Проект закона 2011 г., получил высокую оценку ЕЭК ООН, так как, нами уже было отмечено, что экспертизе подвергался лишь Проект закона, без учета действующего законодательства, по сути, исходя из анализа содержания Проекта закона, высокую оценку получило соглашение о государственно-частном партнерстве.
При урегулировании норм-начала, в первую очередь стоит обратиться к действующему законодательству Республики Беларусь в области инвестиций, а именно к законам об инвестициях и концессии, а потом уже обращаться к зарубежному опыту. При этом в силу названных раннее нами причин, а именно близости историко-культурного развития, схожего развития экономики после распада СССР, прослеживающихся тенденций политико-экономических интеграций в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭс и ряда других интеграционных проектов, а также в силу, наиболее детально проработанного проекта закона, по сравнению с действующими законами или разрабатываемыми законопроектами в области ГЧП среди рассматриваемых раннее нами стран (Российская Федерация и Украина, Республика Казахстан), полагаем возможным обратится к опыту казахского законодателя по разработке Проекта закона Республики Казахстан о ГЧП.
Так считаем целесообразным:
Дополнить ст. 1 Проекта закона, некоторыми общими нормами дефинициями, используемыми в законах об инвестициях и концессии, либо же бланкетной нормой указывающей на то, что термины, применяемые при заключении инвестиционного или концессионного договоров, применяются в значениях, определенных соответственно в статье 1 Закона Республики Беларусь от 12 июля 2013 г. "Об инвестициях", и Закона Республики Беларусь от 12 июля 2013 г. "О концессиях".
Раскрыть содержание приведённых в ст. 3 Проекта закона принципов осуществления ГЧП, по аналогии как то отраженно в ст. 5 Закона об инвестициях [19] и ч. 2 ст. 3 Проекта закона Республики Казахстан [20], а также дополнить ст. 3 Проекта закона такими принципами как: последовательности и результативности - применяемыми соответственно в п. 1 и 3 ч. 2 ст. 3 Проекта закона Республики Казахстан, и изложить ст. 3 Проекта закона в следующей редакции:
"Статья 3. Принципы государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство осуществляется в соответствии с принципами:
верховенства права - участники государственно-частного партнерства действуют в пределах Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней актов законодательства Республики Беларусь
социальной направленности регулирования экономической деятельности - направление и координация государственно-частного партнерства обеспечиваются государством в социальных целях;
приоритета общественных интересов - осуществление государственно-частного партнерства не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вред окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц;
принцип последовательности - построение среднесрочных или долгосрочных взаимоотношений между участниками государственно-частного партнерства на договорной основе;
принцип результативности - установление критериев и показателей, позволяющих оценить достижение результатов государственно-частного партнерства
гласности - информация о деятельности в сфере государственно-частного партнерства является открытой, за исключением информации, составляющей государственную, коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну (секреты), либо другой конфиденциальной информации, касающейся заинтересованных лиц;
добросовестной конкуренции - определение частного партнера на конкурсной основе, за исключением случаев установленных настоящим законом; государственный партнерство беларусь бизнес
принцип сбалансированности - взаимовыгодное распределение рисков, выгод, гарантий и обязанностей между участниками государственно-частного партнерства (обеспечения баланса интересов и рисков между участниками государственно-частного партнерства);
равноправия участников государственно-частного партнерства - отношения участников государственно-частного партнерства носят равноправный партнерский характер;
свободы договора - участники государственно-частного партнерства свободны, вступать в договор и определять его содержание;
охраны окружающей среды - осуществление государственно-частного партнерства с учетом требований охраны окружающей среды и принципов зеленой экономики."
Дополнить Проект закона статьей отражающей, существенные признаки государственно-частного партнерства, по аналогии как то сделано в ст. 4 Проекта закона Республики Казахстан:
"Статья 4. Признаки государственно-частного партнерства
К признакам государственно-частного партнерства относятся:
) участие государственного партнера и частного партнера в проекте государственно-частного партнерства;
) среднесрочный или долгосрочный срок реализации проекта государственно-частного партнерства (от 3 до 30 лет в зависимости от особенностей проекта государственно-частного партнерства);
) отношения строятся на основе заключенного между субъектами договора государственно-частного партнерства;
) объединение ресурсов частного партнера и государственного партнера для достижения цели государственно-частного партнерства.
Отношения между государством и определенным лицом, не отвечающие изложенные в данной статье признакам, не являются отношениями по государственно-частному партнерству."
Таким образом, проанализировав общие положения Проекта закона, и законодательства Республики Беларусь в области инвестиций, мы пришли к выводу о том, что с принятием Проекта закона Национальным собранием Республики Беларусь, он приобретёт статус общего нормативного правового акта в области инвестиций в Республике Беларусь, в связи с этим полагаем необходимым более детально проработать общую часть Проекта закона, и предлагаем ряд изменений и дополнений общей части, разработанных с учетом действующего законодательства Республики Беларусь в сфере инвестиций, и опыта казахского законодателя по разработке Проекта закона Республики Казахстан о ГЧП.
Заключение
Подводя итоги исследовательской работы, на основании анализа проекта законодательных актов Республики Беларусь в сфере государственно-частного партнерства, научных статей по теме курсовой работы, оценок и мнений международных экспертов ЕЭК ООН, а также положительного зарубежного опыта, выраженного в законопроектах либо же в действующем законодательстве таких стран, как Российская Федерация, Украина и Республика Казахстан, нами были рассмотрены общие вопросы, связанные со становлением и формированием института "государственно-частного партнерства" в законодательстве Республики Беларусь, и на базе полученных знаний сделан ряд выводов.
Республика Беларусь на сегодняшний день, находится на завершающей стадии первого этапа развития государственно-частного партнерства, так уже разработан первоначальный портфель нормативных правовых актов, среди которых ключевым является Проект Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве". Наиболее вероятно, что 2015 г. в сфере государственно-частного партнерства будет ознаменован переходом Республики Беларусь на второй этап развития данных взаимоотношений государства и бизнеса, в виду того, что приведение разработанных нормативных правовых актов в жизнь требует изменение действующего законодательства и создание специализированных структур занимающимися исключительно проблемами развития государственно-частного партнерства, что как раз таки присуще второму этапу развития.
С принятием Проекта Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве" Национальным собранием Республики Беларусь, данный акт законодательства приобретёт статус общего нормативного правового акта в области инвестиций в Республике Беларусь, и как одно из самых смелых предположений, Проект закона может стать кодифицированным актом законодательства в обозначенной нами сфере и поглотит в последующем законодательство об инвестициях и концессии, что на наш взгляд маловероятно, ввиду отказа законодателя от Инвестиционного кодекса Республики Беларусь.
В связи, с чем полагаем необходимым более детально проработать общую часть Проекта закона, и предлагаем ряд ее изменений и дополнений, разработанных с учетом действующего законодательства Республики Беларусь в сфере инвестиций, и опыта казахского законодателя по разработке Проекта закона Республики Казахстан "О государственно-частном партнерстве".
Так в ст. 1 Проекта закона под ГЧП следует понимать, юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения и/или договора отвечающего целям, задачам и принципам, установленным настоящим Законом.
В месте с тем, требует законодательного определение, и понятие "соглашение о государственно-частном партнерстве", под которым, мы предлагаем понимать, письменный договор между государственным и частным партнерами, в котором определенны права, обязанности и ответственность сторон договора, а также иные условия реализации проекта государственно-частного партнерства, соответствующий целям, задачам, принципам и условиям настоящего Закона.
Также нами предлагается:
раскрыть содержание принципов ГЧП, приведенных в Проекте закона и дополнить их такими принципами как, последовательность и результативность;
дополнить Проект закона статьей, отражающей существенные признаки государственно-частного партнерства, и ряд других изменений и дополнений, приведённых в тексте курсовой работы.
Список использованных источников
1.Бакиновская, О.А. Государственно-частное партнерство: реалии и перспективы правового регулирования / О.А. Бакиновская, Ю.А. Амельченя // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства [Электронный ресурс] / Мин. экономики Респ. Беларусь. - Режим доступа: http://www.economy.gov.by/dadvfiles/001956_494172_Guidebook_.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Лукашенко, А. Г. Динамичный прорыв в развитии страны - путь к новому качеству жизни : послание Президента белорус. народу и Нац. собр., 20 апр. 2010 г. / А. Г. Лукашенко // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь : Директива Президента Респ. Беларусь, 31 янв. 2010 г., № 4 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Лукашенко, А. Г. Предприимчивость, инициатива и ответственность каждого - достойное будущее страны: послание Президента белорус. народу и Нац. собр., 21 апр. 2011 г. / А. Г. Лукашенко // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Экспертиза законопроекта о государственно-частном партнерстве, проведенная экспертами ЕЭК ООН [Электронный ресурс] / Мин. экономики Респ. Беларусь. - Режим доступа: http://www.economy.gov.by/dadvfiles/002146_520193_exp.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Концепция проекта Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве" [Электронный ресурс] / Мин. экономики Респ. Беларусь. - Режим доступа: http://www.economy.gov.by/dadvfiles/002072_65249_Koncpciya.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Проект Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве" [Электронный ресурс] / Мин. экономики Респ. Беларусь. - Режим доступа: http://www.economy.gov.by/dadvfiles/002145_539630_Proekt.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Максименко, Е.В. Правовые аспекты государственно-частного партнерства / Е.В. Максименко // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007 год) [Электронный ресурс] / Межд. институт сертиф. бух. и фин. менеджеров. - Режим доступа: http://www.misbfm.ru/sites/all/files/rukovodstvo_ po_obespecheniyu_prozrachnosti_v_byudzhetno-nalogovoy_sfere_2007.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах [Электронный ресурс] : Закон СПб., 25 дек. 2006 г., N 627-100 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО "КонсультантПлюс". - М., 2015.
.Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации [Электронный ресурс] : проект Закон субъекта Рос. Федерации № 238827-6 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО "КонсультантПлюс". - М., 2015.
.О государственно-частном партнерстве [Электронный ресурс] : Закон Украины, 1 июля 2010 г., № 2404-VI: с изм., внес. в соответствии с Законом Украины от 16.10.2012 г. №5463-VI // Нормативные акты Украины / ЗАО "Информтехнология". - Киев, 2015.
.Проект Закона Республики Казахстан "О государственно-частном партнерстве", с предлож. изм. на февраль 2015 г. [Электронный ресурс] / Иформ. системы Параграф. - Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31341198#pos=2;-254&sel_ link=1004431734. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Куницкая, О.М. Понятие государственно-частного партнерства: основные подходы к определению / О.М.Куницкая // Вестн. Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь. - 2011. - N 2. - С. 160 - 164.
.Белицкая, А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах / А.В.Белицкая // Юрид. фак. Москов. гос. ун-та им. М.В.Ломоносова [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.law.msu.ru/smi/magazine/predprpravo/arhiv/2009/2. - Дата доступа: 20.04.2014.
.Салаев, Г.А. Государственно-частное партнерство в Республике Беларусь / Г.А. Салаев, Е.А. Кузьмич // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Обоснование необходимости принятия проекта Закона Республики Беларусь "О государственно- частном партнерстве" [Электронный ресурс] / Мин. экономики Респ. Беларусь. - Режим доступа: http://www.economy.gov.by/dadvfiles/002145_577417_obosn.pdf. - Дата доступа: 20.04.2015.
.Об инвестициях: Закон Респ. Беларусь от 12 июля 2013 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2015.
.Проект Закона Республики Казахстан "О государственно-частном партнерстве", по сост. на август 2014 г. [Электронный ресурс] / Иформ. системы Параграф. - Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31659430. - Дата доступа: 20.04.2015.