Следовало бы определить виды (по разным органам) контроля и надзора в области охраны труда. Полномочия и компетенцию этих органов с особенностями по контролю и надзору именно в этой области. Определить особенности порядка проведения проверок соблюдения норм и правил охраны труда с учетом международных норм. Определить полномочия по профсоюзному контролю в этой сфере.
В данный федеральный закон могли бы войти и другие нормы, которые сейчас «перегружают» ТК РФ (например, ст. 229.2 ТК РФ). Известно, что нормы права об охране труда содержатся во множестве подзаконных нормативных правовых актов, которые нередко не согласованы между собой. Как ТК РФ является ядром для всего трудового законодательства, так и данный федеральный закон может стать ядром для законодательства об охране труда.
1.2 Историческое развитие законодательства об охране труда
Большинство источников утверждает, что государственное управление охраной труда началось в 1734 г., так как в этом году, основываясь на мнении Коммерц-коллегии, Сенат приказал определить обер-комиссара и троих комиссаров, достойных и искусных людей, для смотрения над фабриками и приведения их в лучший распорядок. Сбор денег на жалованье этим новым чиновникам производился с фабрикантов.
В.П. Литвинов-Фалинский считал первым фабричным законом Правила от 24 мая 1835 г. - Высочайше утвержденное мнение Госсовета "Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму". Микулин А.А. так же считал этот документ первым законодательным актом фабричного законодательства.
В 1843 г. для содействия владельцам промышленных предприятий и для усовершенствования принадлежащих им фабрик и заводов были учреждены должности губернских механиков. В их обязанности входило освидетельствование паровых котлов и надзор за соблюдением правил по их безопасной эксплуатации. Основным источником доходов этих механиков были сборы с фабрикантов за их освидетельствование.
Первые предложения по поводу создания государственного учреждения по надзору за отношениями между фабрикантами и рабочими в т.ч. в области охраны труда прозвучали в 1859 г., когда была учреждена Комиссия при Министерстве финансов для пересмотра Устава о промышленности. В целях надзора за соблюдением фабрикантами установленных законом правил в отдельных местностях предлагалось ввести должности инспекторов и их помощников, которые должны были не реже, чем раз в год, проводить осмотр фабрик и заводов. В этом документе были определены полномочия инспекторов. Предлагалось наделить их правами посещать фабричные и заводские заведения в любое время суток, требовать документы, книги учета в целях проведения проверок по вопросам труда малолетних, оплате труда работников, режима работы и несчастных случаев на производстве.
В 1859 г. была создана комиссия при С.-Петербургском генерал-губернаторе, которая обследовала значительное количество фабрик и заводов с целью урегулирования производственных процессов, после чего она сочла необходимым разработать правила, способствующие предупреждению увечий на фабриках и заводах.
Однако проект создания государственного органа по контролю и надзору был реализован лишь с принятием 1 июня 1882 г. Закона «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах».
Закон 1 июня 1882 г. установил определенные ограничения труда малолетних в ночное время, снизил продолжительность их рабочего времени, обязал владельцев фабричных и заводских заведений предоставлять малолетним рабочим, не имеющим начального образования, возможность посещать школы.
Для надзора за исполнением Закона от 1 июня 1882 г. учреждалась «особая» инспекция - Фабричная инспекция (п. 2 Закона). Инспекция находилась в ведении Министерства финансов. Местности, в которых существовала фабричная, заводская и мануфактурная промышленности, делились на округа. В каждом округе предполагалось учредить по одному или несколько инспекторов, которые подчинялись Главному инспектору. Первоначально было определено девять округов.
Закон от 1 июня 1882 г. определил полномочия фабричных инспекторов. На них возлагались обязанности по наблюдению за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих и о посещении ими начальных училищ. О допущенных нарушениях этих постановлений инспекторы имели право составлять протоколы, которые направлялись в судебные органы для привлечения виновных к ответственности. Таким образом, впервые была введена административная ответственность работодателей за нарушения в области охраны труда.
Действие закона не распространялось на заводы, фабрики и мануфактуры, принадлежащие казне и правительственным установлениям, и на ремесленные учреждения (п. 2 пп. 5 Закона). В этих заведениях надзор за работой малолетних и их обучением возлагался на тех должностных лиц, которые осуществляли управление ими. Министерству финансов по соглашению с Министерством внутренних дел было дано право распространять правила работы малолетних на ремесленные заведения, если это будет признано «возможным» и «полезным» (п. 6 Закона).
Поскольку Закон от 1 июня 1882 г. вступил в силу только с 1 мая 1884 г., первые два года своей деятельности фабричные инспекторы посвятили общему ознакомлению с фабриками и заводами, сбором информации о положении рабочих, о числе малолетних, их возрасте, школах, гигиенических условиях, занятиях, школьном обучении и т.д. Как руководство к действию фабричным инспекторам Главным фабричным инспектором было разослано Отношение № 15 от 17.09.1882 г., в котором были определены задачи инспекторов.
Инструкция для фабричных инспекторов была утверждена 19 декабря 1884 г., а опубликована 26 февраля 1885 г.
июня 1886 г. был принят Закон, который утвердил «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции».
Закон от 3 июня 1886 г. определил взаимоотношения Фабричной инспекции с губернскими властями. В ряде губерний были учреждены Губернские по фабричным делам присутствия, в состав которых входили губернатор, представители прокурорского надзора, губернского жандармского управления. Во время разбора крупных недоразумений, забастовок фабричные инспекторы тесно сотрудничали с губернскими присутствиями.
Предлагалось определить руководящее место губернских властей при решении вопросов благоустройства на фабриках, предоставив им возможность оперативно восполнять пробелы в законодательстве путем административных распоряжений, где этого «неотлагательно» требовали «интересы общественного порядка», которые фактически были интересами самодержавия по самосохранению.
Правилами по найму 1886 г. на губернские по фабричным делам присутствия было возложено (п. 5 Правил):
издание обязательных постановлений о мерах, которые должны быть соблюдены для охраны жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работ, нахождения их в фабричных зданиях, в отношении врачебной помощи;
рассмотрение дел о нарушениях Устава о промышленности, совершенных заведующими фабриками или заводами;
рассмотрение жалоб на распоряжения чинов Фабричной инспекции и отмена их в определенных случаях. При этом о противозаконных и неправильных действиях фабричных инспекторов присутствия должны были доводить до сведения Главного инспектора;
«разрешение сомнений» фабричных инспекторов при применении законов (фактически это функция разъяснения этих законов) и др.
На Фабричную инспекцию, кроме надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, Правилами были возложены дополнительные функции (п. 7 Правил):
надзор за исполнением правил, определяющих взаимоотношения фабрикантов и рабочих;
надзор за исполнением постановлений, издаваемых губернскими по фабричным делам присутствиями;
рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка, составляемых фабричными управлениями для руководства рабочих;
принятие мер по предупреждению споров и недоразумений между фабрикантами и рабочими путем исследования причин этих неудовольствий на местах и склонения к миролюбивому соглашению сторон;
возбуждение дел в отношении нарушителей закона и поддержание обвинений в отношении их в суде.
В этот период недостаточно внимания уделялось вопросам охраны труда, постановления и правила об охране труда не издавались. В 1886 году были изданы «Правила о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности», возлагающие на созданные в том же году местные по фабричным делам присутствия издание обязательных постановлений о мерах для охраны жизни и здоровья рабочих во время работ. Однако из 56 существующих тогда местных присутствий обязательные постановления были приняты лишь 32.
Материальная зависимость губернских механиков от владельцев промышленных предприятий порождала послабления и упущения при осуществлении их деятельности. В связи с этим и для более качественного надзора за работой паровых котлов было принято решение о преобразовании института губернских механиков. Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании Фабричной инспекции и должностей Губернских Механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» их обязанности были возложены на фабричных инспекторов.
Таким образом, в обязанности фабричных инспекторов была введена - функция технического надзора. Ввиду того, что надзор за эксплуатацией паровых котлов вызывал необходимость технической подготовки лиц, его осуществляющих, Закон от 14 марта 1894 г. определил, что на должности фабричных инспекторов принимались лишь лица с высшим техническим образованием.
Исследованию фабричными инспекторами подлежали вопросы технической безопасности производств, их санитарно-гигиенического состояния, анализ причин травматизма и несчастных случаев на производстве. «Устранение опасных и вредных для рабочих условий труда составляет весьма важную задачу в деятельности инспекции» - отмечал А. А. Микулин.
При обнаружении в ходе инспекционных осмотров в промышленных заведениях условий труда, которые могли угрожать жизни и здоровью рабочих, фабричный инспектор обязан был давать подробные разъяснения о мерах по устранению замеченных недостатков. Одновременно с этим он представлял в Губернское по фабричным делам присутствие свое заключение с предложениями по принятию законодательных актов (постановлений) по устранению тех или иных недостатков и условий, которые влекли за собой опасность для жизни и здоровья рабочих.
Закон ввел временный (на три года) сбор с паровых котлов, наблюдение за поступлениями этих сборов были возложены также на фабричных инспекторов. Кроме того, на них были возложены обязанности по сбору и проверке статистических сведений обо всех имеющихся в их районе промышленных заведениях.
Министерство финансов в связи с изменениями функций в 1894 г. издало для работы фабричных инспекторов новый порядок - «Наказ чинам фабричной инспекции».
Наказ определил основные функции фабричных инспекторов. К ранее имеющимся функциям были добавлены:
надзор за исполнением правил о работе паровых котлов, производство их испытании;
сбор, проверка и составление статистических сведений об имеющихся в их районе промышленных предприятиях;
исполнение поручений губернского или областного начальства по осмотру и описанию фабрик и заводов, по освидетельствованию паровых машин и котлов, по составлению описей и оценок фабричных заведений;
контроль за поступлениями в казну сборов с паровых котлов;
возбуждение дел о неуплате этих сборов, составление протоколов;
надзор за соблюдением на фабриках и заводах «должного благоустройства и порядка»;
наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими правил, определяющих их обязанности и взаимоотношения между ними и др.
Правила 1886 г. и соответственно надзор за их исполнением Фабричной инспекцией не распространялись на горные заводы и промыслы. Эти производства подпадали под надзор горнозаводских присутствий, на которые были возложены функции фабричных инспекторов. Однако особым отличием наем на горных заводах и просто заводах ничем не выделялся. Следовательно, назрел вопрос об объединении надзора над горной и не горной промышленностью. Этому объединению препятствовало то, что присутствия горнозаводские и по фабричным делам подчинялись разным ведомствам: Горному департаменту Министерства земледелия и государственных имуществ и Департаменту торговли и мануфактур Министерства финансов.
На решения тех и других присутствий (горнозаводских и по фабричным делам) могли подаваться жалобы, которые подлежали рассмотрению соответствующими министерствами по согласованию с Министерством внутренних дел. Возник вопрос о создании особого единого коллегиального органа для рассмотрения этих вопросов. Не было единства действий при решении одних и тех же надзорных функций в работе фабричных присутствий и фабричной и горно-фабричной инспекции. Встал вопрос об определении единого порядка работы надзорных органов труда.
С увеличением штата Фабричной инспекции, вследствие распространения Правил по найму 1886 г. на все новые и новые губернии, стало затруднительно общение Департамента торговли и мануфактур непосредственно с фабричными инспекторами каждой губернии, поскольку, как отмечалось ранее, окружные инспекторы были упразднены.
На основании Закона от 7 июня 1899 г. «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам присутствии» контрольно-надзорные органы вновь подверглись преобразованию. Было создано Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, тем самым был объединен горный и промышленный надзоры.
В состав Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия под председательством министра финансов вошли: товарищ Министра финансов, директора Департамента торговли и мануфактур, вице-директор этого Департамента, заведующий делами Фабричной инспекции, по одному члену от Военного министерства и министерства Юстиции, окружные фабричные инспекторы (по приглашению министра финансов), семь членов от промышленников и другие.
На Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие было возложено решение следующих вопросов:
по изданию инструкций, наказов, правил в развитие действующих фабричных законов, включая вопросы охраны жизни и здоровья и нравственности рабочих. Тем самым Фабричная инспекция принимала участие в законотворческой деятельности;
по рассмотрению и разрешению жалоб на определения и обязательные постановления местных фабричных и горнозаводских присутствий, их отмене;
по разрешению сомнений по применению распоряжений и узаконений, принятых присутствием. Фактически это процедура официального толкования законов;
по обсуждению предложений соответствующих министерств (внутренних дел, военного, финансового и т.д.) по вопросам в рамках своей компетенции.
В.П. Литвинов-Фалинский в 1900 г. писал о постановке охраны труда в России: «К сожалению, наше законодательство уделяет этому вопросу слишком малое внимание и для охраны жизни и здоровья рабочих у нас почти ничего не сделано».
А.Н. Быков в 1909 году писал, что в Уставе о промышленности нет статей об охране жизни и здоровья рабочих, что охрана труда рабочих - самая слабая сторона русского законодательства. В Горном Уставе имелись стать 715-717, 721, 722, 729, 733, согласно которым управление предприятием обязано было извещать правительственный надзор о начале каждой подземной разработки, а органы надзора должны были контролировать условия работ и обращать внимание предпринимателей на недостатки. В 1908 году была издана специальная инструкция министерства торговли и промышленности об охране труда шахтеров.
июня 1901 г. был принят Закон «О порядке расходования капитала для вспомоществования больным и увечным рабочим», которым на фабричных инспекторов были возложены функции наблюдения за расходованием капитала, образуемого из штрафов, налагаемых на фабрикантов фабричными присутствиями.
В 1903 г. Законом «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» на фабричных инспекторов были возложены новые многочисленные обязанности по расследованию жалоб потерпевших о вознаграждении, утверждение соглашений между сторонами о вознаграждении, составление и выдача сторонам актов в случаях недостижения ими соглашения и др.
В 1911 году Отделом промышленности Министерства торговли и промышленности были разработаны «Правила о мерах безопасности работ в заведениях фабрично-заводской промышленности», которые были утверждены Министром торговли и промышленности 31 марта 1913 г. и изданы Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием 19 февраля 1913 г.
Однако, эти Правила не обязывали промышленников вводить их в действие. Предполагалось, что они распространялись на вновь вводимые объекты. Для остальных промышленников фактически эти правила вводились с 1 июля 1916 г. Правила предусматривали проведение таких мероприятий: увеличение проходов между машинами, ограждение машин, об устройстве котельной и даже обеспечение чистоты воздуха искусственной вентиляцией.
Подводя итоги развития законодательства в сфере охраны труда в вышеуказанный период, необходимо сказать, что с момента возникновения фабричное законодательство развивалось динамично, значительная роль в этом отводилась фабричным инспекторам.
В апреле 1917 г. Временное правительство России планировало сформировать инспекцию труда, которая выбиралась бы рабочими организациями и была ответственна перед ней. С июня по август 1917 г. было приняты три постановления об ограничении детского и женского труда (на подземных работах и в ночное время).
Советское государство получило «в наследство» производственный базис, в котором применялся в основном тяжелый физический, ручной труд с условиями труда, не обеспечивавшими сколько-нибудь надлежащей охраны труда. Поэтому сразу же были изданы акты, которые обеспечивали охрану труда в первую очередь без создания специальной техники безопасности, на которую в годы гражданской войны и послевоенной разрухи у государства не было средств и сил. К таким актам относится Декрет СНК РСФСР «О 8-часовом рабочем дне» от 29 октября 1917 г., Кодекс законов о труде 1918 г.
В этом Кодексе содержался ряд статей, предусматривавших, в частности: максимальный 8-часовой рабочий день для всех трудящихся, а для лиц, не достигших 18 лет, занятых в особо вредных отраслях производства и под землей, - не более 6-ти часов; еженедельный непрерывный отдых для всех трудящихся продолжительностью 42 часа; запрещение, как правило, сверхурочных работ; запрет применения труда лиц, не достигших 16-летнего возраста; запрещение ночного труда и труда в особо вредных отраслях, а также привлечения к сверхурочным работам всех лиц, не достигших 18-летнего возраста; учреждение инспекции труда и санитарной инспекции, избираемых советами профессиональных союзов, и т.д.
Декретом СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об учреждении Инспекции труда» была создана Инспекция труда в Советском государстве.
Этим же Декретом упразднялись: Фабричная инспекция, Главное по фабричным и горным делам присутствие, губернские и областные по фабричным делам и горнозаводским делам присутствия.
На Инспекцию возлагались функции наблюдения и контроля за проведением в жизнь декретов, постановлений и других актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а равно и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих и работниц (п. 8 Декрета).
Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. предусматривал более широкий круг мероприятий по охране труда. Так, он возлагал на все предприятия и учреждения обязанность принимать необходимые меры к устранению или уменьшению вредности условий работы, предупреждению несчастных случаев и содержанию места работы в надлежащем санитарно-гигиеническом состоянии, а также устанавливал обязанность соответствующих органов государства и профсоюзов обеспечивать реализацию вытекающего из ст. 139 КЗоТ права рабочих и служащих на безопасные и здоровые условия труда путем учреждения строгого надзора и контроля за соблюдением законодательства по охране труда. В нем также получили дальнейшее развитие установленные Кодексом законов о труде 1918 г. завоевания в области ограничения рабочего времени, установления еженедельного отдыха, запрещения сверхурочных работ, охраны труда подростков и женщин и т. д. Кодекс законов о труде 1922 г. впервые установил (хотя и не совсем четко и полно) зависимость охраны труда от состояния средств труда и указал на отдельные, наиболее важные средства труда, которые должны отвечать требованиям охраны труда.
Наряду с этим КЗоТ РСФСР 1922 г. содержал ряд норм, предусматривавших и другие средства (мероприятия) организационного, материального и социального характера, обеспечивающих охрану труда: пропаганду правил по охране труда, инструктаж рабочих и т. д. (ст. 145); выдачу спецодежды, предохранительных приспособлений, нейтрализующих веществ или жиров и т. д. (ст. ст. 141, 342); медицинские осмотры (ст. 143); компенсирующие средства (ст. ст. 95, 96, 115); правовые запреты (гл. VIII Кодекса) и др. В первых декретах Советского государства, а затем в Кодексах законов о труде 1918 и 1922 гг. содержались также специальные нормы, направленные на охрану труда женщин и подростков.
Таким образом, нормы по охране труда в первом периоде развития советского государства предусматривали проведение мероприятий, как правило, непосредственно на предприятии и носили защитный характер от опасных условий труда. В тех случаях, когда уровень научных достижений не позволял полностью защитить работника от опасных и вредных факторов производства, законодательство предусматривало компенсирующие средства (сокращенный рабочий день, дополнительные отпуска, повышенные тарифные ставки и т. д.).
Инспекторы труда отмечают, что в эти годы из уст ответственных работников им приходилось слышать, что «органы охраны труда являются только помехой». Этот период называют «периодом пропаганды и постепенного внедрения идей охраны труда». «Реальных результатов в смысле резкого оздоровления условий труда этот период не дал и дать не мог, ибо для этого не было необходимой материальной предпосылки».
Инспекции труда в годы Гражданской войны и разрухи инспекторам труда приходилось не только осуществлять надзор за деятельностью работодателей по обеспечению безопасных условий труда, но и самим их обеспечивать. А.Е. Винников вспоминал: «Когда …. фабрики и заводы еле работали, когда в городах рабочий задыхался в тисках голода, холода и эпидемии, чрезвычайно ограниченными были и возможности инспекции. Если инспектору удавалось тогда добыть фунт гвоздей, несколько фанерных досок, чтобы забить отверстие в окнах, если инспектору удавалось добиться выдачи рабочим пары халатов (прозодежды), несколько бутылок молока или фунта масла, считалось большим достижением». С развитием промышленности и стабилизацией экономики, начиная с последних лет нэпа, стабилизируется и деятельность Инспекции труда, начинается новый этап ее развития.
С 1926 г. государственные органы охраны труда, включая Инспекцию труда, становятся на путь «стремительного планового оздоровления условий труда», «деятельность инспекции труда носит уже не пропагандистский, а реальный характер», основной лозунг - «Не компенсация вредностей, а действительное оздоровление условий труда».
Инспекторы труда имели право не только выдавать предписания об устранении выявленных нарушений действующего законодательства, но и принимать экстренные меры к устранению условий, угрожающих жизни и здоровью рабочих, если даже принятие указанных мер и не было предусмотрено специальным законом или постановлением, инструкцией либо распоряжением Народного комиссариата труда или местного отдела труда и если они «нарушают интересы рабочих и грозят вредом и опасностью их здоровью или жизни».
сентября 1918 г. Наркомтруда принял Наказ агентам надзора по технике безопасности. Наказ предусматривал те же общие права технических инспекторов, что и инспекторов труда при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.
Циркуляр Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 утвердил Инструкцию по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными.
Инструкция предписывала проводить расследование причин несчастных случаев техническим и санитарным инспекторам совместно с инспекторами труда. В случае, если такое совместное расследование невозможно, то его проводил тот инспектор, который прибывал на место первым. При этом он был обязан согласовывать акт расследования с тем инспектором, который при этом расследовании отсутствовал.
Технические инспекторы назначались местными отделами труда из числа специалистов-техников и подчинялись непосредственно заведующему техническим подотделом отдела труда губернского Совдепа.
Начиная с 1933 г. ВЦСПС наделяется правом принимать общие правила по технике безопасности и промышленной санитарии, а ЦК профсоюзов и министерства - отраслевые аналогичные правила. До августа 1970 г. всеми органами издано более 900 общих и отраслевых нормативных актов по охране труда.
Индустриализация промышленности привела к тому, что обеспечение безопасных условий труда при машинном производстве стала зависеть не только и не столько от администрации предприятия, сколько от правильных технических и санитарных параметров производственных зданий, от конструкции машин и иных технических средств, от наличия в них устройств и приспособлений, обеспечивающих безопасные и здоровые условия труда, т. е. от использования научных достижений при конструировании техники. В связи с этим, с одной стороны, широкое внедрение новой техники вызывало необходимость разработки значительного числа правил и норм, содержащих разнообразные требования охраны труда и устанавливающих обязанность соответствующих органов обеспечить выполнение этих требований, т. е. гарантировать право на здоровые и безопасные условия труда. С другой стороны, необходимость соблюдения требований охраны труда при создании новых средств труда постепенно перемещается на стадию их проектирования и конструирования, т. е. проектно-конструкторские и научно-исследовательские организации становятся субъектами, которые обязаны выполнять требования охраны труда.
В 60-70 г.г. принимается много норм и правил, направленных на охрану труда. Активное и непосредственное участие в этом принимали профсоюзы. Постепенно расширяется круг органов государства, на которые возлагается обязанность выполнять требования охраны труда, содержащиеся в правилах и нормах за счет привлечения проектно-конструкторских и научно-исследовательских организаций. Все эти факторы в сочетании с дальнейшим развитием экономики наполнили новым содержанием право на здоровые и безопасные условия труда и значительно усилили гарантии соблюдения этого права.
Межотраслевые и отраслевые правила и нормы по охране труда в период широкого внедрения машинного производства, развития ряда отраслей промышленности расширяли число правовых норм применительно к особенностям отдельных производств и отраслей. По своему содержанию эти нормы были направлены на создание технических устройств и приспособлений, обеспечивающих безопасные условия труда, а в тех производствах, где нельзя устранить опасные и вредные производственные факторы, - на обеспечение работников нейтрализующими и компенсирующими средствами.
Поскольку во многих производствах использовалось изношенное оборудование, созданное еще в эпоху промышленной революции, правила и нормы по охране труда в значительной своей части в этот период предусматривали создание безопасных условий труда за счет различных приспособлений, устройств и средств защиты для работников, непосредственно работающих в определенной отрасли промышленности или отдельном производстве.
В этот период в целом сложилась система строительных норм и правил, общих и отраслевых правил по технике безопасности и производственной санитарии. Эти акты сыграли огромную роль в охране труда рабочих и служащих СССР.
В СССР правовое регулирование охраны труда достигло наибольшей эффективности в начале 80-х годов ХХ века. Именно в это время одним из направлений законодательства по охране труда становится обязанность создания безопасной техники, оборудования, технологических процессов и т.д. Некоторые правовые нормы СССР в области охраны труда действуют и сегодня, сохраняя свою актуальность.
Недостатком было то, что правила и нормы по охране труда разрабатывались разрозненно многими ведомственными организациями и отраслевыми ЦК профсоюзов. Не было централизации и координации в использовании имеющихся научных достижений. Это вело к дублированию, различному решению одних и тех же вопросов охраны труда. Например, до начала 70-х годов не были разработаны единые требования и нормы безопасности по такому важному направлению, как обращение с агрессивными веществами и ядами.
Техническая и промышленная революция в свою очередь вызвала коренной переворот в развитии и содержании законодательства по охране труда. Внедрение автоматических и кибернетических устройств потребовало существенного изменения места и роли человека в производстве. При этом нужно отметить, что технический прогресс выявил определенные проблемы. Он развивался неравномерно во всех отраслях народного хозяйства и на всех предприятиях. Продолжали работать давно построенные предприятия с устаревшими в определенной степени оборудованием и технологическими процессами. На этих предприятиях сохранялся более низкий уровень охраны труда. Внедрение новой техники влекло, с одной стороны, улучшение условий труда, а с другой - усиление различий в условиях и охране труда на новых и старых предприятиях.
В конце 70-х годов прошлого века охрана труда становится комплексным институтом, объединяющим совокупность норм различных институтов трудового права, устанавливавших технические, санитарно-гигиенические, экономические, правовые и иные мероприятия, непосредственно направленные на охрану здоровья работников в процессе труда, компенсацию воздействия вредных факторов, и обеспечивающих гарантию соблюдения этих норм.
В рассматриваемый период охрана труда как комплексный институт трудового права охватывала следующие нормы:
) нормы по технике безопасности и производственной санитарии (включая и локальные нормы), которые должен был соблюдать ботодатель (или правление колхозов), учреждений и организаций, состоящих в трудовых отношениях со служащими и рабочими;
) правила, которые регулируют организацию охраны труда на конкретном предприятии (организации);
) правила и нормы, устанавливающие охрану труда несовершеннолетних, женщин и лиц с пониженной трудоспособностью;
) правила и нормы, определяющие снабжение рабочих и служащих средствами индивидуальной защиты (СИЗ), если техническое состояние средств и предметов труда не обеспечивает полностью здоровые и безопасные условия труда;
) нормы, которые обеспечивают устранение вредного воздействия производственных факторов на работников;
) нормы, регулирующие контрольные функции работодателей за соблюдением требований охраны труда работниками этих предприятий, а так же по надзору и контролю, осуществляемыми специальными и профсоюзными органами, за соблюдением требований по охране труда администрацией предприятий;
) нормы, регламентирующие компенсации за работу в тяжелых и (или) вредных условиях труда (сокращение рабочего времени, предоставление дополнительных отпусков и установление надбавок).
В советский период роль профсоюзов в регулировании охраны труда изменилась принципиально. Уже первый Всероссийский съезд профсоюзов в 1918 г. провозгласил перенос центра тяжести в их работе в организационно-хозяйственную область. Функции профсоюза переплетались с функциями Народного комиссариата труда (НКТ) и его органов на местах.
Профсоюзы являются общественной организацией, и функции государственного надзора за соблюдением правил по охране труда и стандартов, переданная им в 1933 г., осуществлялась с использованием, прежде всего, мер общественного воздействия и превентивных мер пресечения. Передавая профсоюзам функции государственного надзора в области охраны труда, государство наделило их самостоятельными правами властного характера в области применения мер принуждения (в основном пресекательных) и в области рассмотрения споров хозорганов с техническими и правовыми инспекторами труда по поводу применения последними мер принуждения. При этом профсоюзы применяли властные полномочия либо сами (соответствующие коллегиальные органы), либо через своих представителей (зав. отделами охраны труда ЦК и Советов профсоюзов и их заместителей, наделенными правами главных технических инспекторов).
Профсоюзы, хотя и имели права властного характера, в основном действовали методами убеждения, воспитания, общественного воздействия, которые были присущи их деятельности как общественной организации. При этом они опирались на широкий актив рабочих, служащих и колхозников. Реально получалось, что функция надзора за охраной труда, осуществляемая профсоюзами, превращалась из государственной в общественную, сохраняя при этом элементы государственно-правового характера.
Характерна для того периода работа Ю.П. Смирнова «Роль советских профсоюзов в области охраны труда рабочих и служащих». Он обосновывает закономерность передачи советским профсоюзам государственных функций охраны труда:
профсоюз становится с первых дней советской власти активным и ближайшим помощником Советского государства в осуществлении основных задач в области социалистической организации общественного труда и его охраны. Профсоюз привлекается к законотворческой работе;
профсоюзы участвуют в осуществлении контрольно-надзорных функций наряду с государственными органами: создаются общественные органы охраны труда (отделы, комиссии охраны труда, общественные инспекторы труда). Выполнение функций охраны труда требует постоянной непосредственной связи с производством, с рабочими и служащими, организации массового повседневного контроля снизу. Поэтому профсоюзы имеют возможность осуществлять надзор и контроль за охраной труда более эффективно, чем государственный аппарат, «путями и средствами, недоступными для этого аппарата».
М.С. Студенкина определяет государственный контроль как функцию управления, как властную деятельность. Она дает определение государственной инспекции: специально созданный контрольный орган, призванный вести борьбу с нарушениями законов, за всемерное укрепление и строжайшее соблюдение государственной дисциплины».
Государственно-властные полномочия, которыми обладают государственные инспекции, М. С. Студенкина, делит на рода деятельности:
) разработка и утверждение норм и правил, выполнение которых призвана контролировать инспекция, методическое руководство и координация деятельности подконтрольных субъектов;
) организация и проведения контроля;
) применение мер государственного принуждения.
Передачу функций по охране труда профсоюзам Ю. П. Смирнов назвал как «вызревшей внутри советского общества процесс неуклонного «развития советской демократии». При этом он не связывал передачу функций с «огосударствлением» профсоюзов. По его мнению, профсоюз остается самодеятельной организацией трудящихся.
Профсоюзный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда, по мнению А.И. Цепина, были общественными, поскольку осуществлялись общественной организацией, а не государственным органом.
В.С. Гудков называет профсоюзный контроль и общественным, и государственным.
По мнению Л.Г. Коняхина и И. Костяна, надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, осуществляемый профсоюзами, носил черты государственного, т.к. государство наделило их соответствующими полномочиями.
Государственные начала в деятельности профсоюзов, прежде всего, проявлялись в следующем:
в области законотворчества и нормотворчества: установление обязательных стандартов, норм, процедур. Издаваемые нормативные акты ВЦСПС, как самостоятельные, так и совместно с государственными исполнительными органами, были обязательны для исполнения;
контрольно-надзорные функции;
право привлечения к административной ответственности.
Снигирева И.О. и Явич Л.С. считают, что права профсоюзов в области охраны труда носили общественно-властный характер. Но такими властными правами были наделены лишь те профсоюзные органы, в ведении которых находились техническая и правовая инспекция труда.
Осуществляя свои права, профсоюзы вступали с поднадзорными органами в охранительные правоотношения. При этом нормы, регулирующие данный вид отношений, относились к трудовому, колхозному, административному, гражданскому праву, поскольку профсоюзы осуществляли надзор за исполнением обязанностей по охране труда субъектами трудовых, колхозных, административных, гражданских правоотношений.
Никогда роль профсоюзов в деле охраны труда не была так велика, как в СССР в 70-80 гг. прошлого века. Государственный надзор за безопасностью работ в системе ВЦСПС осуществлялся техническими инспекторами труда Центральных комитетов профсоюзов, техническими инспекциями труда Советов профсоюзов и правовыми инспекциями труда. В целях повышения роли руководящих органов отраслевых профсоюзов в решении вопросов медицинского обслуживания, охраны труда и исполнения профсоюзного бюджета и бюджета государственного социального страхования постановлением Президиума ВЦСПС от 17 марта 1977 г. оперативное руководство техническими инспекторами труда, работающими в республиканских, краевых, областных и приравненных к ним комитетах профсоюзов, было возложено на президиумы этих комитетов профсоюзов. Советы профсоюзов руководили техническими инспекторами труда, работающими в области, крае, республике, координировали их деятельность при решении вопросов охраны труда, медицинского обслуживания, оказывали помощь ЦК профсоюзов в подборе кадров технических инспекторов и доверенных врачей, переданных в ведение ЦК профсоюзов и т. д.
26 августа 1977 г. было обновлено Положение о технической инспекции труда, ранее действовало Положение о техническом инспекторе профсоюзов от 26 августа 1966 г., а еще раньше - Положение о техническом инспекторе Совета профсоюзов от 17 января 1958 г.
На технических инспекторов труда были возложены надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда. К правилам об охране труда были отнесены стандарты безопасности труда, правила техники безопасности и производственной санитарии и т.д.
Технические инспектора труда ЦК профсоюза осуществляли надзор за выполнением действующих общих и специальных постановлений по охране труда и соблюдением трудового законодательства в обслуживаемых им организациях. В их обязанности входило расследование аварий при производстве работ, расследование несчастных случаев на производстве и составление заключений для судебно-следственных органов, а также регистрация и учет несчастных случаев. Кроме того, технические инспектора труда оказывали помощь общественным инспекторам и комиссиям по охране труда в их практической деятельности по контролю за выполнением администрацией предприятий соглашений по оздоровлению условий и охране труда, коллективных договоров.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации провозгласила один из основополагающих принципов: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Государственная политика в области регулирования трудовых отношений была изложена в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., принятой постановлением Правительства РФ в 1997 г. Программа предопределила реформу в сфере защиты трудовых прав граждан, существенное обновление действующего трудового законодательства. Основные направления реформирования состояли в следующем:
установление на федеральном уровне государственных минимальных гарантий в сфере труда;
расширение договорных начал в сфере регулирования трудовых отношений, поддержание определенного равновесия между интересами работников и работодателей;
повышение уровня социальной защиты работников при структурной перестройке, банкротстве организаций, приостановке производства по причинам экономического характера и в некоторых других особых ситуациях;
формирование системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров.
Изменение роли государства не должно привести к полному саморегулированию трудовых отношений. При определении соотношения государственного и договорного регулирования необходим оптимальный механизм, при котором переход к локальному и индивидуальному регулированию трудовых отношений не должен вести к ослаблению правовой защищенности работников. Главные направления вмешательства государства при этом должны выражаться:
а) в установлении обязательных стандартов в области труда;
б) в надзоре за соблюдением трудового законодательства;
в) в регламентации норм, механизмов и процедур, которым стороны трудовых отношений и их представители обязаны следовать, если не договорятся об ином.
Основами законодательства Российской Федерации об охране труда, утвержденными Верховным Советом РФ 6 августа 1993 г., было определено, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных актов об охране труда должен осуществляться федеральным органом, не зависящим в своей деятельности от администрации предприятий и вышестоящих органов управления.
Основное и главное реформирование трудового законодательства сильно затянулось. Фактически оно было начато с принятия 21 декабря 2001 г. Государственной Думой Трудового кодекса Российской Федерации.
В развитии законодательства об охране труда в 90-е годы можно выделить два нормативных акта: «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда» и Федеральный закон от 17.07.1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». По сравнению с прежним законодательством в новых актах были существенно расширены права работников в области охраны труда. В числе прочего было установлено, что каждый работник имеет право на получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов и общественных организаций об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от вредных и (или) опасных производственных факторов. Еще одно новое право предоставлено работникам - отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда до устранения такой опасности.
Во исполнение названных законов об охране труда в течение 90-х годов было принято значительное число подзаконных актов. Важнейшие из них: Указ Президента РФ от 4 мая 1994 г. "О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда", Положение о федеральной инспекции труда при Министерстве труда РФ (утверждено Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г.), Положение о федеральной инспекции труда (утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г.), Положение о порядке расследования и учета несчастных случаев на производстве (утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г.), Правила обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты (утверждено Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 18 декабря 1998 г.).
С принятием в 2002 году Трудового кодекса РФ в развитии законодательства об охране труда наступил новый этап. До 2006 г. вместе с разделом ТК РФ «Охрана труда» так же действовал Федеральный закон от 17.07.1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Следует согласиться с Н.Н.Шептулиной, что после принятия ТК РФ данный Закон <consultantplus://offline/ref=C35AA412B237C77BFB470CEDE7C8B7176899AAA7BABF638744BE729DS6hEP> сохранил свое значение и в качестве комплексного межотраслевого акта являлся правовым актом непосредственного действия для регулирования правоотношений, возникающих из охраны труда (в той степени, в какой он не вступал в противоречие с ТК РФ) и продолжал служить правовым фундаментом для дальнейшего развития отношений в области охраны труда как на федеральном, так и на региональном уровне..
Но Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации». Это объясняется тем, что нормы данного Федерального закона вошли в ТК РФ.
ноября 2011 года был принят Федеральный закон № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в котором закреплено, что право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда.
Важным документом в деле формирования нормативной базы в области охраны труда стало Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда».
Право разрабатывать проекты актов, содержащих требования охраны труда, предоставлено:
организациями, учреждениями, ассоциациями, объединениями, государственными внебюджетными фондами;
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, с участием представителей отраслевых объединений профсоюзов и отраслевых объединений работодателей.
Акты, содержащие требования охраны труда, издаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации после рассмотрения проектов указанных актов на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Следует отметить так же, что после длительных споров и обсуждений, в 2012 году вновь было сформировано самостоятельное министерство, формирующее политику в области охраны труда - Министерство труда и социальной защиты РФ.
Проанализировав историю развития законодательств об охране труда, полагаем возможным сделать следующие выводы:
На заре становления трудового (фабричного) права правительственными органами дореволюционной России не достаточно уделялось внимания вопросам охраны труда. Влияние на формирование норм и правил по охране труда оказывалось капиталом, который зачастую не желал тратиться на охранно-трудовые мероприятия. Огромное влияние на формирование законодательства об охране труда оказывала и принимала непосредственное участие в этом Фабричная инспекции.
В годы развития советского периода России в формировании законодательства об охране труда огромное значение имели профсоюзы. Достаточно привести один пример тому - функционирование Инспекции труда с 1933 по 1994 гг. в составе ВЦСПС.
В настоящее время трудовое право развивается в сторону децентрализации формирования норм. Большое значение при этом уделяется социальному партнерству. В рамках заключаемых соглашений и коллективных договоров в обязательном порядке затрагиваются вопросы улучшения условий труда.
Глава 2.Актуальные вопросы охраны труда в рамках реализации концепции достойного труда в России
.1 Расследование несчастных случаев
Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» обязал владельцев промышленных заведений сообщать фабричным инспекторам о каждом несчастном случае на производстве. По получении сообщения фабричный инспектор обязан был провести расследование причин этого несчастного случая. Виновные заведующие промышленных заведений привлекались к ответственности. Фабричные инспекторы отмечали слабость российского законодательства по регулированию вопросов охраны труда, недостаточное внимание законодательства вопросам охраны жизни и здоровья рабочих.
Фабричными инспекторами проводился анализ причин несчастных случаев на производстве. Выделялись следующие причины несчастных случаев на производстве:
) «несоответствующий материал, неправильная конструкция и нерациональное в смысле безопасности устройство приборов;
) отсутствие должных ограждений;
) отсутствие правильного распорядка в работе;
) отсутствие инструкций для обращения с механизмами, приборами и правил для ведения работы;
) неразвитость и безграмотность рабочих;
) отсутствие должной дисциплины;
) неосведомленность рабочих и служащих относительно возможной на данной станции случайности».
Проанализировав количество выявленных нарушений фабричного законодательства, их характер и принятые меры инспекторского реагирования в период 1901-1902 гг., можно сделать вывод, что около 10 % нарушений, за которые были составлены протоколы - это нарушения правил об охране жизни, здоровья и нравственности рабочих. Для рассматриваемого периода деятельности фабричных инспекторов характерны цифры, приведенные в таблице 4.
Таблица 4
Общее числоЧисло нарушений, по которым составлен протокол% к общему числуНарушение правил о расчетных книжках 5 035 425 18,0Нарушение правил о заработной плате 2 260 61 8,1Нарушение правил о штрафовании рабочих, хранении и расходовании штрафных капиталов 558 37 2,0Нарушение правил о продолжительности и распределении рабочего времени 1 768 53 6,3Нарушение правил о работе малолетних, подростков и женщин 369 49 1,3Нарушение установленных с целью надзора формальностей11 487 633 41, 1Нарушение правил об охране жизни, здоровья и нравственности рабочих 2 712 213 9,7Нарушение правил о фабричных лавках 100 7 0,4Прочие нарушения 3 652 84 13,1Итого27 941 1 562 100,0
Анализ выявленных нарушений инспекторами труда советского времени 1918 - 1920 гг. показывает, что, как и в дореволюционный период, преобладали нарушения законов о рабочем времени и отдыхе (36,9 %), о заработной плате (22,9 %), о социальном страховании (35,2 %), об увольнении (9,3 %). Нарушения законов о труде несовершеннолетних и женщин составляли соответственно - 4,5 % и 3,8 %.
Нарушения в области охраны труда и производственной санитарии составляли: в части регистрации несчастных случаев - 1,3 %, несоблюдение правил по технике безопасности - 5,1 %, несоблюдение санитарных правил - 3,7 %.
Циркуляр Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 утвердил Инструкцию по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными.
Инструкция предписывала проводить расследование причин несчастных случаев техническим и санитарным инспекторам совместно с инспекторами труда.
Характерно, что среди причин несчастных случаев на производстве отмечались те же, что были определены фабричными инспекторами:
) отсутствие ограждений на машинах;
) недостаток технического надзора и нарушение существующих правил по охране труда;
) несоблюдение работающими правил необходимой предосторожности;
) изношенность оборудования;
) недостаточная квалификация рабочих.
Количество несчастных случаев на производстве по сравнению с прежними периодами истории сегодня в значительной степени снижено. В период 1904-1911 гг. в среднем на 1 000 человек работающих приходилось 42 несчастных случая.
По данным Федеральной службы по труду и занятости в России общее количество несчастных случаев на производстве с тяжелыми последствиями (групповых, с тяжелым и смертельным исходом) в 2010 году составило - 10986. В 2011 году их количество снизилось по сравнению с 2010 годом на 7,2 % и составило 10190. А в 2012 году отметился рост количества этих несчастных случаев на 12,3 %, и их количество составило 11446 случаев.
Из выявленных инспекторами труда Федеральной инспекции труда нарушений в 2012 г. к нарушениям по охране труда относится 58 %, из них:
Выявлено нарушений всего, единиц - 679146, в т.ч.:
проведения медицинских осмотров работников - 22846
обучения и инструктирования работников по охране труда - 150816
обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты - 49750
проведения аттестации рабочих мест по условиям труда - 44026
расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве - 24645
по другим вопросам охраны труда - 102486
итого по охране труда: 394569
Статьей 6 Трудового Кодекса РФ предусмотрено, что порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в современной России относится к ведению федеральных органов власти Российской Федерации. Результаты расследования, оформленные в соответствии с требованиями законодательства, являются основанием для защиты законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Трудовое законодательство предусматривает ряд обязанностей работодателя, связанных с расследованием несчастных случаев на производстве. Рассмотрим их.
В соответствии со статьей 227 Трудового Кодекса РФ расследованию и учету несчастные случаи, происшедшие с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности. Помимо работников, исполняющих свои обязанности по трудовому договору, к ним отнесены: работники и другие лица, проходящие профессиональное обучение или переобучение в соответствии с ученическим договором; лица, страдающие психическими расстройствами, участвующие в производительном труде на лечебно-производственных предприятиях в порядке трудовой терапии в соответствии с медицинскими рекомендациями; лица, привлекаемые в установленном порядке к выполнению общественно полезных работ; члены производственных кооперативов и члены крестьянских (фермерских) хозяйств, принимающие личное трудовое участие в их деятельности.
Расследованию (как несчастные случаи) подлежат также события, указанные в ч. 3 ст. 227 Трудового Кодекса РФ, если они произошли с лицами, в установленном порядке привлеченными к участию в работах по предотвращению катастрофы, аварии или иных чрезвычайных обстоятельств либо к работам по ликвидации их последствий. В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" привлечение граждан для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ может иметь место в случае введения чрезвычайного положения. Гарантии имущественных и социальных прав граждан в период действия чрезвычайного положения предусмотрены ст. 29 этого Федерального закона.
Расследованию и учету подлежат также несчастные случаи с лицами, работающими на основе гражданско-правового договора, как с выполняющими работу по заданию организации или работодателя - физического лица, если страхователь обязан уплачивать страховщику взносы. Эти лица подпадают под действие ч. 2 ст. 227 Трудового Кодекса РФ.
Расследованию и учету так же согласно ст. 212 Трудового Кодекса РФ подлежат также профессиональные заболевания - хронические или острые заболевания работников, являющиеся результатом воздействия на них вредных производственных факторов и повлекшие временную или стойкую утрату ими профессиональной трудоспособности.
Несчастный случай на производстве и профессиональное заболевание являются страховыми случаями, которые порождают соответствующие обязательства страховщика, если они произошли с работниками, подлежащими обязательному социальному страхованию. Работники обязаны немедленно извещать своего непосредственного или вышестоящего руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью людей, о каждом несчастном случае на производстве или об ухудшении своего здоровья, в том числе о проявлении признаков острого профессионального заболевания (отравления) (ст. 214 Трудового Кодекса РФ).
Содержание обязанностей работодателя (и других органов), предусмотренных в ст. ст. 228, 229, 229.1 - 229.3, 230, 230.1 Трудового Кодекса РФ, зависит от тяжести несчастного случая на производстве. С этой точки зрения в указанных статьях Трудового Кодекса РФ различаются:
а) несчастные случаи, вызвавшие необходимость перевода работника в соответствии с медицинским заключением на другую работу либо потерю работником трудоспособности;
б) групповые несчастные случаи (2 и более человек);
в) тяжелые несчастные случаи (по схеме определения тяжести несчастных случаев на производстве, утвержденной Минздравсоцразвития России);
г) несчастные случаи со смертельным исходом, в том числе групповые несчастные случаи на производстве с числом погибших 5 и более человек, крупные аварии с числом погибших 15 и более человек.
Работники в случае несчастного случая так же имеют ряд обязанностей, установленных законодательством.
О каждом несчастном случае на производстве работник обязан немедленно сообщить своему непосредственному или вышестоящему руководителю. Это установлено частью 5 ст. 214 ТК РФ, п. 4 Положения о расследовании несчастных случаев.
Однако в упомянутых нормах не регламентирован порядок действий работника при уведомлении работодателя. Работодатель может сам определить такой порядок в локальном нормативном акте (абзац 7 ч. 1 ст. 22 ТК РФ), например, в инструкции по охране труда.
Подобную инструкцию разрабатывают для работника исходя из его должности (профессии) (п. 5.1 Методических рекомендаций по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденных Постановлением Минтруда России от 17.12.2002 N 80; далее - Методические рекомендации). Разрабатывает инструкцию, как правило, руководитель службы охраны труда, а утверждает руководитель организации (п. 5.4 Методических рекомендаций).
Работник должен быть ознакомлен с инструкцией по охране труда под подпись (абз. 21 ч. 2 ст. 212 ТК РФ). Она может быть выдана работнику на руки для изучения при первичном инструктаже либо вывешена на рабочем или в ином месте, доступном для работника (п. 5.10 Методических рекомендаций). Факт выдачи инструкции работнику отражается в соответствующем журнале, форма которого приведена в Приложении N 10 к Методическим рекомендациям.
Таким образом, если в инструкции определен порядок действий работника, ему следует действовать так, как она предписывает.
Если работодатель не определил процедуру извещения в локальном нормативном акте, работник может сообщить о несчастном случае в любой форме, с учетом обстоятельств и возможных последствий произошедшего. Это означает, что при риске скорого наступления аварийной или чрезвычайной ситуации, когда необходимы неотложные меры для ее предотвращения, работник должен проинформировать работодателя лично или по телефону. При отсутствии угрозы чрезвычайных последствий работник может направить работодателю письменное сообщение (например, в виде докладной записки).
Законодательство определяет порядок расследования несчастных случаев. Порядок расследования несчастного случая (и действия работодателя) помимо Трудового Кодекса РФ регламентирован Постановлением Минтруда России от 24.10.2002 N 73 "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях" (далее - Постановление N 73 и Положение о расследовании несчастных случаев) и имеет условно несколько этапов.
По мнению Б.А. Шеломова, М.И. Кучмы, И.А. Костян и др., первым этапом будут являться: немедленная организация первой помощи пострадавшему и при необходимости доставка пострадавшего в учреждение здравоохранения; принятие неотложных мер по предотвращению развития аварийной ситуации и воздействия травмирующих факторов на других лиц; сохранение до начала расследования несчастного случая обстановки, какой она была на момент происшествия, если это не угрожает жизни и здоровью других лиц: если это сделать невозможно, необходимо осуществить сбор информации о несчастном случае.
Работодатель обязан зафиксировать сложившуюся обстановку (составить схемы, планы, эскизы, при необходимости сделать фотографии и видеоматериалы); подготовить документы, характеризующие состояние рабочего места и наличие опасных и вредных производственных факторов; подготовить выписки из журналов регистрации инструктажей по охране труда и протоколов проверки знания пострадавшими требований охраны труда; составить протоколы опросов очевидцев несчастного случая и должностных лиц, получить объяснения пострадавших; немедленно проинформировать родственников пострадавшего, причем проинформировать родственников пострадавшего необходимо немедленно не о всяком, а только о тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом. Работодатель должен принять при необходимости и иные меры по организации и обеспечению надлежащего и своевременного расследования несчастного случая и оформлению материалов расследования, произвести другие мероприятия.
При групповом несчастном случае (два человека и более), тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом работодатель (его представитель) в течение суток обязан направить извещение по установленной форме: в соответствующую государственную инспекцию труда; в прокуратуру по месту происшествия несчастного случая; в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) орган местного самоуправления по месту государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; работодателю, направившему работника, с которым произошел несчастный случай; в территориальный орган соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, если несчастный случай произошел в организации или на объекте, подконтрольных этому органу; в исполнительный орган страховщика по вопросам обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя) (ч. 1 ст. 228.1 Трудового Кодекса РФ).
При групповом несчастном случае, тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом работодатель (его представитель) в течение суток также обязан направить извещение по установленной форме в соответствующее территориальное объединение организаций профсоюзов (ч. 2 ст. 228.1 Трудового Кодекса РФ).
Вторым этапом является формирование комиссии по расследованию несчастного случая. Порядок формирования и состав комиссии определены ст. 229 Трудового Кодекса РФ.
Порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев, воспроизводя в основном устоявшийся порядок создания таких комиссий и сохраняя общее правило о том, что комиссии возглавляются работодателем (его представителем), предусматривает также случаи, когда комиссия должна возглавляться представителями других органов.
В зависимости от тяжести несчастного случая, количества пострадавших, характера несчастного случая (отравление, радиационное воздействие и т.п.), а также вида работодателя (физическое или юридическое лицо) в состав комиссии могут входить государственный инспектор труда, представители органов исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, представители исполнительного органа страховщика (Фонда социального страхования), территориального объединения организаций профсоюзов. В работе комиссии имеет право участвовать пострадавший работник или его доверенное лицо. В законодательстве конкретизирован круг родственников работника, пострадавшего от несчастного случая, представители или иные доверенные лица которых, в случае его смерти вследствие несчастного случая, могут принимать участие в расследовании. В этот круг включены иждивенцы пострадавшего и лица, состоявшие с ним в близком родстве или свойстве.
По общему правилу расследование несчастного случая производится по месту происшествия. Для расследования несчастного случая с легким повреждением здоровья в организации (у индивидуального предпринимателя) создается комиссия в составе не менее 3 человек. В нее включаются: специалист по охране труда или лицо, назначенное ответственным за организацию работы по охране труда; представитель работодателя; представитель работников (выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников). Если несчастный случай на производстве произошел с работником, находившимся в командировке, в расследовании принимает участие и представитель работодателя, направившего работника в командировку. Комиссию возглавляет руководитель организации или уполномоченное им лицо, например заместитель руководителя, главный инженер, руководитель службы охраны труда в организации и т.п. Состав комиссии утверждается приказом (распоряжением) работодателя.
Для работодателя - физического лица установлены иные правила. При необходимости расследования несчастного случая им создается комиссия в составе работодателя или уполномоченного им представителя, доверенного лица пострадавшего, специалиста по охране труда (который может быть привлечен к расследованию на договорной основе).
При расследовании несчастного случая (в том числе группового), в результате которого один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, либо несчастного случая (в том числе группового) со смертельным исходом в состав комиссии также включаются государственный инспектор труда, представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (по согласованию), представитель территориального объединения организаций профсоюзов, а при расследовании указанных несчастных случаев с застрахованными - представители исполнительного органа страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя).
Комиссию возглавляет, как правило, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
При групповом несчастном случае с числом погибших 5 человек и более в состав комиссии включаются также представители федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и общероссийского объединения профессиональных союзов.
Возглавляют комиссию руководитель государственной инспекции труда - главный государственный инспектор труда соответствующей государственной инспекции труда или его заместитель по охране труда, который принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников. Практика показывает, что качество, объективность расследования несчастного случая экспертами государственного учреждения являются несравненно выше, чем при расследовании представителями организации, где произошел несчастный случай.
Специальные правила установлены для расследования несчастных случаев, происшедших в результате катастрофы, аварии или иного повреждения транспортного средства. Комиссия должна использовать материалы расследования катастрофы, аварии или иного повреждения транспортного средства, проведенного соответствующим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, органами дознания, органами следствия и владельцем транспортного средства.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие надзорные функции, через свои территориальные органы также принимают участие в расследовании несчастных случаев, если эти несчастные случаи имели место в организациях и на объектах, подконтрольных им.
Особенности формирования комиссии по расследованию несчастного случая на производстве в отдельных отраслях и организациях установлены Постановлением N 73.
Государственный надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве осуществляют органы федеральной инспекции труда.
Несчастные случаи на производстве, происшедшие с работниками, временно находящимися в командировке на территории государств СНГ, либо с гражданами России, пребывающими в государствах СНГ по трудовому или иному договору, расследуются в порядке, установленном соответствующими нормативными актами страны места пребывания в командировке (места заключения договора). Это правило установлено Соглашением о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания, заключенным государствами СНГ 9 декабря 1994 г.
Если несчастный случай произошел с работником не на производстве (например, в пути на работу или с работы), выяснение его обстоятельств может осуществляться (по предложению руководителя организации, в которой работает пострадавший) комиссией по социальному страхованию, специально созданной комиссией в составе представителей работодателя и работников.
В Трудовом Кодексе РФ говорится об учете степени вины застрахованного лица. Но следует иметь в виду, что если потерпевшим является гражданин, выполнявший работу по гражданско-правовому договору, который не подлежит обязательному социальному страхованию, то его вина также должна учитываться (ст. 1083 ГК РФ).
Как отмечалось выше, расследованию подлежат и профессиональные заболевания, в результате которых работники теряют трудоспособность.
Приказом Минздрава России от 28.05.2001 N 176 утверждена Инструкция о порядке применения Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.12.2000 N 967. Это Постановление Правительства РФ от 15.12.2000 N 967 "Об утверждении Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний" действует в части, не противоречащей Трудовому Кодексу РФ (далее - Положение о расследовании профессиональных заболеваний).
В соответствии с п. 2 Положения о расследовании профессиональных заболеваний расследованию и учету подлежат острые и хронические профессиональные заболевания (отравления), возникновение которых у работников и других лиц обусловлено воздействием вредных производственных факторов при выполнении ими трудовых обязанностей и производственной деятельности по заданию организации или индивидуального предпринимателя.
При установлении предварительного диагноза учреждение здравоохранения направляет извещение в центр санитарно-эпидемиологического надзора (экстренное - в течение суток при остром и в течение 3 дней при хроническом профессиональном заболевании), при остром заболевании извещается и работодатель.
После медицинских обследований и заключения центра профессиональной патологии о хроническом профессиональном заболевании работодатель обязан организовать расследование обстоятельств и причин возникновения у работника профессионального заболевания.
Работодатель в течение 10 дней с даты получения извещения об установлении заключительного диагноза профессионального заболевания образует комиссию по расследованию профессионального заболевания, возглавляемую главным врачом центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В состав комиссии входят представитель работодателя, специалист по охране труда (или лицо, назначенное работодателем ответственным за организацию работы по охране труда), представитель учреждения здравоохранения, профсоюзного или иного уполномоченного работниками представительного органа.
В расследовании могут принимать участие другие специалисты. Работодатель обязан обеспечить надлежащие условия для работы комиссии.
Следующим, третьим, этапом являются расследование несчастных случаев и оформление его результатов.
Расследование несчастных случаев, происшедших в организации или у работодателя - физического лица, проводится в соответствии с общим порядком (ст. ст. 229, 229.1 Трудового Кодекса РФ) и в сроки, установленные ст. 229.1 ТК РФ, с учетом требований п. п. 19, 21 Положения о расследовании несчастных случаев.
В ходе расследования каждого несчастного случая комиссия производит осмотр места происшествия, выявляет и опрашивает очевидцев несчастного случая и должностных лиц, чьи объяснения могут быть необходимы, знакомится с действующими в организации локальными нормативными актами и организационно-распорядительными документами (коллективными договорами, уставами, внутренними уставлениями религиозных организаций и др.), в том числе устанавливающими порядок решения вопросов обеспечения безопасных условий труда и ответственность за это должностных лиц, получает от работодателя (его представителя) иную необходимую информацию и, по возможности, объяснения от пострадавшего по существу происшествия.
При необходимости председатель комиссии привлекает к расследованию несчастного случая должностных лиц органов государственного надзора и контроля (по согласованию с ними) в целях получения заключения о технических причинах происшествия, в компетенции которых находится их исследование. Примерный перечень документов, формируемых в ходе расследования несчастного случая (в дальнейшем - материалы расследования), установлен в ст. 229 Трудового Кодекса РФ. Конкретный объем материалов расследования определяется председателем комиссии в зависимости от характера и обстоятельств каждого конкретного происшествия. Перечень и объем материалов расследования групповых несчастных случаев с тяжелыми последствиями, тяжелых несчастных случаев или несчастных случаев со смертельным исходом, происшедших в результате аварий (катастроф) транспортных средств (пп. "а" п. 15 Положения о расследовании несчастных случаев), определяется председателем комиссии с учетом имеющихся материалов расследования происшествия, проведенного в установленном порядке соответствующими полномочными государственными органами надзора и контроля или комиссиями и владельцем транспортного средства.
Комиссией принимаются к рассмотрению только оригиналы подготовленных документов, после чего с них снимаются заверенные копии (делаются выписки). Документы с надлежаще не оформленными поправками, подчистками и дополнениями как официальные не рассматриваются и подлежат изъятию.
При проведении расследования несчастных случаев комиссия (либо самостоятельно проводящий расследование государственный инспектор труда) на основе собранной информации и изучения имеющихся материалов устанавливает обстоятельства и причины несчастного случая, а также лиц, допустивших нарушение требований охраны труда, вырабатывает предложения по устранению выявленных нарушений, причин несчастного случая и предупреждению аналогичных несчастных случаев. При необходимости работодатель за счет собственных средств обеспечивает по требованию комиссии сбор и закрепление материалов расследования несчастных случаев.
Несчастные случаи, квалифицированные комиссией или государственными инспекторами труда, проводившими их расследование, как несчастные случаи на производстве, подлежат оформлению актом о несчастном случае на производстве по форме 2, предусмотренной Приложением N 1 к Постановлению N 73 (далее - акт формы Н-1). Несчастные случаи, происшедшие с профессиональными спортсменами во время тренировочного процесса или спортивного соревнования, квалифицированные по результатам расследования как несчастные случаи на производстве, оформляются актом о несчастном случае на производстве по форме 3, предусмотренной Приложением N 1 к настоящему Постановлению (далее - акт формы Н-1 ПС).
По результатам расследования каждого группового несчастного случая, тяжелого несчастного случая или несчастного случая со смертельным исходом (за исключением несчастных случаев, происшедших с профессиональными спортсменами во время тренировочного процесса или спортивного соревнования либо в результате аварий в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты) составляется акт о расследовании группового несчастного случая (тяжелого несчастного случая, несчастного случая со смертельным исходом) по форме 4, предусмотренной Приложением N 1 к Постановлению N 73 (далее - акт о расследовании несчастного случая), в двух экземплярах, которые подписываются всеми лицами, проводившими в установленном порядке его расследование.
Если комиссия в ходе расследования несчастного случая пришла к выводу, что несчастный случай произошел не при выполнении работником трудовых обязанностей или работы по заданию организации или индивидуального предпринимателя, она составляет акт о расследовании произвольной формы, в котором обосновывает свои выводы и прилагает к нему материалы расследования. Акт по форме Н-1 в этом случае не составляется. Подлинники документа остаются у работодателя.
Государственный инспектор труда при выявлении сокрытого несчастного случая, поступлении жалобы, заявления, иного обращения пострадавшего (его законного представителя или иного доверенного лица), лица, состоявшего на иждивении погибшего в результате несчастного случая, либо лица, состоявшего с ним в близком родстве (их законного представителя или иного доверенного лица), о несогласии их с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования, проводит дополнительное расследование несчастного случая в соответствии с требованиями гл. 36 Трудового Кодекса РФ независимо от срока давности несчастного случая.
Дополнительное расследование проводится, как правило, с привлечением профсоюзного инспектора труда, а при необходимости - представителей соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и исполнительного органа страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя). По результатам дополнительного расследования государственный инспектор труда составляет заключение о несчастном случае на производстве и выдает предписание, обязательное для выполнения работодателем (его представителем).
Государственный инспектор труда имеет право обязать работодателя (его представителя) составить новый акт о несчастном случае на производстве, если имеющийся акт оформлен с нарушениями или не соответствует материалам расследования несчастного случая. В этом случае прежний акт о несчастном случае на производстве признается утратившим силу на основании решения работодателя (его представителя) или государственного инспектора труда.
Следующим, четвертым, этапом в расследовании несчастного случая может быть привлечение специалиста-эксперта. Специалисты-эксперты не участвуют в работе комиссии по расследованию несчастного случая на производстве, но могут быть привлечены комиссией для целей расследования в случае необходимости специальных знаний. Условия привлечения лиц, обладающих специальными знаниями, зависят от состава комиссии, расследующей несчастный случай, от тяжести повреждения здоровья пострадавшего, от ведомственной или отраслевой принадлежности объекта, где произошел несчастный случай.
Так, например, при групповом несчастном случае с числом погибших 5 человек и более комиссию по расследованию несчастного случая возглавляет руководитель государственной инспекции труда - главный государственный инспектор труда соответствующей государственной инспекции труда или его заместитель по охране труда, который принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных специалистов-экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников.
Необходимость привлечения специалистов-экспертов вытекает из обязанностей работодателя в процессе расследования несчастных случаев на производстве (ст. 229 Трудового Кодекса РФ). Он должен обеспечить в необходимых для расследования случаях выполнение технических расчетов, проведение лабораторных исследований, испытаний, других работ и подготовить для комиссии экспертные заключения специалистов, результаты лабораторных исследований и экспериментов, медицинское заключение о характере и степени тяжести повреждения, а также другие материалы (планы, документы, выписки, протоколы, указанные в ст. 229.2 Трудового Кодекса РФ).
В расследовании несчастного случая могут проводиться экспертизы различного вида, такие как:
экспертиза по определению степени тяжести производственной травмы (регламентируется Схемой определения тяжести повреждений здоровья при несчастных случаях на производстве, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 24.02.2005 N 160);
экспертиза по определению степени утраты профессиональной трудоспособности (регламентируется Правилами установления степени утраты профессиональной нетрудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 789);
экспертиза страхового случая (регламентируется Письмом ФСС РФ от 03.07.2001 N 02-18/07-4808 и приложенными к нему Методическими рекомендациями "О порядке назначения и проведения исполнительными органами Фонда социального страхования Российской Федерации экспертизы страхового случая");
экспертиза условий труда (регламентируется ст. 216.1 Трудового Кодекса РФ);
другие виды экспертиз, необходимые в расследовании несчастных случаев, регламентируются УПК РФ (электротехническая, инженерно-технологическая, дорожно-транспортная, строительно-техническая, веществ и материалов и др.), применяемые как при техническом расследовании причин аварий, так и в расследовании несчастных случаев.
Е.Р. Россинская отмечает, и с ней следует согласиться, что судебная экспертиза назначается независимо от того, обладает ли лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, специальными знаниями, поскольку фактические данные, полученные путем экспертного исследования, не могут быть отражены ни в каком процессуальном документе, кроме заключения эксперта.
И заключительным, пятым, этапом расследования несчастного случая является превентивная функция - разработка мероприятий по предотвращению несчастных случаев в дальнейшем и устранению причин несчастного случая.
Мероприятия, предложенные комиссией, должны состоять из: мер по ликвидации последствий аварии с несчастным случаем; мер по устранению причин несчастного случая и предупреждению повторного возникновения подобного происшествия. Они могут быть изложены в виде таблицы или перечислены в тексте с указанием содержания мероприятий, сроков выполнения, ответственных лиц.
Причины вытекают из обстоятельств несчастного случая, следовательно, мероприятия должны тесно увязываться с причинами. В акте (форма Н-1, п. 9) необходимо указать основную и сопутствующую причины несчастного случая со ссылкой на нарушение требования законодательных и иных нормативных правовых актов, локальных нормативных актов. Однако законодатель не дает понятия "основная причина" и "сопутствующие причины". В работе А.Ю. Бутырина приводится определение понятий "непосредственная причина" и "основная причина".
Под непосредственной причиной понимается явление, составляющее то звено причинной цепи, которое "примыкает" к исследуемому результату, то есть ведет к травматическому случаю. Действия основных причин создают опасную производственную ситуацию, отмечает В.И. Жерютин, и "срабатывают" по средствам воздействия других факторов. Так, обрыв строповочного троса приводит к падению груза, который ударно воздействует на находящегося под ним человека и травмирует его. Основными причинами здесь могут быть ненадлежащий технический надзор за эксплуатацией строповочного троса, превышение нормы грузоподъемности троса, нахождение человека в опасной зоне, а непосредственной причиной последствий - механическое воздействие упавшего груза на тело человека.
При заполнении акта о несчастном случае на производстве указываются причины несчастного случая (ранее указывалось до 2 причин в соответствии с прилагаемым Классификатором). В Положении N 73 законодатель не указывает количество причин, необходимых в акте формы Н-1, п. 9.
В заключение этого этапа приведем некоторые мероприятия, которые наиболее часто встречаются в материалах расследования несчастного случая на производстве: обучение и проверка знаний по охране труда по профессии или виду работы, при выполнении которой произошел несчастный случай; внедрение систем автоматического контроля и сигнализации о наличии и возникновении опасных и вредных производственных факторов, а также блокирующих устройств, обеспечивающих аварийное отключение технологического оборудования в случаях его неисправности; нанесение на производственное оборудование и коммуникации опознавательной окраски и знаков безопасности; совершенствование технологических процессов в целях устранения воздействия на работающих опасных и вредных производственных факторов; другие мероприятия в зависимости от причин несчастного случая.
В Трудовой кодекс РФ введена новая глава, посвященная особенностям регулирования труда дистанционных работников (гл. 49.1).
На практике дистанционное осуществление трудовой функции работника возможно во многих сферах деятельности, особенно в сфере оказания услуг. В частности, это могут быть юридические, консультационные, дизайнерские услуги. При этом существуют технические возможности осуществления трудовой деятельности не только вне места нахождения работодателя, но и вне пределов государства, на территории которого находится работодатель.
Однако российское трудовое законодательство основано на общем правиле, согласно которому работник осуществляет трудовую деятельность в месте нахождения работодателя, его филиала, представительства.
Трудовым кодексом РФ и до внесения изменений в него допускалась возможность осуществления трудовой деятельности вне места нахождения работодателя. Здесь, в первую очередь, следует отметить гл. 49 Трудового Кодекса РФ "Особенности регулирования труда надомников", однако положения этой главы регулируют осуществление трудовой деятельности производственного характера. Это следует из определения надомника - "лицо, заключившее трудовой договор о выполнении работы на дому из материалов и с использованием инструментов и механизмов, выделяемых работодателем либо приобретаемых надомником за свой счет" (ст. 310 ТК РФ).
В связи с этим попытки применения режима работы надомника, например, к такой категории работников, как юрисконсульт, как правило, не находят поддержки у судов (Апелляционные определения Иркутского областного суда от 12.04.2012 по делу N 33-3237/12, Верховного суда Республики Бурятия от 09.04.2012 по делу N 33-616).
Изложенным выше объясняется то, что фактическая трудовая деятельность на дистанционной основе ранее оформлялась на практике путем заключения гражданско-правового договора. Это следует из того, что "договорно-правовыми формами, опосредующими выполнение работ (оказание услуг), подлежащих оплате (оплачиваемая деятельность), по возмездному договору, могут быть как трудовой договор, так и гражданско-правовые договоры (подряда, поручения, возмездного оказания услуг и др.), которые заключаются на основе свободного и добровольного волеизъявления заинтересованных субъектов - сторон будущего договора" (Апелляционное определение Московского городского суда от 30.10.2012 по делу N 11-24732).
Однако следствием данной правовой ситуации являлось то, что стороны указанных отношений не могли воспользоваться правовыми механизмами (права, гарантии, обязанности каждой из сторон), предусмотренными трудовым законодательством.
В статье 312.1 Трудового Кодекса РФ дано следующее определение дистанционной работы: "выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии использования для выполнения данной трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связанным с ее выполнением, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет".
Из данного определения можно выявить следующие квалифицирующие признаки дистанционного труда:
работник выполняет трудовую функцию вне территории, прямо или косвенно контролируемой работодателем;
коммуникация между работником и работодателем осуществляется в том числе и через сеть "Интернет" (информационно-телекоммуникационная сеть общего пользования).
Нововведения Трудовой Кодекс РФ предусматривают новую для российского трудового законодательства форму коммуникации между работником и работодателем - обмен электронными документами. К такому обмену законодатель установил специальное требование: каждая из его сторон должна направлять подтверждение получения электронного документа от другой стороны в срок, определенный трудовым договором о дистанционной работе. Однако для осуществления этого обмена сторонам трудового договора о дистанционной работе необходимо получить усиленную квалифицированную электронную подпись.
Общие обязанности работодателя по охране труда установлены в ст. 212 Трудового Кодекса РФ. Применительно к дистанционной работе трудовое законодательство обязывает работодателя исполнять только обязанности, перечисленные в абз. 16, 19 и 20 ч. 2 ст. 212 Трудового Кодекса РФ:
расследование и учет в нормативно установленном порядке несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
выполнение предписаний должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности, и рассмотрение представлений органов общественного контроля в сроки, установленные Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами;
обязательное социальное страхование работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Исполнение прочих обязанностей работодателя, перечисленных в ч. 2 ст. 212 Трудового Кодекса РФ, возможно, но для этого требуется наличие соответствующего условия в трудовом договоре о дистанционных работниках (ст. 312.3 Трудового Кодекса РФ).
Работодатель обязан ознакомить дистанционного работника с требованиями охраны труда, которые должны соблюдаться при работе с оборудованием и средствами, рекомендованными или предоставленными работодателем.
Федеральная инспекция труда выделяет следующие причины несчастных случаев:
.Конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования;
.Hесовершенство технологического процесса
.Эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования
.Hеудовлетворительное техническое состояние зданий, сооружений, территории
.Hарушение технологического процесса
.Hарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств
.Hарушение правил дорожного движения
.Hеудовлетворительная организация производства работ
.Hедостатки в организации и проведении подготовки работников по охране труда, в том числе
.1.Непроведение инструктажа по охране труда
.2.Непроведение обучения и проверки знаний по охране труда
.Неприменение работником средств индивидуальной защиты, в том числе
.1.Вследствие необеспеченности ими работодателем
.Неприменение средств коллектив-ной защиты
.Нарушение работником трудового распорядка и дисциплины труда, в том числе
.1.Нахождение пострадавшего в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения
.Использование пострадавшего не по специальности
.Прочие причины, квалифицированные по материалам расследования несчастных случаев
Проанализировав и обобщив, причины несчастных случаев в историческом аспекте, можно сделать следующие выводы о том, что они подразделяются на:
а) технические: конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования; эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования и т.д.;
б) организационные: неудовлетворительная организация производства работ; неудовлетворительное содержание и недостатки в организации рабочих мест и т.д.;
в) личностные (человеческий фактор): нарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств; неприменение работником средств индивидуальной защиты и т.д.
Исторически доказана необходимость государственного регулирования расследования несчастных случаев на производстве. При расследовании несчастных случаев с тяжелыми последствиями исторически принимает участие государство в лице инспекции труда.
.2 Охрана труда как составная часть концепции достойного труда
-12 декабря 2012 года в Москве состоялась Международная конференция высокого уровня по вопросам достойного труда.
Своими приоритетами Международная организация труда, являющаяся соорганизатором этого международного форума, ставит социальную справедливость и достойный труд.
Международной организацией труда сформулирована концепция Достойного труда, где достойному труду отведено центральное место в разработке национальных экономических и социальных политик, ключевая роль в обеспечении сбалансированности и социальной справедливости.
По мнению МОТ, понятие достойного труда воплощает в себе ожидания людей, связанные с их трудовой жизнью. Люди хотят работать в безопасных условиях - точно так же, как они стремятся к производительному труду, приносящему достойное вознаграждение. Люди хотят иметь социальные гарантии на рабочем месте и социальную защиту для своих семей, а также возможности для индивидуального роста и социальной интеграции. Трудящиеся стремятся к свободе выражения мнений, к свободе объединения и участию в принятии решений по жизненно важным вопросам, к равенству возможностей и обращения для женщин и мужчин.
Охрана труда - составная часть концепции достойного труда. Труд должен не только хорошо оплачиваться, но при этом быть безопасным. Нельзя считать достойным трудом, если человек трудится в условиях свободы, но при этом рискует здоровьем. Если условия трудового договора хорошие, но при этом работа подрывает здоровье и благополучие человека, то такой труд также нельзя считать достойным.
МОТ призывает к тому, чтобы достойный труд играл ключевую роль в борьбе с бедностью, он являлся средством для достижения справедливого и устойчивого развития на благо всех людей. МОТ распространяет принципы достойного труда, продвигая охрану труда, а также работая в сфере занятости, социальной защиты, разработки трудовых стандартов, фундаментальных принципов и прав в сфере труда, развития социального диалога.
Вопросы охраны труда входят в сферу деятельности Целевой программы МОТ по охране труда и производственной среде «За безопасный труд» (InFocus Programme on Safety and Health at Work and the Environment - SafeWork). Программа занимается разработкой нормативных документов, информационно-разъяснительной работой и развитием технического сотрудничества в области охраны труда. В плане претворения в жизнь концепции достойного труда программа ставит перед собой четыре основные задачи:
- разработка политики и программ профилактики;
- расширение мер эффективной защиты в отношении наиболее уязвимых групп работников;
более активное содействие правительствам, объединениям работодателей и работников;
обеспечение того, чтобы социальный и экономический эффект от усиления защиты работников был зафиксирован и признан лицами, ответственными за разработку политики и принятие решений.
Постановлением VII съезда Федерации независимых профсоюзов от 14 января 2011 года принята Программа ФНПР «Достойный труд - основа благосостояния человека и развития страны».
По итогам проведенной международной встречи в декабре 2012 года была подписана совместная Программа сотрудничества между Российской Федерацией и Международной организацией труда на 2013-2016 гг., участниками и реализаторами которой стали Международная организация труда, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Федерация независимых профсоюзов России, Российский союз промышленников и предпринимателей, основной целью которой является содействие дальнейшему развитию социально-трудовых отношений в Российской Федерации в направлении достижения достойного труда.
В литературе и официальных нормативных актах дается различное понятие «достойного труда». Понятие достойного труда связано с трудовой жизнью людей. «Люди хотят работать в безопасных условиях - точно так же, как они стремятся к производительному труду, приносящему достойное вознаграждение. Люди хотят иметь социальные гарантии на рабочем месте и социальную защиту для своих семей, а также возможности для индивидуального роста и социальной интеграции. Трудящиеся стремятся к свободе выражения мнений, к свободе объединения и участию в принятии решений по жизненно важным вопросам, к равенству возможностей и обращения для женщин и мужчин» - определяет Концепция достойного труда Международной организации труда.
«Достойный труд - это, прежде всего, труд безопасный, высокопроизводительный, хорошо организованный и, естественно, предусматривающий высокую и справедливую оплату труда».
Все определения исходят из того, что составляющими компонентами достойного труда являются:
достойная заработная плата и система социальной защиты работников;
низкий уровень безработицы;
безопасные условия труда (низкий уровень травматизма, профессиональной заболеваемости).
Одной их составляющих частей достойного труда выделяется охрана труда. «..если труд хорошо оплачивается, но при этом небезопасен, то его нельзя считать достойным трудом; если человек трудится в условиях свободы, но при этом рискует здоровьем, то такой труд также нельзя считать достойным; если условия трудового договора хорошие, но при этом работа подрывает здоровье и благополучие человека, то такой труд также нельзя считать достойным» - указывает Международная организация труда.
На Международной конференции по вопросам достойного труда отмечалось:
Современные подходы к управлению опасными условиями на рабочих местах базируются на определении и оценке рисков и регулировании через принятие мер по предотвращению и уменьшению опасностей на рабочем месте. Механизмы по обеспечению выполнения законодательства о безопасности на рабочем месте и охране здоровья (труда) в ходе проведения трудовых инспекций, является важным элементом национальной системы охраны труда и безопасности на рабочих местах в целом.
Поскольку все меры в сфере охраны труда и здоровья должны реализовываться на рабочих местах как совместное действие управляющего звена и работников, большая часть рабочих мест нуждается во внешних мерах и поддержке в различных сферах, таких как подготовка в области охраны труда и здоровья, технических консультациях, наблюдении со стороны медицинских работников и специалистов по охране окружающей среды. Таким образом, требуется создать национальную систему охраны труда и здоровья для обеспечения функционирования вспомогательных служб по всей стране, в соответствии требованием Конвенции МОТ об основах охраны и гигиены труда № 187, принятой в 2006 г.
Эта Конвенция ставит целью способствование культуре предотвращения ущерба и сохранения здоровья и создание в перспективе безопасной и здоровой среды на рабочих местах. Законодательство в сфере охраны труда и здоровья рассматривается как важный компонент национальной системы охраны труда и здоровья. Законодательство в сфере охраны труда и здоровья может выполнять две функции, а именно уточнять ответственность работодателей по принятию соответствующих мер и учредить компоненты национальной системы в данной области, таких как подготовка и другие виды предоставления помощи.
Конвенция МОТ № 187 также требует формулирования и приведения в действие национальных программ охраны труда и здоровья. Сбор и анализ национальных данных в отношении несчастных случаев на производстве и заболеваний - основа этого процесса.
Все страны нуждаются в постоянном совершенствовании систем сбора данных, и надлежит принимать превентивные меры даже при отсутствии данных о профессиональных заболеваниях и несчастных случаях в стране. Для того, чтобы добиться безопасных и сохраняющих здоровья условий на рабочем месте необходимо укреплять потенциал всех рабочих мест для проведения надлежащей оценки рисков и управления ими.
Большое значение в деле обеспечения безопасных условий труда МОТ отводит инспекциям труда.
Инспекции труда - важная государственная служба по защите здоровья и обеспечении безопасности работников. Несмотря на то, что традиционно инспекции труда основаны на регулировании, мониторинге и принятии санкций, инспекторы все больше принимают непосредственное участие в стратегиях предотвращения рисков на рабочих местах. Это новый и более системный подход, базирующийся на новых методах охраны труда и здоровья по управлению рисками и предотвращению (подчеркивается в Конвенции МОТ № 187).
Одной из приоритетных ролей по реализации концепции достойного труда Международная организация труда отводит Инспекции труда. «Какими бы хорошими ни были разработанные нормы, политика, системы и программы, без надлежащей реализации они остаются просто листами бумаги. Важную роль в их реализации играет инспекция труда, которая может либо подтвердить, что меры осуществляются так, как задумано, либо выявить недостатки и указать способы решения проблем».
Министр труда и социальной политики Республики Болгария Тотю Младенов в своем выступлении на панельном заседании «Безопасные и защищенные рабочие места» отметил снижение в Болгарии за последние 4-5 лет производственного травматизма на 20-25 %. Одним из условий такового снижения он назвал государственный контроль, введение в Болгарии концепции МОТ об интегрированном инспектировании соблюдения трудового законодательства.
В плане претворения в жизнь концепции достойного труда МОТ одной из задач ставит перед собой разработку политики и программ профилактики безопасного труда.
Конвенция МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», ратифицированная в Российской Федерации в 2011 году, предлагает всем членам-участникам при разработке национальных программ в области безопасности и гигиене труда приоритетным принципом выделать принцип профилактики.
Актами Международной организации труда сформулированы основные принципы деятельности современной инспекции труда. Одним из таковых является все возрастающее ориентирование и акцентирование инспекции труда на предупреждение. Сегодня, как правило, считается, что лучше предупредить, чем просто наказать.
Все больше внимания уделяется превентивным функциям инспекций труда в сравнении с репрессивным воздействием, поскольку именно эти функции способны в наибольшей степени создать условия для обеспечения соблюдения трудовых прав граждан, что является основным в деятельности инспекций труда.
В этой связи можно проанализировать превентивную (предупредительную) деятельность в историческом аспекте.
В плане обеспечения прав работников на труд следует обратить внимание на деятельность фабричных инспекторов. В функции фабричных инспекторов труда был включен ряд разрешительных, утвердительных, свидетельствующих действий.
Исключительно все авторы, изучающие вопросы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, указывают на одну из важнейших задач инспекции труда - это предупреждение, профилактика нарушений в сфере труда.
Нельзя не согласиться с тем, что «закон о преднадзоре - громадное достижение в деле оздоровления и безопасности труда, и за соблюдением его в полной мере необходимо неуклонно и последовательно бороться всеми законными средствами». «Цель его - выявление всех вредных и опасных моментов производства и своевременное их устранение. Это лучший залог здорового и безопасного труда, могучее средство борьбы с промышленным травматизмом, профзаболеваниями и профотравлениями».
В.И. Семенков видел важнейшую задачу технических инспекторов в предупреждении нарушений в области охраны труда. Он указывал, что для этого техническим инспекторам даны все полномочия. Это и право технических инспекторов проверять соблюдение правил и норм техники безопасности при пуске в эксплуатацию новых или реконструируемых предприятий. Это и право технических инспекторов ставить «перед заводами-изготовителями и хозяйственными органами вопрос о внесении изменений в конструкцию станков, машин и другого оборудования, не отвечающих требованиям техники безопасности».
Особая роль отводилась в деле профилактики нарушений законодательства о труде правовым инспекторам. Положение о правовой инспекции труда обязывало правового инспектора «вести пропаганду законодательства о труде». На необходимость пропаганды правовых знаний, обучение «профсоюзного и хозяйственного актива», слабость знаний которого, несомненно, становилась одной из причин нарушений законодательства о труде, указывал В. Клепцов.
В. Кондратьев видел задачу правовых инспекторов труда не только выявить нарушения, выдать предписание об их устранении, но и принять профилактические меры к тому, чтобы выявленные нарушения не повторились. Наказание, по его мнению, это не единственный и не основной способ обеспечения соблюдения трудового законодательства. «Главное, основное - это профилактика, та большая повседневная и кропотливая работа, которая обеспечивает предотвращение различных нарушений законов».
В. Бердычевский и В. Зимин рассматривали способы и методы профилактической работы. Это проведение юридических консультаций, пропаганда и разъяснение трудового законодательства через средства массовой информации, лекции и беседы с рабочими и служащими, «вечера вопросов и ответов», семинары.
Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ из функций Рострудинспекции исключен преднадзор (ст. 356 ТК РФ):
) предупредительный надзор за строительством новых и реконструкцией действующих объектов производственного назначения, вводом их в эксплуатацию в целях предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих их безопасность;
) дача заключения по проектам строительных норм и правил, других нормативных документов о соответствии их требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
) рассмотрение и согласование проектов отраслевых и межотраслевых правил по охране труда.
С одной стороны, государственные инспекторы труда освобождены от лишних полномочий по опеке работодателей. С другой - предупредительные функции инспекции труда в значительной степени снижены, что может повлиять на уровень обеспечения трудовых прав граждан, прежде всего, на безопасные условия труда.
Как отмечает В. Рихтхофен, очень важен вопрос, будет ли инспекция труда действенной или реагирующей: то есть будет действовать так, чтобы обеспечивать соблюдение трудового законодательства, или реагировать на уже свершившиеся нарушения. Недостаток людских ресурсов вынуждает инспекторов «двигаться после совершения события» (несчастного случая), нежели организовать свою работу так, чтобы предупреждать их.
Одним из недостатков Фабричной инспекции уже на первых годах ее существования И.И. Янжул называл ее малочисленность. Именно это не позволяло фабричным инспекторам часто посещать фабрики и заводы для их инспектирования. Он придерживался мнения, что «закон начнет исполняться немедленно» только тогда, когда фабрики будут посещаться инспектором часто.
В.П. Литвинов-Фалинский привел следующие цифры по соотношению инспекторского состава к количеству рабочих. На одного инспектора приходилось в 1885 г. - 43,5 тыс. рабочих; в 1894 г. - 8,1 тыс.; в 1899 г. - 5,5 тыс.
Международная организация труда сегодня не установила стандарта по численности инспекций труда. Европейское агентство охраны и гигиены труда представило (в 1999 г.) приблизительный анализ по численности: - в трети государств-членов ООН соотношение инспекторов и рабочих примерно равно один к 7,5 тыс., в другой трети - один к 10,0 тыс., а в последней - один к 12,5-15,0 тыс.
Нормальным стандартом в индустриальных странах считается один инспектор на 10 000 работников, доступный предел в менее развитых - одни инспектор на 20 000 работников, в неразвитых странах - один инспектор на 40 000 работников.
На качество и результаты работы Инспекции труда в России так же существенно влияет численный состав персонала, осуществляющего контрольно-надзорные функции. По данным Федеральной службы по труду и занятости число штатных единиц федеральной инспекции труда по состоянию на 1 января 2013 г. составило 3069, их них занято 2751, вакантных 318. С начала проведения административной реформы (2004 год) штатная численность работников федеральной инспекции труда сократилась на 16%. Установленная на 2013 год численность уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда фактически позволяет обеспечить проведение плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с периодичностью в среднем не чаще, чем один раз в 26 лет.
Президент Международной ассоциации инспекторов труда г-жа Мишель Паттерсон, подчеркивая важность инспекции труда в деле защиты здоровья и обеспечении безопасности работников, одним из составляющих факторов достойного труда, отметила, что проблема численного состава инспекторов труда - это проблема всех стран. Г-жа Паттерсон призвала правительства стран стремиться к тому, чтобы обеспечить плановый приход инспектора на предприятие хотя бы раз в 7 лет. Такая периодичность инспектирования, по ее мнению, будет способствовать реализации концепции достойного труда в плане его безопасности.
В рамках реализации норм Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», Конвенции МОТ № 81 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда в промышленности и торговле», Концепции достойного труда МОТ Российской Федерации следует искать новые механизмы профилактической работы в целях обеспечения безопасных условий труда, в том числе средствами действующих инспекций труда, включая увеличение ее численного состава.
Международная организация труда отмечает, что с точки зрения обеспечения безопасности и здоровья, риски в природоохранной сфере требуют дополнительных специфических действий со стороны инспекторов. Новые формы рисков, такие как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций, проверяются инспекторами.
Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации Г.Г.ОНИЩЕНКО, 18 декабря 2007 года утверждены Методические рекомендации МР 2.2.9.2311-07 «Профилактика стрессового состояния работников при различных видах профессиональной деятельности».
Методические рекомендации устанавливают требования к обеспечению проведения комплекса мер профилактики стрессового состояния работников при различных видах нервно-напряженного, зрительно-напряженного и физического труда.
Меры профилактики стрессовых состояний предусматривают внедрение рациональных режимов труда и отдыха, комплекса оздоровительно-профилактических мероприятий для предупреждения воздействия стресс-факторов на организм работающих.
Рекомендации предназначены для работников служб охраны труда и техники безопасности, физиологов и гигиенистов труда, специалистов медико-санитарных служб и территориальных лечебно-профилактических учреждений, административного аппарата предприятий различных форм собственности, занимающихся вопросами улучшения труда и сохранения здоровья работников.
В рекомендациях дано определение стрессового состояния. Стрессовое состояние - высокая, связанная с влиянием факторов трудовой нагрузки большой интенсивности, длительности или психологической значимости для индивидуума (работающего человека) степень функционального напряжения организма при труде.
В этом документе так же определено понятие профессионального стресса. Профессиональный стресс (стрессовое состояние при работе) - особое функциональное состояние организма человека, связанное с воздействием выраженных нервно-эмоциональных нагрузок, которое характеризуется гиперактивацией или угнетением регуляторных физиологических систем организма, развитием состояния напряжения или утомления, а также, при кумуляции неблагоприятных сдвигов, перенапряжения или переутомления.
В рекомендациях определено понятие профилактики стрессового состояния - это система мер по организации рационального режима труда и отдыха, коррекции функционального состояния и повышению уровня тренированности, рациональной организации рабочего места с учетом эргономических требований, улучшению психологического климата в коллективе и социальной поддержки. Комплекс мер направлен на снижение риска развития отклонений в состоянии здоровья работников, предотвращение или замедление прогрессирования заболеваний, уменьшение неблагоприятных для здоровья последствий.
Однако, до настоящего времени российское законодательство не ставит целью контроля и надзора с целью профилактики профессиональных стрессов.
Подводя итоги исследования, следует сделать выводы:
На международном уровне установлена высокая роль инспекции труда в деле обеспечения достойного труда. В деле обеспечения достойного труда в России полагаем необходимым:
вернуть в функции федеральной инспекции труда предварительный надзор при строительстве и вводе в эксплуатацию опасных и вредных объектов;
увеличить штатную численность инспекторского состава с целью обеспечения эффективного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства на уровне международных нормативов;
ввести в функции федеральной инспекции труда или других контрольно-надзорных органов контроль и надзор за профилактикой новых форм рисков, такие как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций, как уже рассматривается на международном уровне.
Заключение
Истории развития законодательства об охране труда в России началась с зарождения самой отрасли трудового (в тот момент - фабричного) права - в середине, второй половине 19 в. Активное и непосредственное участие в этом принимала вначале Фабричная инспекция, а затем Инспекция труда.
Понятие «Охрана труда» следует понимать в широком смысле - это межотраслевой комплексный институт. В широком понимании охрана труда нужна везде, где трудится человек, она включает в себя много аспектов: правовой, медицинский, технический или экономический. Если какой-то ее механизм плохо обеспечивается, то и вся охрана труда не обеспечивается.
В узком смысле понятие «охрана труда» - это система правовых мероприятий и средств обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности на производстве, в том числе и правовых норм по оздоровлению и улучшению условий труда. Понятие охраны труда дано в статье 209 Трудового Кодекса РФ - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
Законодательство Российской Федерации на современном этапе сформировало большой по объему массив нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасных условий и охраны труда. Также решение конкретных проблем улучшения условий труда и охраны здоровья работающего населения достигается в процессе осуществления государством таких важнейших функций, как формирование государственной политики в области охраны труда; государственное управление охраной труда; создание нормативно-правовой базы. В том числе и государственных нормативных требований охраны труда, направленных на охрану труда работников; обеспечение реализации этих актов; государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями требований охраны труда. Объем законодательных норм позволяет выделить их в отдельный Федеральный закон.
Исторически сложилось, что вопросы расследования несчастных случаев на производстве регулируются государством. Одним из первых актов, регулирующих указанные вопросы, был Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции». Правила обязывали нанимателя уведомлять фабричных инспекторов о случившемся несчастном случае. Эта обязанность до настоящего времени сохранила свою актуальность в действующем законодательстве. Сегодня, как и сто лет назад, инспектор труда принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве с тяжелым исходом.
Федеральная служба по труду и занятости ежегодно публикует типы и виды несчастных случаев на производстве. Изучив вопрос в историческом аспекте, можно классифицировать несчастные случаи на производстве на:
а) технические: конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования; эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования и т.д.;
б) организационные: неудовлетворительная организация производства работ; неудовлетворительное содержание и недостатки в организации рабочих мест и т.д.;
в) личностные (человеческий фактор): нарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств; неприменение работником средств индивидуальной защиты и т.д.
Вопросам охраны труда уделяется снимание на международном уровне. Одним из составляющих частей концепции достойного труда Международной организации труда является охрана труда. Полагаем, что в рамках реализации концепции достойного труда в Российское законодательство необходимо внести изменения:
актуален вопрос недостаточной штатной численности Инспекции труда, необходимой для достойной защиты трудовых прав граждан государственными органами;
функции федеральной инспекции труда следует расширять с учетом появления новых рисков, таких как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций;
преднадзор как один из способов профилактики нарушений трудового законодательства и способов обеспечения трудовых прав работников актуален и сегодня.
Библиографический список
Нормативные акты
1.Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617
.Конституция РФ 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
.Трудовой кодекс Российской Федерации 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
.Федерального закона от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702; 2002. № 21. Ст. 1916.
.Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации»//СЗ РФ, 03.07.2006, N 27, ст.2878.
.Правила от 24 мая 1835 г. - Высочайше утвержденное мнение Госсовета "Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму"// ПСЗ, II собрание, Санкт-Петербург, 1836, №8157, С.447-448.
.Закона от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 2. № 931.
.Об инструкции чинам инспекции по надзору за исполнением постановлений о малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, и о правилах относительно исполнения сих постановлений владельцами заводов, фабрик и мануфактур, а также лицами, управляющими или заведующими сими заведениями, утв. 19 декабря 1884 г. // СУ. 1885. № 23. Ст. 214.
.Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 4. № 3769.
.Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании Фабричной инспекции и должностей Губернских Механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих»//ПСЗ. Изд. 3. Т. 14. № 10420.
.Наказ чинам фабричной инспекции 1894 г. // СУ. 1894. № 104. Ст. 704; Наказ чинам фабричной инспекции 1900 г. // СУ. 1900. № 23. Ст. 434.
.«Наказ чинам фабричной инспекции» 1894 г.//СУ. 1894. № 104. Ст. 704.
.Закона от 7 июня 1899 г. «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам присутствии»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 19. Отд. 1. № 17122.
.1903 г. Закон от 1903 г. «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»//ПСЗ РИ, изд. 1903. Т. 11.2. № 270
.«Правила о мерах безопасности работ в заведениях фабрично-заводской промышленности», утверждены Министром торговли и промышленности 31 марта 1913 г.//Собрание узаконений, 1913, с. 1515.
.Кодекс законов о труде 1918 г.//Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1918, №87-88, ст.905.
.Декрет СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об учреждении Инспекции труда»//СУ РСФСР. 1918. № 36. С. 474.
.Кодекс законов о труде РСФСР 1022 г. //Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1922, №70, ст.903.
.Положение об учреждении инспекции труда и об органах надзора по технике безопасности. Наказы инспекции труда и агентам надзора по технике безопасности. С. 27-32.
.Инструкция по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными, утв. Циркуляром Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 // Сборник законов по охране труда. Ч. 1. С. 154-156.
.Положение о правовой инспекции труда, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. // Сборник законодательных актов о труде // спец. редактор А. Л. Эпштейн. М., 1977. С. 774.
.Положение о техническом инспекторе профсоюзов, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 26 августа 1966 г. // сборник законодательных актов о труде. М., 1977. С. 772.
.Положение о техническом инспекторе Совета профсоюзов от 17 января 1958 г.//Сборник важнейших материалов по охране труда и технике безопасности на транспортном строительстве. С. 270.
.Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., принятой постановлением Правительства РФ в 1997 г.//СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173, 2073.
.Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, утв. Верховным Советом РФ 6 августа 1993 г.//Российская газета. 1993. 1 сент.
.Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ, 28.11.2011, N 48, ст. 6724
.Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда».//Собрание законодательства РФ", 10.01.2011, N 2, ст. 342
.Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 25.06.2012. N 26. ст. 3528
.Инструкция по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными, утв. Циркуляром Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 // Сборник законов по охране труда. Ч. 1. С. 154-156.
.Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"//Собрание законодательства РФ, 04.06.2001, N 23, ст. 2277
.Схема определения тяжести несчастных случаев на производстве, утвержденной Минздравсоцразвития России//Российская газета", N 76, 14.04.2005
.Положения о расследовании несчастных случаев //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 2, 13.01.2003
.Методических рекомендаций по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденных Постановлением Минтруда России от 17.12.2002 N 80//Охрана труда и социальное страхование, N 7, 2003
34.Постановлением Минтруда России от 24.10.2002 N 73 "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 2, 13.01.2003
.Соглашение о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания, закл. государствами СНГ 9 декабря 1994 г.//Бюллетень международных договоров. 1996. N 1. С. 6 - 10.
.Гражданский кодекс РФ//Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301
.Приказ Минздрава России от 28.05.2001 N 176//Российская газета, N 153-154, 10.08.2001
38.Постановлением Правительства РФ от 15.12.2000 N 967 "Об утверждении Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний"//Собрание законодательства РФ, 25.12.2000, N 52 (Часть II), ст. 5149
.Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 789//Собрание законодательства РФ, N 43, 23.10.2000, ст. 4247
40.Письмом ФСС РФ от 03.07.2001 N 02-18/07-4808 и приложенными к нему Методическими рекомендациями "О порядке назначения и проведения исполнительными органами Фонда социального страхования Российской Федерации экспертизы страхового случая"//Вестник государственного социального страхования. Социальный мир, N 9, 2001
41.Федеральный закон от 04.10.2010 г. № 265-ФЗ «О ратификации Конвенции об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (Конвенция № 187) // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5792.
.Конвенция № 81 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда в промышленности и торговле»
.Конвенция № 85 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда на территориях вне метрополии»
.Конвенция № 129 от 25 июня 1969 г. «Об инспекции труда в сельском хозяйстве»
Литература
1.Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: СЮИ, 1972., с. 142 - 148
2.Алексей Поздняков, Статья «Достойный труд - основа социальной политики»/ #"justify">Интернет-источники
1.Итоги конференции 12.12.12 г./ decentwork2012.ru
.Статистические данные Роструда. /www.rostrud.ru
3.www.consultant.ru