Фискальная консолидация
1. Определение фискальной консолидации
В зарубежных научных работах и рекомендациях международных организаций, касающихся содержания фискальной консолидации, предлагаются разные ее определения. В частности, специалисты ОЭСР приравнивают ее к государственной политике, направленной на уменьшение дефицита и накопления государственного долга [1].
В первом случае имеют в виду не дефицит государственного (федерального) бюджета, а дефицит сектора государственного управления в целом, во втором - долговые обязательства, накопленные в данном секторе. С другой стороны, фискальная консолидация сводится к улучшению баланса бюджета путем применения мер дискреционной фискальной политики в течение определенного периода (после которого они вводятся). В этом случае отображается уменьшение дефицита (как правило, структурного первичного баланса) на фоне непрерывного улучшения [2]. При этом под балансом бюджета понимают баланс финансовых операций сектора общего государственного управления [3].
Более широким является рассмотрение фискальной консолидации как комплекса мер, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, осуществление структурных реформ, увеличение поступлений в бюджет не только путем изменений в системе налогообложения, но и за счет стимулирования экономики и бизнеса [4].
Отдельные ученые пытаются конкретизировать определения фискальной консолидации.
В частности, С. Барриоз, С. Лангедик и Л. Пенч считают, что фискальная консолидация сводится к улучшению циклически скорректированного первичного баланса: в течение 1 года - не менее 1,5%; в течение 3 лет - если ежегодно такой баланс не ухудшается более чем на 0,5% ВВП (плавная консолидация). При таком подходе годовая консолидация рассматривается как эпизод [5].
По определению Дж. Сакса, фискальная консолидация сводится к ликвидации основного фискального и квазифискального дефицита, являющегося причиной высокой инфляции.
Фискальная консолидация всегда предусматривает резкое уменьшение субсидий, а также государственных расходов на инвестиции с переводом большей их части именно на предприятия [6].
Таким образом, можно сделать вывод, что фискальная консолидация в большинстве случаев сводится к уменьшению дефицита сектора общего государственного управления и долга, накопленного в рамках данного сектора. Однако такой подход можно считать несколько упрощенным, поскольку внимание обращается на промежуточные результаты, а не на конечные ориентиры. На наш взгляд, фискальную консолидацию целесообразно рассматривать как систему реформирования фискальной сферы, направленную на повышение устойчивости государственных финансов [7].
К направлениям ее реализации относятся ограничение дефицита сектора общего государственного управления, уменьшение объемов и улучшение структуры государственного долга. При этом процесс не должен сопровождаться усилением негативных влияний на основные макроэкономические показатели развития страны (темпы роста ВВП, налоговую нагрузку, уровень потребления, величину платежеспособного спроса, уровень инфляции и др.).
2. Виды балансов бюджета
Для оценки влияния таких мер на устойчивость государственных финансов используют несколько видов баланса сектора общего государственного управления: фактический, первичный, циклически скорректированный и структурный. Этот подход применяется в большинстве развитых стран.
Под фактическим балансом, как правило, понимают баланс операций по мобилизации доходов, осуществлению расходов и кредитованию (привлечению и предоставлению займов) сектора общего государственного управления. Первичный баланс этого сектора представляет ту его часть, в которой не отображены финансовые потоки, связанные с осуществлением платежей, направленных на обслуживание государственных долговых обязательств. Таким образом, учитываются лишь объемы доходов и расходов бюджета, идущие на выполнение функций органов государственного управления в чистом виде, без учета платежей по обслуживанию государственных долговых обязательств.
Циклически скорректированный баланс учитывает поступления и расходы, вызванные циклическими факторами. Структурный баланс не учитывает циклически скорректированные изменения, одноразовые и временные выплаты. Иначе говоря - это общий баланс бюджета за исключением выплат процентов по валовому государственному долгу, влияния циклических факторов на доходы и расходы бюджета, эффекта одноразовых и временных операций в секторе государственного управления.
Все программы фискальной консолидации направлены на сбалансирование объемов доходов и расходов сектора общего государственного управления (при условии ограничения использования механизмов заимствований), достижение более адекватных (с учетом тенденций развития экономики) объемов доходов, поступающих в бюджетную систему и государственные целевые фонды, оптимизацию объемов и улучшение структуры расходов органов государственного управления, уменьшение размера и рационализацию структуры финансирования расходов, не перекрытых доходами, повышение эффективности расходования государственных ресурсов, уменьшение давления государственного и гарантированного государством долга на бюджетную и монетарную системы.
В то же время оказалось, что внедрение таких программ не только ведет к изменениям в фискальной сфере, но и влияет на экономический рост, уровень занятости, развитие денежно-кредитной системы, финансовый и реальный секторы экономики, финансирование социальных программ и т.п. В отдельных случаях (если такие влияния не полностью учтены) положительные результаты, достигнутые в ходе реализации программ фискальной консолидации, могут даже перекрываться негативными последствиями во многих сферах экономического и социального развития страны.
Достижение более низких объемов государственной задолженности и дефицита сектора общего государственного управления является одним из факторов, положительно влияющих на развитие страны. В результате уменьшения расходов на погашение такой задолженности высвобождается ресурс, который можно направить на развитие экономики и решение социальных проблем. Бюджет сектора общего государственного управления с более низкими показателями дефицита служит основой ограничения государственных заимствований и расходов государственных активов на их погашение и обслуживание в будущем. Это расширяет возможности для более сбалансированной (направленной на обеспечение поступательного развития) государственной финансовой политики.
Однако такие меры могут иметь и негативные последствия, ведь отмеченные программы, как правило, реализуются путем сокращения государственных расходов или расширения ресурсной базы, привлекаемой к выполнению бюджета сектора. Следствием такой политики могут стать уменьшение спроса (из-за сокращения социальных выплат), ограничение инвестиционных расходов государства или усиление фискального давления на налогоплательщиков. Поэтому реализация мер фискальной консолидации предусматривает проведение глубокого анализа всех возможных ее эффектов. Если окажется, что негативные влияния нивелируют достигнутые позитивные результаты, то такие программы будут требовать дополнения мерами, направленными на ограничение факторов дестабилизации экономического и социального развития.
Достаточно актуальны и вопросы внедрения мер, направленных на проведение фискальной консолидации в условиях накопления в таких объемах дефицита сектора общего государственного управления и государственного долга, когда страна оказывается на грани неплатежеспособности. Угроза возникновения дефолта из-за государственных долговых обязательств заставляет правительства вводить программы ускоренной фискальной консолидации. Примером могут быть Греция, Испания, Португалия, Кипр. Однако и в государствах, где не возникают такие финансовые ситуации, направленность на снижение уровня заимствований и общей задолженности правительства может иметь позитивные результаты.
3. Определение сроков фискальной консолидации и налоговой нагрузки
Особое значение приобретают вопросы сроков проведения фискальной консолидации. Такие меры, как правило, дают положительные результаты в течение средне- или долгосрочных периодов (при условии нейтрализации их возможных негативных влияний).
Следует также обратить внимание на необходимость координации таких программ с другими странами в рамках экономической интеграции.
Попытки реализовать программы ускоренной фискальной консолидации усиливают негативное влияние на социально-экономическое развитие страны. Достижение быстрых результатов в фискальной сфере (уменьшение объемов дефицита сектора общего государственного управления, снижение темпов наращивания государственного долга) предусматривает сокращение государственных расходов или повышение налоговой нагрузки, что нередко сопровождается снижением темпов экономического роста. В случае реализации мер фискальной консолидации путем падения уровня публичных расходов обостряются социальные проблемы, а также ограничивается финансирование программ реформирования экономики. Резкое уменьшение объемов и внесение изменений в структуру государственных заимствований могут привести к изменениям на финансовых рынках.
Большое значение отводится вопросам соотношения мер, направленных на уменьшение государственных расходов и увеличение доходов путем усиления налоговой нагрузки. По определению зарубежных ученых, фискальная консолидация, достигнутая благодаря уменьшению государственных расходов, более результативна по сравнению с политикой повышения налогообложения.
В случае необходимости увеличения налоговой нагрузки приоритеты следует отдавать налогам, не столь отрицательно влияющим на экономический рост, в частности, налогам на собственность и потребление.
Целесообразно также сочетание мер фискальной консолидации и деятельности, направленной на повышение международной конкурентоспособности. Вместе с тем следует учитывать, что ограничение государственных расходов и повышение налогообложения ведут к сдерживанию внутреннего спроса. Мерами, направленными на улучшение конкурентоспособности государства, служат дерегуляция и повышение эффективности управления на всех уровнях государственной власти [8].
Нередко реализация планов фискальной консолидации ведет к уменьшению объемов совокупного спроса, производства и уровня занятости, поэтому отдельные эксперты критически относятся к выполнению таких программ. Они отмечают зацикленность европейских стран на вопросах фискальной консолидации, что является «результатом ошибочной диагностики проблемы». Введение жестких бюджетных ограничений нередко может стать причиной замедления развития страны, что подтверждается отсутствием исторических примеров восстановления крупных стран в результате фискальной консолидации [9].
Реализация программ фискальной консолидации должна дополняться мерами, направленными на поддержание экономического роста, стабилизацию реального и финансового секторов, ограничение инфляции, недопущение снижения уровня занятости, сдерживание негативного влияния фискальной ситуации на монетарную политику.
4. Фискальная корректировка
Процессы фискальной корректировки существуют как в развитых государствах, так и в странах с развивающимися рынками. В частности, в США были разработаны планы по значительному уменьшению бюджетных расходов и увеличению доходов с целью ограничения новых государственных заимствований для избежания «фискального обрыва». Такие меры предусмотрены для значительного уменьшения дефицита федерального бюджета, составлявшего в начале 2013 г. 7% ВВП [10; 11; 12].
Заслуживают внимания и вопросы осуществления фискальной консолидации в странах ЕС, где отмечались значительный рост объемов дефицита государственных бюджетов стран-участниц и накопление государственного долга. Причинами этого были программы по использованию значительного потенциала государственных средств для финансирования социальных программ, предоставлению государственной поддержки банковским учреждениям и предприятиям реального сектора экономики, проведению структурных реформ (в частности, пенсионной системы), созданию стабилизационных фондов и механизмов (на межгосударственном уровне). Безотлагательной оказалась потребность в более скоординированной фискальной политике и в ЕС [13].
Программы финансового оздоровления, предложенные периферийным странам еврозоны, основываются на существенном сокращении государственных расходов. К тому же эти страны лишены возможности использовать традиционные способы возобновления экономического роста - девальвацию национальной валюты и увеличение экспортоориентированной продукции. Поэтому они начали применять «внутреннюю девальвацию» - снижение стоимости рабочей силы до такого уровня, когда произведенная продукция становится конкурентной по сравнению с товарами других стран. Программы резкого сокращения государственных расходов предусматривают ограничение социальных расходов, уменьшение финансирования государственных инвестиций и повышение уровня налогообложения. Однако уменьшение государственных расходов нередко превращается в фактор ограничения экономического роста. Поэтому в 2012 г. дефицит бюджета практически не уменьшался, а программы сокращения государственных расходов фактически не имели положительных результатов в странах еврозоны. Не исключено, что такую стратегию нужно будет менять [14].
Меры фискальной консолидации принимаются и в странах СНГ. В частности, в Российской Федерации ограничиваются государственные расходы и повышается уровень налогообложения. К приоритетам финансово-экономической политики правительства отнесены сбалансирование федерального бюджета и выполнение его на бездефицитной основе до 2015 г. Острой проблемой развития бюджетной сферы стал значительный ненефтегазовый дефицит (в 2011 г. составлял 9,5% ВВП). Ограничение его объемов предусматривается путем уменьшения размера займов и государственного долга [15].
Проблемы бюджетной политики, ее влияние на экономический рост и стратегию бюджетной консолидации заняли центральное место в обсуждениях на саммите ЕС в Брюсселе 14-15 марта 2013 г. Согласно заключению Европейского Совета EUCO 23/13, осуществление дифференцированной, благоприятной для экономического роста фискальной консолидации остается одним из важнейших приоритетов его политики. В настоящее время много стран ЕС достигли значительного прогресса в достижении структурного баланса бюджета. В соответствии с выводами Европейского Совета такая политика должна внедряться и в дальнейшем, но текущие проблемы ЕС указывают на необходимость соблюдения четких структурных приоритетов бюджетно-налоговой политики [16].
В течение последних лет отмечается уменьшение дефицита баланса сектора общего государственного управления в большинстве стран мира. По прогнозу, такие тенденции сохранятся и в будущем (табл. 1).
Значительный рост дефицита общего баланса отмечался в странах мира в 2009 г., а благодаря активизации программ фискальной консолидации он ощутимо уменьшился. Предполагается, что такая тенденция будет наблюдаться и в будущем. Необходимо также обратить внимание на то, что темпы увеличения дефицита общего баланса были выше в развитых странах. Меньшими оказались проблемы в странах с развивающимися рынками и в государствах с низкими доходами. Что же касается отдельных стран, то следует обратить внимание на США, Грецию, Ирландию, Португалию, Испанию, Японию, Великобританию, Индию, где такие колебания заметнее. В то же время необходимо констатировать, что меры фискальной консолидации положительно повлияли на темпы экономического роста. В течение 2011-2012 гг. (в мире в целом) существовала тенденция к их снижению.
В результате применения мер фискальной консолидации в странах ЕС в течение 2011 г. государственный дефицит (government deficit), к составу которого относят заимствования консолидированного сектора общего государственного управления, уменьшился по сравнению с 2009 г. (по отношению к ВВП).
Таблица 1. Динамика показателей баланса сектора общего государственного управления в зарубежных странах (%)
СтраныГоды200820092010201120122013Общий баланс (по сравнению с ВВП, мир в целом). I. Развитые страны………-2,2-7,4-6,0-4,642-3,53,58,9-7,8-6,6-5,9-4,91. США……………………….-6,7-13,3-7-10,1-8,7-7,32. Еврозона:…………………-2,1-6,4-6,241-3,3-2,6Франция …………………….-3,3-7,6-7,1-5,247-3,5Германия ……………………-0,1 -9,9 -7,3 -2,7 -3,7 -4,2 41 -5,1 -0,4 2,6 0,0 -2,3 -0,7 -8,7 0,6 4,9 -2,4 -1,3 -1,1 49 -0,5 -0,3 7,4 2,8-3,2 -15,6 -13,9 -5,4 -102 -11,2 -10,4 -10,4 49 -0,8 45 42 -3,1 -10,0 42 -6,3 -5,6 -3,0 47 -5,4 -5,3 -3,9 -2,4 -0,641 -10,5 -30,9 45 -9,8 -9,4 -9,4 -9,9 -5,6 -0,1 -3,2 -3,0 -1,5 -9,4 -1,3 -3,5 -2,7 -2,7 43 47 48 -2,0 -0.2 5,1-0,8 -9,1 -12,8 -3,8 42 -8,9 -9,8 -8,5 44 0,4 -1,8 -2,7 -1,2 -9,0 43 1,6 -0,2 -2,6 -3,4 -8,9 46 -1,9 3,4 3,844 -7,5 -8,3 -2,7 -5,0 -7,0 -10,0 42 -3,8 0,5 -1,9 -2,9 -1,3 -9,5 -0,9 0,5 -1,7 41 -2,4 -9,5 -5,0 -3,4 2,9 3.344 47 -7,5 -1,8 45 -5,7 -9,1 -7,3 -3,0 1,3 -1,8 -2,6 -1,0 -9,1 -1,1 0,2 1,9 -1,6 -2,1 -8,3 47 -3,1 2,3 3,6Греция ……………………….Ирландия ……………………Италия……………………….Португалия …………………Испания …………………….3. Япония…………………….4. Великобритания…….5. Канада…………………….6. Другие……………………II. Страны с развивающимися рынками1. Азия:……………………….Китай …………………………Индия…………………………2. Европа:…………………….Россия ……………………….Турция……………………….3. Бразилия………………….4. Мексика………………….5. Ближний Восток иСеверная Африка……….6. Южная Африка………III. Страны с низкимидоходами …………………IV. Производители нефтиТемпы экономическогороста в мире…………….В странах ЕС-27 бюджетный дефицит (по сравнению с ВВП) сократился с 6,5% в 2010 г. до 4,4% в 2011 г., а в зоне евро - с 6,2% до 4,1%. В 2011 г. наиболее высокие показатели бюджетного дефицита наблюдались в таких странах, как Ирландия (13,4%), Греция (9,4%), Испания (9,4%), Великобритания (7,8%).
Что же касается задолженности в секторе общего государственного управления, то она увеличилась в странах ЕС-27 с 80% в 2010 г. до 82,5% в 2011 г., а в зоне евро - с 84,5% до 87,3%. Наиболее высокими оказались темпы роста государственного долга в Греции, Португалии, Ирландии и на Кипре [18].
В период экономического кризиса 2008-2009 гг. дефицит сектора общего государственного управления значительно вырос в большинстве зарубежных стран (включая развитые государства, страны с развивающимися рынками, страны с низкими доходами) и достиг максимального уровня (по сравнению с ВВП) в 2009 г. В 2012 г. дефицит в странах ОЭСР вырос до 5,5%. Ситуация улучшилась благодаря введению правительствами мер фискальной консолидации, особенно в Европе. Ожидается, что к 2014 г. общий дефицит в странах - членах ОЭСР снизится до 3,6% ВВП [19].
Большинство стран достигли значительного прогресса в уменьшении фискального дефицита. Такие же тенденции были характерны и для стран с развивающимися рынками, а также государств с низкими доходами. Согласно прогнозам МВФ, темпы экономического роста в странах с развивающимися рынками и в развитых государствах будут составлять 5,3% в 2013 г. и 5,7% в 2014 г. а в США - соответственно, 1,9% и 3%. Что же касается стран еврозоны, то в 2013 г. ожидаются отрицательные темпы экономического роста (-0,3%), а в 2014 г. - положительные показатели (до 1,1%) [20].
5. Государственный долг
Несмотря на заметное уменьшение уровня дефицита сектора общего государственного управления, во многих странах ЕС существует тенденция к росту показателей государственного долга (табл. 2). Начиная с 2008 г., в странах - членах ЕС отмечался устойчивый рост показателей государственного долга (задолженности в секторе общего государственного управления). Наиболее существенным он был в 2009 г. (12,4% по сравнению с предыдущим периодом). В следующем году было заметное снижение темпов наращивания долга, однако в 2012 г. снова появилась тенденция к их росту. Близка к такой же траектории и динамика показателей задолженности в странах еврозоны. Следует обратить внимание на резкое уменьшение темпов ее прироста в 2011 г., несоблюдение достигнутых результатов и новое заметное их повышение в 2012 г. Таким образом, попытки правительств ограничить объемы задолженности в секторе общего государственного управления в течение последних лет (в ходе реализации мер фискальной консолидации) имели определенные позитивные результаты. Однако удержать приемлемые темпы в 2012 г. не удалось.
Таблица 2. Динамика доли долга сектора общего государственного управления в ВВП стран ЕС (%)
СтраныФактическиПрогнозгодыгоды200620072008200920102011201220132014ЕС…………………… Еврозона:………… Германия ………. Франция ………… Греция …………… Португалия Великобритания61,7 68,7 68,0 64,0 107,5 69,4 43,359,0 66,4 65,2 64,2 107, 68,4 44,262,2 70,2 66,8 68,2 112, 71,7 52,374,6 80,0 74,5 79,2 129,7 83,2 67,880,2 85,6 82,5 82,3 148,393,79,483,1 88,1 80,5 86,0 170,6 108,0 85,287,2 93,1 81,6 90,3 161,6 120,6 89,889,9 95,1 80,7 93,4 175, 123, 95,490,3 95,2 78,3 95,0 175, 124, 97,9
Что же касается отдельных стран (в таблице приведены показатели лишь некоторых из них), то наиболее благоприятной (исходя из результативности мер по ограничению государственной задолженности) была ситуация в Германии. Здесь добились не только снижения темпов прироста долга, но и сокращения (в 2011 г.) его доли в ВВП. Ситуация во Франции и Великобритании близка к динамике показателей стран - членов ЕС в целом. В то же время следует обратить внимание на возможное ухудшение показателей в Великобритании в 2013 г. Что же касается Греции, то, несмотря на заметный прогресс в 2012 г. (согласно расчетам, доля задолженности уменьшилась на 9%), существует тенденция к их активному росту.
Особое значение отводится принятию программ фискальной консолидации, которые будут не так отрицательно влиять на экономический рост. В частности, некоторые российские ученые даже предлагают внедрить так называемое «фискальное таргетирование», направленное на жесткое ограничение бюджетного дефицита и зависимости от конъюнктурных бюджетных доходов [22].
Для этого, по их мнению, необходимо:
уменьшить пенсионные обязательства;
снизить уровень занятости в бюджетной сфере;
сократить объемы межбюджетных трансфертов (путем возвращения к бюджетному федерализму и отказа федерального центра от обязательств по выполнению социальных стандартов на всей территории РФ);
повысить уровень управления государственной собственностью, особенно квазигосударственных монополистов (на них приходится основная часть корпоративного внешнего долга).
6. Главная задача программ фискальной консолидации
Главная задача программ фискальной консолидации - обеспечение более высокой устойчивости государственных финансов (преодоление диспропорций в сфере государственных финансов, укрепление государственных банков, ограничение квазифискальных операций, улучшение финансового состояния государственных целевых фондов, а также государственных нефинансовых корпораций). Особое значение приобретают вопросы рационализации финансирования бюджета (ограничение дефицита бюджета лишь расходами на инвестиционную деятельность), улучшения структуры финансирования бюджета, усиления целевого использования ресурса, привлеченного для финансирования фискального дефицита.
Более широкие возможности для финансирования мер по реализации программ фискальной консолидации существуют в интеграционных объединениях. В частности, в ЕС используются механизмы консолидированного финансирования проблем развития стран-членов (ресурсы Европейского стабилизационного фонда), осуществляется эмиссия облигаций с целью реструктуризации долгов стран, оказавшихся наиболее уязвимыми во время кризиса. Применяются также механизмы, направленные на усиление финансовой дисциплины. В то же время следует учитывать, что в условиях интеграции появляются новые риски и проблемы. К ним относятся неравномерность экономического развития разных стран, ухудшение финансового состояния периферийных государств, усиление финансовой нагрузки на ведущих членов содружества и др.
Программы фискальной консолидации разрабатываются как долго- и среднесрочные, в то же время они учитывают эффекты реформирования фискальной сферы в краткосрочных периодах. По определению ученых ОЭСР, фискальная консолидация требует выбора путей достижения того, какой она должна быть и как быстро должна выполняться, а также какие инструменты необходимо при этом использовать [23].
В ответ на увеличение бюджетного дефицита и государственного долга практически все развитые страны вынуждены были реагировать на вызовы фискальной консолидации: правительства многих из них сокращали расходы и повышали налогообложение. Считается, что уменьшение долга имеет значение для достижения положительных результатов в долгосрочном периоде, однако единые оценки эффективности таких мер в течение краткосрочного периода отсутствуют.
С одной стороны, следует учитывать кейнсианское положение о том, что уменьшение государственных расходов и повышение налогов приводят к снижению деловой активности в краткосрочном периоде.
С другой - считается, что уменьшение бюджетного дефицита имеет стимулирующее влияние на развитие экономики в течение краткосрочного периода. На практике правильным является промежуточный вариант [24].
В то же время есть и противоположные оценки. В частности, отдельные зарубежные ученые полагают, что фискальная консолидация в ЕС стала причиной «деградации европейской экономики». Задекларированное улучшение соотношения долга и ВВП не достигается из-за низких темпов экономического роста. Значительно обострились проблемы безработицы (ее уровень увеличился до рекордных 12%). Ориентация макроэкономической политики на краткосрочный эффект в еврозоне привела к негативным последствиям. Жесткая консолидация бюджета - это саморазрушительная консолидация, поскольку попытки сократить соотношение государственного долга и ВВП спровоцировали низкие показатели динамики ВВП [25].
Проанализировав практику осуществления фискальной консолидации (активизация мер по уменьшению дефицита сектора общего государственного управления и ограничение объемов государственного и гарантированного государством долга) в зарубежных странах, можно выделить следующие ее направления:
уменьшение объемов и внесение изменений в структуру государственных расходов, ограничение условных государственных обязательств;
рационализация объемов и улучшение структуры бюджетного кредитования субъектов хозяйственной деятельности (особенно государственных предприятий и корпораций);
расширение налоговой базы (путем ограничения льгот или предоставления их на других условиях; ограничения уклонений от налогообложения);
рационализация объемов и структуры субсидий субъектам хозяйственной деятельности, внесение изменений в условия их предоставления и использования (особенно государственными предприятиями и корпорациями); реформирование цен на энергоресурсы и их доведение до рыночных; ограничение субсидий на покрытие убытков; реорганизация субсидирования сельского хозяйства и предприятий, производящих продукцию или оказывающих услуги в неторговых сферах (считается, что стимулирование экономики путем предоставления субсидий неэффективно и искажает систему ценообразования);
совершенствование (реформирование) механизмов предоставления и использования социальных трансфертов (предоставление их тем, у кого потребление находится на более низком уровне, чем принятый (например, чем прожиточный), переход на адресную систему социальной защиты);
реформирование пенсионной системы (в целях обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной политики);
усиление направленности монетарной политики на обеспечение экономического роста и увеличение доходов бюджета.
К задачам, которые решаются в ходе реализации программ фискальной консолидации, прежде всего, относят уменьшение государственных заимствований, что приведет к ограничению объемов государственной задолженности. Достижение таких результатов является основой ослабления давления необходимости погашения и обслуживания государственных долговых обязательств на устойчивость государственных финансов.
При приемлемых условиях мобилизации ресурсов с использованием механизмов заимствований (низких ставок процентных платежей за пользование средствами, отсутствия значительного давления со стороны кредиторов на решение экономических и финансовых проблем заемщика, обеспечения рационального и эффективного использования привлеченных ресурсов и т.п.) такая политика способствует увеличению государственных инвестиций, финансированию реформ, расширению деловой активности путем предоставления преференций бизнесу. Следует также учитывать возможности недолгового финансирования дефицита сектора общего государственного управления в ходе мобилизации поступлений от приватизации государственного имущества и проведения активных операций.
Следовательно, внедрение мер фискальной консолидации любой ценой в кратчайшие сроки далеко не всегда оказывается оправданным. Необходимо учитывать не только объемы накопленной государственной задолженности, но и состояние развития экономики страны, условия привлечения ресурсов с целью финансирования дефицита сектора государственного управления, тенденции развития государственных финансов в целом и т.д. Для стран с развивающимися рынками использование таких методов важнее по сравнению со странами с развитыми экономиками. В то же время наличие высоких рисков при осуществлении этих операций является сдерживающим фактором для активизации данной политики.
Однако следует обратить внимание и на другие проблемы. Усилия, направленные на улучшение контроля над объемами долга, привели к росту доходности займов. Долговые коэффициенты достигли пика в странах с развивающимися рынками, поэтому в ближайшей перспективе их стабилизации не ожидается. Незначительный прогресс достигнут в развитых странах из-за медленного развития после рецессии. В некоторых случаях отмечалось повышение уровня доходности, что негативно влияло на политику стабилизации и банковскую устойчивость. Оказалось, что во многих странах реализация усилий, направленных на осуществление фискальной консолидации, требует достаточно больших периодов фискального сжатия для достижения докризисных уровней долга.
Страны, в которых значительно изменена реализация программ фискальной консолидации, как правило, используют смешанную политику в сфере формирования доходов и осуществления расходов. В то же время развитые государства (по сравнению со странами с развивающимися рынками и странами с низкими доходами) прибегают преимущественно к уменьшению расходов. Большинство стран пытаются ввести меры, которые будут не так отрицательно влиять на экономический рост (в частности, реформирование правовых систем, повышение налогообложения в сферах, не вызывающих деформацию экономики, в частности, налогообложение собственности).
Рассматривая вопросы влияния фискальной консолидации на экономический рост, зарубежные ученые (А. Алесина, К. Фаверо, Ф. Гиавази) пришли к выводу, что следует отдельно выделить эффекты, имеющие место вследствие изменения государственных расходов или налогового регулирования. Внесение изменений в объемы государственных расходов используется в течение средне- и краткосрочных периодов. В большинстве случаев оно не ведет к углублению рецессии. Зато применение мер регулирования налоговой сферы нередко негативно влияет на экономический рост (есть признаки продолжения или даже углубления рецессии). Объясняется это тем, что реакция инвесторов на перспективы развития экономики чаще выявляется при условии регулирования расходов, нежели налогообложения [26].
В целом меры фискального регулирования направляются преимущественно на стабилизацию государственных финансов, а не на поддержание экономического роста и достижение позитивных социальных эффектов. Поэтому во многих странах (особенно в тех, где есть значительные планы по фискальному регулированию) возникла необходимость в дополнении таких программ мерами по ограничению инвестиций и внедрению программ по повышению налогов, направленных на долгосрочные ориентиры экономического роста.
Такие шаги по изменению расходов или доходов важны для достижения социального равенства и роста занятости. Это следует учитывать, когда внедряются расширенные программы фискальной консолидации для обеспечения устойчивости. Соответствующие (рациональные) уровни прогресса в налогообложении и доступности социальных льгот необходимы для ограничения негативных социальных эффектов в процессе регулирования. Лучше скомпонованные налоговая политика и политика в сфере социальной помощи, сопровождающиеся активной программой по трудоустройству, ведут к увеличению предложения и спроса на рынке труда. Структурные реформы остаются ключевым элементом для ускорения экономического роста и повышения уровня занятости.
Несмотря на существенный прогресс в восстановлении устойчивости публичных финансов, масштабы фискальной нестабильности остаются ощутимыми. Требования к уменьшению государственного долга являются достаточно жесткими, что усиливает зависимость стран от непрогнозируемых изменений на финансовых рынках. Частично причиной служит высокая ликвидность, введенная центральными банками с целью поддержания экономической активности. В большинстве случаев рынки значительно увеличили операции с публичным долгом. Такие изменения обусловливают противоположную ситуацию с фискальным регулированием и приемлемыми условиями экономического роста. Если страны с развивающимися рынками, а также страны с низкими доходами могут позволить себе приостановить регулирующие усилия до получения благоприятных прогнозов экономического роста, то большинство развитых государств не имеют такой возможности [27].
Введение фискальной консолидации подкрепляется мерами денежно-кредитной политики (в частности, в США, Японии и странах еврозоны). Примером может быть программа количественного смягчения, принятая в США и направленная на стимулирование развития экономики. Центральный банк выкупает ценные долговые бумаги с целью снижения их доходности и облегчения доступа участников финансовых рынков к внешнему финансированию. Так, в 2009 г. было выкуплено так называемых «токсичных» активов (ипотечных и государственных облигаций) на сумму 1,7 трлн. дол. с целью предотвращения углубления банковского кризиса [28].
Для реализации программ фискальной консолидации в зарубежных странах используются широкие институциональные превращения. В частности, в ЕС введены новые Фискальные правила в рамках Пакта стабильности и роста, направленные, прежде всего, на лимитирование государственного (публичного) долга в странах-членах и недопущение структурных дефицитов. Все эти страны будут осуществлять мониторинг таких показателей, предоставляя информацию Европейской Комиссии (в рамках Европейского семестра). В марте 2012 г. 25 членов ЕС подписали Договор о стабильности, координации и управлении, или фискальный пакт. Страны Евросоюза приняли решение ввести единые бюджетные правила на уровне национальных правовых систем, включая и конституционный [29].
7. Политика фискальной консолидации в Украине
Политика фискальной консолидации осуществляется и в Украине.
В период экономического кризиса отмечалось резкое ухудшение состояния государственных финансов. В 2009 г. доходы сектора общего государственного управления значительно уменьшились. Что же касается расходов, то их размер продолжал расти. Следствием этого стало накопление значительного дефицита сектора в целом (табл. 3).
Таблица 3. Динамика показателей операций сектора общего государственного управления Украины
ПоказателиГоды2008200920102011млн. грн.% ВВПмлн. грн.% ВВПмлн. грн.% ВВПмлн. грн.% ВВПДоходы 415763,743,85388562,942,54453120,541,39559710,542,51Расходы и кредитование за исключением погашения434026,645,78444280,448,64525441,448,00594110,545,12Сальдо бюджета-18262,9-1,93-55717,56,10-72320,96,61-34400,02,61Финансирование 18262,91,9355717,56,1072320,96,6134400,04,12за счет:внешних источников3102,80,3344799,94,9047174,64,3114501,62,61внутреннихисточников15160,11,6010917,61,2025146,32,3019898,41,51- в том числеприватизации482,30,05807,80,081093,40,1011480,30,87
В 2010 г. было зафиксировано увеличение объемов доходов и расходов, однако их доля в ВВП уменьшилась (при этом более высокими темпами сокращались доходы). Следствием этого стал рост дефицита сектора общего государственного управления. Благодаря реализации Программы экономических реформ (в результате введения мер фискальной консолидации) по итогам 2011 г. было отмечено существенное снижение дефицита сектора (на 4%). Этому способствовали увеличение доходов (на 1,12%) и уменьшение расходов (на 2,88%). Следует также обратить внимание на заметное сокращение финансирования дефицита за счет как внутренних, так и внешних источников.
Однако возникли новые проблемы, требующие быстрого решения. Усиление внешних вызовов (связанных с трудностями посткризисного восстановления в зарубежных странах, нестабильностью на ведущих финансовых рынках), а также обострение внутренних рисков (из-за роста объемов выплат по обслуживанию и погашению займов, удержания высоких ставок по предоставленным кредитам, значительных объемов теневой экономики ит. п.) стали факторами изменения показателей Сводного бюджета Украины (табл. 4).
Таблица 4. Показатели выполнения Сводного бюджета Украины (по сравнению с ВВП; с учетом операций по кредитованию) (%)
ПоказателиГоды200720082009201020112012Доходы……………………………30,531,429,929,130,631,8Расходы ………………………….31,432,633,734,932,035,2Сальдо доходов и расходов-1,1-1,5-41-6,0-1,8-3,6Реальный прирост или снижение ВВП (по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года)7,62,3-14,84,15,20,2
Благодаря улучшению нормативного регулирования развития фискальной сферы (совершенствованию Бюджетного кодекса Украины, принятию Налогового кодекса Украины, ряду нормативных документов по выполнению Программы экономических реформ) в 2012 г. было обеспечено увеличение доходов в бюджетную систему. Однако следует обратить внимание на то, что расходная часть (с учетом операций кредитования) росла более высокими темпами (доходы - на 1,2%, расходы - на 3,2%), следствием чего стало увеличение дефицита Сводного бюджета (на 1,8%). Таким образом, позитивные результаты фискальной консолидации (в части ограничения дефицита Сводного бюджета), достигнутые в 2011 г., удержать не удалось. Характерно, что при этом заметно (на 5%) снизились темпы экономического роста.
Причинами таких изменений (кроме усиления внешних вызовов и обострения внутренних рисков экономического и социального развития), на наш взгляд, стали переоценка позитивных эффектов фискальной консолидации и игнорирование ее возможных негативных влияний на темпы экономического роста, что отмечается и в зарубежных странах.
Также достаточно острой остается проблема государственной задолженности. Несмотря на достижение в течение последних лет существенных позитивных результатов в управлении государственным и гарантированным государством долгом, размер государственных обязательств продолжает расти (табл. 5).
В 2009 г. общая сумма государственного и гарантированного государством долга увеличилась на 67,84%. Реализация мер, предусмотренных Программой экономических реформ, стала основой относительной стабилизации государственной долговой политики (что проявилось в уменьшении темпов прироста долга сектора общего государственного управления). В 2010 г. они составляли 36% (по сравнению с 2009 г. уменьшились почти вдвое), в 2011 г. - 9,4%, а в 2012 г. - 9%. В то же время, принимая во внимание высокие риски осуществления долговой политики, характерные для 2010-2012 гг. (накопление значительных объемов государственных долговых обязательств в предыдущие периоды, высокая доходность заимствований, ухудшение условий рефинансирования займов и т.п.), общую государственную задолженность уменьшить не удалось.
В Программе экономических реформ на 2010-2014 гг. значительное внимание уделяется вопросам стабилизации государственного бюджета, реформированию налоговой системы, финансового сектора, а также межбюджетных отношений.
Фактически в Украине принята программа фискальной консолидации, охватывающая:
уменьшение уровня перераспределения ВВП через государственный бюджет и внебюджетные фонды (что предусматривает ограничение фискальной нагрузки на бизнес);
ограничение дефицита сектора государственных финансов;
снижение темпов роста объемов государственного долга;
ограничение квазифискальных операций (при условии большого объема фискальных операций реального сектора, в частности, НАК «Нефте-газ Украины»).
Для выполнения этих задач предусматривается:
усилить фискальную дисциплину;
улучшить управление государственным долгом;
повысить эффективность капитальных расходов;
улучшить прозрачность
государственного финансирования;
ввести среднесрочное бюджетное планирование;
улучшить финансовый менеджмент государственных предприятий;
осуществить реформы в энергетике, инфраструктурных секторах, налоговой и социальной политике.
Выполнение задач по «стабилизации» дефицита и государственного долга осуществляется путем усиления финансовой и фискальной дисциплины (принятия соответствующих законов, оптимизации количества государственных целевых и бюджетных программ, усиления финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств). Улучшение управления государственными финансами сводится к введению среднесрочного планирования, комплексному использованию программно-целевого метода для бюджетов всех уровней, внедрению интегрированной комплексной системы управления государственными финансами, усилению роли Министерства финансов в контроле над органами, отвечающими за доходы и расходы.
Выводы
фискальный налоговый нагрузка консолидация
Фискальная консолидация сводится к реформированию фискальной сферы, направленной на повышение устойчивости государственных финансов. К путям ее осуществления относятся ограничение дефицита сектора общего государственного управления, а также уменьшение объемов государственного долга и совершенствование его структуры.
В посткризисный период в большинстве зарубежных стран вводятся меры, направленные на сбалансирование фискальной сферы. В то же время оказалось, что, кроме позитивных результатов, такие программы вызывают определенные негативные эффекты в темпах экономического роста, уровне занятости, развитии денежно-кредитной системы, финансового и реальных секторов экономики, финансировании социальных программ и т.п. Следовательно, реализация программ фискальной консолидации нуждается в подкреплении мерами, направленными на ограничение таких влияний. К ним относятся: внесение изменений в денежно-кредитную политику (с целью поддержания устойчивости государственных финансов и экономического роста), проведение институциональных превращений, усиление координации фискальной политики в рамках экономической интеграции.
Программы фискальной консолидации принимаются и в Украине. В частности, за последние годы было достигнуто уменьшение дефицита сектора общего государственного управления и в бюджетной системе в целом. Однако вследствие усиления как внутренних, так и внешних вызовов введение таких мер имело не только позитивные, но и негативные моменты. В ходе дальнейшей реализации планов фискальной консолидации в Украине целесообразно учитывать и позитивный, и негативный опыт с целью повышения ее социально-экономической результативности и избежания возможных негативных эффектов.
Список литературы
1. Glossary of Statistical Terms. Fiscal Consolidation [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">. Фіскальна консолідація tlumach.com.ua/slovnyk_ byudjetnoji_terminologiji/page/fiskalna_konsolidatsiya.370.
3. Public finances in EMU 2011 // European Economy. - 2011. - №3 - P. 195.
4. Фискальная консолидация: Итоги визита МВФ в Украину // Экономические новости от 16.11.2010 #"justify">5. Barrios S., Langedijk S., Pench L. EU fiscal consolidation after the financial crisis. Lesson from past experiences // European Economy. - July 2010. - №418. - P. 11.
. Sachs J. An Overview of Stabilization Issues Facing Economies in Transition #"justify">. Кудряшов В.П. Устойчивость государственных финансов // Экономика Украины. - 2012. - №10.-С. 54-67.
. Solution for Redesigning Fiscal Consolidation and Debt Management https://www.global-economic-symposium.org/knowledgebase/the-global-economy/redesigning-fiscal-consolidation-and-debt-management/solutions/solution. 2012-06-21.5654139657.
. После фискальной консолидации www.forexpf.ru/news/2012/05/20/ac0i-posle-fiskalnoj-konsolidatsii.html.
. Чем грозит фискальный обрыв в США? #"justify">. США вдалося уникнути обриву www.pravda.com.ua/news/2013/01/2/6980837.
. Обама підписав порятунок від рецесії світової економіки #"justify">. Ua/news/2013/01/3/6980879.
. Меры по преодолению кризиса в США, Европе и России // Экономика и управление в зарубежных странах. - 2011. - №7. - С. 3-11.
. Сокращение госрасходов убивает Европу // Фондовый рынок. - 2012. - №11. - С. 2-4.
. Приоритеты бюджетной политики. Расширенное заседание коллегии Минфина России // Финансы. - 2012. - №5. - С. 3-16.
16. European council. EUCO 23/13. CONCLUSIONS. - Brussels. - 14 March. - 2013.
. IMF. Fiscal Monitor Taking Stock a Progress Report on Fiscal Adjustment. - October 2012 #"justify">. Government finance statistics epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Government_finance_statistics.
. Public Deficit. Surplus as a Percentage of GDP in Selected Countries Around the World. -2007-2014 #"justify">. World economic outlook. International Monetary Fund. Hopes, Realities, Risks. - April 2013 #"justify">. European Economic Forecast. Winter 2013 // European Commission. Directorate-EUROPEAN ECONOMY 1/2013. - P. ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/eel_en.pdf.
22. Улюкаев А., Куликов M. Глобальная нестабильность и реформа финансовой сферы России // Вопросы экономики. - 2010. - №9. - С. 4-14.