Рынок прав на загрязнение окружающей среды
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (У) МИД РФ
Кафедра экономической теории
Современная экономическая теория: микроэкономика
РЕФЕРАТ
Рынок прав на загрязнение окружающей среды
Выполнила:
студентка 1 курса российско-германской магистратуры
Васильева Алёна
Научный руководитель:
к.э.н., доцент Амвросов В.А.
Москва
Введение
В начале XXI века экологическая ситуация во всем мире и во многих регионах нашей страны продолжает ухудшаться. Достижения научно-технического прогресса, с одной стороны, способствуют удовлетворению возрастающих потребностей общества в целом и каждого индивида в целом, с другой стороны, заведомо отрицательно воздействуют на процессы, протекающих в биосфере, ведут к нарушению ее стабильности. Все технологические процессы и операции до недавнего времени разрабатывались безо всякой оглядки на их воздействие на окружающую среду. Поэтому потребовалось всего лишь несколько десятков лет промышленной революции, чтобы привести к нарушению исторически сложившиеся закономерности в живой природе.
Наступление человеческой цивилизации на окружающую среду проявляется в усилении парникового эффекта, уменьшении озонового слоя, загрязнении гидросферы, уничтожении почвенного покрова. Для решения этих проблем человечество должно объединить все свои интеллектуальные и экономические усилия.
Причиной сложившейся ситуации является увеличение потребностей человека и как следствие усиление давления на окружающую среду. Не менее важную роль играет и потребительский характер нашей цивилизации: исходное представление, что природа бесконечно богата и ее единственная задача - служить людям, а также чрезмерное потребление ресурсов природы и загрязнение окружающей среды в первую очередь богатыми развитыми странами.
Возможности сочетания и совместного использования положительных моментов административных и рыночных методов регулирования эколого-экономических проблем на уровне региона изучены недостаточно. Перспективно использование механизмов рынка прав на загрязнение окружающей среды, аналогичных моделям "компенсация выбросов" и "принцип пузыря".
Регионально регулируемый эколого-экономический рынок прав на экономический ущерб - это механизм повышения экологической безопасности в регионе, основанный на первичной (административной) и вторичной (рыночной) продаже прав на экономический ущерб. Целью его является оптимизация издержек и других эколого-экономических показателей региона и предприятий, в том числе уменьшение экономического ущерба в регионе.
Экономический ущерб, допустимый с позиций практической охраны окружающей среды, определяется на основе утвержденных органами регуляции природопользования методик. Региональные природоохранные организации в начале года продают субъектам региона (предприятиям) заранее рассчитанный в натуральной "стоимостной" оценке допустимый на территории региона экономический ущерб. Покупка субъектом региона разрешения на ущерб является обязательством покупателя не превышать этого ущерба.
Можно выделить два принципа распределения прав предприятий на загрязнение:
а) принцип обмена правами предприятий на экономический ущерб в регионе;
б) принцип регионального регулирования рынка прав предприятий на экономический ущерб в регионе с учетом обеспечения экологической безопасности.
Суть первого принципа состоит в замене перемещения между предприятиями физических количеств загрязняющих веществ (что может усилить вредное воздействие на окружающую среду) на виртуальный обмен экономическим ущербом.
Суть второго принципа заключается в учете региональными природоохранными органами вторичного перераспределения прав предприятий на экономический ущерб, оценке ухудшения состояния окружающей среды в микрорегионах и проведении там природоохранных мероприятий в первую очередь. Это позволит учитывать географическую дифференциацию экологической ситуации на территории, сегодня условно стянутой в точку концепциями "компенсация выбросов" и "принцип пузыря". Предлагаемые принципы обеспечат соблюдение справедливости распределения социальных издержек в регионах. Можно применить нижеследующий алгоритм.
Первоначальная купля-продажа прав на экономический ущерб обязательно регистрируется в региональной (территориальной) природоохранной организации. На основе этого ведется дальнейший учет и последующий контроль деятельности предприятия. Плату за экономический ущерб природе нужно взимать в начале, а не в конце года (предоплата годового загрязнения окружающей среды в процессе хозяйственной деятельности предприятий). Перед распределением экономического ущерба региональная природоохранная организация определяет степень подготовленности каждого предприятия к проведению природоохранных мероприятий. Оценка готовности предприятий к активной эколого-экономической деятельности является результатом экологического аудита предприятия и включает в себя несколько составляющих
Согласно рейтингу определяются предприятия, обладающие наибольшим и наименьшим потенциалом для активной природоохранной деятельности. Составленным списком руководствуются при распределении среди предприятий (первичной продаже предприятиям) прав на экономический ущерб. В первую очередь, (и, возможно, на льготных условиях) продаются права предприятиям, имеющим объективно меньшие возможности внедрения природоохранных мероприятий.
Под объективными условиями понимаются: ограничения кривой производственных возможностей и ограничения развитием научно-технического прогресса (например, достигнутый коэффициент полезного действия котельных установок и теплоэлектростанций составляет около 40%, нет лучших с экологической точки зрения устройств или аналогов);
ограничения экономические (по издержкам, по эффективности) не ниже среднего уровня для предприятий данного типа, что аналогично механизму взимания единого налога с предприятия по средним критериям предприятий рассматриваемого типа;
климатические, рекреационные и другие подобные сложности.
Льготы при распределении разрешений на экономический ущерб могут состоять также в том, что для предприятий с низким рейтингом при исходном расчете допустимого ущерба в конкретной местности закладываются большие относительные объёмы возможного ущерба.
Таким образом, уже при первоначальном административно-регулируемом распределении (продаже) предприятиям прав на экономический ущерб окружающей среде учитываются объективные и субъективные возможности осуществления природоохранных мероприятий. Такое первичное распределение не является "слепым", в отличие от ранее предлагаемых моделей рынка прав. Но, чтобы первичное распределение не было статичным, предусматривается вторичное перераспределение (перепродажа) прав предприятий на экономический ущерб окружающей среде.
Осуществленная таким образом первоначальная продажа прав еще не полностью освобождает предприятия, купившие разрешения на экономический ущерб, от материальной ответственности за загрязнение окружающей среды. В конце года предприятия, купившие права на экономический ущерб, должны будут в случае изменения его стоимости оплатить разницу. Это соответствует принципу "загрязнитель платит", так как если в течение года возрастает стоимость возмещения экономического ущерба, то именно предприятия, являющиеся источниками возникновения этого ущерба, должны покрывать все расходы по его ликвидации
Изменение экономических, технологических, режимных, климатических, экологических характеристик в течение года не должно влиять на первоначально заданную разрешенную предприятию величину экономического ущерба. Это выгодно отличает распределение величины экономического ущерба от распределения разрешений на выброс определенной массы загрязняющих веществ. При постоянстве величины экономического ущерба, разрешенного предприятию, все годовые изменения характеристик источника загрязнения, которые могут привести к увеличению экономического ущерба, придется устранить за счет природоохранных мероприятий. Это является рычагом стимулирования активной эколого-экономической деятельности предприятий.
Получение региональной природоохранной организацией средств от продажи предприятиям разрешений на экономический ущерб в начале года позволяет мобилизовать инвестиционные ресурсы. Расчет ущерба региональной природоохранной организацией снизит возможность занижения фактического экономического ущерба, что наблюдается при расчете его предприятиями. Для полного устранения такой возможности нужно обязательно контролировать реальное выполнение предприятиями обязательств, взятых при покупке разрешений.
В случае выявления экологической экспертизой превышения величины фактического экономического ущерба по сравнению с принятыми обязательствами (правами на загрязнения) необходимо обязательно провести природоохранные мероприятия, устраняющие или компенсирующие ущерб окружающей среде. Величина штрафа должна быть больше оценки причиненного экономического ущерба или затрат на его полное предотвращение.
Случаи неисполнения предприятием обязательств должны снижать доступ к приобретению прав на экономический ущерб в дальнейшем, с тем чтобы выдавать нарушителям в следующем году меньше прав и, таким образом, заставить эти предприятия проводить природоохранные мероприятия с опережением, не допускать в дальнейшем превышения допустимого уровня загрязнения окружающей среды. Целесообразен также полный запрет приобретения в отдельных, наиболее тяжелых, случаях (например, при повторном нарушении природоохранных обязательств).
Предприятия могут продать права на экономический ущерб до выполнения природоохранных мероприятий, если считают это целесообразным. Предварительная продажа прав на экономический ущерб послужит для предприятия источником привлечения средств (инвестиций) на природоохранную деятельность. Для снижения транзакционных издержек по сделкам на вторичном рынке купли-продажи разрешений на экономический ущерб региональной природоохранной организации, осуществляющей первичную продажу прав, целесообразно заниматься и вторичной торговлей этими правами. Это целесообразно и с точки зрения экологического учета распределения прав предприятий на экономический ущерб окружающей среде, так как вторичная и последующая купля-продажа прав должна обязательно регистрироваться для контроля над экологической ситуацией и природоохранной деятельностью предприятий.
Региональная природоохранная организация, формирующая подобный рынок и регулирующая его, должна включать необходимые функциональные элементы - подразделения:
) отдел, определяющий допустимый экономический ущерб, осуществляющий его оценку, устанавливающий порядок распределения и подготовку прав на экономический ущерб к продаже предприятиям;
) отдел купли-продажи прав на экономический ущерб окружающей среде, в том числе отдел экономического банка, занимающийся операциями с экологическими ценными бумагами;
) отдел аналитический и информационный, осуществляющий анализ функционирования рынка и предоставляющий информацию для компаний, пропагандирующий этот рынок клиентам-предприятиям;
) отдел экологического фонда, оказывающего поддержку предприятиям в проведении экологических программ, в осуществлении предприятиями экологической деятельности и аккумулирующий средства, поступающие в отдел купли-продажи экологических ценных бумаг;
) отдел экологического аудита, экологической экспертизы и контроля над деятельностью предприятий, в том числе по контролю и установлению банкротства по экологическим причинам;
) отдел распределения поощрений эффективной эколого-экономической деятельности предприятий и ужесточения требований к предприятиям, снижающим уровень эколого-экономического развития в соответствии с эколого-экономическим мультипликатором.
Эта организация обеспечивает предложение экологических ценных бумаг - разрешений на экономический ущерб, подготавливает методологическую, институциональную, информационно-просветительскую базу для формирования рынка прав на экономический ущерб.
Природоохранная организация, ведающая вопросами формирования и функционирования регулируемо-рыночного механизма распределения прав на экономический ущерб окружающей среде, должна характеризоваться самостоятельностью, независимостью, усматривать своей целью осуществление природоохранных мероприятий на предприятиях и в регионе.
Органами, осуществляющими подготовку, проведение и контроль функционирования первичного и вторичного распределения (торговли) прав предприятий на экономический ущерб окружающей среде могут быть, например, региональные природоохранные органы, экологические банки, экологические фонды, биржи прав на экономический ущерб. Эти специализированные учреждения должны быть призваны, по нашему мнению, выполнять наряду с другими экономическими функциями роль инвестиционных институтов, связанных с экологическими ценными бумагами.
Предприятие может продавать свои права на экономический ущерб, наносимый окружающей среде, найденному им самим покупателю - другому предприятию, но с обязательным совершением и оформлением сделки через региональную природоохранную организацию как орган вторичного рынка купли-продажи этих прав.
Предприятие, желающее продать излишние права, но не желающее заниматься поисками покупателя, может продать их региональной природоохранной организации с обязательным обоснованием реального устранения экономического ущерба и по цене, предлагаемой региональной природоохранной организацией. Эта цена устанавливается вторичным рынком прав на экономический ущерб окружающей среде.
Покупателями прав на экономический ущерб окружающей среде могут быть и другие природоохранные организации, желающие вывести из оборота некоторое количество прав на экономический ущерб и улучшать экологическую обстановку за счет уменьшения фактического уровня загрязнения сверх установленных ранее государством норм.
На вторичном рынке предприятия могут продавать лишние или покупать необходимые права на экономический ущерб, а также обмениваться посредством купли-продажи различными видами ущерба. Например, одному предприятию более выгодно (с экономической, технологической и других точек зрения) снизить экономический ущерб, причиняемый его хозяйственной деятельностью воздушной среде. Другому предприятию, наоборот, выгоднее проводить мероприятия по уменьшению экономического ущерба, наносимого водному хозяйству. В этом случае им целесообразно поменяться соответствующими правами, чтобы общий экологический ущерб оставался на допустимом с экологических позиций уровне.
Проектируемый рынок купли-продажи экологических ценных бумаг предлагается считать новой разновидностью инвестиционного рынка, на котором объектом инвестиционного спроса являются права предприятий на экономический ущерб. Субъектами инвестиционного спроса выступают предприятия, а субъектами инвестиционного предложения - региональные природоохранные организации.
Экологические ценные бумаги - права на экономический ущерб - целесообразно выпускать именными. Предприятия, у которых к концу года остались "лишние" права на экономический ущерб окружающей среде, так как реальный эколого-экономический ущерб от их деятельности оказался меньше планируемого, могут продавать или продлить их и хранить в специальном экологическом банке по операциям с экологическими ценными бумагами. Накопление и хранение некоторого запаса прав предприятия на экономический ущерб окружающей среде в экологическом банке может служить своеобразным резервом с точки зрения страхования экономического ущерба и источником дополнительных средств (инвестиций), так как в дальнейшем возможно повышение цен на эти экологические ценные бумаги. Это возможно из-за возрастания экологического спроса в результате давления со стороны потребителей и природоохранных организаций, ухудшения экологической ситуации на рассматриваемой территории, ухудшения климатических условий, роста числа предприятий.
В отдельных случаях необходимо ограничивать свободный оборот прав на экономический ущерб окружающей среде. Так, один вид экономического ущерба (наносимый, например, водной среде) не может быть обменен на другой вид экономического ущерба, даже если их оценка имеет одинаковую величину, в заповедных и особо охраняемых зонах или при нанесении ущерба особо ценным, занесенным в "Красную книгу" представителям флоры и фауны.
Разновидностью особых именных экологических ценных бумаг могут являться винкулированные экологические ценные бумаги (по аналогии с винкулированными акциями), которые могут продаваться в третьи руки только со специального разрешения территориальной природоохранной организации.
Одной из главных целей менеджмента является мобилизация и рациональное использование ресурсов, чему и способствует предлагаемый механизм рынка прав на экономический ущерб. Рыночно-регулируемый механизм управления эколого-экономической деятельностью предприятия способствует мобилизации инвестиционных ресурсов на уровне предприятия и региональной природоохранной организации и повышению эффективности их управления, учитывает экономические и экологические условия функционирования предприятий и требования обеспечения экологической безопасности в регионе, снижает экологические риски. Он ориентирует предприятия на минимизацию издержек.
Права на загрязнение окружающей среды как фактор производства. Специалисты по охране окружающей среды уже давно предлагают использовать рыночные инструменты в борьбе с экологическим загрязнением. Например, правительство может установить предельный объем загрязнения за год, а затем на аукционе продавать соответствующие права. Такая мера заставит сократить вредные выбросы тех, кто может сделать это сравнительно дешево. Тем же, для кого это будет стоить слишком дорого, ничего не останется как купить соответствующие права. В США уже сделали шаг в этом направлении, разрешив фирмам, имеющим вредные выбросы ниже предельного уровня, продать свой "излишек" другим компаниям.
Широкое распространение таких мер в итоге сделает права на загрязнение одним из редких факторов производства, распределяемых по законам рынка. Так же, как и иные факторы, права на загрязнение должны влиять и на внешнюю торговлю. Страны, где отмечается "изобилие* таких прав, т.е. страны, где согласны терпеть сравнительно высокий уровень загрязнения, превратятся в экспортеров экологически "грязных" товаров. Какие же это будут страны? Скорее на это согласятся, конечно, бедные государства Третьего мира. Естественно, экономическая рациональность здесь может войти в противовес с этическими соображениями (получается, что богатые страны получат свободу в экспорте своих вредных выбросов в Третий мир). В подобную ситуацию, в частности, попал в 1992 г. Лоуренс Саммерс, ведущий экономист в МБРР. В аналитической записке для внутреннего пользования за его подписью была высказана идея о том, что для развивающихся стран было бы рациональным ослабить нормы по ограничению вредных выбросов по сравнению с богатыми странами и тем самым создать себе де фа кто сравнительные преимущества в ряде экологически "грязных" отраслей. Текст записки появился в прессе, вызвав резко негативные оценки (журнал "Пипл" назвал Саммерса в числе главных "врагов окружающей среды"). В декабре 1992 г. злополучная аналитическая записка преградила путь ее автору на пост главного экономического советника нового президента США Билла Клинтона. Чтобы увидеть, как происходит выравнивание цен, необходимо понять, что здесь происходит не просто обмен товарами, а одновременно и косвенный обмен факторами производства. Отечество позволяет Загранице пользоваться частью своих избыточных трудовых ресурсов, но не путем прямой продажи последних, а обменивая свои трудоемкие товары на зарубежные (в производстве которых в свою очередь наиболее интенсивно используется земля). Товары, вывозимые Отечеством, требуют больше труда для своего производства, чем продукты импорта. Другими словами, в отечественном экспорте овеществлено больше труда, чем в импорте. А это значит, что Отечество как бы экспортирует труд за границу. И наоборот, так как в заграничных товарах овеществлены большие затраты земли, чем в отечественных, которые Заграница получает взамен, то это значит, что происходит косвенный экспорт в Отечество земельных ресурсов. Неудивительно поэтому, что внешняя торговля должна приводить к выравниванию цен на факторы. При всей простоте и ясности этой модели у нее есть один большой изъян - в реальной жизни нет выравнивания цен на факторы. Например, существуют серьезные межстрановые различия в уровнях заработной платы. Разброс значений тут столь велик, что его не объяснить какими-то различиями в качестве рабочей силы в разных странах. Чтобы понять, почему модель дает нам неточные предсказания, взглянем еще раз на некоторые ее посылки. Три из них мало соответствуют реальности: 1) обе страны производят только два товара, 2) везде применяется одинаковая технология, 3) внешняя торговля ведет к выравниванию цен на товары в двух странах.
Рассмотрим также отдельно место политики в области обращения с отходами в структуре экологической политики и ее значение в РФ и ЕС.
Политика в области обращения с отходами, на наш взгляд, занимает особое место в структуре экологической политики, т.к. отходы производства и потребления могут оказывать и оказывают негативное воздействие на все компоненты окружающей среды - воду, леса, почвы, атмосферный воздух, животный и растительный мир, на пригодность недр к использованию и чистоту подземных вод, а также на состояние здоровья людей и безопасность территорий, особенно городов и других населенных пунктов.
Данная политика также самым непосредственным образом связана с энергетической, транспортной и торговой политикой, соответственно, по направлениям использования энергии в результате переработки или сжигания отходов; возникновения угроз экологической безопасности при перемещении отходов как внутри страны, так и трансграничном; продажи отходов индустриально-развитыми странами в страны третьего мира и т.д.
Кроме того, значение политики в области обращения с отходами определяется постоянным ростом объемов образования отходов и увеличением затрат на их сбор, хранение, переработку, захоронение. Приведем несколько примеров. Еще в конце 70-х годов XX века только на территории США было выявлено 20 тыс. несанкционированных свалок, в Дании-3200, В Нидерландах - 4000.
По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», в России ежегодно образуется около 4500 млн. тонн отходов. Их сбор, хранение, перевозка, уничтожение влекут существенные расходы. Вторичное использование составляет лишь 39,7%. В настоящее время нет точных данных по количеству учтенных и неучтенных свалок отходов в Российской Федерации, по различным источникам их количество колеблется от 20 до 25 тысяч, а площадь, занимаемая складируемыми отходами - от 80 до 120 тысяч кв. км. Все это негативным образом сказывается на состоянии окружающей среды и здоровья населения Российской Федерации.
Таблица 1
Структура отходов, образовавшихся на территории города Москвы в 2008, 2009 и 2010 годах
Виды отходовКоличество (млн. тонн)2008 г. 2009 г. 2010 г.Отходы строительства и сноса зданий4,6 3, 1 2,2 Строительные грунты загрязненные10,6 5,8 7,7Отходы производства1,6 1,6 1,6Осадки очистных сооружений коммунальных стоков1,8 1,4 1,0 Отходы коммунального сектора: - ТБО неотсортированные - крупногабаритные отходы (КГМ)2,8 2,9 2,5 1,0 1,0 1,0ТБО И КГМ предприятий и организаций1,4 1,4 1,4Медицинские и биологические отходы:0,26 0, 26 0,26Древесно-растительные отходы0,16 0,16 0,16Итого:24,4 17,6 17,8
В странах ЕС ежегодно производится примерно 910 млн. тонн отходов (промышленных и бытовых) и, кроме того, примерно 680 млн. тонн сельскохозяйственных отходов, а также 160 тонн радиоактивных отходов (это данные без учета сведений о производстве отходов в странах, вступивших в ЕС, начиная с 1 мая 2004 г.). Кроме того, инциденты и аварии, имевшие место при транспортировке и захоронении отходов в странах Европейского Союза (Сообщества) и в других странах, показали, насколько велико политическое значение этого раздела экологического права. Внимание общественности, политиков и экологов (юристов и неюристов) было привлечено к проблемам правового регулирования обращения с отходами и, отметим, не только не ослабевает в наши дни, но, пожалуй, становится все более пристальным.
В объемном труде по экологическому праву Германии приводятся данные о количестве и структуре отходов, образующихся ежегодно в этой стране.
Таблица 2
Виды отходовКоличество отходов. млн. т.Из них на переработку млн. т.Из них на уничтожение млн. т.Бытовой мусор, схожие с ним промышленные отходы43,513,030,5горные67,89,158,7из продукции77,745,632,1строительный14315,8127,3иные6,42,04,5Итого338,585,4253,1
Значение экологической политики трудно переоценить, поскольку именно она определяет направления формирования и развития экологического законодательства, систему и структуру органов, её осуществляющих, а также конкретные меры по охране окружающей среде.
Во-первых, в ЕС выработана единая экологическая политика, которая, в свою очередь, является основой для разработки общеевропейского законодательства по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Экологическая политика Европейского Сообщества характеризуется своим динамизмом, учетом общественных потребностей и интересов отдельных его членов. Экологическая политика ЕС связана с принятием и реализацией шести Программ действий по окружающей среде, на основе которых были подготовлены нормативные акты Европейского Сообщества по охране окружающей среды в промышленности.
В первой Программе действий по окружающей среде (1973 г.) были сформулированы основные принципы экологической политики. В соответствии с ними осуществлялась нормотворческая и правоприменительная деятельность в странах - членах ЕС. К их числу относятся, в частности предупреждение загрязнения или иного негативного воздействия источника вместо нейтрализации последствий; необходимость учета экологических требований при планировании и принятии решений; запрет природопользования, приводящего к значительному нарушению экологического баланса; обязанность загрязнителя нести расходы по предотвращению и ликвидации вредных последствий. Дальнейшую конкретизацию эти принципы получили во второй Программе действий по окружающей среде.
Третья Программа действий по окружающей среде (1983 г.)
а) сдвинула акцент с контроля за загрязнением окружающей среды промышленными предприятиями на его предупреждение;
б) расширила масштаб природоохранных мер в промышленности вплоть до включения в них планирования;
в) интегрировала природоохранную политику в общую политику ЕС.
Такой подход был утвержден Европейской комиссией в 1998 г., что нашло отражение в нормативных актах и активизировало реализацию экологического законодательства в отдельных странах - членах ЕС.
Пятая Программа по окружающей среде (1993 г.) изменила акценты в экологической политике в промышленности стран Европейского Сообщества. Для обеспечения эффективной природоохранной деятельности в сфере промышленного производства предусматривалось, в частности, стимулирование, долгосрочное управление природопользованием; борьба с загрязнением и образованием отходов; снижение использования энергии из невозобновляемых источников; усовершенствование схем размещения промышленности.
Для улучшения координации научных исследований участников ЕС в сфере охраны окружающей среды приняты меры по созданию единого научного пространства. Это положение имеет особо важное значение для объединения усилий регионов Российской Федерации по координированию научных исследований по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в промышленности и внедрению их результатов в практическую деятельность предприятий и организаций.
Шестая Программа действий по охране окружающей среды (2001 - 2010) Окружающая среда 2010 наше будущее, наш выбор предусмотрела, что экологическое законодательство остается важным инструментом в решении проблем, охраны окружающей среды в странах - членах ЕС, а его соблюдение и совершенствование является одним из приоритетов в экологической политике Европейского Сообщества. Европейская Комиссия будет применять санкции (вплоть до привлечения к ответственности на уровне Европейского Суда) в отношении тех стран, которые не выполняют свои обязательства. К числу других приоритетов экологической политики отнесены, в частности климатические изменения, природа и биоразнообразие, окружающая среда и здоровье населения, управление природными ресурсами и отходами, развитие рынка экологически чистых товаров путем соблюдения требований по охране окружающей среды на протяжении существования продукта.
Во-вторых, значительное внимание в ЕС уделяется правовой охране окружающей среды от отходов производства и потребления. Здесь следует отметить ряд важных директив ЕС
а) Директива ЕС о сжигании опасных отходов (9467ЕЕС), в которой определены меры по предупреждению и, если оно невозможно, по снижению отрицательного влияния на окружающую среду и здоровье человека загрязнения воздуха, почв и вод, вызванного сжиганием опасных отходов. Определены условия нормирования и осуществления выбросов предприятиями;
б) Директива ЕС об опасных веществах (76464ЕЕС) устанавливает механизм устранения или снижения выбросов опасных веществ промышленными предприятиями на земли, побережье и территориальные воды, а также содержит список 1 и 2 с группами и видами опасных веществ, внесение в окружающую среду которых требует предварительного разрешения от уполномоченных органов;
в) Директива ЕС об управлении отходами (975442ЕЕС) с поправками, внесенными Общей директивой 91156ЕЕС, определяет систему управления отходами и их образованием. Она требует максимально избегать их образования, поощрять предприятия осуществлять переработку отходов, включая их утилизацию и использование в качестве источников энергии. Где это технически и экономически невозможно - отходы промышленных предприятий должны быть захоронены методом, не приводящим к воздействию на окружающую среду;
г) Директива ЕС об опасных отходах (91689ЕЕС) устанавливает меры по размещению, удалению опасных отходов. Запрещается предприятиям и организациям смешивать опасные отходы различных видов, опасные отходы с неопасными, кроме как в определенных обстоятельствах. Она уточняет разрешительные и иные требования к производственной деятельности промышленных предприятий, которые не предусмотрены Директивой об управлении отходами;
д) Директива ЕС о нефтяных отходах (75439ЕЕС) направлена на создание системы сбора, очистки, хранения и удаления нефтяных отходов без вреда окружающей среде. Члены ЕС обязаны создать системы регистрации, выдачи разрешений и надзора за деятельностью по производству или удалению нефтяных отходов. Наибольший приоритет имеет регенерация, затем сжигание, разрушение, хранение или удаление. Кроме того, в данной Директиве ЕС определяются условия по их сжиганию.
Отходы предприятий, которые не регенерируемы и не сжигаемы, должны быть безопасным способом разрушены, или размещены на хранение, или удалены на жестко контролируемых условиях. Промышленные предприятия, сжигающие нефтяные отходы, должны соблюдать нормативы выбросов, установленные для тяжелых металлов, хлоридов и фторидов;
ж) Директивами ЕС об отходах промышленности, связанной с диоксидом титана (78176ЕЕС, 82883ЕЕС, 92112ЕЕС), регулируются отношения по предотвращению и снижению загрязнения окружающей среды, вызванного отходами от промышленности, связанной с диоксидом титана;
з) Директива ЕС о полигонах для захоронения отходов (9931ЕС) определяет стандарты для функционирования полигонов. Так, предусматривается организация, управление, ликвидация и мониторинг мест их расположения, возможность размещения на них тех или иных отходов, установлены предварительная очистка, ограничения по размещению органических, опасных и бытовых отходов, минимальные технические требования, которые должны отражаться в разрешениях, выдаваемых организациям, эксплуатирующим полигоны;
и) Директива ЕС Seveso (9682ЕЕС) содержит меры по предупреждению промышленных аварий, в том числе связанных с опасными веществами, и по ограничению их последствий. Предписывается разрабатывать в промышленности, связанной с опасными веществами, декларацию безопасности и план действий в чрезвычайных ситуациях, запрещается деятельность предприятий и производственных объектов, если имеется серьезная нехватка мер по обеспечению безопасности.
В-третьих, исследование законодательства ЕС в сфере охраны атмосферного воздуха, вод, земель, животного мира и других объектов природы важно для совершенствования регионального природоресурсного законодательства для областей и округов Уральского федерального округа, обладающего большими запасами природных ресурсов, а также для других регионов страны.
Политика ЕС направлена на то, чтобы потребление промышленными предприятиями возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов не превышало емкости экосистемы, а их использование в хозяйственной деятельности должно быть отделено от экономического роста посредством повышения эффективности использования ресурсов на предприятиях.
Так, в мае 2001 г. ЕС была принята глобальная стратегия и ряд директив по улучшению качества атмосферного воздуха, уменьшению концентрации озона, установлению предельно допустимых значений загрязнений воздуха на национальном уровне, ограничении загрязняющих выбросов от крупных установок по сжиганию отходов
а) согласно Директиве ЕС о загрязнении воздуха промышленными предприятиями (83360ЕЕС) страны - члены ЕС должны обеспечить, чтобы деятельность вводимых в эксплуатацию промышленных предприятий, равно как и проводимые существенные изменения в технологиях предприятий определенных видов были объектом предварительной разрешительной процедуры.
Перед выдачей разрешения уполномоченный орган должен убедиться, что соблюдены условия
во избежание загрязнения воздуха предприятием предприняты все подходящие превентивные меры, включая использование наиболее подходящих технологий;
функционирование промышленных предприятий не должно сопровождаться значительным загрязнением воздуха, особенно от выбросов отдельно оговоренных веществ; согласованные нормативы выбросов не превышаются;
предприятием соблюдаются предписанные законодательством нормативы;
б) в соответствии с Директивой ЕС (88609ЕЕС) ограничены основные причины, вызывающие кислотные дожди, путем сокращения выбросов диоксида серы и оксидов азота, выбросов пыли. Для предприятий и организаций должен быть установлен потолок выбросов и периоды их снижения дифференцировано по членам - странам ЕС, которые должны принять программы по прогрессирующему снижению годовых вредных выбросов от промышленных предприятий.
Директивой были определены нормативы вредных выбросов, подлежащие применению в отношении новых промышленных предприятий. Государства - кандидаты на вступление в Европейское Сообщество должны разработать механизм адаптации существующих у них ограничений на выбросы к тем, что определены Директивой ЕС, а также возложить обязанность по разработке данных механизмов на один или несколько уполномоченных органов.
Рекомендуется формировать данные механизмы таким образом, чтобы они были достаточно гибкими и позволяли охватить различные виды нормативов и веществ. Это может быть достигнуто путем разработки условий по адаптации норм, устанавливающих нормы выбросов и определение того, как достичь потолка выбросов. Нормы выбросов по существующим предприятиям являются, в необходимых случаях, предметом обсуждения и переговоров в процессе вступления кандидатов в Европейское Сообщество.
В соответствии с Директивами ЕС 9243ЕС (об охране дикой флоры и фауны) и 79409ЕС (об охране диких птиц), страны обязаны обеспечить соблюдение требований по охране природы на территориях, входящих в перечень Программы Natura 2000, которая нацелена на поддержание биоразнообразия на территории ЕС посредством охраны представителей дикой флоры и фауны и мест их обитания. Если какой-либо план или проект, включая проекты, связанные с добычей полезных ископаемых, может оказать существенное влияние на эти территории, страны должны обеспечить реализацию мер безопасности, необходимых с точки зрения охраны природы и оговоренных в ст. 6 Директивы 9243ЕС.
июня 2000 г. была принята Директива 2000 Европейского парламента и Совета Европейского Союза по установлению рамочных действий в области водной политики. Кроме того, специальная программа Европейского Сообщества - Перспектива пространственного развития ЕС - направлена на достижение наиболее сбалансированного использования территории стран - членов ЕС и охватывающая, в частности, промышленный сектор.
Следует отметить положительный опыт ЕС по взаимосвязи и интеграции различных аспектов в экологическом законодательстве. В частности, в законодательстве по недропользованию, землепользованию, охране окружающей среды и здоровья, обеспечению безопасности. Так, например, положения по охране окружающей среды и землепользованию включаются в законодательство о недрах. Такой опыт необходимо учитывать в Российской Федерации, в частности, для областей и округов Уральского Федерального округа, а также для других регионов страны, чтобы обеспечить согласованность между собой отдельных отраслей федерального и регионального природоресурсного законодательства, а также природоохранную направленность природоресурсного законодательства.
В-четвертых, в законодательстве ЕС по охране окружающей среды в промышленности зачастую законодательные и исполнительные функции сосредоточены на региональном или местном уровне власти, включая закрепление конкретных правовых требований к деятельности отдельных промышленных предприятий и организаций по охране окружающей среды, в частности касающихся технологии добычи полезных ископаемых, управления промышленными отходами и восстановительных работ. Аналогично право выдачи лицензий предприятиям и организациям может быть делегировано различным органам на различных уровнях.
В-пятых, в ЕС акцент ставится на большом разнообразии экологических средств борьбы с загрязнением природной среды промышленными предприятиями. Значительное внимание уделяется таким организационно-правовым мерам, как экологическое нормирование, лицензирование, экологическая экспертиза, государственный экологический контроль, экологический аудит, ОВОС, экологическая сертификация. Система экологической сертификации, используемая в странах Европейского Сообщества и которая только начинает применяться в Российской Федерации, имеет целью продвигать на рынке продукцию промышленных предприятий, при производстве которых не допускалось нарушений экологических требований.
Согласно Акта Есо-Label (88092ЕЕС) продукции предприятий стран Европейского Сообщества присваивается отметка соответствует экологическим требованиям с установлением достаточно гибких требований с учетом природоохранных характеристик обстоятельств процесса производства продукции на предприятии, что показывает связь экологической сертификации с контролем за загрязнением окружающей среды.
Наряду с принятием базового эффективного законодательства об охране окружающей среды в промышленности и гарантировании нормального функционирования внутреннего рынка ЕС закрепило финансовое средство борьбы LIFE (Жизнь), а также технические средства - экологическую марку, систему экологического менеджмента, аудита, оценки государственных и частных экологических проектов и критерии, применяемые в экологическом надзоре в странах - членах ЕС.
Директивой Совета Европы О единой системе предотвращения и контроля загрязнений (9661ЕС от 24 сентября 1996 г.) предусматривается создание единой системы предотвращения и контроля за загрязнением окружающей среды предприятиями и организациями, а также минимизации ее загрязнения. Страны - члены ЕС должны установить единую систему выдачи разрешений на эксплуатацию промышленных предприятий и объектов, при отсутствии которых эксплуатация предприятий запрещается.
Разрешения выдаются промышленным предприятиям и организациям на основании концепции наиболее совершенных технологий (ВАТ), которая содержит основные правила выдачи интегрированных единых разрешений, в том числе
а) особые условия;
б) предельные нормы выбросов предприятиями;
в) применение наиболее совершенных технологий;
г) учет совокупного воздействия промышленного объекта на окружающую среду.
Предусмотрено жесткое пресечение экологических преступлений, нарушающих законодательство ЕС и акты стран - членов ЕС.
В Постановлении N 183693 Европейского Совета содержатся правила, разрешающие промышленным предприятиям и организациям добровольно регистрировать одно или несколько их подразделений в системе экологического менеджмента и аудита (далее - ЕМАS) ЕС, которая позволяет им решать свои экологические проблемы и развитие внешних связей. Появляется возможность показать, что производственная деятельность промышленных предприятий и производственных объектов соответствует требованиям по созданию системы внутреннего экологического управления, разработанной до начала осуществления профильной производственной деятельности.
Система ЕМАS внедряется лишь на отдельных промышленных предприятиях и организациях. Поэтому предполагается усилить требования по периодическому предоставлению предприятиями экологических отчетов, удостоверяемых независимыми экспертами и использованию специальных показателей (индикаторов) для обеспечения качества и сопоставимости данных на внешнем уровне. Так, Директива Европейского Сообщества Оценка воздействия на окружающую среду (ЕТА) (85337ЕЕС) с изменениями (9711ЕЕС) охватывает все проекты, которые могут каким-то образом повлиять на состояние окружающей среды при рассмотрении новых проектов, а в случае необходимости и к действующим объектам.
Процедура ЕТА разрабатывается государственными органами, а в ряде случаев еще и закрепляется в законодательстве страны - члена Европейского Сообщества. Директива ЕС дает инструментарий для оценки и контроля возможных проявлений загрязнений окружающей среды в промышленности и при осуществлении других видов деятельности на интегрированной основе. Оценка воздействия на окружающую среду от конкретных проектов, в том числе в промышленности, должна быть определена до выдачи разрешения на реализацию конкретного проекта, таким образом воздействие от проекта просчитывается в процессе разработки решений о его реализации.
Разработчик проекта обязан подготовить отчет на определенных условиях об экологических аспектах намечаемой деятельности и передать его уполномоченным органам. Отчет должен быть доступен специальным уполномоченным органам и общественности. Директивы содержат по большей части процедурные требования и не обязывают членов Европейского Сообщества отказывать в выдаче разрешений на реализацию проектов, опасных для окружающей среды. Результаты оценки и анализа информации, полученные благодаря механизмам ОВОС, должны приниматься во внимание при совершенствовании правового регулирования экологических отношений, подпадающих под действие данной Директивы.
Директива Европейского Сообщества подчеркивает важность мониторинга, снижения количества нестандартных ситуаций на промышленных предприятиях и использования интегрированного подхода к поиску решения различных природоохранных проблем.
Важное значение имеет практика ЕС по распространению информации, в частности, о практической реализации норм и требований по охране окружающей среды в промышленности. Предполагается использовать стратегию name, shame and fame (имя, позор и слава) применительно к исполнению предприятиями и организациями отдельных нормативных правовых актов.
Информация о реализации правовых норм представляется в виде ежегодных отчетов Европейской комиссии, ежегодных обзоров в виде сводной таблицы. Предусмотрен обмен информацией и опытом между административными органами и экспертами странами - членами Европейского Сообщества, промышленными предприятиями и экологическими организациями, публикация специального бюллетеня об уровне загрязнения, вызываемого деятельностью различных производственных объектов.
В промышленности стран - членов ЕС зарождаются добровольные инициативы, направленные на усиление экологической ориентации предприятий и организаций. Так, ряд компаний разработали принципы политики в области охраны окружающей среды и устойчивого развития. Союзы предпринимателей Европейского Сообщества выработали кодексы поведения и рекомендации для своих членов, содержащие принципы экологической политики. Опыт разработки таких кодексов поведения промышленниками и предпринимателями полезен и для нашей страны, так как имеет важное значение для соблюдения правовых экологических требований и организации природоохранительной деятельности промышленных предприятий в субъектах Российской Федерации.
Европейская Комиссия подчеркивая преимущества дальнейшего использования соглашений по охране окружающей среды, способных обеспечить эффективное и экономичное решение проблем, разработала основные критерии, которые должны соблюдаться при их заключении. Соглашения по охране окружающей среды имеют значительный потенциал на местном уровне, поскольку позволяют учитывать специфику промышленного производства и на основе этого решать экологические проблемы предприятий и территорий, связанные, например, с качеством воды или восстановительными работами после закрытия объекта.
В настоящее время Европейская комиссия проводит изучение существующих добровольных инициатив в сфере охраны окружающей среды как в ЕС, так и в других странах, для оценки их использования и дачи рекомендаций по их применению. Готовятся предложения по разработке рамочной директивы по решению юридических и административных проблем, возникающих в процессе заключения соглашений по охране окружающей среды на уровне ЕС.
Таким образом, в законодательстве ЕС в сфере охраны окружающей среды в промышленности важную роль играют нормативные акты, программа LIFE (Жизнь), добровольные инициативы, Система экологического управления и аудита (EMAS) и маркировка экологически чистых продуктов Eco-label, которые в настоящее время пересматриваются с целью повышения их эффективности.
Список использованной литературы
право экологический загрязнение
1. Кремер Л. Экологическая политика Европейского Союза / В кн.: Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик, М.: ИНИОН-ИГП РАН, 2001.
. Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник 1-е изд. М.: Проспект, 2003. С. 41-42.
. Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями // Государство и право. 2009. № 7.
. Кремер Л. Данные о решениях Европейского Сообщества по экологическим вопросам // Аграрное и земельное право. 2006. №5.
5. Проект Конституции ЕС [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://www.europa.eu.int>
. Современная экологическая политика [Электронный ресурс]. Режим доступа: <http://www.greensalvation>.