Охарактеризовать правовое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Объект работы - ведение и полномочия уровней публичной власти.
Предмет работы - процедура разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.
Теоретической основой работы явились положения конституций разных стран, опыт государств, положения федеральных законодательств.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
1. Теоретические положения о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти
.1 Способы разграничения компетенции
В правовой литературе выделяют типологизации способов разграничения компетенции, предусматривающих:
2 способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие сферы совместного ведения;
3 способа разграничения: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией);
3 способа разграничения компетенции, с наличием списочных полномочий у центра, субъектов федерации, центра и субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за субъектом правоотношений);
5 способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения).
Типологизация способов разграничения компетенции имеет право на существование и носит условный характер. Юридическая и практическая стороны разграничения в каждом государстве отличаются несистематизированной спецификой, поэтому классификация, сопровождаемая отнесением государства к категории, носит методологический характер.
Классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включает 6 способов разграничения:
субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации),
наличие или отсутствие сферы совместного ведения, а также способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный - полномочия закрепляются за субъектом правоотношений, негативный - объем полномочий через систему запретов).
. Однозвенный способ - разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 года практиковалась модель взаимоотношений центра и кантонов, согласно ст.3 Конституции полномочия федерального правительства сформулированы в Основном законе. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в Конституции она не упоминается.
. Совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан), т.е. не существует границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Конституционно сферы разделены, но граница отклоняться.
. Двухзвенный способ разграничения предметов ведения и полномочий - установление компетенции федерации и ее субъектов (Канада, Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирает новые, более оптимальные способы разграничения. К данному способу как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что "разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры".
. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации, ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития в конкретном государстве в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.
. Двухзвенно-негативный способ - разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов с ограничением компетенции (США). Компетенция Федерации по Конституции США закреплена в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд.8 ст.1), остаточная компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд.10 ст.1). Конституция США казуистичнее и предполагает наличие сферы совпадающих полномочий и перечня запретов для штатов и Федерации, института запретов с расплывчатыми границами.
. Негативный способ - разграничение предметов ведения и полномочий ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине - конституционное перечисление того, что провинции делать не могут. В Мексике - разграничение компетенции путем установления запретов для штатов на совершение действий.
Бельгийская модель разграничения компетенции предполагает "полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица - сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст.59-бис, в других вопросах, - регионом Брюссель-столица".
Специфические субъекты принадлежности совместного ведения (французское и фламандское сообщества, общая Комиссия сообществ), где "совместность" проявляется по вертикали (отношения федерация - регионы) и по горизонтали (сообщества и Комиссия сообществ в Брюсселе).
Итак, в федеративных государствах разграничение компетенции является предметом конституционно-правового регулирования. Способы конституционного оформления этого института обусловлены реалиями федеративных отношений и традициями государства.
1.2 Способы коррекции конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий
полномочие публичная власть разграничение
Схема разграничения компетенции не в состоянии удовлетворить потребности взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, трансформирующей характеристики.
Способами коррекции конституционной модели разграничения компетенции выступают:
. Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий в конституционных перечнях неспособно гарантировать учет и распределение, что указывает на условность моделей разграничения на фоне риска образования остаточных полномочий.
Выделяют 2 модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой их "остаток" "уходит" центру, и децентрализованная, при которой он "идет" субъектам федерации.
Децентрализованная модель используется в США (1791), где поправка Х к Конституции гласит, что "полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом".
Общая тенденция разграничения остаточных полномочий склоняется в пользу федерального центра. Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит путем установления в конституциях "открытых" федеральных и "закрытых" субъектовых перечней полномочий.
В Конституции Канады даны перечни полномочий Федерации и штатов. Если перечень штатов является окончательным и не подлежит модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации расширен в полном согласии с доктриной "подразумеваемых полномочий", что придает канадскому федерализму централизованный характер. В ФРГ используется принцип разграничения - принцип "первичной компетенции" (Индия).
. Оговорки в пользу федерации позволяют расширять компетенцию (ФРГ, Мексика и Индия). Согласно Конституции ФРГ "Федерация участвует в выполнении задач земель, если задачи имеют значение для национальной общности, и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни".
В Мексике "Федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче Федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие".
В Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в том числе отнесенный Конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации. Таким образом, открывается обширное "поле" для активности федеральных органов власти в деле перераспределения конституционных полномочий.
. Конституционный прецедент. Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки, где перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного суда США по делу Гарсия и клаузулы "о необходимом и достаточном".
На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Доктрина "вовлеченных полномочий", дозволяющая "передел" полномочий в интересах государства.
Централизаторские тенденции существуют в других федерациях. Так, согласно Конституции Швейцарии 1874 г. федеральное правительство заявляет о компетенции из статей Конституции. В Конституции (1999), согласно ст. 42 Федерация принимает регулирование задач, которые требуют единого подхода на всей территории страны. Федеральные органы власти самостоятельно решают, какая компетенция необходима им, - решение, до какой степени она определяет федеральную компетенцию, если она не оговорена Конституцией, остается в исключительной юрисдикции Федерации, что повышает централизованный потенциал швейцарского федерализма.
Таким образом, во всех государствах признается не "абсолютное главенство федерального законодателя". В федеративных государствах разграничение компетенции является предметом конституционно-правового регулирования. Способы конституционного оформления этого института обусловлены реалиями федеративных отношений и традициями государства.
2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий уровней публичной власти
.1 Применение моделей разграничения компетенции
Модели разграничения предметов ведения и полномочий имеет достоинства и недостатки.
Так, однозвенный способ разграничения для ограничения притязаний центра дает преференции федеральному правительству, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации по любому вопросу общественной жизни.
Двухзвенный способ разграничения ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства со стороны центра и оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых возрастает.
Трехзвенный способ регламентирует вопросы разграничения компетенции, но оказывается несовершенной и казуистичной системой в применении, особенно по проблеме принадлежности полномочий. Использование негативных способов разграничения компетенции затрудняет понимание смысла компетенционных норм.
Общим моментом является дублирование полномочий и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление полномочий.
Модель разграничения компетенции предусматривает размежевание предметов ведения и полномочий по вертикали и по горизонтали, применяемая в Австрии.
Нормами австрийской Конституции предусмотрено наличие 4 сфер ведения: федеральной (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат Федерации); земельной (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям); совместной (законодательные полномочия принадлежат Федерации, исполнительные - землям); рамочной (законодательные полномочия принадлежат и Федерации, землям - в пределах Федерации, исполнительные - землям).
Такая модель применяется в ФРГ, где полномочия Федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их конститутивную сферу, что отражено в разделении компетенции на сферы:
исключительное ведение Федерации определяется Основным законом (отношения с иностранными государствами, вопросы гражданства, обороны, валютная и денежная системы, таможня, воздушное сообщение, почта и телекоммуникации, федеральная государственная служба - 11 пунктов) - ст.71 Основного закона ФРГ;
в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы в случае отсутствия на федеральном уровне, Федерация принимает законы при наличии необходимости в едином для Федерации правовом регулировании (гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и "атомное" законодательство, законодательство об иностранцах, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом - 24 пункта) - ст. 72 Основного закона ФРГ;
рамочное ведение Федерации ограничивается принятием по вопросам актов (типовых предписаний), сравнимых с основами законодательства, существовавшими в СССР; Федерация издает типовые предписания, если вопрос не урегулирован законодательством земель, земельное регулирование ведет к нарушению интересов других земель и всей страны, чего требует соблюдение правового и экономического единства (государственная служба земель и муниципальная служба, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование, регулирование водного режима и регистрация населения - всего 5 пунктов) - ст.72, 75 Основного закона ФРГ;
совместные задачи подлежат долевому финансированию и Федерацией, и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья);
на фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция земель формируется по остаточному принципу (образование (частично), культурная политика, здравоохранение и полицейская служба - 4 пункта).
Выбор модели разграничения предметов ведения и полномочий предопределен рядом политических и экономических факторов для выстраивания модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, наблюдается у развитых государств с высоким уровнем жизни населения.
Несовершенство конституционной модели разграничения компетенции (США), где Конституция является историческим документом и компенсируется механизмами взаимодействия органов власти и финансово-экономической конъюнктурой.
Таким образом, способы разграничения предметов ведения и полномочий остаются несовершенными и существует необходимость разработки новых положений, нацеленных на соединение некоторые из частей нескольких моделей.
2.2 Практики разграничения предметов ведения и полномочий
В российском обществе господствовали неверные представления о тенденциях практики разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях. Так, достигнута идеальная модель взаимоотношений центра и регионов.
В области федеративного строительства и разграничения компетенции отмечается, что основными из зарубежных проблем в сфере разграничения компетенции выступают:
возрастающая концентрация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти;
усиление "эрозии" законодательных стандартов;
наличие так называемого нефинансируемого мандата федерального центра;
повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих от 50-100 государственных функций, расширение перечня которых без должного финансового обеспечения приводит к потере социальных статей расходов на региональном уровне;
тенденция к ущемлению прав местного самоуправления, когда органы власти субъектов федерации вынуждают коммуны сокращать социальные расходы;
"битва" за налоги и субсидии на всех уровнях власти, ибо собственная налоговая база субъектов федерации обеспечивает их собственные потребности только на 50%;
рассмотрение грантов (субсидий) в качестве элемента выравнивания доходов субъектов федерации, несущей конструкции региональной политики;
межбюджетный перекос в сторону перераспределения средств субъектов федерации, а не центра, привел к лоббизму на федеральном уровне, не облегчая социального бремени регионов.
Зарубежные модели разграничения компетенции оказываются ориентиром для России. Опыт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется тенденциями:
усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, ее распространение на "вертикальные" и "горизонтальные" властные отношения;
критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения территорий; на федеральном уровне остаются полномочия функционирования федерации, полномочия передаются субъектам федерации; власть приближается к населению по принципу: "Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой";
перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами;
причиной размежевания в обществе является финансово-экономическая дифференциация, то учитывается стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации;
усиление "прозрачности" сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления полномочия с финансовым обеспечением; "битва за полномочия" превращается в "битву за финансовое обеспечение полномочий";
использование принципа субсидиарности через осуществление полномочий тем уровнем власти, который сделает это эффективным образом в интересах населения, которое сможет осуществлять общественный контроль за действиями близкого к нему уровня публичной власти.
Значит, федерация - гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Тенденции централизации и децентрализации власти, глобализации и изоляционизма, унификации и стремления корректируют вектор модернизации, а использование модели разграничения компетенции между уровнями публичной власти воздействует на динамику федеративных отношений.
3. Правовое разграничение полномочий между уровнями публичной власти
.1 Проблема разграничения полномочий между уровнями публичной власти
В результате принятия федеральных законов увеличились перечни вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16 ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Перераспределения налоговых доходных источников между уровнями бюджетной системы не производилось.
В федеральных законах установлены полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16 ФЗ РФ № 131-ФЗ, не переданные в качестве делегированных федеральных полномочий:
регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 ФЗ РФ от 25.06.1993 № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);
осуществление полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 ФЗ РФ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);
проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (часть 4 статьи 161, статья 165 ЖК РФ); установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (статьи 156 и 158 ЖК РФ); перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (статья 14 ЖК РФ); формирование земельных участков под многоквартирными домами (статья 16 ФЗ РФ от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие ЖК РФ»);
приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 ФЗ РФ от 21.02.1992 № 2395-I «О недрах»);
прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 НК РФ);
регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);
выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 СК РФ);
участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 ФЗ РФ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»).
Установлены полномочия органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами - ведение похозяйственных книг (Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 11.10.2010 № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов»).
Законами субъектов Российской Федерации конкретизируются полномочия органов местного самоуправления по предметам совместного ведения, но на органы местного самоуправления возлагаются дополнительные обязанности, что осуществляется вместо передачи органам местного самоуправления государственных полномочий субъектов Российской Федерации.
Непоследовательное описание в отраслевом законодательстве содержания и объема полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Существуют вопросы местного значения, по которым отсутствует отраслевое правовое регулирование, и недостаточно определяет пределы ответственности органов местного самоуправления в сфере (благоустройство территории, транспортное обслуживание, общепит, торговля и бытовое обслуживание, библиотечное обслуживание, организация досуга и обеспечение жителей услугами учреждений культуры).
Существуют полномочия с неопределенной правовой природой, вызывающих сложности в однозначном отнесении к вопросу местного значения (отлов и содержание безнадзорных животных, постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, оформление права муниципальной собственности в случае необнаружения собственника, размещение социальной рекламы).
Так, перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья, установленный статьей 17 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», сформулирован, но невозможно понять, какова их компетенция по решению вопроса местного значения и какие из полномочий являются государственными полномочиями.
Несоответствие между положениями ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Лесным кодексом Российской Федерации. Так, городские леса могут находиться в муниципальной собственности, а организация использования, охраны, защиты и воспроизводства всех городских лесов, муниципальный лесной контроль в лесах возложены на органы местного самоуправления поселений и городских округов, вне зависимости от того, в чьей собственности находятся лесные участки.
Закрепление за органами власти разных уровней, муниципальными районами, городскими округами и поселениями одинаковых или однотипных по содержанию полномочий.
В ряде случаев формулировки базового и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти идентичны и схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы ответственности каждого уровня власти, что касается охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.
Неполное соответствие вопросов за органами местного самоуправления, природе и назначению местного самоуправления.
На органы местного самоуправления возлагаются функции, имеющие общегосударственный или региональный характер, и требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов.
Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.
Органы местного самоуправления лишаются средств влияния на процессы, от которых зависит жизнь на местах и на которые можно влиять с муниципального уровня контрольно-надзорных полномочий. Муниципальные образования ставят вопрос возвращения экологического контроля в сферу ведения местного самоуправления.
Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (песком, глиной, гравием, торфом) не укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, энергетики, но и скажется на доходах муниципальных образований.
Субъекты Российской Федерации законами могли бы устанавливать перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.
В целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений включаются в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) субъектов.
.2 Возможности разрешения полномочий
Расширение перечня прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, и по участию в осуществлении не переданных им государственных полномочий.
Статьями 141, 151, 161 ФЗ РФ № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого типа муниципальных образований, что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований (статьи 14, 15, 16).
Права закрепляются в базовом и в отраслевом законодательстве. Проблема разграничения компетенции ведет к тому, что невозможно однозначно определить природу функции, понять ее соотношение с вопросами местного значения и ее реальность государственным полномочием, не переданным в установленном порядке.
Такими полномочиями являются: регистрация граждан по месту пребывания и жительства, прием средств от населения в счет уплаты налогов, выдача документа, подтверждающего ведение гражданином кочевого и полукочевого образа жизни, финансирование и софинасирование капитального ремонта жилых домов, создание музеев).
Закрепление объема прав по решению вопросов, не относящихся к задачам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за решение вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти.
В условиях недостатка финансовых ресурсов для решения вопросов компетенции чревато отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач и нерешением важных вопросов жизнедеятельности населения.
В ряде случаев права органов местного самоуправления вступают в конкуренцию с их обязанностями, решению вопросов местного значения (создание музеев, финансирование и софинасирование капитального ремонта жилых домов).
Рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления.
Передаются не отдельные полномочия, а целые блоки полномочий, и полномочия в определенной сфере.
Во отраслевых законах субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные полномочия, что предусмотрено Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов», что усложняет распределение и реализацию функций.
Реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, не стимулирует органы публичной власти к исполнению переданных полномочий, возложенных без их согласия и без финансового и материального обеспечения.
Разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием полномочий «сверху вниз». В результате федеративные отношения, муниципальные правоотношения на конституционной самостоятельности местного самоуправления заменяются административными отношениями по выполнению делегированных полномочий вышестоящих органов власти.
Таким образом, такая ситуация свидетельствует о недостаточной продуманности и эффективности системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и недостаточной законодательной урегулированности вопроса о наделении государственными полномочиями, об отсутствии критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы, и ограничений на передачу всех или большинства полномочий.
Поэтому, предлагается:
осуществить инвентаризацию отраслевого законодательства на предмет полномочий за органами местного самоуправления, вопросам местного значения, указанным в Федеральном законе 06.10.2003 № 131-ФЗ;
урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения и передать их на местный уровень как делегированные государственные полномочия, изъять из компетенции органов местного самоуправления, либо дополнить перечень вопросов местного значения;
оформить как делегированное федеральное полномочие регистрацию граждан по месту жительства и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию; разработать федеральный закон, определяющий критерии и пределы делегирования и субделегирования федеральных и региональных полномочии на местный уровень;
соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления расходных обязательств и увеличении определения источников и порядка финансирования дополнительных расходов;
внести изменения в Регламент Государственной Думы в недопустимости принятия к рассмотрению в 1 чтении проектов законов, не содержащих положений;
исключить закрепление одинаковых и сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно, для чего провести инвентаризацию таких полномочий;
законодательно закрепить пределы полномочий органов местного самоуправления по вопросам организации предоставления услуг, создания условий для и участия в осуществлении предоставления услуг;
рассмотреть вопрос об исключении из компетенции муниципальных образований не свойственных функций;
рассмотреть возможность предоставления должностным лицам местного самоуправления права составлять протоколы об административных правонарушениях.
Штрафы должны зачисляться в бюджет муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение; рассмотреть вопрос о возвращении в ведение органов местного самоуправления полномочий по экологическому контролю, распоряжению общераспространенными полезными ископаемыми, распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Заключение
Особенности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти позволили выявить, что
Разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является сложной проблемой федерализма на теоретическом и практическом уровнях.
Размежевание компетенции относится к факторам динамики федеративных отношений, что влияет на систему сдержек при разделении властей по вертикали.
Проблема заключена в том, что вопросы разграничения компетенции не связаны с федеративным устройством государства, т.к. федерализм имеет смысл, когда субъекты федерации удовлетворяют потребности населения, что не отменяет теории федерализма, но наполняет смыслом.
Взаимоотношения между органами власти разных уровней в федеративных государствах связаны с размежеванием полномочий, превращая федерализм в систему несовпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий, согласно критерию демократического управления.
Конституции федеративных государств содержат перечни предметов ведения и полномочий.
Разграничение предметов ведения и полномочий оказывает влияние на состояние отношений между центром и регионами и на юридическое и конституционное оформление.
Таким образом, такая ситуация свидетельствует о недостаточной продуманности и эффективности системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и недостаточной законодательной урегулированности вопроса о наделении государственными полномочиями, об отсутствии критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы, и ограничений на передачу всех или большинства полномочий.
Поэтому, предлагается:
осуществить инвентаризацию отраслевого законодательства на предмет полномочий за органами местного самоуправления, вопросам местного значения, указанным в Федеральном законе 06.10.2003 № 131-ФЗ;
урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения и передать их на местный уровень как делегированные государственные полномочия, изъять из компетенции органов местного самоуправления, либо дополнить перечень вопросов местного значения;
оформить как делегированное федеральное полномочие регистрацию граждан по месту жительства и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию; разработать федеральный закон, определяющий критерии и пределы делегирования и субделегирования федеральных и региональных полномочии на местный уровень;
соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления расходных обязательств и увеличении определения источников и порядка финансирования дополнительных расходов;
внести изменения в Регламент Государственной Думы в недопустимости принятия к рассмотрению в 1 чтении проектов законов, не содержащих положений;
исключить закрепление одинаковых и сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно, для чего провести инвентаризацию таких полномочий;
законодательно закрепить пределы полномочий органов местного самоуправления по вопросам организации предоставления услуг, создания условий для и участия в осуществлении предоставления услуг;
рассмотреть вопрос об исключении из компетенции муниципальных образований не свойственных функций;
рассмотреть возможность предоставления должностным лицам местного самоуправления права составлять протоколы об административных правонарушениях.
Штрафы должны зачисляться в бюджет муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение; рассмотреть вопрос о возвращении в ведение органов местного самоуправления полномочий по экологическому контролю, распоряжению общераспространенными полезными ископаемыми, распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Список использованных источников
1.Конституция РФ. 12.12.1993. / Принята всенародным голосованием. (ред. изм. от 2008.).
.Конституция Эфиопии 1994.
.Конституция Швейцарии 1999. Статьи 3, 42.
.Конституция Пакистана, 1973.
.Конституция Швейцарской Конфедерации от 29.05.1874. в ред. от 24.09.1978. Конституция 1999 года.
.Конституция Соединенных Штатов Америки (от 17.09.1787. с поправками). Статья 1 разд.8, ст.1 разд.10.
.Конституция Аргентинской Нации (от 01.05.1853. (ред. 1994)). Статьи 26, 121, 124-126
.Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов. (от 31.01.1917.). Статьи 117-118.
.Конституция Бельгии (в ред. от 05.05.1993.). Статья 1.
.Основной закон Федеративной Республики Германии. Часть 1 ст.91-а.
.ФЗ РФ от 06.10.2003. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. / Опубликовано 08.10.2003. // Допвыпуск №3316. Вступил в силу от 01.01.2006.
.Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М.: МГУ, 2002. С.125.
.Марку Ж. Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти". / Тезисы выступления на международной конференции, г. Санкт-Петербург, 23-24.05.2002. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. N 1 (194). С.76-77.
.Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Белые альвы, 1996. С. 100-101.
.Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996. С.100-101.
.Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М.: Арена, 1993. С.121.
.Приложение N 2 к Конституции Объединенной Республики Танзании 1977.
.Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. С.183-198.
.Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие. // Федерализм: российское и швейцарское измерения. М., 2001. С.23.
.Хухлындина Л.М., Ходаков Д.А. Интеграция: объединенная Европа или сообщество свободных европейских регионов? // Белорусский журнал международного права и международных отношений. - 1999. - N4. С.47.
.Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М. АСТ, 2009. С.45-56.
.Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Маттисен, 1912.
.Иностранные источники
.Rheinstein M. Max Weber on Law in Economy and Society. N.Y.: Simon and Schuster, 1954. Р.330-334.
.Глигич-Золотарева М.В. - Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, зарубежный опыт. / #"justify">.Разграничение полномочий между уровнями публичной власти. / http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/razgranichenie-polnomochij-mezhdu-urovnyami-publichnoj-vlasti/3211-razgranichenie-polnomochij-mezhdu-urovnyami-publichnoj-vlasti.12.05.2014.