Президентство в России
Введение
президент федеральный власть политический
Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий впереди», т.е. председательствующий на собрании.
Родиной института президентства справедливо считают США.
В России институт президентства существует с 1991 года. Изначально он был создан с целью восстановить авторитет государственной власти и укрепить исполнительную власть, обеспечивающую соблюдение законов в стране. В законе РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в РСФСР.
Конституция 1993 г. установила новую систему органов государственной власти. Была отвергнута американская модель президентской республики, где президент совмещает в одном лице пост главы государства и главы правительства. Выбор был сделан в пользу французской модели смешанной, полупрезидентской республики, в которой существует разграничение функций между двумя должностными лицами - главой государства и главой правительства.
Вместе с тем, вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной литературе остается дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти.
Согласно одной точке зрения, Президент рассматривается как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов.
В соответствии со второй точкой зрения, законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской. Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.
Ряд авторов считает, что обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречат закрепленному принципу разделения властей, и полагают более корректной третью точку зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М., Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как «фактического главы исполнительной власти» (А.П. Агапов).
Полагаю, все же более правильной первую точку зрения и считаю, что Президент РФ не является главой исполнительной власти, а является главой государства, но его роль, функции, полномочия в сфере исполнительной власти весьма существенны.
С целью достижения цели работы - исследование института президенства в Российской федерации и его полномочий в организации и функционировании исполнительной власти.
При анализе компетенции Президентства РФ в сфере исполнительной власти использовалась совокупность общенаучных принципов и методов познания, в том числе системный, структурно-функциональный, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.
1. Правовой статус Президента Российской Федерации как высшего должностного лица государства
.1 Институт президентства в России и традиции политической власти
Институт президентства реализован в большинстве стран мира. Принято считать, что президент олицетворяет демократический политический режим. Однако за внешним «фасадом» разделения властей нередко в ряде стран скрываются отнюдь не демократические отношения «власть - общество». В то же время различные общественные системы предлагают собственные представления о демократии, обусловленные историческими традициями становления демократических институтов, которые реализовывались не всегда успешно. К примеру, известен опыт реализации института президентства в ряде стран Запада в условиях государства «ночного сторожа» или государства «всеобщего благоденствия». Ю. Хабермас обращал внимание на то, что гарантии свободы в «государстве благоденствия» были призваны служить интеграции общества, но нередко вызывали дезинтеграцию в сферах коммуникативных действий, где происходит реализация свободы. Достаточно напомнить о состоянии «великой депрессии» в западных странах в первой половине ХХ в. - как следствие децентрализации власти в государстве.
Правовой статус Президента Российской Федерации как высшего должностного лица государства, осуществляющего государственную власть, определен действующим законодательством РФ. Функциональная составляющая института президентства связана с политико-правовым, организационным, информационно-идеологическим регулированием отношений в политической системе и обществе. О власти следует говорить, полагал С. Льюкс, в трех контекстах, которые П. Моррис называл «практическим», «моральным» и «оценочным». Следует подчеркнуть, что указанное справедливо и для российской политической традиции.
Во-первых, нужно знать как собственные властные ресурсы, так и ресурсы других, чтобы обрести свой путь в мире, «если хотим иметь шансы на выживание и процветание. И конечно, наши собственные властные возможности отчасти зависят от использования власти других, уклонения от нее или ее уменьшения».
Во-вторых, моральный контекст. Здесь ключевой идеей является идея ответственности, т.к. мы приписываем ответственность человеческому деятелю за произведение (или непроизведение) результатов, которые сталкиваются с интересами других человеческих существ. «Власть имущими являются те, кого мы можем считать ответственными за значимые результаты», - полагал Льюкс. Он указывал, что должно «приписывать власть тем из занимающих стратегические позиции, кто способен инициировать перемены в интересах широких сегментов общества… вопрос об ответственности является не только «моральным», но, в основном, политическим».
В-третьих, оценочный контекст. Речь идет о вынесении суждения, об оценке социальных систем, «распределения - и пределов - власти в обществе».
Политическая власть, безусловно, фундаментальное свойство общественной жизни. Однако особенности реализации власти не свободны от традиции. Практический, моральный, оценочный контексты реализации власти президента могут состояться в любом государстве. Могут быть различны факторы, под влиянием которых реализуется верховная власть: «Государство держится не одной свободой и не одними стеснениями и строгостью, а неуловимой пока еще для социальной науки гармонией между дисциплиной веры, власти, законов, преданий и обычаев, с одной стороны, а с другой - …реальной свободой лица». При этом выбор исследователя «в пользу так называемого нейтрального эмпиризма» может привести к поверхностным и механистическим интерпретациям политики. С одной стороны, власть президента рациональна и вполне обоснованна с самых секулярных позиций, когда в нем видят необходимый источник единства общества. Однако президентский образ нередко связывают с идеей царственности лица, хотя он с ней ничего общего не имеет. Через призму политической российской ментальности Президент РФ - символ государства.
В Президенте РФ хотят видеть сакральный подтекст, морально-нравственный и ответственный образец властвования. Источник власти, права властвования, полномочия Президента РФ связаны, прежде всего, с избирателями. Избиратели наделяют гражданина страны полномочиями главы государства. Хотя подспудно имеется в виду, что только человеческих усилий недостаточно для упорядочения человеческого мира. Поскольку прагматизм не желает искать основ для морального закона вне имманентного рассмотрения человеческой природы, наиболее пригодными являются принципы, исходящие от абсолютных начал.
Вновь обращаясь к Хайдеггеру, обратим внимание на то, что «для действительного с чертами воли к власти нужны те ценности, которые обеспечивают ему состояние в своем постоянстве. Но с равной необходимостью нужны такие условия, которые предоставляют ей самопревосхождение, превышение действительного (живого), нужны ценности как условия возрастания. Воля к власти должна полагать ценности сохранения и ценности возрастания». При этом ценности только тогда могут быть условиями воли власти к власти, когда они сами имеют черты власти.
Ценности сущностно привязаны к человеку. Но ослабление власти чревато обращенностью к несобственному пути.
«Несобственный путь» на этапе перестройки обернулся катастрофой для российского общества, для страны в целом. По-видимому, не случайно в 1991 г. в процессе выборов первого президента России Б.Н. Ельцина поддерживало большинство избирателей, хотя далеко не всем были понятны содержание и сущность стратегии реформ. Избирательные объединения предлагали свое видение политической тактики и стратегии Новой России.
Б. Ельцин официально был выдвинут 26 апреля 1991 г. на состоявшемся в Москве съезде Демократической партии России и пленумом представителей и движений, входящих в блок «Демократическая Россия».
Как сказал в одном из интервью Б. Ельцин, «партия стала катастрофически терять авторитет, чему способствовали несколько факторов. Прежде всего, не были научно обоснованы ни стратегия, ни тактика перестройки». По итогам выборов речь могла идти не столько о победе или поражении отдельных личностей, а об отношении избирателей к политическим силам. Руководители перестройки «направляли страну к подражанию порядкам, существующим в США».
Консервативные установки сознания противоречивой российской ментальности ориентировали на прагматический выбор. Старая система «умерла в народной душе, в народном сознании». Восстановить ее можно было только большой кровью, с катастрофическими последствиями для страны.
Б. Ельцин выиграл не столько под лозунгами «Демократической России», сколько под влиянием устойчивой установки традиционного сознания избирателей - сознания и признания подвластными своей зависимости, подчинения законам по свободной инициативе, по Коркунову. В данном контексте реализуется не только господствующая воля, но и сознание общего блага и справедливости. Соперники, представители КПСС, хотя и с различными взглядами на ее политику, в 1991 г. проиграли.
При этом институт президентства в России не в состоянии был заработать в полную силу. После распада СССР лидировали интернационально-космополитически настроенные политические группы при поддержке зарубежной «закулисы», ставились задачи перестройки политической и правовой культуры, менталитета общества методами «шоковой терапии».
Курс реформ, которые были необходимы, оказался бессмысленным стратегически, ошибочным тактически. Как факторы сложившейся ситуации можно рассматривать слабый интеллектуальный центр, отсутствие политико-правовой доктрины России, заимствования законодательства в зарубежных правовых системах и др., что не способствовало рационализации политического процесса.
В условиях избирательной кампании 1996 г. по выборам Президента РФ массовому сознанию предлагались информационные «образы» власти.
СМИ апеллировали к конструктам противоречивой российской ментальности. «Раскручивался» имидж главного претендента на президентский пост Б. Ельцина и «выстраивался» в контексте установок патернализма, традиционализма, «сильного лидера» в условиях катастрофически сложной социально-экономической ситуации в стране.
Выборы Президента РФ состоялись, но политика реформ, основанная на технологии «шоковой терапии» (равно «большого скачка»), провалилась. Это признали теоретики реформистского движения. «Это признал Б. Ельцин в своей прощальной речи, сказав, что он и другие реформаторы «ошибались», когда надеялись одним скачком перепрыгнуть из «серого застойного времени в светлое цивилизованное будущее».
Известно высказывание Н.М. Коркунова начала ХХ в. о том, что государство образуется непосредственно волею, и воля эта коренится в естественном соединении народа. В России длительное время сохранялась культура властвования, предполагающая нерасторжимость идеологических, законодательных, исполнительных функций власти, власти и собственности, авторитаризма и патернализма. Менталитет российского полиэтнического общества ориентировал на целостное мировидение.
В России государство изначально не мыслилось как личное дело господина, как это было принято в политических традициях ряда зарубежных стран, но как общее - дело всех. Понятие «государство», утвердившееся в российском менталитете, близкое понятию «господарство» как «отечество», отделялось от личности государя. Царь и народ вместе служили государству. Субъектом государственности в России выступало не лицо, а массы: богоносец, богоборец-народ, готовый жертвовать «за веру, царя и отечество».
Подчинение власти осуществляется не на уровне сознательного соглашения, а в связи с повседневной жизнью, с уже упорядоченным миром. Менталитету большинства современных избирателей близки государственно-патриотические идеи. Надежды в решении насущных проблем граждане по-прежнему возлагают на государство, а также на политического лидера государства с готовностью поддержки справедливой политики. Идеи «сильной власти» связываются не столько с недемократичным режимом, сколько с эффективно действующей государственной властью. При безусловном сходстве политических и правовых ценностей в различных цивилизациях, их реализация осуществляется через призму данной культуры и ментальности
В различных политических системах, как правило, элиты политических партий участвуют в правовой регламентации избирательных кампаний по выборам главы государства. Г. Еллинек указывал значимость подобной регламентации в связи с институционализацией политических отношений.
Он настаивал, чтобы «установленное правоположение, регламентирующее выборы, определяло, что общей волей считается воля большинства - относительного, абсолютного, большинства двух третей, четвертей и т.д.», т.к. это «никогда не разумеется само собою. Избиратели, реализуя право голоса, должны быть убеждены, что выборы осуществляются свободно и что все интересы, которые представляют партии в парламенте, пропорциональны их влиянию.
Х. Майер настаивал на более эффективных политических технологиях, связанных с регламентацией избирательных кампаний по выборам главы государства: «Если принимать правовую регламентацию выборов как установление порядка, определяющего условия конкурентной борьбы, - а это так и есть, то фактически правила соревнования определяют сильные конкуренты. Ни в экономике, ни в политике это не может считаться рациональным подходом… эту дилемму пытались разрешить путем закрепления определенных стандартов», в соответствии с которыми «выборы должны быть всеобщими, свободными, тайными, прямыми и равными».
В данном случае речь может идти не только о формальной составляющей регламентации избирательной кампании, но и о содержательной стороне избирательного процесса по выборам главы государства. Как представляется, в процессе формализации на основе законодательства избирательных кампаний предпочтительно вести речь не столько о «слабых» или «сильных» политических конкурентах, сколько о конкурентоспособности партийно-политических программ и политических стратегий развития общества и государства. При этом выбор политических технологий по обеспечению избирательных стандартов с помощью манипуляции массовым сознанием теряет актуальность. Так называемые «сильные конкуренты», по сути, парламентское большинство - представители влиятельных партий, поддерживаемых избирателями, должны нести позитивно-правовую ответственность за состояние политической системы, должны быть заинтересованы в реализации избирательных стандартов.
Правовая регламентация избирательных кампаний в демократических политических системах, как правило, ориентирует на примирение конфликтующих интересов, достижение консенсуса. Несмотря на то, что «право голоса является едва ли ни единственным универсальным правом в мире», процесс реализации этого права и вышеуказанных стандартов осуществляется, во многом, согласно политическим традициям, а предпочтение отдается избирательным технологиям, «доступным пониманию большинству людей».
Н.Н. Алексеев обращал внимание на то, что связь, «объединяющая людей в один государственный союз», обладает гораздо более «внутренним» характером, чем те правоотношения, которые устанавливаются между иностранцами и властвующим над ними чужим правительством. Он солидарен с Н.М. Коркуновым по вопросу об особенностях мотивации подчинения государству подданных, которое отлично от случайного подчинения ему иностранцев. «Находясь за границей, вне пределов нашей отечественной государственной власти, мы не выходим в силу этого из-под ее господства. В чужой стране связь наша с родиной, наша зависимость от нее, наше подчинение ее интересам, ее власти сознаются еще сильнее и живее, чем дома. Точно так же и в критические минуты жизни государства, когда существующие органы власти обнаруживают полное бессилие и распадение, не всегда наступает вместе с ними и гибель государства», в гражданах сохраняется «живое сознание их политического единства».
1.2 Президент Российской Федерации в системе разделения властей
В современных зарубежных государствах реальная власть главы государства, во многом, «зависит не столько от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в стране, а порой и от личных качеств лица, занимающего данный пост, его умения апеллировать к массам, способности надлежащим образом выстроить отношения с другими государственными институтами, эффективно использовать соответствующие политические технологии». Безусловно, образ модели президентской власти в РФ выстроен согласно традициям «сильной» власти, как фактор стабилизации политической системы. А. Черкасов настаивает, что в 1990-е гг. реализована модель «дуалистической республики», а соотношение ветвей власти - по принципу дуалистической монархии, где взаимодействие ветвей власти зависело от личности президента, «его настроения и самочувствия».
Согласно Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Президент Российской Федерации имеет особый статус - является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина… он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Президент РФ распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом2.
Полномочия Президента РФ не относятся ни к законодательной, ни к судебной, ни к исполнительной ветвям власти. Президент РФ получает свой мандат от избирателей, неподконтролен парламенту. Функции главы государства могут распространяться на сферы исключительной деятельности ветвей власти, к примеру, право вето в области законодательствования, право помилования. В то же время ни одна ветвь власти не может исполнить полномочия, относящиеся к компетенции Президента РФ.
Среди российских юристов немало сторонников «жесткого» разделения властей. Однако ряд современных отечественных правоведов обращает внимание на то, что абсолютно точное, то есть «четкое разделение властей» может привести к нереализации, в конечном итоге, сходных и смешанных функций. Речь идет не о четвертой, президентской, ветви власти. В условиях правового взаимодействия ветвей власти президент - арбитр, согласователь позиций ветвей власти. В XXI в. политико-правовое сознание российского полиэтнического общества по-прежнему ориентировано на образ «сильной власти», которая ассоциируется с институтом президентства, с позитивным имиджем России в мире. Как считает В. Зорькин, Конституция РФ - одно из главных достижений постсоветской эпохи. На фоне противоречий и перемен, в контексте которых «далеко не просто совместить реальный государственный суверенитет с открытостью миру, а прочную гибкую власть - с безусловным уважением неотъемлемых человеческих прав и свобод».
Многие трудные задачи, российской политики удалось решить, благодаря «симфонии властей» при безусловном лидерстве института президентства и благодаря преемственной политике в XXI в. на различных направлениях. Определение стратегических ориентиров развития, формирования внешнеполитических доктрин, внутренней политики, в целях обеспечения рационализации процессов в обществе, реализации национальных проектов и др., позволяли приступить к реализации «плана вывода России из системного кризиса». С именем Президента России В.В. Путина связана внешне-политическая доктрина России на постсоветском пространстве, концепция и программы обеспечения национальной безопасности в условиях экономического кризиса, давления сепаратистов, внешних сил, заинтересованных в развале России.
Предложенная Путиным «модель прагматической интеграции» стран СНГ, по существу, явилась единственно возможным ответом на вызовы и угрозы стране на рубеже тысячелетий. Основные направления внешней политики в рамках СНГ имеют ряд стратегических линий: «Россия не склонна завышать планку, но и считает, что было бы вредно принижать значение взаимодействия со странами СНГ». Россию и страны СНГ связывает огромное количество невидимых нитей в области экономики, культурной среды, языка и общей истории. Свыше 20 млн русских проживают в странах Содружества. «Мы ориентируемся на двустороннее сотрудничество, - подчеркнул В.В. Путин на саммите Содружества 30 ноября 2001 г., - все зависит от степени готовности партнеров к интеграции». При этом Россия не настаивает на собственном безусловном лидерстве в интеграционном процессе и заинтересована в том, чтобы партнеры по Содружеству оказывали более активное воздействие на выработку консолидированной политической линии.
Современное состояние мировой цивилизации связано с глобализацией и переходом к информационному обществу. Речь идет о тотальной информатизации, технологизации процессов, в частности в сферах управления, экономики и политики, сетевых взаимодействиях на глобальном уровне.
В практическом смысле национальные государства по-прежнему остаются основными носителями политической власти.
Приоритеты в системе национальных интересов РФ следующие: развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конституционного строя, национальной и общественной безопасности. «Позиционирование России как великой державы сегодня является важным ориентиром в системе самоидентификации российских граждан. Уровень ожиданий, связанных с сильным государством, по-прежнему высок».
2. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти
.1 Полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти
Президент обладает серьезным комплексом полномочий по отношению к Правительству Российской Федерации.
В соответствии с п. «а» ст. 83 Конституции Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов.
В соответствии с п. «в» ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать.
На основании п. «б» ст. 83 Конституции Президент РФ «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации». По сложившейся практике Президент использует данное полномочие весьма редко, хотя заседания Правительства проходят, как правило, еженедельно. Право Президента председательствовать на заседаниях Правительства присуще всем президентским республикам, где глава государства возглавляет исполнительную власть и руководит непосредственно правительством. Однако в республиках со смешанными формами правления (а к ним традиционно относят Россию и Францию) картина существенно меняется. Например, такое право имеет Президент Франции, однако здесь при определенной политической ситуации решающую роль в руководстве Правительством играет премьер - министр, которому приходится «делить» свою власть с Президентом. Российская практика в отличие от французской исключает разный политический курс Президента и Правительства. Для Правительства Российской Федерации указания главы государства являются руководством к действию.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации подтверждается также тем, что Президент в силу п. «д» ст. 83 Конституции назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на должности и освобождение от них производятся «по предложению Председателя Правительства».
Президент вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Право Президента по отмене актов Правительства проистекает из конституционного статуса Президента как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод личности. Впрочем, в юридической литературе высказываются и другие оценки комментируемого положения. Полагают, в частности, что с точки зрения теории разделения властей весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом по отмене постановлений и распоряжений федерального Правительства. Если имеется факт неконституционности акта Правительства, то такое решение может быть признано недействительным Конституционным Судом. Отметим, что выступление Президента в качестве своеобразной надзорной инстанции представляется «правовым излишеством», учитывая, что когда Правительство готовит постановления и распоряжения, Президента информируют об их содержании в рамках взаимодействия этих органов. Кроме того, практически исключаются случаи, чтобы Правительство по указанию Президента не отменило свое решение.
Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ст. 83), а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации. Само же назначение на эту должность и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции). Представляется, что назначение и освобождение от должности главы Центрального Банка России с участием главы государства и Федерального Собрания является действенной гарантией независимости Центрального банка от других органов государственной власти.
В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент непосредственно руководит федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. В Законе не указаны конкретные органы, которыми руководит Президент, учитывая частые реорганизации и изменения в их наименованиях. Федеральные органы исполнительной власти, руководит которыми Президент, перечислены в структуре федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.
За истекшие годы после принятия Конституции нельзя выявить четких критериев отнесения ведомств в прямое подчинение Президенту. Обратим внимание на то, что указ Президента от 10 января 1994 г. №66 устанавливал, что «федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации». Такие случаи выделялись «звездочкой» - примечанием к наименованию соответствующего министерства или ведомства, которое означало, что этот федеральный орган исполнительной власти подведомствен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Теперь в структуре федеральных органов исполнительной власти содержание упомянутого примечания качественно изменилось: в нем говорится о конкретных федеральных органах исполнительной власти, контроль за деятельностью которых осуществляет Президент, а не об их подведомственности по вопросам, закрепленным на законодательном уровне. Таким образом, правовое регулирование в этой области имеет некоторую тенденцию к сокращению числа органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту.
Президент обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.
Указом Президента от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа от 1 июня 1995 г.) утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации.
Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Президент издает указы об учреждении государственных наград; о награждении ими; вручает награды; образует Службу государственных наград Президента; образует Комиссию по государственным наградам. Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.
Конституция отнесла к полномочиям Президента право назначения всероссийского референдума (п. «в» ст. 84). По Конституции 1978 г. это полномочие было закреплено за законодательными органами. Верховный Совет объявлял всероссийский референдум, назначенный по решению Съезда народных депутатов, или по требованию не менее чем одного миллиона граждан, либо не менее одной трети от общего числа народных депутатов Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации Президентом Российской Федерации приостанавливались неоднократно. В частности, 18 января 1996 г. Президент Российской Федерации приостановил действие Указа Президента Республики Башкортостан «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты», как противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Как следует из ч. 2 ст. 85 Конституции, действие актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушении прав и свобод человека. Однако на практике вмешательства суда не требовалось, поскольку оспариваемые Президентом Российской Федерации акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативно-правовых актах. Вместе с тем, практика идет по этому пути.
Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» от 6 октября 1999 г. (ред. от 25.10.2006) значительно расширены полномочия Президента РФ в отношении высших должностных лиц субъектов РФ - руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Предусмотренный федеральным законом механизм обеспечения единства в части возможности вынесения Президентом страны предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации и отрешения его от должности не был реализован.
28 сентября 2004 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесен законопроект, в соответствии с которым предлагалось изменить порядок избрания высших должностных лиц государственной власти субъектов Федерации «в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации». Основной новеллой законопроекта явилось закрепление порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ представительным органом власти субъекта по представлению Президента страны.
Законопроект был рассмотрен и принят Государственной Думой в третьем чтении 3 декабря 2004 г. При подготовке к рассмотрению данного проекта Федерального закона во втором чтении было внесено лишь 8 поправок, не затрагивающих принципиальные положения текста внесенного законопроекта.
В тексте Закона учтено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации», в котором Суд истолковал норму Конституции таким образом, что Президент РФ вправе трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ аналогичным образом. В Законе предусмотрена возможность Президента дважды предлагать на должность главы субъекта Федерации одну и ту же кандидатуру. Причем в случае, когда законодательный орган субъекта Федерации считает ее неприемлемой и дважды отклоняет ее, Президент после проведения консультаций наделяется правом представить для наделения полномочиями новое или то же лицо или распустить законодательный орган власти субъекта Федерации.
О том, что исполнительная власть в субъектах РФ становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ, свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности нашедшие свое выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов РФ, сопредельных в географическом смысле - их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Южный, Уральский). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах РФ.
Этому соответствует правовой статус назначаемого в каждом федеральном округе Президентом РФ его полномочного представителя. Президент РФ утвердил своим указом №849 от 13 мая 2000 г. (ред. от 21.03.2005) Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Полномочный представитель - должностное лицо, представляющее Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Его основные задачи: организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение проведения в округе кадровой политики Президента РФ.
Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. По существу, в центре его внимания - деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их руководителей (высших должностных лиц субъектов РФ).
В целом, в настоящее время связи Президента РФ с высшими должностными лицами субъектов РФ становятся в значительной степени опосредованными через его полномочных представителей, которые занимают надрегиональное положение, т.е. являются звеньями вертикали власти, стоящими над самостоятельными системами исполнительной власти в объединяемой федеральным округом группой регионов. Кроме того, недостатками данной реформы являются нечеткий правовой статус института полномочных представителей и размытость его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие определения федерального округа и его статуса. Также следует разделить убеждение о том, что введение института полномочных представителей показывает слабость федерального Центра по контролю и координации своих территориальных органов исполнительной власти.
В целом же идея укрепления исполнительной власти должна найти поддержку, поскольку имеет ряд достоинств:
осуществление контроля за семью федеральными округами главой государства будет более эффективным, нежели работа напрямую с каждым из 89-ти субъектов Федерации;
функции полномочного представителя в федеральном округе расширены незначительно, и статус полномочного представителя обусловлен размерами территорий федеральных округов;
полномочный представитель получает статус арбитра между субъектами РФ и будет эффективнее и оперативнее снимать противоречия между ними, чем сам Президент РФ, обремененный более серьезными государственными делами;
усложняется возможность «подкупа» полномочного представителя в федеральном округе для большинства субъектов РФ (предоставление различного рода благ, оказание услуг), не считая центры федеральных округов, которые могут в большей мере влиять на полпреда;
попытка масштабной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в деятельности субъектов России - это межотраслевое и межрегиональное координирование.
При этом следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №113-ФЗ от 5 августа 2000 г. (ред. от 25.07.2006) высшие должностные лица субъектов РФ теперь не являются членами Совета Федерации; вместо них в такой роли выступают назначаемые ими представители.
Наконец, Указом Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. (ред. от 28.06.2005) №1602 создан совещательный орган, членами которого являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.
Заключение
Президент занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. В то же время роль Президента в нашей стране не сводиться лишь к роли арбитра и координатора, его власть носит комплексный характер, вбирая в себя полномочия, присущие органам других ветвей власти, и, прежде всего, власти исполнительной. Анализ конституционных полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод о том, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к ним, а отношения между Правительством и Президентом основываются на безусловном приоритете президентской власти.
Обозначенные в работе направления реформирования властной вертикали в России, в конечном счете, должны позитивно отразиться на качестве работы федеральных и региональных государственных органов, что является одной из приоритетных задач Российского государства. Вместе с тем необходимо учитывать, что укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно-заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать Центру. Поэтому «перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм. Поэтому к реформированию вертикали власти в России следует отнестись положительно, но с тем условием, что оно будет проводиться постепенно и последовательно, в рамках конституционного поля.
Библиография
1.Агапов А.Б. Административное право: Учебник. - М.: Дашков и Ко, 2004. -992 с.
.Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. М., 1994.
3.Асланов Л.А. Менталитет и власть. Русская цивилизация: в 3 кн. М., 2009. Кн. 3.
4.Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - 2-е изд, перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2006. - 528 с.
.Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика. М., 1999.
6.Владимир Путин. Рано подводить итоги / под ред. Г.А. Бордюгова, А.Л. Касаева. М., 2007.
.Дербишайр Дж.Д., Дербишайр Я. Политические системы мира: в 2-х т. М., 2004. Т. 1.
.Дука А.В. Концептуальные основания анализа властных элит // Управленческое консультирование. 2011. №1. С. 48-62.
.Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.
.Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. М., 2008.
.Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. - Изд-во БЕК, 1996.
.Коркунов Н.М. Лекции энциклопедии права. СПб., 1904.
.Кортунов С.В. Современная внешняя политика России: стратегия избирательной вовлеченности. М., 2009.
.Ледяев В.Г. Политическая власть: концептуальный анализ // Управленческое консультирование. 2009. №4. С. 27-45.
.Луман Н. Эволюция. М., 2005.
.Лурье С. Метаморфозы традиционного сознания. СПб., 1994.
.Льюкс С. Власть: Радикальный взгляд. М., 2010.
.Майер Х. Избирательное право как инструмент распределения власти, или избирательное право и политика. М., 2005.
.Мамут Л. Основания политических прав // Политические права и свободные выборы. М., 2005.
.Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2008.
.Марченко М.Н. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. №4.
.Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. // Вестник Российской нации. 2010. №6. С. 15-29.
.Одинцов М.И. Избирательные кампании 1989-1991 гг. в СССР и России: хроника политической борьбы // Технология и организация выборных кампаний. Зарубежный и отечественный опыт / ред. В.С. Комаровский, Г.И. Иванов. М., 1993.
.Полякова Т.М. Менталитет полиэтнического общества (Опыт России). М., 1998.
25.Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997.
.Сапронов П.А. Власть как метафизическая реальность. СПб., 2001.
27.Сахаров А.Н. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
.Смирнов П.И. Слово о России: Беседы о российской цивилизации. СПб., 2004.
.Соловьев Вл. С. Русская идея // Русская идея. М., 1992.
.Стратегия развития России до 2020 г.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. М., 2008.
.Традиция и русская цивилизация / Д. Володихин, С. Алексеев, К Бенедиктов, Н. Иртенина. М., 2006.
.Хабермас Ю. Право как средство и право как институт // Правовая мысль ХХ века: сб. обзоров и рефератов / отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 2002.
.Хайдеггер М. Время и бытие: Статьи и выступления. М., 1993.
.Хорхордин О. Что такое государство? Русский термин в европейском контексте // Понятие государства в четырех языках. СПб., 2002.
.Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. М., 2006.
.Чилкот Р.Х. Теории сравнительной политологии. В поисках парадигмы. М., 2001.
.Эрлих Г. Изменяющееся право в изменяющемся обществе. Одиннадцать вводных лекций к изучению права // Правовая мысль ХХ в.: сб. обзоров и рефератов / отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 2002.
.Ященко А.С. Философия права Вл. Соловьева. Теория федерализма. СПб., 1999.