Парламентский контроль в Российской Федерации
План
Введение
. Понятие и формы парламентского контроля
.1 Понятие, объект, субъекты парламентского контроля и его задачи
.2 Формы парламентского контроля
. Парламентский контроль в Российской Федерации
.1 Вопросы Правительству
.2 Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
.3 Отчеты Правительства об исполнении бюджета
.4 Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания
.5 Парламентские слушания
.6 Деятельность Уполномоченного по правам человека Российской Федерации
Заключение
Библиографический список
Введение
Одной из важнейших функций парламента является контроль над деятельностью правительства. Эта функция является необходимой для реализации принципа сдержек и противовесов в демократических государствах. Круг полномочий исполнительной власти сегодня столь же широк, сколь велики возможности злоупотребления ими. Чтобы избежать этого, необходимо контролировать деятельность органов исполнительной власти. Для этого создан институт парламентского контроля, целью которого является достижение более эффективной деятельности правительства, пресечение нарушения органами исполнительной власти прав и свобод граждан, анализ практики осуществления этими органами действующего законодательства.
Контрольная функция парламента исторически возникла первой. Согласно Великой хартии вольностей, принятой в 1215 году в ходе политической борьбы в Англии, никакой налог не мог взиматься без согласия Совета королевства (аналога Палаты лордов). Тем самым был установлен контроль Совета королевства над королевскими расходами.
На протяжении практически всей своей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. В СССР парламентский контроль хоть и был закреплен нормативно-правовыми актами, но не реализовывался практически. Часть 2 статьи 19 Конституции РСФСР 1978 года закрепляла положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Но Верховный Совет собирался на сессии всего на несколько дней ежегодно, а потому не играл в системе государственных органов сколько-нибудь значительной роли.
Актуальность выбранной темы объясняется тем, что преобразования, проводимые в течение последнего десятилетия, привели к серьезным изменениям системы высших органов власти, которые оказали значительное влияние на взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. Согласно ч.1 ст.1 Конституции РФ 1993 года Конституция РФ от 12.12.1993 - «Российская газета», N 237, 25.12.1993 Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления.
Целью настоящей работы является попытка анализа существующей на сегодняшний день практики парламентского контроля в Российской Федерации и рассмотрение соответствующей нормативно-правовой базы. В некотором отношении будет подвергнут изучению и опыт зарубежных стран. Всё это позволит нам создать на научной основе целостное представление о механизме осуществления парламентского контроля в истории и существующей реальности отечественного парламентаризма, а также наметить возможные пути его дальнейшего развития для цели наиболее эффективного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.
1. Понятие и формы парламентского контроля
.1 Понятие, объект, субъект парламентского контроля и его задачи
Этимологические особенности слова «контроль» позволяют определить, что под контролем понимается установление правильности обстоятельств дела (от фр. сontrerole - противосвиток). Однако в конституционно-правовом значении под этим словом понимается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.
Современные российские и зарубежные авторы, как правило, не дают дефиниции парламентского контроля, перечисляя его формы и раскрывая их содержание.
Стоит отметить, что в современной зарубежной литературе существует несколько определений парламентского контроля.
Так, по мнению французских исследователей, парламентский контроль - это «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой» Исполнительная власть, Законодательная власть, Судебная власть во Франции. Российско-Французская серия «Информационные и учебные материалы» - Новая серия: № 6. Посольство Франции в России. МИД Франции - 1996 - 96 с.1
По мнению немецкого автора В.Стеффани парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения формы поведения других, в частности правительства и других органов управления, при непосредственной или косвенной возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Данное определение хоть и является более полным, чем у французских авторов, однако оно менее предпочтительно в силу своей излишней громоздкости.
А.А. Корнилаева и М.М. Утяшев определяют парламентский контроль как осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.
На наш взгляд, более предпочтительным является определение Е.В. Ковряковой, согласно которому, парламентский контроль - это «…система норм, регулирующая установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)» Коврякова Е.В. - Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 - 12 с..
Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство.
Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля - выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.
Предполагается разумным привести классификацию задач (этапов) парламентского контроля, данную В. Стеффани применительно к деятельности Германского Бундестага:
.получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тем или иным вопросам. Для решения этой задачи могут быть использованы различные источники, например: сообщения в СМИ, доступ к банкам данных, парламентские слушания и т.д.;
.предварительная обработка полученной информации, осуществляющаяся в парламентских комиссиях и комитетах, а также в парламентских вспомогательных служебных органах и службах;
.анализ и оценка полученной информации, осуществляемый посредством проведения совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий, а также обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (или его отдельной палаты в бикамеральных парламентах);
.выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, в том числе и возможность непосредственного применения санкций.
.2 Формы парламентского контроля
Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по разным основаниям. По мнению Корнилаевой А.А., классифицировать формы парламентского контроля следует следующим образом: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Таким образом, критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический режим и т.д.1
.В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:
· Парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером является парламентский запрос Государственной Думы РФ).
· Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе расследовательскими), отдельными депутатами.
· Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсман для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).
. По времени осуществления парламентского контроля:
· Упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и неэффективной деятельности исполнительной власти.
· Сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере финансово-бюджетного контроля Финансовое право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп./ А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева [и др.]; отв. Ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект - 2007 - 38 с., задачей которого является осуществление контроля парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации. 1
· Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.
. По содержанию:
· В сфере соблюдения прав человека.
· В финансово-бюджетной сфере.
· В сфере обороны и безопасности.
· В сфере охраны окружающей среды и т.д.
Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации парламентского контроля.
. Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы, проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий, расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).
. Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).
. В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль, осуществляемый оппозицией.
. Специальный и общий парламентский контроль.
. По процедуре: гласный и негласный.
. По поводам контроля: конкретный и абстрактный.
2. Парламентский контроль в Российской Федерации
В науке конституционного права существует мнение, согласно которому Государственная Дума Федерального Собрания РФ обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство. Это обусловлено в первую очередь историческими особенностями нашей страны и сложившимися вследствие этого формой правления, политическим режимом и социально-политической и социально-экономической обстановкой.
Россия по форме правления является полупрезидентской или полупарламентской (смешанной) республикой с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно весьма условно назвать дуалистическим, характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти.1 Президент в России является главой государства, избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция РФ от 12.12.1993 - «Российская газета», N 237, 25.12.1993. Согласно ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712. Президент руководит не Правительством в целом, а силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. По мнению некоторых авторов, по своему правовому положению Президент РФ может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти. Но не стоит забывать о том, что взаимоотношения Президента и Правительства могут быть различными (примерами могут послужить периоды премьерства С.В. Кириенко в и Е.М. Примакова). Парламентское право России: учебник/ М.: Эксмо, 2006 - 152 с. Так же как и в французской Конституции, в российской не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии, которые обладают в нижней палате парламента большинством. Ч.3 ст. 13 Конституции РФ закрепляет положение о том, что в Российской Федерации существует многопартийная система Конституция РФ от 12.12.1993 - «Российская газета», N 237, 25.12.1993.. Однако вследствие отсутствия у партий четкой идеологической и социальной базы, партийные фракции в Государственной Думе довольно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля.
Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы парламентского контроля.
.1 Вопросы Правительству
Положение о данной форме парламентского контроля закрепляются в п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466. и ч. 1, 2 ст. 38 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты, а члены Правительства обязаны на них отвечать. Вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания. Депутат, предварительно задавший письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица вправе задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня выступить в течение не более 5 минут по существу письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты имеют возможность в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. Е.В. Коврякова предполагает целесообразным ввести как во Франции практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы, с тем чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает. Коврякова Е.В. - Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 - 164 с. Министры должны уведомить члена парламента о том, что государственные интересы не дают им возможности ответить на этот вопрос либо потребовать продления срока для сбора необходимой информации.1
.2 Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
Данная форма парламентского контроля регулируется нормами, содержащимися в ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты (в Германии общий запрос Правительству может быть направлен по желанию фракции или 5 % депутатов Бундестага) Парламентское право России: учебник/ М.: Эксмо, 2006 - 155 с., а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу членом соответствующей палаты.
Должностное лицо, которому доставлен запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании, копии письменного ответа направляются всем членам палаты парламента, от имени которой был отправлен запрос. 1Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или иной установленный инициатором срок. Диапазон проблем, затрагивающихся в запросах, разнообразен: оказание помощи и предоставление лекарственных средств детям, страдающим тяжелыми заболеваниями Постановление СФ ФС РФ от 15.11.2006 N 362-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу оказания медицинской помощи и предоставления лекарственных средств детям, страдающим тяжелыми заболеваниями» - «Собрание законодательства РФ», 20.11.2006, N 47, ст. 4829, государственное регулирование оборота осетровых рыб Постановление СФ ФС РФ от 25.09.2006 N 292-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу государственного регулирования оборота осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру» - «Собрание законодательства РФ», 02.10.2006, N 40, ст. 4134, пенсионное обеспечение российских соотечественников в Туркменистане Постановление ГД ФС РФ от 15.02.2006 N 2806-IV ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову «О пенсионном обеспечении российских соотечественников в Туркменистане» - «Собрание законодательства РФ», 27.02.2006, N 9, ст. 962 и т.д.
Депутаты довольно часто обращаются к данной форме парламентского контроля, однако сроки рассмотрения их запросов зачастую нарушаются. Нередко формален сам подход к рассмотрению запросов, иногда ответы на запросы неполны и некорректны или написаны лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.
.3 Отчеты Правительства по исполнению бюджета
Положение об отчетах Правительства по исполнению бюджета закрепляется ч. 10 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполнении бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также целый ряд документов в соответствии со ст. 275, 276 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ - «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
.4 Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания
Согласно части 3 ст. 101 Конституции РФ Конституция РФ от 12.12.1993 - «Российская газета», N 237, 25.12.1993 Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. В соответствии со ст. 19 Регламента Государственной Думы Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, N 7, ст. 801 к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению относятся: подготовка запросов в Конституционный Суд России в соответствии с решением палаты, организация проводимых Госдумой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты.
Комитеты и комиссии образуются, как правило, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.
Е.В. Коврякова отмечает недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Ст. 29 Регламента устанавливает лишь право запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Но обязанность последних предоставлять эти документы и материалы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривает. Часть 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет лишь правило о безотлагательном ответе должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций и предоставлении ими запрашиваемых документов и сведений на обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.
Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» - «Российская газета», N 294, 29.12.2005 регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также закон устанавливает основания, формы, процедуру парламентского расследования, права и обязанности должностных лиц, привлекаемых к участию в данном расследовании.1
Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, которые стали известны членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думой, а также предложение Уполномоченного по правам человека о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Но процедура возбуждения парламентского расследования весьма затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии.
При осуществлении своей деятельности комиссия вправе:
· Запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования. Должностные лица обязаны предоставить указанную информацию в течение 15 дней.
· Приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.
· Опрашивать приглашенных лиц, только если они не являются подозреваемыми или обвиняемыми.
· Предложить должностным лицам и гражданам предоставить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию.
Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе, в котором могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, предложения о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.
Особенностью становления института парламентского контроля в России можно считать опережающее законодательное регулирование статуса и полномочий аналогичных органов, создаваемых в субъектах РФ. Так, Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области» в ред. Закона от 19 июня 2003 г. N 277 прямо устанавливает, что депутатские расследования являются одной из форм контроля Калининградской областной Думы за соблюдением законодательства Калининградской области. В качестве целей депутатских расследований Закон устанавливает: - укрепление демократического порядка организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области; - информирование общества об обстоятельствах и причинах негативных событий, имеющих общественную значимость, а также выработке рекомендаций по ликвидации последствий таких событий, их недопущению.
Стоит также отметить, что важным вопросом при введении в практику государственной и общественной жизни института парламентского расследования является разграничение таких расследований от предварительного расследования, проводимого компетентными органами в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, и от судебного следствия. Садовникова Г.Д. «Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в Российской Федерации - «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 2 Депутатское расследование не подменяет собой предварительное следствие, проводимое правоохранительными органами, рассмотрение дел в судах, а также не имеет преюдициальности, то есть не является обязанностью для судов принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные при проведении депутатского расследования.
.5 Парламентские слушания
Положения о данной форме парламентского контроля содержатся в п. «г» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466. Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы (ст. 13 Регламента), комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Парламентские слушания могут быть могут быть как открытыми для СМИ, так и закрытыми. Результатом парламентского слушания является принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу, если такое решение одобрено большинством принявших участие в слушаниях депутатов. Данные рекомендации могут быть опубликованы в печати и размещены в Фонде информационных ресурсов Думы. Цель парламентских слушаний заключается в огласке и привлечении внимания общества к той или иной проблеме посредством СМИ. В ходе этой формы парламентского контроля он реализуется, как правило, в сфере исполнения бюджета, осуществления внешней политики, проведения приватизации и т.д.
палата депутат уполномоченный совет
2.6 Деятельность уполномоченного по права человека Российской Федерации
Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена). 1
Институт омбудсмена - относительно новое явление для российской правовой практики, хотя он хорошо известен конституционному законодательству европейских стран и США как хорошо зарекомендовавший себя механизм защиты прав и свобод человека.
Впервые должность омбудсмена была учреждена в Швеции в 1809 г. В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Постановление ВС РФ «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22.11.1991 N 1920-1 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР", 26.12.1991, N 52, ст. 1865. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека.
Официально должность уполномоченного по правам человека в России была учреждена Конституцией 1993 г. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции отнес к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности уполномоченного по правам человека. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который был принят 26 февраля 1997 г Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ - «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.. Данный Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. В ст. 8 названного закона предусматривалось, что в срок не позднее 30 дней с момента вступления его в силу Государственная Дума была обязана назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Однако только 22 мая 1998 г. тайным голосованием на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был назначен депутат Государственной Думы О.О. Миронов.
Статья 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное положение полностью противоречит самой идее института - обеспечения гражданских прав, нарушенных государственными органами и служащими. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы, в соответствии с которой он клянется защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести. Согласно п. 1 ст. 20 упомянутого закона, получив жалобу, Уполномоченный в РФ имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при этом отказ обжалованию не подлежит. В Уполномоченном российский гражданин должен видеть должностное лицо, стоящее на защите его прав, а не ограничивающее его права.
Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти.
Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам
«Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. 1
Заключение
В заключение следует отметить, что в науке конституционного права существует ряд предположений и рекомендаций по поводу путей формирования институтов парламентского контроля в Российской Федерации. Некоторые из них предполагают необходимость изменения ряда положений Конституции. Несомненно, парламентский контроль - необходимый элемент демократического государства, и служит он для реализации принципа «сдержек и противовесов». Но и переоценивать значение данного института не стоит, учитывая опыт как зарубежных стран, так и собственно российский, ведь в настоящее время парламентский контроль может быть неэффективным в силу различных факторов, как то: неэффективность существующей партийной системы, дисбаланс политических сил, особенности формы правления, международная и внутриполитическая ситуация. Прежде всего, это предполагает выработку собственной модели реализации контроля за исполнительной властью, принимая во внимание зарубежную практику. В качестве примеров перцепции элементов зарубежной практики можно назвать следующие выделяемые Е.В. Ковряковой изменения Коврякова Е.В. - Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 - 191 с.: формирование Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством; упрощение требований законодательства для выражения недоверия Правительству с учетом того, что Россия - полупрезидентская республика; смягчение условий роспуска Государственной Думы и т.д. Однако реализовать это все на практике довольно непросто, ведь эти нововведения требуют внесения изменений в Конституцию. Более реальным представляется внесение изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие определенные формы парламентского контроля, меньшей, по сравнению с Конституцией, юридической силы. И таковая целесообразность зависит вовсе не от усложненного порядка внесения изменений в Основной Закон, а от сложности реализации того, что требуют эти изменения, могущие повлиять на основы нашего конституционного порядка.
Но не стоит забывать и о том, что усиление парламентского контроля в Российской Федерации может ослабить положение Правительства, нарушив тем самым и без того шаткое (быть может, условное), но во всяком случае сложившееся равновесие в системе органов государственной власти.
В настоящей работе были освещены, проанализированы основные сферы, формы парламентского контроля и особенности его осуществления парламентами федерального и регионального уровней, проводились аналогии или указывались различия данного института в России и некоторых зарубежных государствах, а также были отмечены позиции ряда авторов на сущность парламентского контроля и возможные пути его развития.
Библиографический список
Правовые акты
. Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января.2. Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ - «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.
. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2 -ФКЗ (в последней ред. ФКЗ от 28.12.2010. № 8-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. №51. Ст.5712; Российская газета. 2011. 15 января.
. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 06.04.2011г. № 68-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Российская газета. 2011. 08 апреля.
. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 19.07.2011. №246-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Российская газета. 2011. 22 июля.
. Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» - «Российская газета», N 294, 29.12.2005.
. Федеральный закон от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466.
. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.01.1995, N 3, ст. 167
Научная литература
1. Авакьян С.А. « Конституционное право России ». - М.: Юристъ, 2009.- 422с.
2. Аман И.В. «Парламентский контроль». Континент - М.: Статут, 2011. - 356с.
. Исаев И. А. История государства и права России - М.: Статут, 2007. - 356с.
. Кожевников М.В. Понятие и формы парламентского контроля. - М.: «Дашков и К°», 2006. - 305с.
5.Курицын В.М. История государства и права России.. - М.: Наука, 2009. - 504с.
. Варьян А.Г. Парламент РФ // Журнал Политические проблемы теории государства. 2010. №10. - С. 35 - 48.
. Дягетов А.Г. Россия как светское государство.// Журнал. 2004. № 6. - С. 18
8.Основные принципы исправительно-трудовой политики НКЮ // Журнал «Советская юстиция». 2001. №18. - С. 24 - 36.
. Право в поддержку ускоренных темпов коллективизации // Журнал «Советская юстиция». 2005. №14. - С. 34 - 36.
. Резолюция о борьбе с бюрократизмом // Журнал «Социалистическая законность». 2009. №3. - С. 21 - 26.
. Реформа исправительно-трудового дела. // Журнал «Советская юстиция». 2011. №15. - С. 28 - 36.
. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. « Конституционное право РФ » Москва. // Журнал «Советская юстиция». 2010. №5. - С. 28 - 46.
13. Века А.В. « История Парламента наших дней ». - М.: Наука, 2009. - 504с.
14. Главацкий М.Е. « История России ». М.: «Дашков и К°», 2007. - 305с.
15. Козлов Ю.Ф. «Парламент и политика». Саранск. - М.: Юристъ, 2010.
16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. « Конституционное право России ». М.: Статут, 2007. - 356с.