политической системой.
Местное самоуправление, представляет собой одну из основ Конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, своевременно и эффективно решать вопросы местного значения и обеспечивать учет интересов местных сообществ при реализации государственной политики, взаимовыгодно сочетать интересы и права человека с интересами общества и государства.
При рассмотрение специфики понятия «местное самоуправление» следует отметить особенности употребления терминов «местное управление» и «местное самоуправление». В литературе, особенно англоязычной, понятия «местное самоуправление» и «местное управление» весьма часто употребляются как синонимические, что вызвано тем, что в ряде стран, в частности, в Великобритании, нет местного государственного управления, а только самоуправление, поэтому и нет необходимости разграничивать эти понятия. В отечественной литературе эти термины называют различные понятия, обозначая две различные системы управления на местах: местное самоуправление - это управление, осуществляемое местными представительными органами, а местное управление представляет собой органы, назначаемые из центра, федерального или регионального, то есть государственную администрацию на местах.
Несмотря на слабую разработанность проблем местного самоуправления в нашей стране, в отечественной научной литературе уже представлено множество различных определений местного самоуправления, в которых отражается направленность формулировок на тот или иной исследуемый дисциплинарный аспект местного самоуправления. Так, по мнению ученых, Института социально-экономических проблем РАН, «местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества».
Кожевников В.И. предлагает оценивать состояние объективных условий функционирования местного самоуправления по следующим параметрам:
- состояние законодательной и нормативной базы;
- состояние бюджетной и налоговой систем;
- степень способности населения к самоорганизации;
- отработанность вопросов формирования органов и систем местного самоуправления;
- степень готовности органов государственной власти к работе в пределах собственной компетенции и в условиях взаимодействия с местным самоуправлением;
- состояние методической базы и государственной поддержки местного самоуправления;
- состояние подготовки кадров.
Кроме двух, все остальные параметры определяются деятельностью органов государственной власти, и хотя они далеки от желаемых, то можно, планировать их качественное улучшение по мере стабилизации экономической ситуации в стране и разработки на государственном уровне путей решения проблем местного самоуправления (развитие методической базы, подготовка кадров).
Два же параметра - степень способности населения к самоорганизации и степень готовности государственной власти к работе в пределах собственной компетенции, отражают политическое содержание состояния системы местного самоуправления. Самым важным параметром, определяющим состояние местного самоуправления, является степень способности населения к самоорганизации. При реформировании «сверху», а иной путь, как указывалось, и невозможен, проблема формирования способности населения к самоорганизации, или другими словами, проблема организации местного сообщества, ложится на созданные в результате общегосударственной реформы органы местного самоуправления, поскольку они более, чем органы государственной власти, заинтересованы в диалогических отношениях с избравшим их населением. Хотя следует признать, что пока на разных уровнях власти, в том числе и на городском, зачастую отсутствует правильное понимание идеи местного самоуправления.
Большинство и политиков, и руководителей, даже тех, кто избран в органы местного самоуправления, пользуются термином «местное самоуправление», называя так выборную власть на местах. Органы местного самоуправления, оказавшись низовым звеном государственной власти и находясь в полной зависимости от вышестоящих органов центрального или регионального уровня, зачастую не осознают противоестественности своего положения. Ведь зависеть они должны единственно от населения, поскольку население им доверило на определенный срок заниматься местными делами. Местное самоуправление в представлении выборных местных властей «сводится преимущественно к бюджетным вопросам, к праву формирования бюджета снизу и к результатам собственной деятельности по формированию общественной инициативы на низовом уровне, не затрагивающей, однако, управленческий аппарат». Местные органы, погруженные в финансово-хозяйственные заботы и воющие с государственными органами за предоставление им финансовой самостоятельности, зачастую не осознают, что если не будет выполняться главная цель самоуправления (поскольку «степень способности к самоорганизации» и местное сообщество есть синонимичные понятия), то эффективного местного самоуправления, действительно самостоятельно решающего местные дела, не будет никогда создано.
Представляется, что осознание местными властями важности параметра «степень готовности населения к самоорганизации» в деле местного самоуправления и нахождение путей развития этой способности - одно из основных направлений их работы. Местные органы власти в период становления самоуправления не могут не рассчитывать на государственные гарантии в обеспечении минимальных социальных стандартов, так как являются проводниками государственной политики на местах, но на этом уровне проводников-исполнителей социально-экономических задач по обеспечению минимальных стандартов органы местного самоуправления могут и законсервировать себя, если при выработке планов своего стратегического развития ими не будет ставиться политическая цель - формирования местного сообщества.
Развитие института местного самоуправления в Российской Федерации является на сегодняшний день одной из важнейших задач как с точки зрения укрепления российской государственности в целом, так и с позиции повышения качества жизни населения.
Перспективы развития местного самоуправления в России в настоящее время еще не ясны в полной мере. Но можно с уверенностью сказать, что на сегодняшний день сложились основные направления для преобразования существующей системы местного самоуправления. Это предопределяется необходимостью решения комплекса проблем в области развития местного самоуправления, таких, как:
- проблема территориального построения системы МСУ;
- проблемы в области финансово-экономических основ МСУ: одна из самых острых - несоответствие объема полномочий органов МСУ имеющимся материальным и финансовым ресурсам;
- проблемы в области организационной структуры органов МСУ;
- необходимость разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ;
- необходимость усиления ответственности и контроля над деятельностью органов местного самоуправления, как со стороны граждан, так и со стороны государства;
- отсутствие законодательного регулирования отдельных аспектов развития местного самоуправления на федеральном и на региональном уровнях.
Таким образом, комплексное решение всего спектра проблем возможно только, если соответствующие нормы, найдут свое отражение в федеральном законодательстве. Именно эта цель и преследовалась авторами нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, который и определяет основные направления проведения муниципальной реформы. Теперь многое зависит от объединения усилий всех ветвей власти. Только это даст возможность, избежав дальнейшего накопления нерешенных проблем, создать возможность для более широкомасштабного использования потенциальных ресурсов самоорганизации населения для решения проблем жизнедеятельности.
Самоуправление в России имеет давнюю историю. Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось неровно и довольно самобытно, его плоды не слишком походили на муниципальные установления Европы. Однако, противопоставления российского опыта самоуправления зарубежному, было бы ошибочным - принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России, по своей сути остались сходными.
Традиции местного управления в России являются исторической национальной основой для становления института самоуправления на современном этапе развития нашей страны.
Уже в конце XVIII века Екатерина II в противовес петровскому абсолютизму и централизации признает необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление. Принимается «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой был определен статус городского населения, организация городского управления и образование ведающих делами всего городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся путем всесословных выборов.
Согласно жалованной грамоте городам, городское население делилось на шесть категорий: городские обыватели, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и прочие посадские жители. Все они могли входить в «городское общество», участие в котором ограничивалось имущественным (налог в 50 руб. в год) и возрастным (не моложе 25 лет) цензом. Городское общество избирало на срок в три года свой представительный орган - Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей). Общая дума в свою очередь избирала городского голову и исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу, состоящую из городского головы и гласных (депутатов), в задачи которых входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения.
Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору, то есть представителям государства на местах, поэтому говорить о создании в результате этого реформирования сверху местного самоуправления неправомерно. На это обращает особое внимание Н. И. Лазаревский: «Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления … существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или, по крайней мере, при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением». Однако реформа была, несомненно, прогрессивным шагом, поскольку вела к децентрализации власти, во-первых, а во-вторых, в политический процесс на местном уровне включились представительные власти, и самое главное - способствовала формированию местного сообщества. Другими словами, благодаря этой реформе создавались предпосылки для развития местного самоуправления и формирования гражданского общества.
Новым этапом этого процесса стала отмена крепостного права, которая обусловила необходимость нового реформирования системы местного управления. Были проведены земская реформа (1864) и реформа городского управления (1870).
Основу земских учреждений составляли Земские собрания и Земские управы, избиравшиеся на уровне губерний и уездов. Высшими распорядительными органами местного управления были Земские собрания. Процедура их избрания была следующей: на уровне уездов созывались уездные Земские собрания, состоявшие из уездных земских гласных, избиравшихся по трем куриям: землевладельцы, городские общества, крестьянские общества.
Председательствовал в уездном Земском собрании уездный предводитель дворянства. Уездное Земское собрание избирало гласных в соответствующее губернское Земское собрание, образовывало уездную Земскую управу - высший исполнительный орган уезда. В свою очередь, губернское Земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую Земскую управу - высший исполнительный орган губернской власти. Председателя уездной Земской управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел Российской Империи. Местный губернатор имел право наложить «вето» на любое решение земских учреждений. В случае несогласия с действиями губернатора земские учреждения могли обжаловать его распоряжения в Сенате, которому принадлежало право окончательного решения вопроса, то есть фактически было положено начало разделению трех ветвей власти.
Уездная и губернские управы состояли из 3 и 6 человек соответственно, включая председателя. Членами управы могли стать не все гласные собраний: чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не имели такого права, а остальные чиновники могли занять должность в управе с разрешения своего начальства.
Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства, руководствуясь решениями и постановлениями земских собраний. Был законодательно определен перечень обязанностей управ и предусматривался их ежегодный отчет перед собраниями. Особое внимание законодательством было уделено финансовой деятельности управ. Управы должны были строго придерживаться утвержденных смет, отступление от них было возможно только в установленных собранием границах. Основную работу по управлению отраслями земского управления осуществляли наемные специалисты (медики, учителя, инженеры, агрономы и т.д.).
У земств был свой бюджет, доходная часть которого формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной земству. Обложение земель, лесов, производств и торговли, сборы от местных налогов расходовались на местные нужды. Доходная часть бюджета формировалась также за счет государственных дотаций на осуществление конкретных программ (содержание народных училищ, распространение сельскохозяйственного опыта). Расходование дотационных средств контролировалось правительством. Значительна была в бюджете и доля от частных пожертвований. Земства занимались и торгово-промышленной деятельностью, прибыль от которой входила в доходную часть бюджета.
Компетенция земских учреждений была законодательно определена в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и распространялась на всю сферу местных хозяйственных дел в пределах территории земства. «Положение…» ограничивало компетенцию земств, указывая, что они не имеют права вторгаться в сферу полномочий сословных обществ, правительственных и общественных учреждений. В компетенцию местного земского управления входили содержание местной полиции и чиновничества, арестантских домов, контроль за состоянием путей сообщения.
В «Положении…» четко разграничивалась компетенция уездных и губернских земств, при этом указывалось, что решения последних обязательны для первых.
Разработчики земской реформы исходили из негосударственной природы земств, поэтому земства не были наделены государственно-властными полномочиями. Последними были наделены только государственные структуры местного управления, прежде всего полиция, которая при этом содержалась из земских средств. Полиция не подчинялась земству, и когда земские власти обращались к ней в случае необходимости осуществления мер принуждения, то за полицией оставалось право решать вопрос о целесообразности применения таких мер.
Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям, и должностные лица не считались государственными служащими, вознаграждение им выплачивалось из земских средств. В «Положении…» указывалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест».
Разработчики земской и городской реформ находились под воздействием общественной теории местного самоуправления, о чем свидетельствует и развернувшаяся в период реформ дискуссия по вопросу о природе местной власти. В основании общественной теории местного управления лежит идея независимости местной власти от государства в решении хозяйственных вопросов и удовлетворении нужд населения, поскольку местные органы - это учреждения народа и должны быть ответственны перед народом. Местная власть отличается, согласно этой теории, от государственной тем, что она всегда только выборная.
Отечественные ученые уже тогда, на этапе зарождения местного самоуправления в России, понимали невозможность перенесения на русскую почву систем самоуправления Западной Европы (которые там были уже достаточно развиты), и причину видели в ускоренности в России традиций государственной централизованной системы управления (А.И. Васильчиков), но при понимании своеобразия российского пути, считали, что прогрессивное развитие будет обеспечено лишь в направлении становления системы местного самоуправления. Так, Б.Н. Чичерин считал, что при самодержавной государственной системе управления, склонной к жесткой бюрократизации, местные выборные учреждения внесут свежую струю в систему управления, которая благодаря им будет лучше удовлетворять общественные потребности.
В России периода земской и городской реформы 60-х гг. был большой круг оппонентов не только среди консервативной части высшего чиновничества, но и среди ученых, которые придерживались государственной теории. Государственники, справедливо считая, что по своей природе местное самоуправление - феномен политический, отрицали право местных органов на автономию и считали целесообразным их включение в государственную систему управления и, значит, под строгий контроль государства. Сторонники государственной теории обосновывали свои установки тем, что местное самоуправление имеет двойственную природу (с чем, кстати, соглашался и Чичерин), поскольку оно выполняет ряд делегированных ему государственных полномочий, и поэтому, как утверждал, например, А. Градовский, оно и действовать должно на правах государственных властей.
Государственная теория как теоретическое обоснование лежит в основе тех контрреформ земского и городского управления, что были проведены в 90-х годах прошлого века Александром III. Так, один из главных идеологов контрреформ граф Д. Толстой в докладной записке писал, что главные причины недостатков в работе земских и городских учреждений заключаются в обособленности этих учреждений от государственных.
Несмотря на непродолжительный срок действия земской и городской реформ, они были значительны не столько в практическом плане, сколько как первый национальный историко-политический опыт организации местного самоуправления, важнейшими моментами которого были следующие принципы:
- децентрализация системы управления, выразившаяся в отделении земской и городской системы управления от государственной;
- перенесение ответственности за местные дела на сформированные местным сообществом органы власти;
- зарождение демократических институтов выборов и представительства;
- законодательное оформление полномочий местных властей;
- повышение значимости судебной власти (споры между высшими государственными чиновниками - губернаторами и местной властью разрешались в Сенате, губернатор часто решал в пользу местных властей).
Земские и городские учреждения власти, хотя и не могут определяться как местное самоуправление, все же их можно считать первым опытом в становлении института местного самоуправления в России и попыткой демократизации системы управления сверху. Земства, распространенные лишь на некоторые области европейской части Российской Империи, были ликвидированы после Октябрьской революции.
Государство, устанавливающее диктатуру пролетариата, по своей природе является централизованным, поэтому демократический институт местного самоуправления, стремящийся к автономии, «антагонистичен» пролетарскому государству. В советский период местным управлением занимались Советы, которые государство наделило широкими полномочиями управления местными делами, оформив их как звено своей централизованной системы управления. До 1924 г. местные Советы выполняли исключительно только хозяйственные функции. Им были переданы полномочия в сферах землеустройства, жилья, дорог, транспорта, которые они должны были осуществлять за счет переданных в их распоряжение местных налогов.
С 1924 г., согласно «Постановлению о городских Советах», горсоветы являются «высшими органами власти в пределах городской территории». Местные городские Советы были наделены полномочиями и в политико-административной сфере. Полученные горсоветами полномочия высшей власти были подтверждены Декретом «О выделении самостоятельных городских бюджетов» (1925 г.), который закрепил доходные источники для ведения городского хозяйства. Хозяйственно-административная деятельность городских Советов была успешной, поскольку повсеместно удалось восстановить городское хозяйство до дореволюционного уровня. Это было короткое время в советской истории, когда местные Советы, являясь органами управления (но не самоуправления), были действительно хозяевами на своей территории. Именно в это время Л. А. Велиховым на основе анализа работы местных советов народных депутатов и были сформулированы те основные принципы, на которых должна строится система местного самоуправления, и которые совпадают с продекларированными Европейской хартией:
- местное самоуправление - власть, деятельность которой регулируется законом;
- обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;
- местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;
- для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено достаточными собственными ресурсами.
Начиная с 1928 г. в целях эффективного проведения индустриализации, государство передает основные полномочия и средства местных Советов территориальным подразделениям правительственных ведомств, и с 1930 г. самостоятельная хозяйственная деятельность Советов прекращается, в них ликвидируются отделы коммунального хозяйства.
В Конституции 1936 г. Советы провозглашаются основой политического строя СССР. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов власти вышестоящим, что выразилось в следующих чертах местного управления, получившего название «советской модели местного самоуправления»:
- Полновластие Советов как представительных органов, демонстрирующее советский вариант народовластия, есть, в сущности, отрицание демократического принципа разделения властей.
- Выборы депутатов местных Советов проводились на безальтернативной основе, т.е. была дискредитирована сама идея выборности властей.
- Советы как местные представительные органы были органами государственной власти, а исполнительные комитеты этих же местных Советов были органами государственного управления и должны были осуществлять свою деятельность, на основе принципа двойного подчинения: вышестоящему исполкому и своему местному Совету. Но реального подчинения местному Совету не было, так как планы развития территории и ее бюджет составлялись местными исполкомами на основе тех обязательных показателей, что устанавливались вышестоящими исполкомами.
- Поскольку реальной властью обладали не Советы, а партийные комитеты, действовавшие на всех уровнях административно-территориального деления, то местные Советы были абсолютно формальным органом. Происходило сращивание советского и партийного аппаратов при доминирование последнего.
- Депутаты местных советов работали на непостоянной основе, поэтому на практике их деятельность подменялась работой исполкомов, выполнявших решения партийных органов. Депутаты не обладали реальной политической властью и не принимали самостоятельного участия в процессе управления.
- Форма деятельности местных Советов была сессионной, и на сессиях без обсуждений формально утверждались подготовленные исполкомами решения.
- Исполкомы подменили Советы, поскольку по Конституции 1937 г. полномочия местных Советов и их исполкомов не были разграничены, кроме некоторых чрезвычайных, которые Совет мог исполнять на своих сессиях.
- На первом этапе реформирования в перестроечный период была сделана попытка внести соответствующее сущности местного самоуправления содержание в уже существующую форму.
Реформирование «сверху» оказалось, с одной стороны, излишне демократичным: основанное на принципе разделения властей, оно приводило к противостоянию двух ветвей власти - представительной и исполнительной - на местном уровне; а с другой стороны, администрации подменили собой исполкомы, так как, будучи органами центрального управления на местах, имели всю полноту полномочий по управлению. Мировой опыт свидетельствует, что при организации местного самоуправления целесообразен принцип не равновесия властей, а приоритет одной из них. Это, по сути дела, и произошло в тот период в России. Результат реформирования местного управления этого периода нельзя оценивать только отрицательно, поскольку у назначаемых глав местных администраций было достаточно полномочий для решения местных вопросов, что привело к деконцетрации государственной власти, но в свете поставленных задач создания демократического института местного самоуправления такое положение дел могло быть только временным, переходным этапом.
В 1993 г. было принято решение о ликвидации местных Советов и возложение их функций на местные администрации, на что и был направлен ряд президентских Указов. Главы администраций утверждались в качестве глав местного самоуправления и планировалось провести их выборы одновременно с выборами местных представительных органов.
Таким образом, первая попытка реформировать местное управление в местное самоуправление в целом оказалась неудачной, поскольку в результате было восстановлено все то же государственное регулирование управления на местах. Причина этой неудачи не столько в изъянах правового характера, сколько в том, что местную власть пытались организовать сверху, тогда как самоуправление предполагает народную инициативу, гражданскую ответственность и желание самостоятельного решения местных дел местным сообществом. Уже в тот период ряд политиков и ученых предлагали с учетом волеизъявления жителей частично передать полномочия администрации на уровне микрорайонов городов органу территориального общественного управления.
Невозможность регулировать процессы создания местной власти из центра была осознана и, в соответствии с Конституцией 1993 г., полномочия по организации выборов в местные представительные органы и определению организационной структуры местного самоуправления были переданы субъектам Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Согласно Конституции, местное самоуправление отделено от органов государственной власти, и нормы по местному самоуправлению, закрепленные Конституцией, соответствуют выработанным мировым опытом требованиям к этому институту. Впервые в российской Конституции содержатся правовые нормы, соответствующие природе института местного самоуправления.
Однако у власти были весомые основания для такого игнорирования. Разрушение довольно эффективно работавших на уровне местного управления местных советов народных депутатов привело к вакууму безвластия или к сосредоточению власти в региональных центрах, начавших явственно проявлять центробежные стремления, чреватые развалом Федерации. Таким образом, чтобы нейтрализовать центробежные тенденции регионов, деконцентрировать начавшуюся на региональном уровне централизацию и решить проблему организации управления на местах, федеральный центр активно занялся организацией местного самоуправления. Другими словами, организация реформы «сверху» в первую очередь, конечно, преследовала цель воссоздания институтов местного управления взамен разрушенных, но уже и по содержанию, и по форме соответствующим продекларированным Конституцией и международными документами демократическим нормам. Собственно говоря, иного пути организации местного самоуправления, кроме реформирования «сверху», в стране, не имевшей исторически сложившихся традиций местного самоуправления и идущей от тоталитаризма к демократии, быть и не может.
Создание выборных, легитимных, представительных и исполнительных органов местной власти еще далеко от настоящего местного самоуправления - фактически центральные и региональные государственные власти организовали создание зависимых от них, прежде всего, в финансовом отношении органов местного самоуправления, на которые было возложено выполнение обязательных и делегированных полномочий. Правда, при этом органам местного самоуправления дано право определять свои факультативные полномочия, то есть выполнять деятельность собственно по местному самоуправлению. Но реализовать эту возможность весьма затруднительно, поскольку финансовые возможности местных властей ограничены, исполнение обязательных и делегированных полномочий в российских социально-экономических условиях настолько сложно, что органам местной власти определить круг своих факультативных полномочий и спрограммировать их исполнение оказывается чаще всего не под силу. Наделенные формально независимостью, органы МСУ зависимы не только в материально-финансовом плане, но и обречены, быть исполнителями самых элементарных управленческих функций, подобно чиновникам низшей иерархии. На деле оказывается, что самоуправления, как такового, в работе органов местного самоуправления нет, поскольку ее ориентиры обозначены сверху, а исполнителям предоставлена автономия лишь в выборе оптимальных путей решения задач (предметов ведения), поставленных государственными органами власти - федеральными и региональными.
1.3Законодательная база местного самоуправления в России
В настоящее время в России проблеме законодательного регулирования, организации и деятельности местного самоуправления уделяется большое внимание. Более 200 федеральных законов принято и действуют на сегодняшний день, к ним необходимо отнести и другие федеральные нормативно-правовые акты (Указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного суда), нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Правовую базу местного самоуправления составляют базирующиеся на принципе иерархичности следующие документы:
- федерального уровня: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.;
- уровня субъекта Федерации: например, Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправление в Санкт-Петербурге» от 23.06.97.№111-35.
Выделим из их числа наиболее основополагающие законы.
Конституция Российской Федерации принятая на референдуме 12-ого декабря 1993 года, обеспечивает существенные гарантии местного самоуправления. Статья 12 и статьи 130-133 в главе 8 Конституции содержит положения, регулирующие вопросы местного самоуправления.
Конституция закрепляет в качестве задачи, которую призвано решать местное самоуправление, - «вопросы местного значения». Кроме того, в Конституции продекларировано, что «местное самоуправление осуществляется посредством референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления», а также, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги, сборы, обеспечивают охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения».
Европейская хартия о местном самоуправлении.
Была принята Советом Европы в 1985 году. Основная идея этого документа - обеспечить и гарантировать независимость и, самое главное, самостоятельность органов местного самоуправления в их деятельности, в решении вопросов местного значения. Такая независимость и самостоятельность невозможна без наличия экономических и финансовых ресурсов. Россия присоединилась к Европейской хартии в 1997 году, ратифицировано Государственной Думой в марте 1998 года.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ
Принят 16 сентября 2003 года. Вступает в силу с 1 января 2006 года, по сравнению с федеральным законом №154-ФЗ 1995 года, дает несколько другое, но аналогичное по сути определение местному самоуправлению: «Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.
Следует отметить, что Статья 79 определяет особенности местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Этот закон устанавливает что, изменение границ, перечень вопросов местного значения, источники доходов местного бюджета, состав муниципального имущества определяется законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Сравнивая положения ФЗ-95 и нового ФЗ, обратим внимание на повторяющееся словосочетание законодателя «сохранение единства городского хозяйства», в связи с которым возникает ряд юридических, экономических и организационных проблем:
- действующее законодательство не определяет термин «городское хозяйство», следовательно, неясны правовые, организационные, финансовые и иные принципы обеспечения «единства городского хозяйства»;
- отсутствуют критерии, по которым можно оценить, едино городское хозяйство или не едино;
- не определены юридические последствия недостижения цели «сохранения единства городского хозяйства».
Из буквального прочтения части 3 статьи 79 нового ФЗ следует, что на «муниципальные правоотношения» в Москве и Санкт-Петербурге положения главы 3 («Вопросы местного значения») этого закона не распространяются. А если быть точнее, то в этом вопросе петербургские и московские законодатели полностью свободны в своих действиях.
Таким образом, сложностей с определением перечней вопросов местного значения много, поэтому вероятнее всего, в целом новые перечни вопросов местного значения МО в Москве и Санкт-Петербурге, за исключением отдельных деталей, будут мало отличаться от существующих в настоящее время.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ
Закон принят Государственной Думой 12-ого августа 1995 года, опубликованный 1-ого сентября 1995, является базисным законодательным актом построения и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Этот закон в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.
Федеральный закон определяет в статье 1 «вопросы местного значения» как: «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов РФ».
Статья 6 содержит более широкое описание предметов ведения муниципальных образований как вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К предметам ведения муниципальных образований относятся 30 вопросов местного значения. Основное содержание предметов ведения затрагивает вопросы местных финансов, утверждения местного бюджета и местных налогов, социально-экономического развития, содержания муниципального жилья, дошкольного, школьного образования, профессионального обучения, создания учреждений здравоохранения, общественного порядка, энергии, газа, отопления и водоснабжения, канализационной системы, содержания местных дорог, организации общественного транспорта, культурных учреждений и зрелищных мероприятий, спорта, содействия занятости населения, защиты окружающей среды и противопожарной безопасности.
Федеральный Закон предусматривает, что местные налоги и сборы - это налоги и сборы, установленные органами местного самоуправления самостоятельно, но федеральные законы не определяют их вид или размер налоговых ставок. Доходы местного бюджета состоят в соответствии с статьей 36 из доходов от местных налогов, сборов и штрафов, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, определенными федеральными законами и законами субъектов РФ.
Минимальные, необходимые расходы местных бюджетов согласно статье 37 должны быть определены в соответствии с законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Федеральный Закон говорит в статье 10, что полномочия органов местного самоуправления не могут быть переданы ассоциациям и союзам муниципальных образований.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126-93
Закон, принятый 29 сентября 1997 года содержит основные организационные принципы местных финансов, источники их формирования и руководящие принципы использования финансовых ресурсов местного самоуправления.
Глава 1 закона содержит общие положения, статья 1 касается основной концепции определения доходов местных бюджетов по налогам:
Местные налоги, упомянутые в статье 7 Федерального Финансового Закона - земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на воду, налог на владельцев автотранспорта, налог на техническое содержание муниципальной инфраструктуры, местные лицензии и сборы, включая сбор за право производства слабоалкогольных напитков и подакцизных товаров, налог на рекламу, налог на гостиницы, налог на курорты, доходы от приватизации и продажи муниципального имущества, доходы от аренды муниципального имущества и земли, включая аренду нежилых помещений, доходы от лотерей, штрафы за административные нарушения, налагаемые органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, государственные сборы за нотариальное обслуживание, и другие сборы в соответствии с законами Российской Федерации.
Доходы местного самоуправления по налогам должны в соответствии с Федеральным Финансовым Законом основываться или на Федеральном законе, или на законах субъектах Российской Федерации. Большое количество возможных налоговых областей упомянуты в Федеральном Финансовом Законе.
Устав Санкт-Петербурга.
Устав принят законодательным Собранием С.-Петербурга 14 января 1998 года, дополнен и изменен 28-го февраля 1998, вступил в силу 19 марта 1998 года.
Согласно статье 4, жители С.-Петербурга реализуют свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой прямого осуществления власти населением Санкт-Петербурга являются референдум и свободные выборы.
Согласно статье 11, подпункт 13), установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и Санкт-Петербурга.
Статья 12, подпункт 13) Устава определяет обязанность Санкт-Петербурга, среди прочих других, по установлению муниципальной службы в Санкт-Петербурге.
Статья 13 по вопросу территориальных единиц Санкт-Петербурга предусматривает, что территория Санкт-Петербурга разделена на территориальные единицы в соответствии с законом Санкт-Петербурга. Законы Санкт-Петербурга определяют территориальные границы территориальных единиц Санкт-Петербурга.
Статья 26, п.4, пп. 1, определяет, что депутаты Законодательного Собрания не имеют право быть депутатами представительных органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 28, п. 4 депутат представительного органа местного самоуправления не может работать в Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга. Также, согласно статье 29, п.4 депутат представительного органа местного самоуправления не может быть Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге.
Статья 31, п. 1 устанавливает, что Законодательное Собрание принимает законы, включая определение законодательной основы организации и деятельности органов местного самоуправления на территории С.-Петербурга.
Статья 33 касается процедуры принятия законов С.-Петербурга. Специальные процедуры для принятия законов по вопросам местного самоуправления в данной статье не описаны.
Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 186-59 от 25.12.96 ( в редакции законов Санкт-Петербурга от 23.06.97 № 112-36, от 22.07.98 № 177-33, от 10.03.99 № 36-7, от 27.05.99 № 107-21, от 25.05.01 № 378-50)
Закон установил разделение территории Санкт-Петербурга на 111 территориальных единиц ( 9 городов, 21 поселок и 81 внутри- городское МО). Город Красное Село является последним, кому законом придан статус города.
Количество МО в пределах одного административного района варьируется от 1 (в Ломоносовском административном районе), до 11 (в Курортном административном районе).
Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» № 228-74 от 17.12.90.
Фундаментальные принципы Статьи 5 Хартии озащите территориальной целостности местного самоуправления сохранены в Законе Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований», принятого 29 декабря 1997 года.
Закон предписывает организацию и порядок привлечения населения к вопросам установления и изменения границ МО путем учета мнения населения. Мнение населения имеет рекомендательный характер.
Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 от 23.06.97.
Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35, был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 18 июня 1997 года и подписан губернатором 23 июня 1997, он определяет 24 предмета ведения МО. Законодательным Собранием приняты дополнения к этому закону (2 февраля 2000 года), которыми передаются 10 дополнительных функций 29 МО - городам и поселкам С.-Петербурга. 10 октября 2000 года отдельным законом С.-Петербурга органам местного самоуправления было дано право определять территории, на которых запрещена розничная торговля алкогольной продукцией.
Статья 8 Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» содержит описания всех 24 предметов ведения МО. Задачи определены как:
- Принятие и внесение изменений в устав МО и контроль за его выполнением,
- Владение, пользование, управление собственностью МО в соответствии с действующим законодательством,
- Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,
- Введение и отмена местных налогов, определение ставок некоторых налогов и обеспечение прибыли при получении налогов и неналоговых платежей в соответствии с действующим законодательством,
- Принятие планов и программ развития МО,
- Содержание и эксплуатация муниципального жилого фонда и иных зданий, находящихся в муниципальной собственности,
- Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и общего среднего образования,
- Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физкультуры, спорта и здравоохранения,
- Выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в соответствии с порядком, установленным семейным законодательством,
- Организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с Федеральными законами и законами Санкт-Петербурга,
- Обеспечение санитарного благополучия населения МО,
- Осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории МО,
- Создание муниципальных организаций, включая унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения,
- Ремонт и озеленение внутридворовых и придомовых территорий, организация и содержание муниципального архива,
- Содержание муниципальной информационной службы,
- Обеспечение деятельности средств массовой информации МО,
- Создание условий для обеспечения граждан услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания,
- Обеспечение населения и учреждений МО топливом,
- Организация и содержание за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка,
- Обеспечение предоставления социальных услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов,
- Содействие занятости населения за счет средств местных бюджетов
- Организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории МО,
- Содержание и развитие муниципального транспорта,
- Организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Этот перечень исчерпывающий и может быть расширен исключительно в соответствии с Законами С.-Петербурга, т.е. МО в Санкт-Петербурге не могут решать произвольные задачи. Кроме того, некоторые функции С.-Петербурга могут быть переданы органам местного самоуправления. .
дополнительных задач для 29 отдельных МО были предусмотрены дополнениями к Закону в феврале 2000 года. Эти полномочия следующие:
- Утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли,
- Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства,
- Осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле,
- Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (перечень дорог местного значения утверждается губернатором Санкт-Петербурга),
- Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения,
- Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности,
- Создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий,
- Организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования,
- Благоустройство и озеленение территории муниципального образования,
- Создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.
Таким образом, для внутригородских муниципальных образований в настоящее время существует 24 предметов ведения, а для пригородных - 34.
Доходы местных бюджетов определены в статье 36 как местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от Федеральных налогов и налогов Санкт-Петербурга в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга. Размеры и виды налогов в Законе не закреплены.
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 200… год»
Ежегодно принимается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
В Законе о бюджете ежегодно устанавливается перечень источников дохода и минимально необходимые расходы местных бюджетов.
На сегодняшний день практически завершено формирование правовой базы, обеспечивающую организацию деятельности органов местного самоуправления в России.
Процесс становления и осуществления в Российской Федерации местного самоуправления выявил ряд проблем, которые могут быть сгруппированы в несколько блоков.
Первый блок. Внутренняя несогласованность и несистемность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.
Ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации, содержал положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления.
Нормы, регулирующие вопросы существования местного самоуправления, наряду с основополагающими федеральными законами, содержится в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативно-правовых актов. В целях устранения внутренней несогласованности законодательства о местном самоуправлении нужно создать комплексную отрасль муниципального права, т. е. провести работу по кодификации норм на федеральном уровне.
Второй. Неполнота и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Нормами Конституции Российской Федерации и принятых к настоящему времени законов и иных нормативно-правовых актов не исчерпывается необходимое правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления.
Серьёзные трудности в практической деятельности муниципалитетов вызывает неоднозначность в понимании отдельных норм российского муниципального права.
Для преодоления проблемы неполноты и неоднозначности законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления необходимо:
- Выявить и систематизировать перечень вопросов, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами на федеральном, региональном и муниципальном уровне;
- Принять необходимые федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, в том числе внести изменения и дополнения в действующие акты;
- Инициировать судебные разбирательства, в том числе в Конституционном суде Российской Федерации по толкованию неоднозначных правовых норм.
Важным инструментом в деятельности по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативной базы муниципальных образований должна стать разработка модельных региональных и муниципальных нормативных правовых актов.
Третий. Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении.
К числу наиболее распространенных форм нарушения законодательства о местном самоуправлении относятся:
- Невыполнение норм муниципального права органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданскими;
- Принятие актов регионального законодательства, противоречащих федеральному законодательству;
- Принятие нормативных актов органами местного самоуправления противоречащих федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
- Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- Отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
Несоблюдение норм муниципального права может быть вызвано как несогласованностью, неполнотой и неоднозначностью действующего законодательства, так и правовым нигилизмом - намеренным нежеланием органов и должностных лиц следовать правовым нормам.
Для обеспечения исполнения законодательства о местном самоуправлении необходимо: совершенствование нормативно правовой базы местного самоуправления, создание федеральной и региональных систем государственного контроля за состоянием административно-правовой базы местного самоуправления; повышение квалификации кадров органов власти и т.д.
Четвертый. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти ( Федеральными и региональными) и органами местного самоуправления.
Законодательная основа местного самоуправления не позволяет в полной мере решить проблему разграничения полномочий разных уровней власти, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов, в том числе вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Пятый. Недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне.
К ним относятся, в частности, вопросы:
- Формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю);
- Создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов);
- Совершенствование стабильной нормативной базы экономической деятельности муниципальных образований и др.
Шестой. Несовершенство системы судебной защиты.
Консультационное право местного самоуправления на судебную защиту в настоящее время не может быть в полной мере реализовано в силу ряда причин, связанных с несовершенством российского законодательства.
К ним, в частности, можно отнести следующие:
- Неполнота федерального законодательства, в том числе отсутствие федеральных правовых актов, регулирующих ряд основных конституционных вопросов осуществления местного самоуправления, наличие противоречий в законодательстве Российской Федерации;
- Неурегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.
Базовыми должны стать полномочия, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за каждым уровнем власти. Для этого должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации (с разбивкой по конкретным полномочиям). В этом случае будет известен не только весь перечень государственных полномочий, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях, но и четко определены, каковы затраты на исполнение этих государственных полномочий и какие именно доходные источники должны покрывать эти затраты.
Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажается сама демократическая система местного самоуправления».
Рассмотрение исторических аспектов развития местного самоуправления в России свидетельствует о сложном и противоречивом пути развития этой системы. По-прежнему существуют проблемные ситуации развития местного самоуправления в законодательной сфере. На разрешение этих проблем направлено новое законодательство о местном самоуправлении.
местный самоуправление законодательный петербург
Глава 2. Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге
.1 Основные этапы становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Для Санкт-Петербурга наиболее важным этапом развития системы управления, наряду с реформами эпохи Екатерины, стало реформирование городского управления, определявшееся «Городовым положением» 1870 года Органами городского управления были городская Дума и городская управа, соответственно, один - распорядительный, а другой - исполнительный орган. Дума избиралась городским обществом, а управа - Думой. Возглавлял работу обоих органов городской голова, назначаемый на должность губернатором (в Петербурге - царем) из двух кандидатур, предложенных Думой. Дума и управа избирались на 4 года, причем половина состава Думы должна была обновляться каждые два года.
Органы городского управления были относительно независимы, поскольку члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой, и это не требовало утверждения центральной администрации, за исключением городского головы. Большинство дел, в том числе и городские бюджеты, утверждались окончательно Думой, а на губернатора возлагалась лишь функции контроля за законностью деятельности органов городского самоуправления. В случае конфликта с губернатором гласные могли обратиться в Сенат.
Реформа городского управления существенно расширила компетенцию органов городского управления, а именно: в сферу ведения городского управления вошли строительное дело, санитарные мероприятия, больницы, начальное образование, призрение, надзор за торговлей, ремеслами и уличным передвижением. Дума имела право устанавливать и взимать следующие налоги и сборы: с недвижимости, за право торговли с аукционов, трактиров. Доходная часть городского бюджета формировалась за счет собственной хозяйственной деятельности муниципальных предприятий.
Расходы города подразделялись на обязательные, предписываемые местным органам из центральных (содержание городского общественного управления, мировых учреждений, полиции, пожарных, пенитенциарных учреждений, улиц, уплата городских займов), и факультативные, устанавливаемые самой Думой и направленные на благо городского общества.
В 1892 г. в силу вступило новое городовое положение, согласно которому уменьшалось число обладающих избирательным правом горожан в 3-4 раза и привилегированным положением пользовалось дворянство. Было уменьшено число думских гласных в два раза, и избираемая Думой управа практически перестала быть ей подконтрольной, поскольку были расширены права назначаемого губернатором городского головы, во-первых, и во-вторых, губернатор получил право отстранять от должности членов управы.
Одним из необходимых действий в процессе становления местного самоуправления является изучение понимания гражданами местного сообщества сущности местного самоуправления, поскольку нельзя заниматься формированием готовности к самоуправлению, не выяснив, как это самоуправление понимается населением.
Результаты кампаний по выборам депутатов местного самоуправления в Санкт-Петербурге показали, что жители города еще плохо представляют, в чем смысл местного самоуправления, для чего оно создается и чему должно служить.
Данные ряда опросов, проведенных в 2004 г. в Санкт-Петербурге социологами в период предвыборной кампании в МО, показали, что для трети опрошенных петербуржцев «местное самоуправление» - это власть городского и районного уровня (правительство города, Законодательное Собрание, администрации районов), и различие между государственным и негосударственным управлением этой частью респондентов не осознается.
Еще треть опрошенных к местному самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня (районную администрацию). Эти респонденты в систему местного самоуправления включают все органы, которые занимаются вопросами местного значения («орган, который ближе простым людям»). Таким образом, преобладающая часть петербуржцев не видит разницы между государственным и негосударственным управлением, и соответственно, требования независимости «местных структур» от государственных им просто непонятны.
Более адекватное понимание «местного самоуправления» свойственно примерно еще одной трети петербуржцев: они указывают на независимость и участие самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций как на основной признак местного самоуправления. По мнению этой категории опрошенных, местное самоуправление - это «общественная власть на местах», «управление собственными силами», должна осуществляется такая власть выборными общественными комитетами, собраниями представителей, которые обязаны поддерживать постоянный контакт с избравшими их жителями, советоваться с ними по разным проблемам, т.е. в данном случае наблюдается отчетливое представление о функционировании самоуправленческих структур на самом низовом уровне (двора, дома, микрорайона, поселка) и максимально широкое участие в их работе населения. Подчеркивается недопустимость вмешательства государственных органов в местное управление, поскольку местное самоуправление - это «местная власть без указки сверху»
Опросы показывают, что в обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция «смешения» государственной и негосударственной местной власти; характеристика местного самоуправления как независимого от государственной власти народного управления не является преобладающей, и можно сделать вывод, что непонимание сущности и возможностей местного самоуправления в значительной мере ослабляет инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур. Опрос позволил выявить, что те из опрошенных, что наиболее адекватно понимают содержание понятия «местное самоуправление», связывают его с органами, действующем на минимальных территориальных пространства Местное самоуправление воспринимается, таким образом, чаще всего как общественное самоуправление граждан и способ самоорганизации общества, причем преимущественно на «низовом» уровне, нежели как форма организации власти на уровне города. Результаты социологических опросов также показали, что представительного органа власти городского уровня (ЗакСа) для осуществления связи с населением недостаточно.
Город в целом не структурирован как местная община и осознания своей идентичности как жителя определенного города очевидно недостаточно - поэтому и действующие городские органы местного самоуправления жители воспринимают как местную власть городского уровня, а не как местное самоуправление. Возможно, что здесь действуют стереотипы советского времени, когда низшее звено местного управления располагалось на уровне района, поэтому и отношение к институтам представительной демократии у горожан крупных городов не распространяется дальше микрорайона и округа (района) города.
Конечно, во многом советские горсоветы были органом формальным, но сама по себе структура, включавшая районные советы народных депутатов, когда депутат избирался 1,2 -1,6 тыс. избирателей, была целесообразна, поскольку депутата своего микрорайона чаще всего знали все избиратели, к нему обращались и формальное голосование за спущенные сверху решения и программы совмещалось у добросовестного депутата с решением проблем того или иного конкретного избирателя или группы избирателей, и может быть, именно поэтому в представлении людей самоуправление связывается с властью на низовом уровне микрорайона. Кроме того, в районных Советах Ленинграда существовала система работы депутатских групп и постоянных комиссий, отвечающих за состояние дел социально-экономического и культурного развития конкретного микрорайона. Весь этот положительный опыт советского периода организации местного управления был учтен при выработке концепции местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Ситуация с выборами отражает проблемы МСУ в Санкт-Петербурге в целом, связанные с отсутствием единого представления о месте и роли этого института у как властей города, так и у самих граждан. Становление местного самоуправления в Санкт-Петербурге имеет ряд особенностей:
Во-первых, Санкт-Петербург как город федерального значения имеет конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, и его органы управления являются государственными.
Во-вторых, в состав Санкт-Петербурга наряду с внутригородскими территориальными единицами входит ряд территориально обособленных городов и поселков.
В-третьих, в Санкт-Петербурге создана многоуровневая система управления: общегородские органы (Администрация, Законодательное Собрание), территориальные органы государственного управления и органы местного самоуправления, осуществляющие свою деятельность в границах муниципальных округов, городов и поселков.
В-четвертых, формирование органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге состоялось позднее, чем во многих других субъектах Российской Федерации.
В 1997 году в результате острой политической борьбы в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была внесена поправка, согласно которой государственным властям городов-субъектов РФ Санкт-Петербурга и Москвы давалось право самим определять предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Тем самым большинство главных вопросов местного самоуправления Санкт-Петербурга было переведено в сферу компетенции самого города.
Города Москва и Санкт-Петербург действительно имеют свою специфику, поскольку обладают статусом городов-субъектов РФ. Это обстоятельство создало проблемы с введением там местного самоуправления. По общему для всей России принципу муниципальными образованиями должны быть города, поселки и тому подобные административные единицы. Но если распространить этот подход на Санкт-Петербург, в них на одном уровне окажутся две системы власти: государственная и местная, дублирующие друг друга. Своей поправкой федеральный законодатель передал решение этой проблемы властям городов и открыл возможность создания на территории Санкт-Петербурга уникальных для России моделей местного самоуправления.
В Санкт-Петербурге в бурных дебатах отстаивались две основные концепции местного самоуправления: одна предполагала создание муниципалитетов на месте районов города; другая -на более мелких территориях, в частности с привязкой к жилищно-эксплуатационным службам (ЖЭС). Каждая концепция строилась на определенном понимание роли местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Сторонники крупных муниципалитетов исходили из представления, что органы местного самоуправления должны быть наделены значительными полномочиями в решении масштабных городских задач. Для этой цели административные районы города с уже сложившейся инфраструктурой и налаженным хозяйством были наилучшим вариантом. К тому же это значительно упрощало решение многих вопросов собственности, функций, организации деятельности местных органов. Оппоненты этой идеи во главу угла ставили задачу приближения местной власти к населению, что соответствует одному из основных принципов местного самоуправления. Несомненно, что за каждой концепцией также стояли и свои политические интересы, связанные с распределением власти и собственности.
После долгих дебатов победила вторая концепция, и 23.06.1997 был принят закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», который закрепил существующую на сегодняшний день модель местного самоуправления. Согласно этому закону, Санкт-Петербург поделен на 111 муниципальных округов, и местное самоуправление наделено 24 предметами ведения.
В основу территориального деления легла простая схема: в отдельные муниципалитеты были выделены города-спутники и поселки, а пространство самого города Санкт-Петербурга поделено на участки в соответствии с их принадлежностью к определенной ЖЭС. Первые две группы муниципалитетов образованы естественным путем на основе поселенческого принципа, с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, компактного проживания, представления жителей этих территориальных единиц о себе как о некой социальной общности (жители Колпино или Сестрорецка, Комарово или Стрельны). Третья группа муниципальных образований получилась самая многочисленная и сложная по типологии, поскольку создавалась по формальному признаку.
Недостатки примененного принципа деления, не учитывающего многих важных моментов, проявились сразу. Оказалось, что по численности населения, источникам доходов, затратным сферам и другим характеристикам разрыв между муниципалитетами огромный. Так, минимальное число жителей насчитывается в поселке Серово - около 200 человек, а максимальное в г. Колпино - более 140 тысяч человек. В целом, большая часть (86,3%) населения проживает в 73 муниципальных образованиях с численностью жителей от 30 до 70 тысяч человек (из них 6 - это самостоятельные города), а 1% - в 18 пригородных поселках. Среднедушевые доходы самого «богатого» и самого малообеспеченного округа отличаются в 20 раз, при этом максимальный среднедушевой доход (Литейный округ - 1448 руб./чел.) превосходит средний в 10 раз. Все это изначально определяет неравные возможности муниципалитетов, делает невозможным единообразие параметров организации их жизнедеятельности, полноты полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Эти различия едва ли можно полностью устранить с помощью дотаций из городского бюджета. Скорее надо ставить вопрос о выделении в Санкт-Петербурге нескольких вариантов организации местного самоуправления со специфическим набором прав и обязанностей, полнотой охвата функций социального обслуживания населения.
Отметим, что при всех недостатках победившая концепция территориального деления в большей степени соответствует идеям и принципам местного самоуправления, чем отвергнутая.
Главное достоинство существующей модели территориального деления - относительно небольшие муниципальные образования с населением 50-60 тыс. человек по сравнению с административным районом Санкт-Петербурга, число которых на сегодня - 19 с численностью населения в сотни тысяч человек, состоит в том, что с самого начала становления местного самоуправления оно встраивается не во власть (властные районные структуры), а в систему контроля за властью с целью участия населения в принятии властных решений и контроля за их реализацией. Другими словами, впервые созданы условия и существует реальная возможность реализовать в Санкт-Петербурге идеи местного самоуправления в том виде, в каком закладывался в него теоретиками первоначальный смысл - преодолеть отчуждение между гражданином и властью и возродить государство в новой форме.
В каком направлении двигаться дальше, подскажет само развитие местного самоуправления по мере становления в городе гражданского общества, а в муниципальных образованиях - местного сообщества, но главное, что должна была обеспечить реформа «сверху», - возможность для участия населения в местном самоуправлении, несомненно, лучшим образом может быть достигнуто при более мелких муниципальных образованиях, более приближенных к людям, - она обеспечила.
Следует согласиться с А. Ивановым, который считает, что мотивировка необходимости укрупнения существующих муниципалитетов до уровня административного района города, базирующаяся на тезисе об их «безвластии и немощи», искусственна и имеет только один рациональный смысл - убедить горожан в необходимости создания полновластных и могущественных органов, способных «ставить на место» властные структуры.
Особенностью местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что перечень предметов ведения местного самоуправления в Санкт-Петербурге, отличный от перечня, приведенном в статье 6 федерального закона. В законе «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» не только сокращено количество предметов ведения - 24 по отношению к 30 в федеральном законе, но и изменены сами предметы ведения. Полностью совпадают по формулировкам и, тем самым, по содержанию, десять предметов ведения. Девять предметов ведения, сформулированных в аналогичных статьях обеих законов, в той или иной мере не совпадают. Отсутствуют в петербургском законе следующие одиннадцать предметов ведения:
- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
- обеспечение противопожарной безопасности муниципальных образований, организация муниципальной пожарной службы;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для организации зрелищных мероприятий.
- В то же время, в законе Санкт-Петербурга присутствуют пять предметов ведения, отсутствующих в федеральном законе:
- выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством;
- организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга;
- учреждение муниципальных организаций, в том числе унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
- организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования;
- организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
- Из сравнения перечней ясно, что согласно петербургской модели местное самоуправление в гораздо меньшей степени занимается хозяйственными вопросами и вопросами планирования территории. Акцент в его деятельности делается на социальную сферу. Это, несомненно, несколько принижает значение местной власти, ее роль в решении городских задач и проблем населения.
- 14 марта 2004 года в 62-х муниципальных образованьях Санкт-Петербурга проводились выборы депутатов муниципальных советов третьего созыва. В результате было избрано 54,7 % депутатов муниципальных советов, 31 муниципальный совет сформирован в правомочном составе, из них в 19 избраны все депутаты, в 12 муниципальных образованиях требуется провести повторные выборы. Только в 9 из 62 муниципалитетов не было избрано ни одного депутата. В остальных 31 муниципальном образовании будут также назначены повторные выборы. По мнению, председателя Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Санкт-Петербурга Н.В.Шубиной «большое число протестного электората напрямую не связано с объемом полномочий и средств». Средний процент протестного голосования на выборах в марте 2004 года составил: на выборах в органы МСУ -22 %, в государственную Думу и законодательное собрание -около 20%. В результате выборов были сформированы правомочные советы нового созыва, что означает закрепление действующей системы территориального устройства местного самоуправления в Санкт-Петербурге: одноуровневой, отвечающей требованиям нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- В свете же несостоявшихся в большинстве муниципальных образований выборов в марте 2004 года наиболее важной проблемой является то, что государству весьма непросто в такой ситуации обеспечить эффективность работы местного самоуправления. Государство несет перед населением ответственность за то, чтобы местная власть оказалась активно работающей, удовлетворяющей потребности населения, но при этом прямые директивные указания исключаются, поскольку местная власть самостоятельна.
- В Санкт-Петербурге решение этой проблемы на сегодняшний день в условиях отсутствия активности населения и самих муниципалитетов по созданию работоспособной структуры местного самоуправления невозможно. Таким образом, на первый план выдвигается проблема формирования местного сообщества.
- В январе 2004 года законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло за основу проект Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Второе чтение предполагалось в июне 2004 года. Основная концепция будущего закона заключается в следующем:
- приведение в соответствие с новым Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» законодательства Санкт-Петербурга о местном самоуправлении;
- законодательное закрепление одноуровневой территориальной модели устройства системы местного самоуправления в городе, где муниципальные образования неразрывно связаны с районом, как легитимной административо-территориальной единицей;
- наполнение реальным содержанием функционала органонов местного самоуправления через разделение на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия;
- установление в законе порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и соответствующего финансового обеспечения.
Создание местного самоуправления как активно жизнеспособной структуры подразумевает, что муниципалитеты смогут реализовать свои полномочия. Для этого, в первую очередь, они должны быть обеспечены необходимыми ресурсами. Однако вопросы обеспечения материальными ресурсами не нашли еще надлежащего решения в Санкт-Петербурге - нет законов о муниципальной собственности, бюджете, налогах и т.п. Еще только начинается процесс передачи муниципальным образованиям городского имущества. Это порождает ситуацию, когда местное самоуправление просто не в состоянии выполнять даже тот «сокращенный» перечень функций, который определен законом Санкт-Петербурга.
2.2 Деятельность муниципального образования № 71 как субъекта местного самоуправления в Санкт-Петербурге
После основания Санкт-Петербурга реки Лиговка и Волковка считались окраинами города. За многие годы район расширялся, застраивался, но исторически все же сформировался как насыщенная промышленными предприятиями зона. К историческим памятникам относятся Воскресенская церковь, основанная в ХVIII веке, ДК Железнодорожников - бывший Лиговский народный дом графини Паниной - ХIХ век, мемориал «Литераторские мостки»- ХIХ век.
Фрунзенский район города образован в 1936 году, а окончательно сформировался в 1956 году. Фрунзенский район один из крупнейших в Санкт-Петербурге. Его площадь составляет 3580 га, или 5,8 % территории Санкт-Петербурга. На территории Фрунзенского района осуществляет свою деятельность 6 муниципальных образований. Пять из которых, в настоящее время - дефицитные, т.е. доходы бюджета муниципальных образований не покрывают минимально необходимых расходов.
Муниципальное образование № 71 расположено в северной части Фрунзенского района Санкт-Петербурга и граничит с Московским, Центральным и Невским районами. МО № 71 имеет свою символику- герб, знак и флаг.
Численность населения и площадь территории МО приведены в таблице 2.1.
Таблица 2.1.
Наименование субъектаПлощадь территории, ГаЧисленность населения, тыс. чел.Фрунзенский район СПб3580405,0МО МО № 71125462,4
По состоянию на 2000 год, во Фрунзенском районе, требовалось выполнить капитальный ремонт асфальтовых покрытий на внутри дворовых территориях района площадью 254000 м2, из них 118000 м2 в муниципальном образовании № 71. Полностью отсутствовали 178 детских и спортивных площадок, из них 57 в муниципальном образовании № 71, работы по благоустройству, озеленению, сносу деревьев-угроз и т.п. практически не производились с 1990 года.
Рассмотрим деятельность местного самоуправления на примере одного из муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Муниципальное образование муниципального округа № 71 (далее МО МО № 71) образовано в июне 1997 года и является территориальной единицей Санкт-Петербурга. В феврале 1998 года к своим обязанностям приступил орган местного самоуправления - Муниципальный совет - представительный орган местного самоуправления, состоящий из 20 депутатов, избираемых населением муниципального образования по четырем многомандатным округам. Муниципальный совет избирает из своего состава председателя Совета - выборное должностное лицо, заместителей председателя, ответственного секретаря и председателей постоянных депутатских комиссий по направлениям деятельности совета.
Обеспечение деятельности муниципального совета осуществляет аппарат муниципального совета. Администрация муниципального совета является исполнительным органом , действует под руководством управляющего администрации, который подотчетен председателю и муниципальному совету, его полномочия осуществляются на основе Положения об администрации и Устава МО МО № 71. Администрация муниципального совета до настоящего времени не является юридическим лицом. Структура взаимосвязей Муниципального совета и управления Администрацией МО № 71 приведена в приложение № 1.
Муниципальный совет наделен полномочиями на решение вопросов местного значения, определяет структуру, функции, порядок формирования и работы, ответственность его должностных лиц, финансово-экономические основы его деятельности.
Основные направления деятельности муниципального совета:
- Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
- Принятие планов и программ развития муниципального образования.
- Ремонт внутриквартальных проездов, установка и содержание детских площадок.
- Организация и осуществление опеки и попечительства.
- Организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан.
- Организация обучения неработающего населения на территории МО действиям в условиях при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
- Организация и содержание муниципальной информационной службы.
Финансово-экономической основой местного самоуправления является местный бюджет муниципального образования, который направлен на обеспечение решения собственных и возложенных на муниципальный совет задач. Муниципальные образования, в соответствии с федеральным законом и законом Санкт-Петербурга, обеспечиваются доходами путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Расходы местных бюджетов должны производится по 24 предметам ведения, но на современном этапе механизм передачи предметов ведения в Санкт-Петербурге еще не разработан.
Местный бюджет МО № 71 формируется и утверждается муниципальным советом на основе минимальной бюджетной составляющей закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга» на очередной финансовый год, является неотъемлемой частью консолидируемого бюджета Санкт-Петербурга. Под минимальной бюджетной составляющей понимается та часть бюджета Санкт-Петербурга, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и с исполнением местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга, а также регулирующие межбюджетные отношения в Санкт-Петербурге.
К муниципальной бюджетной составляющей, в частности, относятся:
- перечень источников доходов местных бюджетов;
- перечень нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по местным бюджетам;
- минимально необходимые расходы местных бюджетов;
- перечень формирования фонда финансовой поддержки (ФФП) местных бюджетов;
- распределение средств ФФП с указанием процентной доли каждого МО;
- отдельные нормы, регулирующие различные бюджетно-финансовые аспекты деятельности органов МСУ.
- Основные источники доходов муниципальных образований подразделяются на налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. К налоговым доходам относятся: налог с продаж; налог на совокупный доход - единый налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения; налоги на имущество; местные налоги и сборы - налог на рекламу. К неналоговым доходам относятся: проценты, получаемые от размещения в банках временно свободных средств бюджета; штрафные санкции. К безвозмездным перечислениям относятся средства ФФП; финансовая помощь из бюджета Санкт-Петербурга на покрытие минимальных расходов; средства из бюджета Санкт-Петербурга- субвенции местным бюджетам, направленные по «коллективной поправки депутатов ЗакСа»
- Бюджет муниципального образования № 71 является профицитным (приложение №2), то есть сумма доходов местного бюджета превышает сумму минимально необходимых расходов. Это позволяет муниципальному совету наиболее полно выполнять свои необходимые полномочия (предметы ведения), предписанные законом Санкт-Петербурга и Уставом МО. (см. рисунок 1, стр.66; рис. 2, стр.67; рис. 3, стр.68. )
- Ведомственная структура расходов местного бюджета МО № 71 на 2004 год приведена в приложении № 3. Наибольшая часть расходов бюджета направлена на благоустройство территории муниципального образования. Работа муниципального совета № 71 по благоустройству территории округа отмечена Свидетельством Администрации Губернатора Санкт-Петербурга « За I место в смотре-конкурсе на лучшее благоустройство территории административных районов Санкт-Петербурга среди муниципальных образований в 2003 году» в номинации «Лучший двор» и в 2004 году в номинации «Лучшая детская площадка».
- Следует отметить, что вся деятельность муниципального совета осуществляется в соответствии с принятыми и утвержденными муниципальным советом адресными программами и планами развития муниципального образования. Так в рамках программы «Благоустройство округа» за счет средств бюджета муниципального образования № 71, за период с 2000 по 2004 год включительно выполненные работы приведены в таблице 2.2.
- Таблица 2.2.
№Вид работКоличествоСумма ( тыс. руб.)1.Асфальтирование126676 м2552322.Устройство детских площадок36 шт67833.Устройство спортивных площадок21 шт55894.Устройство комплексных зон отдыха9 шт 6,8 га153235.Снос деревьев угроз840 шт48346.Установка металлических дверей960 шт8866
- Закупка товаров и услуг на сумму более 200 тыс. рублей производится, в соответствии с бюджетным кодексом, на основании контрактов, заключенных по результатам открытых конкурсных торгов.
- По решению совета, с 2001 года организатором конкурсных торгов является ООО «Инженерный центр», имеющий лицензию на данный вид деятельности. Технический надзор, с 2001 года, за качеством выполняемых работ по благоустройству осуществляет ГУП « Дортехнологии».
- Бюджет муниципального образования № 71 является профицитным, основная статья расходов бюджета производится по статье жилищно-коммунальное хозяйство, данные приведены в таблице 2.3.
- Таблица 2.3.
ГодаДоходы бюджетаРасходы по статье ЖКХ%200118175847646,62002547233027555,32003341312508873,52004431113137372,8Итого:1501409521263,4
- Кроме того, по программе «Военно-патриотического воспитания молодежи» были реализованы следующие мероприятия:
- финансирование и помощь в деятельности клуба юных моряков «Гюйс», созданного при поддержке депутатов муниципального совета на базе школы № 236;
- участие в мероприятиях: День призывника, День защитника отечества;
- проведения уроков мужества в школах округа и поддержка школьных музеев боевой славы;
- проводятся спортивные соревнования и военно-спортивная игра «Зарница»;
- проводятся встречи с ветеранами.
В муниципальном совете создан Координационный совет общественности муниципального образования, в который входят представители всех общественных организаций муниципального округа и района и депутаты муниципального совета. На заседаниях совета общественности обсуждаются не только проблемы общественных организаций, но решаются и обсуждаются вопросы по разработки программ и планов развития муниципального образования, что особенно важно, таким образом, местное население вовлекается в процесс местного самоуправления округа.
Показатели исполнения бюджета показывают, что расходная часть местного бюджета, а значит и все адресные программы МС МО № 71 выполнены полностью.
Анализируя деятельность муниципального совета МО МО № 71 Фрунзенского района Санкт-Петербурга можно отметить следующее:
- Муниципальное образование занимает почти 1/3 территории Фрунзенского района, на которой расположены почти все предприятия района, что приводит к повышению доли налоговой части местного бюджета (около 60 %).
- Финансовая основа позволяет муниципальному совету наиболее полно выполнять необходимые полномочия (предметы ведения), предписанные законом Санкт-Петербурга и Уставом МО.
- Большая часть местного бюджета расходуется на благоустройство внутридворовых территорий и содержание детских и спортивных площадок. За 2000-2004 в округе уже отремонтировано 75 % асфальтового покрытия внутри дворовых территорий.
- В области социальных отношений можно отметить работу координационного совета общественности в муниципальном образовании. Таким образом, местное население вовлекается в процесс местного самоуправления округа.
Деятельность МО № 71 в рамках закрепленных законодательством предметов ведения осуществляются достаточно профессионально. Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление на территории МО-71, на данном этапе, состоялось.
2.3 Перспективные модели развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Совершенствование управления муниципалитетами в Санкт-Петербурге может пойти и по пути их объединение в корпорации, ассоциации (может быть, без образования нового юридического лица) для координации действий и выработки совместных решений в интересах нескольких муниципальных округов. В настоящее время в Санкт-Петербурге уже имеются примеры межмуниципального некоммерческого сотрудничества: «Союз муниципальных образований Санкт-Петербурга», «Ассоциация муниципальных образований городов и поселков Санкт-Петербурга», «Муниципальная палата». Этот путь позволяет с одной стороны сохранить самостоятельность существующих муниципалитетов, а с другой - улучшить качество и эффективность управления ими. Кроме того, существуют и примеры таких объединений: пять муниципальных советов Василеостровского района Санкт-Петербурга объединили свои усилия и создали единые органы: опеки и попечительства, пресс-службу, муниципальное учреждение по благоустройству территории всех пяти муниципалитетов. Создание такой структуры некоммерческих организаций одному МО из-за ограниченности финансов не под силу. Кроме того, они создали небольшое милицейское подразделение (взяли на содержание по одному сотруднику милиции) и купили в складчину автомобиль.
Подтверждением жизненности такой модели являются данные анонимного анкетирования в 105 советах МСУ Санкт-Петербурга среди 557 депутатов в декабре 1998 г., когда свыше 40% депутатов поддержали создание общих для нескольких муниципалитетов структур (учреждений) по отдельным предметам ведения.
Дальнейшее развитие местного самоуправления может идти как по пути укрупнения МО или же по пути объединения их на основе тех или иных общих интересов, но главное условие развития - исключительно естественный путь, избранный самим населением.
На территории компактного проживания населения, вне зависимости от уровня культуры, образования, доходов, рода деятельности, увлечений и т.д. каждого отдельного гражданина, их будут объединять общие интересы по благоустройству и санитарному содержанию своего двора, по качеству услуг, предоставляемых в детских садах, школах, поликлиниках, магазинах, библиотеках и т.д., расположенных на данной территории и обеспечивающие повседневные потребности населения.
В настоящее время на разных уровнях власти и политических кругах идёт острая полемика о дальнейшем развитии и моделях устройства местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Рассматриваются такие модели как:
Одноуровневая, с возможным сокращением числа муниципальных образований до 30-50.
Двухуровневая модель с сохранением первого уровня в количестве 102 муниципальных образований в 13 внутригородских районах и 9 городов-пригородов.
Этажерочная - городской округ, внутри которого муниципальные районы, внутри которых муниципальные округа.
Выборы депутатов местных советов в 2004 году сформировали правомочные муниципальные советы. Это закрепило действующую модель местного самоуправления в Санкт-Петербурге на ближайшую перспективу и предопределило эволюционный путь развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Исходя из этого, рассмотрим краткосрочную модель развития МСУ в Санкт-Петербурге.
В городах Федерального значения , Москве и Санкт-Петербурге, в соответствии со статьей 79, части 3 нового федерального закона , перечень вопросов местного значения устанавливается законами субъектов Федерации. От законодательного определения перечня вопросов местного значения для муниципальных образований в Санкт-Петербурге, будет зависеть состав муниципальной собственности, доходы и расходы местных бюджетов. В новый закон Санкт-Петербурга о местном самоуправлении в качестве вопросов местного значения, в дополнение к исполняемым сейчас предметам ведения можно дополнительно внести: санитарное содержание внутри дворовых территорий, вывоз бытового мусора, текущее содержание и капитальный ремонт местных проездов, благоустройство и озеленение. А также передать исполнение отдельных государственных полномочий, таких, как: организация мелкорозничной торговли, подростковые клубы, библиотечное обслуживание, детские дошкольные учреждения; содержание, техническое обслуживание и ремонт зданий учреждений здравоохранения и образования.
Передача отдельных государственных полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов потребует разработки не только механизма контроля за реализацией переданных государственных полномочий, но и механизма взаимодействия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также закона о нормативах расходов местных бюджетов.
С увеличением числа вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий, увеличится и степень ответственности органов местного самоуправления перед населением. Возникнет необходимость межмуниципального сотрудничества, особенно в части исполнения отдельных государственных полномочий. Более того, в случае принятия закона Санкт-Петербурга «о межмуниципальном сотрудничестве» перечень передаваемых отдельных государственных полномочий может быть значительно расширен. В Евросоюзе межмуниципальное сотрудничество стимулируется тем, что выдача многих видов субвенций осуществляется только при условии, что получатели субвенций находятся в отношениях межмуниципального сотрудничества.
Основными мотивами межмуниципального сотрудничества являются: уменьшения затрат на закупку товаров и услуг, улучшения качества предоставления услуг, привлечения высококвалифицированных управленцев, предоставление местному населению возможностей пользоваться услугами учреждений соседнего муниципалитета.
Следует учесть, что при осуществлении межмуниципального сотрудничества могут возникнуть проблемы с увеличением объёма документооборота, а следовательно, возможная бюрократическая волокита. Система бухгалтерского учета муниципальных образований не позволяет осуществлять платежи между муниципалитетами.
Межмуниципальное сотрудничество в границах района возможно лишь с согласия всех муниципальных образований района. Участники межмуниципального сотрудничества должны прийти к соглашению по основным вопросам, таким, как организация сотрудничества как на представительном, так и на исполнительном уровне, по составу, качеству, периодичности предоставления услуг. Организация межмуниципального сотрудничества должна способствовать уменьшению материальных затрат и эффективности исполнения полномочий.
Логическим развитием межмуниципального сотрудничества должна стать предпосылка дальнейшего развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге, в том числе в рамках развития двухуровневой модели местного самоуправления.
Переход к двухуровневой модели местного самоуправления при сохранении нынешних 111 муниципальных образований первого уровня, устанавливается дополнительный уровень местного самоуправления в границах 13 районов и 9 городов-пригородов позволит передать органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге более широкий перечень вопросов местного значения.
Однако, конкретный перечень вопросов местного значения, в значительной степени будет обусловлен обеспечением единства хозяйственно-экономического пространства в Санкт-Петербурге ( единства городского хозяйства), а также, разграничением полномочий между муниципальными образованиями различных уровней и субъектом Федерации городом Федерального значения РФ.
Важным условием обеспечения единства городского хозяйства должно стать правовое обоснование выборов главы администрации муниципального образования, осуществляющего свою деятельность в границах района, по представлению Губернатора Санкт-Петербурга на альтернативной основе.
Глава муниципального образования первого уровня назначается представительным органом местного самоуправления из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссии, состав которой формируется на две третьих из числа представителей соответствующего муниципального совета и на одну треть из представителей муниципального совета второго уровня, на территории которого осуществляет свою деятельность данный муниципальный совет.
Это позволит создать эффективную и устойчивую модель местного самоуправления, понятную и нужную населению. Обеспечит доверие и уважение населения к государственной власти, а также, позволит установить вертикаль представительной власти от депутата местного самоуправления первого уровня, до депутата Государственной Думы.
Этажерочная модель местного самоуправления, может быть востребована в случае объединения субъектов Федерации Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Муниципальное образование - город Санкт-Петербург, включая города-пригороды, станет третьим уровнем местного самоуправления. В случае создания третьего уровня местного самоуправления деятельность 111 муниципальных образований первого уровня может оказаться невостребованной.
В каком направлении двигаться дальше, подскажет само развитие местного самоуправления, по мере становления в городе гражданского общества, а в муниципальном образовании - местного сообщества. Главное, что должно дать дальнейшее развитие местного самоуправления - возможность осуществить населению права на удовлетворение повседневных потребностей через выборные органы местного самоуправления гарантированные Конституцией.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате анализа ситуации, в которой оказалось местное самоуправление в Санкт-Петербурге, возникает впечатление, что оно на первый взгляд оказалось замкнутым на своих «дворовых» проблемах и не способным решать действительно серьезные городские задачи. Однако на практике получилось иначе: даже имея «урезанные» функции муниципалитеты вклинились в жизнь города, изменили ее политическую структуру, принесли свое понимание хозяйственных проблем. Своим появлением местное самоуправление изменило ситуацию в городе, и она уже не будет такой, какой была до организации этого уровня власти. Теперь становится ясно, что городские власти обязаны включиться в кропотливую, сложную работу по обеспечению условий деятельности, по созданию и «настройке» механизма взаимодействия государственного и местного уровня власти в городе.
Таким образом, важнейшими задачами совершенствования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге можно считать:
- Регулирование порядка организации МСУ в контексте проведения муниципальной реформы, то есть определение наиболее оптимальной территориальной модели местного самоуправления.
- Укрепление финансово-экономической базы для деятельности системы МСУ.
- Развитие форм гражданского участия в деятельности органов МСУ.
- Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, что окажет существенное влияние на повышение эффективности взаимодействия государственной и муниципальной ветвей власти.
- Установление действенного механизма контроля за соблюдением органами МСУ бюджетного и налогового законодательства с целью недопущения нарушения конституционных прав граждан.
Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти, укреплять государственную вертикаль управления социально-экономическими процессами, содействовать устойчивому экономическому росту муниципальных образований.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.Конституция Российской Федерации. - СПб.: Издательский дом Громова , 2003 г.
2.Европейская Хартия местного самоуправления // Социс. - 1997.- № 1.
.Указ Президента РФ от 09 октября 1993 г. № 41 «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ». - Собрание актов Президента и правительства РФ. - 1993.
.Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 44 «О реформе местного самоуправления в РФ». - Собрание актов Президента и правительства РФ. - 1993.
.Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995 г.- М.: Российская Федерация, 1995. - № 18.
.Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. - М.: Российская Федерация, 2003.
.Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126-93 от 29.09.1997 г. - М.: Российская Федерация, 1997.
.Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г.
.Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 от 23.06.1997 г.
.Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 186-59 от 25.12.96 г.
.Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» № 228-74 от 17.12.90 г.
.Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полный свод законов Российской империи, в 2-х томах. Т. II. - СПб,1911.
.Барзилов С., Чернышев В. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль.- 1996.- № 1.
.Васильчиков А.И. О самоуправлении. / Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб, 1869-1871.
.Гнатюк О.Л. Б.Н.Чичерин о проблеме самоуправления в России. / Административные реформы и парламентские процессы в России и СНГ. - СПб, 1995.
.Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. / Собрание сочинений Т.9. - СПб, 1904.
.Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. - СПб, 1995.
.Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.И. Технология муниципального управления. - СПБ, 2003.
.Иванов А. Местное самоуправление на Западе и становление его в России. // Муниципалы и общественники. - СПб.: ЦРНО, 2000.
.Кожевников В.И. Схема переходного периода становления местного самоуправления.// Тезисы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт становления и перспективы развития». - СПб, 1997.
.Лагуткин А.В. Местное самоуправление, как форма народовластия в Российской Федерации. - М., 1995-1996.
.Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПБ, 1910.
.Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. - М.,1993.
.Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. // Народный депутат. - 1992. - №17.
.Ошурков А.Т. и др. Москва - Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения. - СПб.: Научное издание/ ГОУ ВПО СПбГУАП, 2004.
.Ожегов С. Толковый словарь русского языка. - М.,1989.
.Политология. Энциклопедический словарь. - М., 1993.
.Советское государственное право. - М.,1980.
.Тоболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997.
.Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социалогического анализа)//Социс. - 1997. - № 6
.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.,1998.
.Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.,1994.
.Основы местного самоуправления в городах России./Под редакцией Когута. - СПб: ИСЭП РАН, 1995.
.Информационная записка «Результаты анкетирования муниципальных советов Санкт-Петербурга».//ООО «Крона-Корсинто» по заказу Канцелярии Губернатора Санкт-Петербурга. - 1998.
. Шубина Н.В. Выборы депутатов муниципальных советов 14 марта 2004 г. / материалы пресс-конференции. - М: ИА Интерфакс , 31.04.2004. (/#"justify">АННОТАЦИЯ
Дипломная работа на тему «Особенности местного самоуправления в крупном городе (на примере Санкт-Петербурга)» посвящена проблеме развития института местного самоуправления в РФ и, частности Санкт-Петербурга. Проведен анализ основных законов РФ и Санкт-Петербурга по организации деятельности местного самоуправления. Рассматриваются основные варианты развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Определены особенности местного самоуправления в нашем городе, на примере МС МО № 71. Представлены фактологические данные по деятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Приложена структура доходов и расходов деятельности муниципального совета и администрации МО № 71 за период с 2001 по 2004 год. Показано влияние муниципального совета МО № 71 на улучшение качества жизни населения, связанных с благоустройством внутри дворовых территорий.