Организация местного самоуправления в Республике Казахстан
Содержание
Введение
. Теоретические аспекты становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан
.1 Сущность местного самоуправления
.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления
.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления
. Исторические аспекты развития местного самоуправления в РК
.1 Основные этапы становления местного самоуправления
.2 Современное состояние и развитие местного самоуправления в РК
. Основные направления совершенствования местного самоуправления в РК
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Местное самоуправление по всей своей природе является властью, наиболее приближенной к населению. Это форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.
Местное самоуправление - понятие многогранное. Если дела местного значения финансируются и осуществляются за счет местных налогоплательщиков, то можно говорить о непосредственных (или местных) формах управления. Однако зачастую многие вопросы затрагивают интересы не только местных жителей, но и всего государства. Это касается вопросов налогообложения, начисления и выплаты пенсий, медицинского обслуживания населения, сектора образования, защиты экологии и др. Поэтому правомерно говорить о государственном управлении, когда в конкретном регионе переплетаются интересы государства в целом и местного населения. Местное самоуправление представляет собой власть, напрямую связанную с народом, без каких-либо передаточных звеньев. Если возникает необходимость оказать воздействие на деятельность, поведение людей, то происходит это всегда открыто. За прошедшие годы принят ряд важнейших законодательных актов, способствующих поступательному развитию государственных и общественных институтов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие Казахстана.
Актуальностью данной темы является проблема прав и свобод граждан. Наша страна находится сейчас на переходном этапе, этот факт отмечают и многие профессиональные юристы, но мы уверены, что наступит такой момент, когда уровень жизни поднимется до такой степени, когда Казахстан можно будет по праву назвать демократическим, правовым государством, и где гарантии прав и свобод людей будут стоять на первом месте.
Выбор данной темы основывался на том, что хотелось бы, чтобы развитие Казахстана было быстрым и прогрессирующим, а уровень правовой культуры был настолько высок, что все решения, принимаемые компетентными органами были основаны на законе и гуманном отношении к людям, тоже относится и к последним. И хотя это звучит фантастично, но уже сама попытка была бы большим плюсом.
Целью является анализ общегосударственной политики местного самоуправления в областях, районах и городах Республики Казахстан.
Задачи данной работы:
рассмотреть сущность местного самоуправления;
раскрыть структуру, функции и формы местного государственного управления и самоуправления;
изучить зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления.
казахстан местный самоуправление
1. Теоретические аспекты становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан
.1 Сущность местного самоуправления
Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии местного самоуправления, составляет одну из основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции. Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления.
Местное самоуправление - это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. В связи с этим государство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократической системы управления обычно признается, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов.
Местное самоуправление - это один из устоев современной демократической системы управления, выражение власти народа в своеобразной форме и на соответствующем уровне. Оно обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно, т.е. опираясь прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории.
В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Под местным самоуправлением понимается система самостоятельной организации деятельности населения административно-территориальной единицы, осуществляемая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, другими нормативными правовыми актами, уставом местного сообщества.
Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно через свободные выборы, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах аула (села), поселка, района в городе, города, на территории которых компактно проживают группы населения.
На территории одной административно-территориальной единицы может быть образовано одно местное сообщество, за исключением случаев, предусмотренных частью четвертой настоящего пункта.
В городах областного, республиканского значения и столицы может быть образовано несколько местных сообществ, осуществляющих свою деятельность самостоятельно.
Основанием для признания гражданина Республики Казахстан членом местного сообщества является его постоянное проживание на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.допускается установление каких-либо иных условий вступления граждан Республики Казахстан в члены местного сообщества кроме основания, предусмотренного настоящим пунктом.
Местное самоуправление вводится в отдельных административно-территориальных единицах, указанных в статье 1 настоящего Закона, при наличии согласия более пятидесяти процентов дееспособных граждан, достигших восемнадцатилетнего возраста, соответствующего аула (села), поселка, района в городе, города районного, областного, республиканского значения, столицы.
Согласие о введении местного самоуправления в соответствующей административно-территориальной единице удостоверяется сбором подписей путем заполнения подписных листов.
Сбор подписей осуществляется инициативной группой граждан, образуемой акимом соответствующего аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, района в городе, города районного, областного значения.
Организация деятельности инициативной группы граждан обеспечивается акимом, указанным в части второй настоящего пункта.
Каждый подписной лист должен включать в себя графы, содержащие следующие сведения: номер по порядку, фамилия, имя и отчество лица, ставящего подпись; номер и серия документа, удостоверяющего личность; число, месяц и год рождения; адрес постоянного места жительства, личная подпись и дата.
Каждый гражданин вправе подписать подписной лист только один раз.
Каждый заполненный подписной лист должен быть подписан лицом, осуществляющим сбор подписей.
В трехдневный срок по окончании сбора подписей заполненные подписные листы сдаются лицами, осуществляющими сбор подписей, акиму, указанному в части второй настоящего пункта, который в десятидневный срок проверяет достоверность подписей граждан на подписных листах с привлечением органов, осуществляющих документирование и учет населения (паспортных служб).
Аким аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, района в городе, города районного, областного значения может признать подпись недостоверной, если будет установлено, что подпись получена с нарушением требований законов Республики Казахстан.
После проверки достоверности подписей аким, указанный в части второй настоящего пункта, оформляет соответствующий протокол и направляет его соответственно в акимат района (города областного значения), города республиканского значения, столицы.
Акимат района (города областного значения) обобщает протоколы, переданные акимами соответствующих административно-территориальных единиц, и направляет их в акимат области. Акимат области, города республиканского значения, столицы при соответствии представленных подписных листов требованиям настоящего Закона, заносит результаты сбора подписей в итоговый протокол. Итоговый протокол о результатах сбора подписей направляется в Центральную избирательную комиссию и в соответствующий территориальный орган юстиции области (города республиканского значения, столицы) в течение одного месяца со дня получения документов от акимов, указанных в части второй настоящего пункта.
.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления
Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления.
Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления.Формой деятельности местного сообщества являются сход местного сообщества и собрание местного сообщества.
Экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления и самоуправления составляют:
) местный бюджет;
) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;
) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Акимы города районного значения, села, поселка, сельского округа вправе формировать доходные источники местного самоуправления.
Доходные источники местного самоуправления формируются из следующих поступлений:
) доходы от имущественного найма (аренды) государственного имущества, находящегося в управлении акимов города районного значения, села, поселка, сельского округа;
) добровольные сборы физических и юридических лиц;
) плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на:
объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования республиканского значения, проходящих через территории городов районного значения, сел, поселков, сельских округов;
объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования областного значения, проходящих через территории городов районного значения, сел, поселков, сельских округов;
объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования районного значения;
открытом пространстве за пределами помещений в городе районного значения, селе, поселке;
транспортных средствах, зарегистрированных в районе;
) штрафы, взимаемые акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа за административные правонарушения, предусмотренные статьями 165, 300, 311 и 387 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях;
) иные источники, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.
Плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования районного значения, на открытом пространстве за пределами помещений в городах районного значения, селах, поселках и на транспортных средствах, зарегистрированных в районе, взимается в порядке и по ставкам, определяемым Правительством Республики Казахстан.
Маслихаты и акиматы в своей деятельности обязаны:
) не допускать принятия решений, не соответствующих основным направлениям внутренней и внешней политики;
) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;
) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;
Маслихатам и акиматам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.
Планы развития территорий, принимаемые маслихатами и акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан.
Маслихаты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.
Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики Казахстан может быть депутатом только одного маслихата.
Число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы - до пятидесяти; городском маслихате - до тридцати; в районном маслихате - до двадцати пяти.
Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов, определенного Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан.
Выборы депутатов маслихатов регламентируются законодательством Республики Казахстан о выборах.
Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва.
В случае реорганизации (присоединения, слияния, преобразования, выделения или разделения) административно-территориальной единицы депутаты маслихата сохраняют свои полномочия и являются депутатами реорганизованных маслихатов, в состав которых вошла большая часть его избирателей, до начала работы сессии вновь избранного маслихата.
В случае ликвидации административно-территориальной единицы соответствующий маслихат ликвидируется.
Маслихат не обладает правами юридического лица.
К компетенции маслихатов относится:
) утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, поселку, аулу (селу), аульному (сельскому) округу);
) утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе базовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;
) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;
) утверждение правил подготовки и проведения отопительного сезона;
) согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;
) рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;
) Исключен в соответствии с Законом РК от 05.07.11 г. № 452-IV (введены в действие по истечении трех месяцев после его первого официального опубликования)
) избрание в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о выборах членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий путем проведения тайного или открытого голосования;
) Исключен в соответствии с Законом РК от 27.04.12 г. № 15-V
) контроль за исполнением местного бюджета, программ развития территорий;
) рассмотрение годового отчета об исполнении бюджета ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы;
) внесение предложений в ревизионные комиссии областей, городов республиканского значения, столицы для включения объектов контроля в план работ ревизионных комиссий;
) образование постоянных комиссий и иных органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;
) Исключен в соответствии с Законом РК от 03.07.13 г. № 124-V (см. стар. ред.)
) утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера;
) присвоение по представлению акима звания «Почетный гражданин области (города, района)»;
) утверждение правил присвоения звания «Почетный гражданин области (города, района)», разработанных и представленных акиматом области, города республиканского значения, столицы;
) разработка и утверждение положения о награждении Почетной грамотой области (города, района);
) осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;
) содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;
) осуществление в соответствии с законодательством Республики Казахстан иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.
К компетенции областных, городов республиканского значения и столицы маслихатов относится также внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство Республики Казахстан, утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения и определение системы мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.
К компетенции районных маслихатов относятся также утверждение генеральных планов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего района, рассмотрение отчета о проделанной работе акима города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, и внесение акиму района представлений о привлечении акима соответствующей административно-территориальной единицы к дисциплинарной ответственности.
Маслихат района (города областного значения) вправе запрашивать информацию от ревизионной комиссии области о проведенных контрольных мероприятиях по вопросам исполнения бюджета соответствующего района (города областного значения).
Маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан по предложениям соответствующих акиматов вправе принимать решения о заимствовании в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.
Маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы утверждают ставки платы за эмиссии в окружающую среду, за пользование водными ресурсами поверхностных источников, за лесные пользования, за использование особо охраняемых природных территорий в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Маслихаты областей, города республиканского значения и столицы рассматривают вопрос о даче согласия на сооружение ядерных установок и объектов на соответствующей административно-территориальной единице.
Полномочия депутатов Сената Парламента, избранных на совместном заседании выборщиков в лице депутатов, представляющих все маслихаты области, города республиканского значения и столицы, могут быть досрочно прекращены по решению выборщиков.
.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления
В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.
В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.
Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.
Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.
К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию-строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.
Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.
Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.
Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.
Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструктуры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, боль ниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.
Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.
Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.
Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета.
Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то есть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».
Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.
Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую систему "совет - управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.
Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом.
В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.
Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:
Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.
Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.
Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.
2. Исторические аспекты развития местного самоуправления в РК
2.1 Основные этапы становления местного самоуправления
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в XIX в. Конституционное движение, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и поставило задачу преобразования местного управления на началах, свободных от сильной опеки.
Широкое распространение получили взгляды Т.Джефферсона на самоуправление небольших общин как на идеальную форму государственности. Кроме этого, одним из первых исследователей этой проблемы был Алексис Де Токвиль. В своем трактате «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером». Одной из главных идей является его утверждение о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединившиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируется истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способность соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.
В первой половине XIX в. большим влиянием пользовалась теория свободной общины. Ее сторонники доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше, и из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления: управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления; должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины; общины являются отдельными от государства юридическими лицами, всякое незаконное вмешательство государства в дела общины - нарушение ее прав. Сущностное наполнение местного самоуправления в большой степени зависит от приверженности той или иной теории его становления. В процессе многовекового становления этого института развивающаяся научная мысль знала немало противоречивых теорий.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые государством;
в) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
г) органы местного самоуправления - органы общин, а не государства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции.
Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы «государство в государстве».
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя свое отражение и в положениях Бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанной Франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.
Хозяйственная теория возникла после крушения теории свободной общины и сделала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на самосодержание коммунальной деятельности. Согласно данной теории, имеющей несколько уклонов, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины. Одни авторы стремятся отождествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, а другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам. Таким образом, оправдывается полная самостоятельность коммуны и разрушается принцип правительственного надзора над местным самоуправлением. Эта теория получила гораздо большее распространение, чем первая. Однако и она явно не соответствует тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществляется на деле. Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться только общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.
Большое распространение получила и другая - юридическая теория, или теория «самоуправляющихся единиц как юридических лиц». Согласно этой теории органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы - субъекты предоставленных им правительственных прав, и эти права предоставлены государством названным единицам в полное обладание. Раз государство признает неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано всемерно уважать и права общин. Заведывание делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не органам государства. Отсюда необходимость выборных коммунальных органов, в противоположность органам, назначаемым от правительства. В этой теории, имеющей строго логический характер с точки зрения профессиональной юридической казуистики, однако, совсем отсутствует социальная точка зрения.
Все изложенные теории противопоставляли в той или иной степени и в различных толкованиях начало коммунального началу государственному. Государственная теория, наоборот, видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление, согласно этой теории, сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществление задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления. Государственная теория впервые была сформулирована ещё Л.Штейном и Р.Гнейстом.
Однако Л.Штейн и Р.Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования в рамках общей государственной теории самоуправления двух основных направлений - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальности местного самоуправления, его самостоятельности. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств для существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л.Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н.Пешкова и А.И.Васильчикова. В.Н.Пешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И.Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д.Градовский, В.Н.Безобразов, Н.И. Лазаревский.
К государственной теории, с соответствующими важнейшими классовыми поправками, примкнули и советские теоретики, которые советское самоуправление с его своеобразием объясняли лишь на основе последней теории.
Представители теории дуализма муниципального самоуправления пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления как составной части государственной системы. П.Стучка выдвигает наряду с приведенными теориями еще «органическую теорию» самоуправления как направление, переходное к теории государственной. «Эта теория, - отмечал Стучка, - приравнивает все государство к живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».
С конца XIX в. стали развиваться социал-реформистские концепции местного самоуправления. Их развитие было связано с противостоянием социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установке последних на мировую социалистическую революцию теоретики социал-реформизма противопоставляли программу постепенных реформ, направленных на улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, значительную роль в которых могли бы сыграть органы местного самоуправления. Эта теория не только стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий, но и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, которые результативно участвовали в муниципальных выборах в послевоенные годы.
От принятой законодателями теории местного самоуправления зависят сущностное наполнение системы самоуправления в различных странах и ее особенности. Однако при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, по нашему мнению, можно отметить и некоторые свойственные ему существенные признаки, отличающие его от центральной правительственной власти.
Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью.
Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. определение круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведению местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.
В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач (местное обложение и т.п.).
В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), и в связи с этим не может служить для разграничения двух понятий.
Характер, направление и степень успешности деятельности городского управления, наравне с существующей избирательной системой, его организацией, правительственным надзором, определяются компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления.
Направление действий муниципальных органов еще отнюдь не предрешает объема их компетенции, прав и обязанностей, т.е. круга их ведомства и пределов власти. Между тем от упомянутого объема напрямую зависят значительность роли городского хозяйства и степень его реальной охватывающей силы, одним словом, его размах в осуществлении городского благоустройства в узком и широком смысле этого понятия.
Объем компетенции, прав и обязанностей городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом и 3) инициативой муниципальных органов.
Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. При этом понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее - в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид в род. Одним словом, городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, включающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом, принципиального различия между городскими и негородскими самоуправлениями не существует.
Понятие «самоуправление» понимается двояко: в широком и узком смысле. В первом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной научной литературе термин «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права. Таким образом, можно утверждать, что самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным, и на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом, без сомнения, правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в направлениях, определяемых верховной властью.
Отмеченные выше особенности позволяют говорить, что в первом случае речь идет о верховной власти, а во втором - о подзаконной. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сферы компетенции и сам государственно-правовой статус институтов самоуправления так причудливо сочетаются со сферой компетенции государства в лице его органов власти, самоуправление принимает столь разнообразные формы, что данное противопоставление утрачивает свое значение.
Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: «Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». В дореволюционных земских кругах распространенным было следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением».
Наконец, одни из самых известных зарубежных теоретиков местного самоуправления Р.Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law).
С точки зрения теоретиков марксизма, местное самоуправление определялось как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения.
Одним из новых направлений в процессе демократизации политической системы и общественной науки в Республике Казахстан является реформа местного государственного управления и самоуправления.
Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы введения в стране местного самоуправления, а также взаимодействия его с органами местного государственного управления. Последние изменения в Конституции Республики Казахстан, констатирующие, что маслихаты являются одним из органов местного самоуправления, внесенные по предложению Главы государства, «оживляют» положения ст. 89 Основного Закона, принятого в 1995 г . При этом следует обратить внимание на несколько основных моментов.
Необходимо отметить, что государство определяет степень свободы деятельности местных органов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль. При определении полномочий органов местного самоуправления, примерной их организационной структуры оказание поддержки инициативам в этом направлении либо, напротив, противодействие со стороны правительства играют решающую роль.
Далее, следует определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномочий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуры системы государственного управления.
В пункте 1 ст. 86 Конституции Республики Казахстан говорится, что «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административнотерриториальных единиц». В соответствии с Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» в систему административно-территориального устройства РК входят административно-территориальные единицы: поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область. Если административно-территориальная единица не ограничивается районом, то, думается, что маслихаты должны создаваться не только в районах. Таким образом, Конституция Республики Казахстан не запрещает, а допускает возможность образования маслихатов в таких административно-территориальных единицах, как сельский округ.
Именно в этом направлении идет формирование местного самоуправления в Республике Казахстан. Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан, продолжающееся реформирование политической системы в Казахстане, способствующие демократизации общества, касаются организации местного самоуправления.
Жизненно важным для деятельности местных органов власти является их правовая и административная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий. В Послании народу Казахстана от 6 марта 2009 г. Глава государства особо остановился на необходимости повышения бюджетной результативности. Он подчеркнул, что должны внедряться бюджетные программы, «ориентированные на результат».
Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. внесли определенность в концепцию формирования местного самоуправления как целостной системы, способной решать основные вопросы на местах.
Усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий - один из первых шагов по формированию самоуправления на местах. Следует отметить, что предпосылки для создания четкой структуры местного самоуправления на территории городов и районов в Казахстане уже имеются. Такими органами являются маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого всеобщего голосования. Необходимо учитывать, что местное самоуправление в значительной степени является продолжением государственной власти, в то же время оно осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют двоякие функции государственную и негосударственную .
Наиболее приемлем вариант, когда органы, как и местное самоуправление в целом, являются элементами государственного устройства, выполняют свою часть задач в общегосударственной системе сдержек и противовесов.
Кроме того, местное самоуправление должно опираться на экономическую основу (переданные, выкупленные объекты собственности, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы).
К органам местного самоуправления можно отнести известные практике комитеты общественного самоуправления, товарищеские суды, добровольные народные дружины, уличные, домовые и квартальные комитеты и другие самодеятельные организации населения. Формами местного самоуправления могут выступать местные опросы населения, сходы и собрания, профессиональные и другие волеизъявления населения по месту жительства.
Неоднократно в средствах массовой информации публиковались проекты законов «О местном самоуправлении», в которых предлагались разные модели организации местного самоуправления в Республике Казахстан. Так, в проекте закона 2000 г. были предложены в качестве органов самоуправления кенес, жамият и жетекши. Кенес - это местный представительный орган местного самоуправления, жамият - исполнительный орган местного самоуправления, жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления.
На рассмотрение Мажилиса Парламента 29.06.2006 г. был внесен проект закона « О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Проектом закона органом местного самоуправления был представлен кенес, который должен был состоять из избираемых членов местного сообщества. Кенес, в свою очередь, должен был избирать тор-ага - лицо, осуществляющее организацию исполнения решений, принятых кенесом и собранием местного сообщества (ст. 8). Однако проект был отозван из Парламента в 2007 г.
Следует отметить, что в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 2001 г. внесены соответствующие изменения, которые закрепили наконец-то положения о местном самоуправлении, как того требует ст. 89 Конституции Республики Казахстан. В основе поправок в этот Закон положена предложенная Президентом Республики Казахстан и поддержанная законодателем концепция, согласно которой основу местного самоуправления составляют маслихаты - местные представительные органы. И мы полагаем, что придание маслихатам статуса органов самоуправления поднимает на новый уровень местные представительные органы, позволяет им решать задачи, стоящие перед местным сообществом, более качественно, с привлечением населения соответствующей административно-территориальной единицы.
В условиях кардинальных экономических и политических реформ вопрос о соотношении государственного управления и местного (территориального) самоуправления обретает особую значимость.
Самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от государства условны, ибо граждане и территория, на которой они проживают, неотделимы от государства. Более того, все дела местного значения хотя и решаются самостоятельно, но в русле государственной политики, сочетая интересы своего региона, своего населенного пункта с интересами государства. Территориальное и местное самоуправление обретает характер общей мировой проблемы. Разграничение полномочий, сферы ответственности, круга решаемых задач между органами государственного управления и местного самоуправления - это в значительной мере компромисс, достигаемый во имя устранения противоречий между делами, общими для государства, и делами местного характера.
Региональное (местное) самоуправление основывается на праве граждан решать вопросы своего жизнеустройства самостоятельно на местном уровне, используя весь потенциал - интеллектуальный, организационный, информационный, любые ресурсы, позволяющие на подлинно демократических принципах обеспечить нормальные условия жизни.
Местное самоуправление по всей своей природе является властью, наиболее приближенной к населению. Это форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.
Местное самоуправление - понятие многогранное. Если дела местного значения финансируются и осуществляются за счет местных налогоплательщиков, то можно говорить о непосредственных (или местных) формах управления. Однако зачастую многие вопросы затрагивают интересы не только местных жителей, но и всего государства. Это касается вопросов налогообложения, начисления и выплаты пенсий, медицинского обслуживания населения, сектора образования, защиты экологии и др. Поэтому правомерно говорить о государственном управлении, когда в конкретном регионе переплетаются интересы государства в целом и местного населения. Местное самоуправление представляет собой власть, напрямую связанную с народом, без каких-либо передаточных звеньев. Если возникает необходимость оказать воздействие на деятельность, поведение людей, то происходит это всегда открыто. За прошедшие годы принят ряд важнейших законодательных актов, способствующих поступательному развитию государственных и общественных институтов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие Казахстана.
Первое десятилетие XXI в. ознаменовалось в Казахстане новым этапом конституционного строительства. Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 г. провозглашены принципиально важные для страны новеллы. При этом в основном сохранились параметры казахстанской модели государственного устройства, выдержавшей проверку временем. В рамках данной модели в ходе конституционной реформы была осуществлена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние палат Парламента, которые отныне несут еще большую ответственность за состояние дел в государстве. Благодаря курсу на всестороннее развитие институтов гражданского общества, гармонизацию отношений государства и общества, сняты конституционные запреты и ограничения на более активное взаимодействие государственных и общественных институтов, модернизирована система местного самоуправления, сегодня полностью отвечающая внутренним условиям и потребностям нашей страны.
Развитие гражданской инициативы тесно связано с вопросами местного самоуправления. Этот институт, находящийся на стыке государства и гражданского общества, также требует своего укрепления и развития. В частности, необходимо с учетом накопленного опыта не только проводить разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение.
При этом в целях построения эффективной системы государственного управления и самоуправления данную работу необходимо проводить одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти.
.2 Современное состояние и развитие местного самоуправления в РК
В современном мире благополучие государства определяется эффективным использованием потенциала нации в целом и способностей отдельно взятых граждан. Поэтому большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного самоуправления.
Данный уровень власти наиболее приближен к населению, им же в основном формируется, ему подконтролен и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.
На нынешнем этапе развития государства такая задача встала перед Казахстаном. Повышение эффективности и конкурентоспособности системы государственного управления требует передачи ряда функций непосредственного обеспечения жизнедеятельности местных сообществ в сферу регулирования местного самоуправления.
Однако этот процесс сдерживается нерешенностью многих вопросов и недостаточным законодательным регулированием. Основным недостатком попыток внедрения местного самоуправления в Казахстане явилось их фрагментарное осуществление без предварительной выработки целостной модели местного самоуправления.
В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Республике Казахстан являются Конституция Республики Казахстан и Закон от 23 января 2001 года "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан".
В 2007 году в Конституцию внесены дополнения, которыми определено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Законодательством установлено, что аким, наряду с функциями государственного управления, осуществляет функции и местного самоуправления, а для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества.
На сегодняшний день сформированы аппараты акимов аулов (сел), поселков, городов районного значения, а также районов в городах (далее - акимы нижнего уровня управления) в организационно-правовой форме государственного учреждения. При этом, они не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Данные расходы направлены на осуществление дошкольного воспитания и обучения, оказание социальной помощи на дому нуждающимся гражданам, благоустройства и озеленения населенных пунктов, похозяйственного учета и т. д.
За акимами аулов (сел), аульного (сельского) округа, поселка закреплен ряд функций, но они обеспечиваются финансами по остаточному принципу. В результате данные акимы не способны эффективно решать вопросы местного значения, что объективно вызывает недовольство со стороны населения.
Для решения данной проблемы на первоначальном этапе с 2012 года в рамках программы "Развитие регионов" реализуется механизм финансовой поддержки регионов для решения актуальных вопросов местного значения. Важным звеном данного механизма является участие населения в отборе мероприятий и распределении выделенных средств.
В настоящее время создание самостоятельных бюджетов на самом нижнем уровне местного управления сдерживается тем, что большинство районных бюджетов является субвенционными. Следует ожидать, что бюджеты нижнего уровня управления в случае их формирования также могут быть субвенционными (к примеру: в Акмолинской области все 17 районов получают субвенцию из областного бюджета, в Карагандинской области из 9 районов 8 являются субвенционными).
Существует также ряд нерешенных проблем непосредственно в осуществлении местного самоуправления.
Действующим законодательством предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется маслихатами областей, города республиканского значения и столицы, и при этом каждый должен принимать свой порядок проведения сходов.
Однако на сегодня предусмотренные законодательством нормы по участию граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях (сходах) на практике не реализуются. Не регламентированы в законодательстве порядок формирования, проведения и полномочия собраний (сходов).
Необходимо поэтапно расширять полномочия сельских акимов в принятии решений в хозяйственной и социальной сферах, в решении вопросов использования имеющихся местных ресурсов - земли, имущества, реального содействия росту малого и среднего бизнеса.
Для обеспечения устойчивого комплексного социально-экономического развития населенного пункта на нижнем уровне управления в действующие программы развития района (города областного значения) следует включить подраздел, в котором найдут свое отражение первоочередные нужды и потребности жителей данной территории, являющиеся основанием для формирования бюджетных программ по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества.
Эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, но и от понимания населением своих прав и возможностей в системе местного самоуправления, от действительной способности осуществлять местное самоуправление.
Учитывая текущее состояние правовой грамотности населения в части понимания своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, в большей степени на селе, необходимо активизировать информационно-пропагандистскую деятельность по разъяснению населению рли и места самоуправления в обществе и государстве.
Мировая практика свидетельствует, что местное самоуправление эффективно функционирует в административно-территориальных единицах нижнего уровня, где население проживает компактно. В Казахстане - это аул, село, аульный (сельский) округ, поселок, город районного значения, район в городе.Наделять полномочиями органы местного самоуправления следует поэтапно, в противном случае органы самоуправления могут не справиться с поставленными перед ними задачами. Доверие к органам местного самоуправления как со стороны государственных институтов, так и со стороны граждан появится лишь в процессе их работы.
3. Основные направления совершенствования местного самоуправления в РК
В Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года определены приоритеты дальнейшей модернизации политической системы, в том числе развития местного самоуправления. Ожидается, что к 2020 году в Казахстане возрастет значение представительной власти, будут созданы эффективные институты местного самоуправления и гражданского общества, соответствующие лучшим международным стандартам.
Исходя из положений Стратегии развития Казахстана до 2020 года, цель Концепции - определить основные концептуальные направления дальнейшего развития системы местного самоуправления в нашей стране.
Для достижения указанной цели с учетом вышеназванных ключевых проблем предусматривается решение следующих задач:
) на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения постепенно повысить роль населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества путем стимулирования участия, заинтересованности и ответственности населения при принятии управленческих решений;
) на уровне городов для решения самых насущных проблем, которые волнуют местное население, внедрить механизм вовлечения части активного населения в процесс принятия управленческих решений;
) повысить роль маслихатов при назначении или избрании акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа;
) расширить финансовую и экономическую самостоятельность нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения.
Периоды реализации:
первый этап (2013-2014 годы) - расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;
второй этап (2015-2020 годы) - дальнейшее развитие местного самоуправления.
Ожидаемые результаты:
) обеспечение реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в части выражения волеизъявления населения через собрания и сходы;
) до конца 2013 года введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа посредством их выборов маслихатами районов (городов);
) повышение роли населения, его участия в качественном решении вопросов благоустройства населенных пунктов, повышение заинтересованности населения в получении качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшении санитарного состояния, общественного порядка посредством участия в принятии управленческих решений;
) активное вовлечение городского населения в решение местных проблем;
) участие местного населения в мониторинге использования бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения;
) поэтапное и последовательное укрепление самостоятельности акимов нижних уровней в решении актуальных вопросов местного значения;
) повышение гражданской активности казахстанцев в решении важных проблем жизнедеятельности общества посредством проведенной информационно-разъяснительной работы.
В Казахстане будет создана эффективная система органов местного самоуправления, обладающих определенной экономической и финансовой самостоятельностью, способных оказать помощь государству в проведении социально-экономических преобразований и решать различные вопросы местного значения.
В настоящее время необходимо обеспечить участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций. Это объясняется тем, что ряд вопросов государственного управления более целесообразно решать на местах. В свою очередь такая схема взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к перераспределению полномочий между уровнями управления, при этом соблюдая унитарное устройство нашего государства, и обеспечивает совместное участие этих органов в решении региональных задач.
Важным показателем в определении значения органов местного самоуправления служит тот фактор, что в их деятельности непосредственное участие будет принимать население.
Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления и жизнеобеспечения населения местные органы самоуправления постепенно будут наделены соответствующим объемом материально-финансовых ресурсов.
Это придаст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества.
Принятие Концепции позволит реализовать конституционные нормы, создать законодательные основы организации и деятельности местного самоуправления, провести реальные реформы в сфере демократизации власти, повысить роль населения в решении вопросов местного значения, создать условия для прямого участия населения в государственном управлении, снизить уровень проявлений бюрократизма и коррупции.
Результатом предлагаемых мер в конечном итоге будет реализация политики развития местного самоуправления, которая в свою очередь приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:
) повышение роли населения, его участия в качественном решении вопросов местного значения;
) повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте;
) повышение политической стабильности в регионе и государстве в целом.
. Обзор позитивного опыта мировой практики
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, в том числе закрепленные Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которые устанавливают, что:
) местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя;
) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
) существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Принципы местного самоуправления служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира.
Европейская хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:
власть, действующая в пределах, установленных законом;
наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;
власть с четко обозначенными функциями в государстве;
наличие выборных органов местного самоуправления.
Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.
В настоящее время в научно-теоретическом плане общепризнаны классификации моделей организации местной власти, в основе которой лежат базовые отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и так называемую советскую.
Англосаксонская модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока.
Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости, определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах. Эта модель была еще недавно достаточно распространена. Сейчас она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах - правопреемниках бывших республик Советского Союза (Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев, отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.
Опыт модернизации государственного управления и становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы является наиболее близким для Казахстана, поскольку данным странам также пришлось реформировать прежнюю систему местных советов, которые были основой местного управления в странах постсоциалистического пространства.
Опыт Польши, территориальное управление которой имеет давнюю историю и продолжительную традицию, в этом вопросе является наиболее показательным для Казахстана.
В настоящее время в территориальном делении Польши действует управление трех уровней: гмины (поселок/село), повят (район), воеводство (область). Такое территориальное разделение в определенной степени схоже с действующим административно-территориальным устройством Казахстана.
Воеводство - самая крупная территориальная единица Польши; повят - территориальная единица второй ступени; в ее состав входит несколько гмин; гмина - основная территориальная единица.
Что касается экономической основы местного самоуправления, в Польше действует закон о доходах органов территориального самоуправления, который определяет структуру доходных источников соответствующих органов местного и регионального самоуправления.
Каждый уровень самоуправления получает финансовые средства в виде общей дотации (субвенции) или целевой дотации непосредственно из государственного бюджета.
Помимо данных источников доходов органы местного самоуправления могут получать доход из частных законных источников, например, от активов, которыми они владеют.
В целом из позитивного зарубежного опыта развития местного самоуправления применительно к Казахстану можно сделать следующие выводы:
) Успех развития местного самоуправления на уровне гмин в Польше обусловлен большим, по сравнению с другими странами Центральной и Восточной Европы, размером административно-территориальных единиц, на котором сформирован базовый уровень местного самоуправления.
Это позволило в Польше обеспечить необходимый потенциал для создания на этом уровне полноценного самоуправления с самостоятельным бюджетом.
С учетом этого, в Казахстане с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления на нижних уровнях управления необходимо решить вопрос оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов.
) Обеспечена рациональная структура местного самоуправления исходя из специфики различных по значимости и численности населенных пунктов.
Варшава как столица Польши имеет особый правовой статус (статус и выполняемые функции определены специальным законом). Сегодня Варшава - это центр самого крупного воеводства - Мазовецкого.
В селах, входящих в составе гмин, также нет органов самоуправления, но есть вспомогательные единицы (без образования юридического лица и самостоятельного бюджета).
В Казахстане в целом сформирована аналогичная Польше структура управления в крупных городах: Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте созданы районы, в других городах областного значения - централизованное управление. С учетом опыта Польши создание на уровне района в городе органов управления с самостоятельным бюджетом нецелесообразно.
В то же время в крупных городах возможно закрепить за маслихатами городов право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном законом, а также надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах.
В целом зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления содержит весьма показательные примеры эффективного развития данного института. С позиции задач, стоящих перед Казахстаном в рамках дальнейшего совершенствования национальной системы местного самоуправления, важно оптимально использовать этот опыт.
На данном этапе развития местного самоуправления в нашей стране необходимо сформировать эффективно действующую, наиболее приемлемую для Казахстана организационную, финансовую, кадровую систему обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также механизм взаимодействия с государственными органами.
Учитывая позитивный зарубежный опыт, будет выработан комплекс мер по совершенствованию местного самоуправления в Казахстане с учетом государственного устройства страны, региональной специфики (большая территория, низкая плотность населения, значительное расстояние между компактно проживающими группами населения), прошлого опыта отечественной истории, накопившего немало полезного в сфере аульного самоуправления, местных традиций и культуры, экономических и других условий.
Реформирование и развитие системы местного самоуправления будут начаты именно с низовых уровней - сельского округа, аула (села) и района в городе.
Заключение
В целом зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления содержит весьма показательные примеры эффективного развития данного института.
С позиции задач, стоящих перед Казахстаном в рамках дальнейшего совершенствования национальной системы местного самоуправления, важно оптимально использовать этот опыт.
На данном этапе развития местного самоуправления в нашей стране необходимо сформировать эффективно действующую, наиболее приемлемую для Казахстана организационную, финансовую, кадровую систему обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также механизм взаимодействия с государственными органами.
Учитывая позитивный зарубежный опыт, будет выработан комплекс мер по совершенствованию местного самоуправления в Казахстане с учетом государственного устройства страны, региональной специфики (большая территория, низкая плотность населения, значительное расстояние между компактно проживающими группами населения), прошлого опыта отечественной истории, накопившего немало полезного в сфере аульного самоуправления, местных традиций и культуры, экономических и других условий.
Реформирование и развитие системы местного самоуправления будут начаты именно с низовых уровней - сельского округа, аула (села) и района в городе.
Список использованной литературы:
. Конституция Республики Казахстан.- Алматы: ТОО «Издательство «НОРМА-К», 2002;
. Назарбаев Н.А. Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана// «Казахстанская правда» от 30 августа 2000 года;
. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жеті жарғы;
. Сапаргалиев Г.С. Становление конституционного строя Республики Казахстан. - Алматы: Жеті жарғы, 1997;
. Ким В.А., Ким Г.В. Конституционный строй Республики Казахстан. Алматы: Ин-т экономики и права, 1998;
. Конституция Республики Казахстан: Комментарий. / Под ред. Сапаргалиева Г.С. - Алматы: Жеті жар?ы, 1998;
. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 12 апреля 2001 года;
. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»;
. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. колл. Авакьян С.А. - М.: НОРМА, 2000;
. Конституционное право РК. Терминологический словарь.- Алматы, 1995.