определить принципы управления муниципальной собственностью.
Таким образом, объектом курсовой работы являются муниципальное имущество; предмет работы - способы и принципы формирования муниципального имущества.
Глава 1. Муниципальное имущество: понятие, сущность, правовое закрепление
1.1 Понятие, сущность муниципального имущества
Муниципальное имущество - чрезвычайно важная составляющая основа местного самоуправления. Институт муниципального имущества получил свое закрепление в Конституции Российской Федерации, в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданском и Земельном кодексах, в других федеральных законах, в ряде нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, в правовых актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Государственная (собственность Российской Федерации; собственность субъектов Российской Федерации);
Муниципальная (собственность различных муниципальных образований);
Муниципальное имущество - это имущественный комплекс муниципального образования, в который входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество.
В категорию "недвижимое имущество" входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и так далее.
Распоряжение муниципальным имуществом от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
Муниципальное имущество подлежит обязательному учету в реестре объектов муниципальной собственности и на балансе муниципальных предприятий, муниципальных учреждений или казны муниципального образования. В идеале такое имущество должно быть зарегистрировано в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (в регистрационной). Т.е. регистрируется право муниципального имущества, а также подлежит регистрации право оперативного управления или хозяйственного ведения учреждения или муниципального предприятия.
На территории муниципального образования могут находиться объекты, которые не числятся в реестре объектов муниципального имущества, на балансе муниципальных предприятия или учреждения, а также на них не зарегистрировано право чьей-либо собственности. Бесхозяйные объекты - это те которые не имеют собственника (либо право собственности не доказано) или собственник которого не известен.
Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
Понятие "муниципальное имущество" было введено в российскую юриспруденцию сравнительно недавно, поскольку фактическое выделение муниципального имущества из государственного произошло немногим двух десятков лет назад.
Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.
Другими словами, понятие муниципальное имущества, прежде всего, является юридическим и характеризует определенный перечень прав муниципальных образований (населения) по отношению к отдельным элементам национального богатства.
С другой стороны, муниципальное имущество есть институт муниципального права, состоящий из определенной совокупности правовых норм.
В рамках данного института мы можем выделить несколько групп правовых установлений, регулирующих те или иные аспекты такого сложного и многогранного явления.
К первой группе следует отнести нормы, устанавливающие понятие права имущества, в общем, и его содержание, а также нормы, раскрывающие понятие имущества муниципального. Это, в первую очередь, нормы Гражданского кодекса РФ.
Вторая группа - это нормы, характеризующие круг объектов муниципального имущества. Здесь в качестве основных следует назвать нормы ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Третья группа - нормы, устанавливающие субъектов права муниципального имущества.
Разнообразие отраслей права, регулирующих институт муниципального имущества, обусловлено тем, что муниципальное право есть отрасль комплексная, сочетающая в себе элементы различных отраслей российского права. Комплексный характер отрасли накладывает отпечаток как на понятие института муниципального имущества, так и на его содержание.
В соответствии с действующей Конституцией в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Таким образом, Конституция закрепила наличие муниципального имущества и его равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этим имуществом.
Согласно Гражданскому кодексу РФ под муниципальным имуществом понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
Ст.49 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве экономической основы местного самоуправления называет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальное имущество признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. В соответствии со ст.50 вышеназванного закона в собственности муниципальных образовании может находиться имущество, предназначенное для решения муниципальным образованием вопросов местного значения и для осуществления отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В собственности городских округов может находиться любое имущество, необходимое для деятельности органов местного самоуправления. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется регулирование муниципального имущества. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальном имуществе. В большинстве из них определено понятие муниципального имущества, его состав, порядок формирования и управления. Ими определен состав муниципального имущества, порядок его формирования и распоряжения. В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципального имущества, что и в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления". Но в законах многих субъектов РФ состав муниципального имущества дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципального имущества определен в уставах муниципальных образований.
Права собственника в отношении муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, непосредственно население.
1.2 Назначение муниципальной собственности
Собственность представляет собой исторически определённую общественную форму присвоения материальных благ, прежде всего, средств производства. Желание присваивать и обладать всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.
Право собственности являясь гражданско-правовой категорией, подробно урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.
Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления.
Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Все лица по отношению к муниципальной собственности выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.
Муниципальной собственности отчасти присущ властный характер, который выражается в способах ее осуществления. В то же время властное начало муниципальной собственности никак не должно сказываться на реализации права муниципальной собственности в гражданских правоотношениях.
Правовая интерпретация муниципальной собственности акцентирует внимание на правах собственности, которые возникают при существовании данного вида собственности.
Однако этот подход не раскрывает социальной и экономической сущности муниципальной собственности.
Социальный аспект затронут незначительно и отражает лишь отношения между классами владельцев собственности и несобственности. Кроме того, экономические отношения являются основой общественных отношений, соответственно, их необходимо рассматривать в основе общей совокупности отношений собственности, что позволяет выделить экономический смысл категории "собственность".
С экономической точки зрения собственность представляет собой отношение между экономическими субъектами по поводу объектов собственности, благодаря которым одни субъекты относятся к объектам собственности как к своим, а другие субъекты как к чужим.
Изучение представленных теоретических подходов к определению муниципальной собственности показало необходимость их обобщения. В литературе не уделено достаточно внимания различным формам экономических отношений, сам факт которых указывает на необходимость уточнения муниципальной собственности как категории, отражающей всё многообразие экономических отношений.
Муниципальная собственность - это совокупность всех видов отношений по поводу владения, пользования, распоряжения и присвоения муниципальных общественных благ, созданных в результате управления муниципальным имущественным комплексом. Данный подход содержит ряд уточнений к определению сущности муниципальной собственности:
раскрывает единство правового, экономического и социального содержания муниципальной собственности;
позволяет выразить совокупность различных форм отношений, возникающих в процессе использования муниципальной собственности;
отражает основной мотив управления муниципальной собственностью - удовлетворение потребностей;
характеризует конечный результат использования муниципальной собственности - муниципальные общественные блага.
Под муниципальным общественным благом понимается экономическое благо, представляющее собой результаты использования объектов муниципальной собственности, обладающее свойствами общедоступности и неисключаемости и предназначенное для удовлетворения потребностей населения.
Определяемые объекты обладают следующими характеристиками:
.являются частным случаем общественных благ государственного уровня и, соответственно, они общедоступны, что позволяет извлекать их полезность группой независимых экономических субъектов;
2.имеют особенности производства и потребления; создаются с использованием объектов муниципальной собственности и имеют территориальное ограничение полезности в потреблении;
.обладают особенными признаками - распространение полезности во времени и пространстве, что означает получение совокупного внешнего эффекта, под которым понимается совокупная полезность (экономическая, социальная, экологическая), получаемая местным сообществом в целом, в настоящее и будущее время.
Исходя из принятого определения муниципальной собственности задачей ее управления является создание таких отношений производства, распределения, обмена и потребления, которые позволяют максимально полезно использовать объекты муниципальной собственности в интересах проживающего на территории муниципального образования населения.
По поводу муниципальной собственности возникают три вида экономических отношений. К первому виду относятся социально-экономические отношения, которые обусловливают как необходимость, так и возможность использования муниципальной собственности в целях удовлетворения жизненно важных потребностей населения не только в экономических, но и в социальных и экологических благах. За этими отношениями скрываются правовые отношения между людьми, обладающими различными правами собственности, характеризующие процесс формирования и совершенствования взаимосвязей между субъектами данного вида собственности. Они определяют содержание и характер второго вида отношений - организационно-экономических, возникающих между функциональными субъектами муниципальной экономики как владельцами муниципальной собственности, так и ее управляющими.
Эти отношения обусловливают организационную структуру управления муниципальной собственностью. В свою очередь, в их рамках складывается третий вид отношений. Это технико-экономические отношения, возникающие в процессе использования объектов муниципальной собственности и определяющие конкретные способы использования объектов муниципального имущественного комплекса.
Под муниципальным имущественным комплексом понимается совокупность закрепленных на праве собственности за населением либо муниципальным образованием материальных и нематериальных объектов, предназначенных для осуществления вопросов местного назначения и удовлетворения совокупности интересов населения муниципального образования.
Научный анализ и обобщение различных трактовок и подходов позволяет дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории.
Рассмотрение муниципальной собственности как экономической категории требует изучения ее функциональной характеристики. С позиции обеспечения социально-экономического развития города, складываются шесть основных функций муниципальной собственности.
обеспечение доходов местного бюджета, в том числе от реализации имущества, его арендного и иного использования, гибкой налоговой политики, финансовой помощи (как правило, целевой) вышестоящих властно-собственнических инстанций, добровольных взносов и т.д.;
2обеспечение развития рыночной инфраструктуры, в том числе формирование и развитие таких институтов, как социальная защита и обеспечение занятости;
обеспечение развития социальной инфраструктуры, в том числе формирование и развитие таких институтов, как социальная защита и обеспечение занятости;
4.обеспечение развития инженерной (транспорта, информационной, бытовых коммуникаций, то есть дорог, водо - и газоводов, тепловой сети и пр.), бытовой (складов, холодильников и пр.) и экологической (очистные сооружения, фабрики по переработке отходов и т.п.) инфраструктуры;
5.стимулирование развития малого и среднего бизнеса;
.содействие развитию внешних связей со странами ближнего и дальнего зарубежья.
Кроме того, существование муниципальной собственности объясняется теми функциями, которые она выполняет на практике. Так, необходимость разрушения монополизма государственной собственности и жестко централизованного управления привела к выделению "децентрализующей" функции муниципальной собственности, которая способствует усилению влияния местных органов власти в решении своих внутритерриториальных проблем. Данный подход, объясняя смысл существования муниципальной собственности, нацелен на обеспечение самостоятельности и независимости местных органов власти.
Предложенные функции дают более конкретное представление о муниципальной собственности как экономической категории и комплексном направлении использования объектов муниципального имущественного комплекса, что отражает социальную, экономическую и экологическую роль данного вида собственности.
Глава 2. Организационно-правовые основы управления муниципальным имуществом
2.1 Функции и методы управления органов МСУ в сфере муниципального имущества
Органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению объектами муниципального имущества.
Муниципальное управление является одной из функций органов местного самоуправления.А.И. Радченко отмечает: "В наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект".
Можно утверждать, что сфера муниципального управления чрезвычайно широка, и если компетенция местного самоуправления может быть коротко охарактеризована вопросами благоустройства муниципального образования, то муниципальное управление в целом может быть сведено к управлению муниципальным хозяйством.
Являясь частью хозяйства муниципального образования, муниципальное имущество должно быть управляемо и управляется органами местного самоуправления. Основную нагрузку по управлению и распоряжению муниципальной собственностью несет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, но в этом процессе принимают участие в пределах своих полномочий и другие органы муниципального образования. Важно, что деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального управления направлена на обеспечение жизнедеятельности муниципального образования в интересах населения.
Как отмечает Е.Г. Шаломенцева. "Управление муниципальным имуществом представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципального имущества в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением"
В соответствии со ст.51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.
Управление муниципальным имуществом основывается за законодательстве Российской Федерации, законах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления и включает в себя следующие стадии: планирование управления, организация управления, контроль, регулирование (координация).
Характер муниципального управления зависит от конкретных видов муниципального имущества и его целевого назначения.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В настоящее время приватизация муниципального имущества возможна на основании норм Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Кроме того, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
В юридической литературе на сегодняшний день нет единого понимания того, что такое предприятие, организация или учреждение. По этой причине приходится пользоваться собирательным понятием этих субъектов общественных отношений.
Итак, под предприятием можно понимать юридическое лицо, действующее на основании уставных документов, основной целью деятельности которого является извлечение прибыли. В соответствии с Гражданским кодексом РФ предприятие, это особый объект гражданских прав, имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.
Предприятие как имущественный комплекс следует отличать от унитарного предприятия как коммерческой организации. Предприятия, которые вправе создавать органы местного самоуправления, - это муниципальные унитарные предприятия. Их статус определен Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Под организацией следует понимать юридическое лицо либо организацию, осуществляющую свою деятельность без образования юридического лица, которые имеют учредительные документы и осуществляют деятельность, направленную на достижение уставных целей.
Наибольшее распространение имеют коммерческие организации. Коммерческая организация - это юридическое лицо, имеющее в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли и распределяющее полученную прибыль между своими участниками. К таким организациям относятся: хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Ни в каких иных формах коммерческие организации создаваться не могут.
Под учреждением следует понимать некоммерческую бюджетную организацию, имеющую статус государственной или муниципальной. Учреждение можно определить как созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций организацию некоммерческого характера финансируемая им полностью или частично.
Учреждение - это единственный тип некоммерческой организации, не являющейся собственником своего имущества. Они представляют собой пережиток прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту.
К учреждениям относится большое число разнообразных некоммерческих организаций, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, учреждения образования, науки, культуры и спорта, социальной защиты, медицинские учреждения и др.
Органы местного самоуправления обладают полномочиями учреждать муниципальные учреждения, в частности, образования, культуры, здравоохранения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
муниципальное имущество местное самоуправление
Таким образом, органы местного самоуправления в отношении предприятий, организаций и учреждений, ими учрежденных, обладают большим кругом правомочий, делающих указанных юридических лиц значительно зависимыми от органов местного самоуправления.
В рамках муниципального управления органы местного самоуправления могут выступать заказчиком различных работ по благоустройству муниципального образования, а также заказчиком поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг населению муниципального образования. Такие действия носят название "муниципальный заказ" (ст.54 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").