В связи с тем, что любая программа представляет собой комплекс мер правового, политического, социального, психологического и организационного воздействия на существующую проблему, вполне очевидным является то, что в результате реализации соответствующей программы должны произойти положительные изменения практически во всех сферах региональной общественной жизни.
Таким образом, в рамках данной части антикоррупционных программ при условии достижения поставленной цели и реализации соответствующих задач должны отражаться конкретные ожидаемые результаты.
В качестве направления совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в антикоррупционных программах указывается на принятие новых нормативных правовых актов по отдельным направлениям антикоррупционной деятельности (антикоррупционному мониторингу), а чаще всего - на внесение изменений в действующие антикоррупционные нормативные правовые акты по совершенствованию организации антикоррупционной деятельности.
Содержание программ включает в себя совокупность организационно-управленческих и информационно-пропагандистских мер.
Организационно-управленческие меры по реализации антикоррупционной программы, как правило, включают в себя:
) возложение функций по противодействию коррупции на уполномоченное структурное подразделение региональных органов государственной власти или создание специального государственного органа по противодействию коррупции (советов при главе региональных органов власти по противодействию коррупции; комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов; комиссий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и иных органов);
) разработку и утверждение ведомственных антикоррупционных программ в исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
) организацию и проведение антикоррупционного мониторинга;
) организацию и осуществление антикоррупционного образования;
) организацию системы контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими антикоррупционных ограничений и др.
Информационно-пропагандистская составляющая реализации региональной антикоррупционной программы предусматривает осуществление нескольких видов относительно самостоятельных мер:
а) проведение ежегодных региональных конкурсов средств массовой информации по антикоррупционной проблематике;
в) мониторинг (контент-анализ) публикаций средств массовой информации по антикоррупционной проблематике;
г) создание специализированных телевизионных программ по проблемам противодействия коррупции;
д) издание материалов социальной рекламы антикоррупционной направленности и др.
В то же время наблюдается разная наполняемость программ субъектов Федерации конкретными антикоррупционными мероприятиями, что отражается на степени интенсивности и успешности реализации Национальной стратегии противодействия коррупции на региональном уровне.
Так, например, в Нижегородскую областную целевую программу противодействия коррупции включен раздел «Создание условий минимизации коррупционных проявлений в сфере предпринимательства», в котором намечены проверка результатов конкурсов и аукционов по приватизации объектов в целях выявления фактов занижения стоимости этих объектов, разработка согласованных с бизнесом мер по обеспечению свободы экономической деятельности, снижению административного давления и т.д. В ряде других региональных программ (например, Калужской, Кировской областей) такого раздела нет.
В Плане противодействия коррупции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции», в котором идет речь об оказании методической и практической помощи организациям, в уставные цели и задачи которых входят вопросы противодействия коррупции, о создании условий для проведения независимой экспертизы гражданами и общественными организациями правовых антикоррупционных актов, и др.
В Целевой антикоррупционной программе Ульяновской области говорится о создании общественных антикоррупционных советов в муниципальных образованиях области, о «пилотном» проекте по реформированию организационной структуры этих общественных советов в двух муниципальных районах в целях создания структур, подобных существовавшим ранее органам народного контроля в целях расширения контроля населения за эффективным использованием государственного и муниципального имущества.
В Целевом антикоррупционном плане Алтайского края вообще нет ни слова о роли гражданского общества в борьбе с коррупцией. Разные региональные программы неодинаково определяют меры, необходимые для проведения антикоррупционной кадровой политики, пропаганды антикоррупционного поведения и т.д.
Обязательным элементом региональной антикоррупционной программы является ресурсное обеспечение реализации программы, под которым, как правило, подразумевается финансовое обеспечение исполнения отдельных мероприятий. Ресурсное обеспечение антикоррупционных программ в значительной степени определяют успех ее реализации.
На сегодняшний день имеется различное ресурсное, в том числе финансовое обеспечение. Проведенный анализ финансирования региональных антикоррупционных программ свидетельствует о том, что их специальное финансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрено только в 39 субъектах Российской Федерации, что составляет лишь 68,4% субъектов Федерации, имеющих действующие антикоррупционные программы. В некоторых субъектах Федерации, например в Чувашской Республике, финансирование антикоррупционной программы осуществляется как за счет средств республиканского бюджета, так и за счет внебюджетных источников. В программе по борьбе с коррупцией в Читинской области указывается, что финансирование мероприятий программы будет осуществляться за счет текущего финансирования исполнительных органов государственной власти области; такие же положения содержатся в программе по противодействию коррупции Смоленской области.
Анализ положений антикоррупционных программ, посвященных вопросам ресурсного обеспечения, показывает, что в программах в основном предусматривается их общее финансирование на весь период реализации, хотя в некоторых субъектах Российской Федерации также предусматривается поэтапное (ежегодное) финансирование программ. В большинстве программ определяется объем финансирования программы в целом, как и отдельных программных мероприятий. В то же время встречаются программы, в которых объемы финансирования реализации конкретных мероприятий не устанавливаются.
В некоторых программах (Ставропольский край) в качестве источников финансирования мероприятий программы выступают не только средства бюджета субъекта Федерации, но и средства местных бюджетов, причем определяется конкретный объем средств, который должен предоставляться из бюджетов муниципальных образований, что противоречит нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 18).
Представляется целесообразным предусматривать финансирование программ противодействия коррупции в виде отдельной строки в региональном бюджете, что позволит гарантировать наличие средств на реализацию мероприятий программ. Что касается реализации мероприятий, предусмотренных в планах работ органов исполнительной власти субъектов Федерации, их обеспечение может осуществляться за счет текущего финансирования деятельности соответствующих органов.
Наиболее сложным вопросом реализации региональных антикоррупционных программ остается оценка их результативности. В большинстве субъектов Российской Федерации оценка результативности антикоррупционной программы осуществляется путем формирования и осуществления мониторинга показателей ее эффективности. Показатели имеют количественные и качественные характеристики. В качестве количественных показателей реализации антикоррупционных программ выступают:
а) общее количество проведенных антикоррупционных экспертиз проектов региональных нормативных правовых актов и/или региональных нормативных правовых актов;
б) общее количество публикаций по антикоррупционной проблематике;
в) общее количество антикоррупционных телепередач;
г) общее количество государственных гражданских служащих подавших декларации о доходах;
д) общее количество государственных гражданских служащих повысивших квалификацию по антикоррупционным образовательным программам;
е) общее количество наименований учебных и учебно-методических пособий, разработанных и опубликованных по антикоррупционной проблематике;
ж) общее количество проведенных заседаний специализированных совещательных, координационных, консультативных или экспертных органов (советов, комиссий и т.д.) по проблемам противодействия коррупции;
з) общее количество проведенных проверок по исполнению антикоррупционного законодательства;
и) общее количество проведенных социологических исследований по антикоррупционной проблематике и др.
Качественным показателем исполнения антикоррупционных программ, как правило, является динамика количественных показателей во времени, то есть с начала реализации программы до ее завершения.
Распространенность программного регулирования в субъектах Российской Федерации связана с тем, что эффективная борьба с коррупцией сегодня невозможна только посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов. Существует много проблем, связанных прежде всего с неэффективностью деятельности государственного аппарата, что выражается в дублировании властных полномочий, альтернативности в принятии властных решений, размытости в формулировании компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Все это создает реальные условия для коррупционного поведения не только властно-публичных субъектов, но и физических, юридических лиц.
Ожидаемые результаты антикоррупционных программ можно классифицировать следующим образом:
правовые результаты: создание нормативной правовой базы для эффективного противодействия коррупции; качественное обновление правовой базы; устранение имеющихся пробелов и противоречий; приведение правовых актов в соответствие с федеральным законодательством;
политические результаты: усиление реальной политической конкуренции, снижение угрозы ослабления демократических институтов;
экономические результаты: сужение сферы действия теневой экономики; увеличение налоговых поступлений; укрепление бюджетной сферы; включение в действие реальных конкурентных механизмов привлечения хозяйствующих субъектов к реализации приоритетных проектов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации; повышение инвестиционной привлекательности регионов; развитие малого и среднего бизнеса;
социальные результаты: развитие механизмов взаимодействия власти с гражданским обществом; укрепление доверия к власти; повышение уважения граждан к государственной гражданской службе и муниципальной службе и статусу государственного гражданского и муниципального служащего; снижение влияния отдельных корпоративных интересов, не соответствующих государственной политике, на принятие управленческих решений; повышение качества и доступности государственных услуг для граждан; повышение роли средств массовой информации, общественных объединений и организаций в пропаганде и реализации государственной антикоррупционной политики;
организационные результаты: предотвращение коррупции в структуре органов исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; предотвращение коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц исполнительных органов государственной власти и муниципальных органов, государственных гражданских и муниципальных служащих, иных выполняющих государственные и муниципальные полномочия лиц и организаций; совершенствование системы правоохранительных органов за счет оптимизации их организационно-структурного построения, сосредоточения их деятельности на приоритетных направлениях борьбы с проявлениями коррупции; улучшение взаимодействия органов власти в рамках государственного управления; развитие международного сотрудничества; внедрение передового опыта в области противодействия коррупции.
Оценка эффективности реализации антикоррупционной программы, а также соответствующая система индикаторов и планируемых показателей эффективности реализации программы представляют собой определенные критерии, на основании которых можно будет судить о конечном или промежуточном успехе осуществленных мероприятий, предусмотренных программой по противодействию коррупции.
В субъектах Российской Федерации в целях определения эффективности программ по противодействию коррупции разработаны и используются различные критерии оценки (индикаторы и показатели эффективности программ), например: увеличения числа предотвращенных правонарушений коррупционной направленности; повышение качества и доступности государственных услуг для граждан; снижение издержек ведения бизнеса за счет сокращения административных барьеров; повышение инвестиционной привлекательности региона и отдельных отраслей экономики региона; оптимизация бюджетных расходов; повышение объемов налоговых и иных поступлений в региональный бюджет по сравнению с предыдущим годом; число органов исполнительной власти и органов местного самоуправления региона, внедривших внутренний контроль и антикоррупционные механизмы в кадровую политику; количество проектов законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, представленных для проведения экспертизы на коррупциогенность, содержащих нормы, способствующие коррупции; число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных гражданских служащих региона; доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции; оценка информационной прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; годовой объем рынка коррупции.
В антикоррупционных программах таких субъектов Российской Федерации, как Саратовская область и Астраханская область, индикаторы и показатели ожидаемой эффективности представлены в виде поэтапного изменения отдельных показателей в зависимости от степени реализации программы. В программе противодействия коррупции в Саратовской области также содержатся методики расчета эффективности реализации программы по отдельным показателям. В то же время, в некоторых региональных антикоррупционных программах (например, в Ставропольском крае) показатели ожидаемой эффективности основаны на предположении соответствующих результатов.
Механизмы государственного контроля за реализацией программы - обязательная составляющая любой региональной антикоррупционной программы. Они включают в себя перечень лиц, наделенных полномочиями по осуществлению контроля порядок и сроки предоставления исполнителями программы информации о ходе ее реализации, а также механизмы проверки достоверности полученной информации от исполнителей (антикоррупционный аудит). Как правило, на региональном уровне государственный контроль за реализацией антикоррупционных программ имеет ведомственный характер, когда оценку ее исполнения осуществляет тот или иной государственный орган без взаимодействия с институтами гражданского общества, а оценка эффективности реализации программных мероприятий со стороны общественных организаций игнорируется.
Исходя из различий в социально-экономическом положении субъектов РФ, целях и задачах программных документов, выбранных способах их решения, сроках действия программ, а также индикаторах эффективности реализации, в рамках проведенного исследования было достаточно сложно осуществить корректное сопоставление программ. Поэтому, как указывалось ранее, в ходе подготовки Аналитического доклада был проведен анализ наиболее типичных ошибок и проблем в реализации региональных программ противодействия коррупции и обозначены эффективные методологические подходы к осуществлению данной деятельности в субъектах Российской Федерации.
2. Нормативное правовое обеспечение реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации
В настоящее время в субъектах Российской Федерации сформирована необходимая для регламентации вопросов противодействия коррупции правовая основа.
Центральное место в ней занимают законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции. Кроме того, правовую основу составляют нормы, являющиеся частью правовых актов, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы, муниципальной службы, статуса отдельных государственных органов субъектов Российской Федерации, обеспечения правотворческой деятельности и др. Указанное законодательство имеет стратегическое значение для формирования и реализации программ и планов противодействия коррупции субъектов Российской Федерации.
Специальные законы о противодействии коррупции приняты во всех субъектах Российской Федерации, за исключением города Москвы - органы законодательной власти Москвы не пошли по пути принятия самостоятельного закона, а реализовали соответствующие законодательные полномочия путем внесения изменений в законодательные акты, затрагивающие вопросы противодействия коррупции. Что касается регламентации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то этот вопрос регулируется в основном актами подзаконного уровня (постановлениями законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, актами высших должностных лиц или высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); соответствующие законы приняты только в отдельных субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что в целом особенностью правового регулирования противодействия коррупции на уровне субъектов Российской Федерации является большой удельный вес в правовой основе подзаконных нормативных правовых актов, что имеет вполне объективный характер и обусловлено наличием значительного числа административных процедур в указанной сфере отношений.
Принятие законодательства субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции соответствует современным подходам к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов обеспечения законности и правопорядка находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Административное законодательство также является предметом совместного ведения (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Правовое регулирование указанных вопросов в части установления основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции относится к ведению Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и др.
Указанные положения Конституции Российской Федерации были учтены при создании Федерального закона «О противодействии коррупции», устанавливающего основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из содержания указанного Федерального закона следует, что установленные им нормы права адресованы всем государственным органам и являются обязательными для них. Из понятия «противодействие коррупции» следует, что это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
Несмотря на то что положения федерального законодательства в части разграничения полномочий в сфере противодействия коррупции представляются вполне четкими, на практике возникают отдельные проблемы. Дело в том, что противодействие коррупции нельзя в безусловном порядке отнести к полномочиям федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов. Оно предполагает использование целого комплекса мер, при этом часть из них может быть отнесена к ведению Российской Федерации, часть - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, отдельные вопросы - к ведению субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Следует обратить внимание, что в большинстве законов субъектов Российской Федерации, направленных на регулирование вопросов борьбы с коррупцией, применяется термин «противодействие коррупции». Однако, как вытекает из положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (ст. 1), данный термин охватывает различные виды деятельности: профилактику коррупции (предупреждение коррупции, выявление и последующее устранение причин коррупции); борьбу с коррупцией (деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений); деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Некоторые из перечисленных видов деятельности по противодействию коррупции относятся исключительно к ведению Российской Федерации (вопросы привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения) и они не могут быть урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации. Однако не во всех региональных законах содержится оговорка о том, что соответствующий нормативный правовой акт имеет превентивную направленность, а деятельность по пресечению коррупционных правонарушений не является предметом его регулирования. В качестве положительного примера можно привести положения Закона Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» (ст. 8.1), в соответствии с которыми «деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и не является предметом настоящего Закона». Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. № 668-З 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» также содержит норму, устанавливающую, что пресечение коррупционных правонарушений (проступков) и привлечение виновных лиц к ответственности регулируются нормами федерального законодательства.
Распространенной проблемой является несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в диапазоне от терминологических разночтений до прямого нарушения.
Так, понятие «антикоррупционной экспертизы» в Законе Республики Хакасия от 4 мая 2009 года № 28-ЗРХ «О противодействии коррупции в Республике Хакасия» ограничивается только экспертизой проектов документов. При этом «забывается», что существует и экспертиза действующих нормативных правовых актов, прямо предусмотренная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Такое определение антикоррупционной экспертизы - не просто терминологическая ошибка. Оно позволяет сужать субъектам Российской Федерации свою антикоррупционную деятельность, снижает уровень реализации федеральной антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации.
Прямым нарушением федерального законодательства является обязывание органов местного самоуправления финансировать отдельные антикоррупционные мероприятия, реализуемые региональными органами. Так, в Краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010-2014 годы» (утверждена постановлением Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п) установлено, что прогнозируемый объем финансирования Программы за счет средств бюджетов муниципальных районов и городских округов Ставропольского края составит 13896 тыс. рублей, что прямо противоречит требованиям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 18).
В аспекте проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует отметить решение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 о признании недействующим п. 5 ст. 7 Закона Республики Хакасия от 4 мая 2009 г. № 28-ЗРХ в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения, предусмотренного на федеральном уровне. Верховный Суд РФ указал, что установление антикоррупционных стандартов не является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. В статье 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» перечислены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. В их числе предусмотрено введение антикоррупционных стандартов, то есть исполнение установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (п. 5 ст. 7). Поскольку приведенное направление деятельности названо среди основных, оно не может быть исключено при осуществлении нормативного правового регулирования в указанной области субъектами Российской Федерации.
Вместе с тем имеется и иная позиция по данному вопросу, являющаяся обоснованной с правовой точки зрения. Так, в результате проведения юридической экспертизы Закона Республики Карелия от 7 июля 2008 г. № 1227-ЗРК «О противодействии коррупции в Республике Карелия» (экспертное заключение от 26 сентября 2008 г. № 10.01/621) было установлено, что он противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Предметом правового регулирования Закона Республики Карелия указывались общественные отношения в сфере устранения причин, порождающих коррупцию, установления задач антикоррупционной политики в Республике Карелия, основных принципов противодействия коррупции, механизмов и способов предупреждения коррупции. Вместе с тем, отмечалось в заключении, федеральным законодательством субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере общественных отношений. Пунктом 5 Национального плана руководителям государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции предписано до 1 октября 2008 г. лишь разработать и принять планы противодействия коррупции в соответствующих государственных органах субъектов Российской Федерации. Исходя из сказанного, был сделан вывод, что принятие Закона находится вне пределов ведения Республики Карелия как субъекта Российской Федерации, а равно вне пределов компетенции Законодательного Собрания Республики Карелия как органа его издавшего.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие основные проблемы, связанные с регулированием вопросов противодействия коррупции на региональном уровне:
превышение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов противодействия коррупции;
несогласованность норм различных видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливаются меры по противодействию коррупции;
дублирование положений нормативных правовых актов федерального уровня в законодательстве субъектов Российской Федерации;
нарушение сроков приведения в соответствие с федеральным законом законов субъектов Российской Федерации;
несогласованное с федеральным законодательством определение понятий, категорий; нечеткость в определении мер, направлений, принципов противодействия коррупции.
По результатам проведенного Министерством юстиции Российской Федерации мониторинга в 2011 г. территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза 103023 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, коррупциогенные факторы выявлены в 1714 актах, устранены - в 1378 актах. При этом отмечалось, что наиболее характерными коррупциогенными факторами являются широта дискреционных полномочий и принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.
Весьма распространенным недостатком регионального антикоррупционного законодательства является отсылка к нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации, в то время как имеется вступивший в силу нормативный правовой акт федерального уровня с аналогичным предметом регулирования.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. № 145-З «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их проектов осуществляется в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». Однако уже через неделю после принятия данного Закона был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
С момента вступления в силу этого регионального закона при проведении экспертизы данного вида необходима ссылка на Федеральный закон. Также региональным законом может быть урегулирован лишь порядок проведения такой экспертизы, что обусловлено положениями ч. 5 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Данный вывод подтверждает и имеющаяся судебная практика.
В частности, Решением Верховного Суда Республики Тыва от 23 сентября 2009 г. № 3-100 «О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Тыва «О мерах по противодействию коррупции» установлено, что с момента принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ст. 12 республиканского Закона вошла в противоречие с федеральным законодательством, поскольку порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке и согласно методике, определенным Правительством РФ.
Довольно часто встречается такой недостаток при регулировании вопросов противодействия коррупции как превышение полномочий. В качестве показательного примера можно привести имеющуюся практику регламентации в антикоррупционных актах регионального уровня общественных отношений, связанных с правонарушениями.
В частности, в Республике Дагестан дано определение коррупционного правонарушения - это деяние, обладающее признаками коррупции, за которое законодательными актами предусмотрена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Понятие коррупционного правонарушения имеется и в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия»: коррупционное правонарушение - деяние, обладающее признаками коррупции, за которое действующими правовыми актами предусмотрена ответственность. При этом уточняется, что к коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления (в ст. 6 Закона Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. дается определение каждого из приведенных видов коррупционных правонарушений).
Законом Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2009 г. № 1-РЗ «Об отдельных вопросах по противодействию коррупции в Карачаево-Черкесской Республике» регламентируется ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 11, 12).
Однако в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации уголовное законодательство, в том числе понятие «преступления» и вопросы уголовной ответственности, равно как и гражданское законодательство, относится к исключительному ведению Российской Федерации. Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях в ст. 1.3 установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. К их числу отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях (предполагается, что понятийный аппарат относится к общим положениям), административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. С учетом изложенного можно сделать вывод, что подобная практика регулирования ответственности за правонарушения на уровне нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не согласуется с нормами действующего федерального законодательства.
Наконец, необходимо обратить внимание на ставшую уже традиционной проблему «дублирования» положений федеральных нормативных правовых актов в актах субъектов Российской Федерации. Большинство антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации в том или ином объеме просто воспроизводят положения Федерального закона, Национального плана противодействия коррупции и иных актов федерального уровня.
Само по себе «дублирование» норм не является нарушением, хотя и не представляется правильным с позиции юридической техники, поскольку ведет к «загромождению» регионального законодательства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» в числе основных принципов Национальной стратегии противодействия коррупции выделена «конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах». То есть в данном принципе содержится прямое указание на целесообразность конкретизации, а не дублирования.
Весьма распространенной является практика, когда предметом регулирования антикоррупционного закона субъекта Российской Федерации является деятельность субъектов антикоррупционной политики, при этом перечень таких субъектов приводится непосредственно в тексте закона.
Например, преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике» содержит положение о том, что антикоррупционная политика в качестве предмета данного Закона представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на создание эффективной системы предупреждения коррупции. Одновременно в ст. 5 отмечается, что субъектами антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике являются в числе прочих государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики (аналогичное положение содержится в нормативных правовых актах некоторых иных субъектов Российской Федерации).
С учетом сказанного будет более правильно использовать конструкции норм, применяемые, например, в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия», в соответствии со ст. 5 которого к субъектам антикоррупционной политики в Республике Ингушетия отнесены органы государственной власти Республики Ингушетия, уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики, средства массовой информации. Корректная формулировка используется также и в Законе Забайкальского края «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» (ст. 6): субъектами антикоррупционной политики в здесь являются органы государственной власти Забайкальского края, на которые возложены отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики.
Серьезной проблемой, характерной для законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере противодействия коррупции, является использование абстрактных формулировок, когда требуется детальное правовое регулирование. Наиболее яркий пример - включение в содержание нормативного правового акта, регламентирующего полномочия того или иного органа государственной власти, типа «участвует в противодействии коррупции в пределах своих полномочий», в то время как соответствующие полномочия детально не прописаны, не разработан механизм их реализации. В результате действие такой нормы на практике может быть затруднено или вообще невозможно. Например, Республиканской целевой программой «Противодействие коррупции в Республике Калмыкия на 2012 год» предусмотрено принятие мер, предусматривающих активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел и преступлений коррупционной направленности (пункт 2). Вместе с тем порядок реализации данной меры остается неопределенным;
Статья 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», закрепляющая организационные основы противодействия коррупции, также не позволяет четко разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Нормами данной статьи устанавливается, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий». Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры (также «в пределах своих полномочий») координируют деятельность ряда правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Счетная палата Российской Федерации «в пределах своих полномочий» обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Отсутствует специальное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Похожая проблема наблюдается в региональном законодательстве. Например, в соответствии со ст. 10 Закона Республики Северная Осетиям -Алания от 1 июня 2009 г. № 16-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Северная Осетия - Алания» устанавливается, что «государственные органы Республики Северная Осетия - Алания и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий»; «Парламент Республики Северная Осетия-Алания и Контрольно-счетная палата Республики Северная Осетия - Алания в пределах их компетенции осуществляют контроль над реализацией государственной политики в области противодействия коррупции».
Следует отметить, что при этом положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также не раскрывают пределы подобных полномочий контрольно-счетных органов: в данном Законе указано, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации, равно как и контрольно-счетный орган муниципального образования, участвуют в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Соответственно, в подавляющем большинстве региональных программ противодействия коррупции мероприятия, которые бы реализовывались контрольно-счетными органами, практически не закрепляются, а если и устанавливаются, то в самых общих формулировках.
Еще одна проблема в сфере разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов связана с определением так называемых «собственных» полномочий субъектов Российской Федерации. которые могут принимать собственные меры, направленные на противодействие коррупции, однако при этом должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации (ст. 71-73), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В положениях Национальной стратегии противодействия коррупции органам государственной власти субъектов Российской Федерации напрямую рекомендовано принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе; организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами противодействия коррупции; обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих; оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и др. Следует также отметить позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу, сформулированную в Определении от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5. Верховный Суд РФ указал, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие. Таким образом, в указанных сферах правового регулирования антикоррупционные стандарты могут быть установлены только субъектом Российской Федерации.
Нормы, касающиеся противодействия коррупции, содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. На их основе в региональных программах противодействия коррупции планируются, например, мероприятия, связанные с проведением проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской и муниципальной службы, гражданскими и муниципальными служащими, проверок соблюдения гражданскими и муниципальными служащими ограничений, запретов, обязанностей и требований, установленных на гражданской и муниципальной службе. Кроме того, антикоррупционными нормами законодательства в рассматриваемой сфере регламентируются вопросы осуществления мероприятий по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, обеспечению деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, решаются другие вопросы, связанные с профилактикой и пресечением коррупции на государственной и муниципальной службе. В то же время надо иметь в виду, что соответствующие законодательные нормы субъектов Российской Федерации, касающиеся противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, во многом имеют производный характер от соответствующих федеральных норм, каких-либо специфических новаций в законодательстве субъектов Российской Федерации в этой сфере практически нет.
Особое место в противодействии коррупции на региональном уровне занимает создание системы ведомственной антикоррупционной политики. Разрабатываются и издаются ведомственные нормативные правовые акты, как правило, организационно-правового характера: ими регулируется создание и деятельность специализированных ведомственных структур (антикоррупционных комиссий (комитетов) или комиссий по реализации антикоррупционной политики), определяется их персональный состав, утверждаются ведомственные антикоррупционные программы и устанавливаются механизмы их реализации.
Исключением из этого правила являются ведомственные приказы, регулирующие отдельные вопросы реализации антикоррупционной политики, отнесенные законодателем к их компетенции. Например, порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органов исполнительной власти субъектов Федерации или вопросы организации антикоррупционного образования в учреждениях начального и среднего профессионального образования, а также контроля за ходом реализации ведомственных антикоррупционных программ.
К сожалению, в рамках регламентации в субъектах Российской Федерации недостаточно развитыми остаются механизмы, касающиеся реализации публичной отчетности органов государственной власти. Регламентация комплекса профилактических мер в большей степени остается направленной на их выполнение в рамках внутреннего контроля, т.е. внутри органа государственной власти, что снижает результативность профилактики. Не создан действенный механизм общественного контроля, играющий существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции. Не используется в должной мере потенциал независимых экспертов. Не разработаны методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований. Не во всех субъектах (Ульяновская область, Республика Татарстан и др.) приняты акты, устанавливающие систему рейтинговой оценки эффективности работы элементов организационной структуры по противодействию коррупции в субъекте Федерации (система показателей или индикаторов программ). Медленно и пока только в единичных регионах (например, Республика Татарстан) устанавливаются на уровне ведомственных нормативных правовых актов стандарты антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих соответствующих ведомств. При этом соответствующие мероприятия также почти не находят своего закрепления в региональных программах противодействия коррупции.
Полагаем, что системный подход к формированию и развитию антикоррупционного законодательства, направленного против факторов, способствующих созданию благоприятных условий для коррупции, требует усиления внимания к формированию банков данных зон повышенного коррупционного риска в субъектах Российской Федерации, как это делается, например, в Министерстве здравоохранения Ульяновской области. Эмпирической базой развития данного законодательства должен стать системный мониторинг общественного мнения о состоянии законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере формирования и осуществления мер по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации в интересах законопослушного большинства общества.
правовой антикоррупционный оценка нормативный
3. Институциональные основы реализации региональных программ противодействия коррупции
Исследование региональных программ противодействия коррупции показало, что в целом в субъектах Российской Федерации сформированы организационно-правовые основы осуществления этих программ.
В то же время в регионах не сложилось единого подхода к определению системы органов, ответственных за осуществление антикоррупционной деятельности. Каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. В связи с этим многочисленность моделей, используемых субъектами Российской Федерации, не позволяет в должной степени обобщить их опыт по формированию организационной структуры противодействия коррупции. В целом институциональную составляющую борьбы с коррупцией в регионах (вне зависимости от конкретного субъекта Российской Федерации) можно представить следующим образом:
органы государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующие деятельность по противодействию коррупции на территории данного субъекта Российской Федерации;
постоянно действующие органы исполнительной власти субъекта Федерации, ответственные за реализацию антикоррупционной политики;
ведомственные рабочие группы, совещательные и экспертные комиссии, создаваемые в рамках органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
территориальные органы федеральных органов государственной власти, участвующие в реализации направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;
институты гражданского общества, в том числе общественного контроля.
Так, в целях создания институциональной основы для координации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной государственной власти Орловской области, органов местного самоуправления в сфере борьбы с коррупцией указом Губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. № 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» утверждены состав и положение о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области. Указом Губернатора Орловской области от 18 августа 2010 г. № 233 в него внесены изменения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».
В соответствии с нормами областного законодательства органами исполнительной власти специальной компетенции области реализуется комплекс мероприятий по противодействию коррупции. Также определенную работу в сфере противодействия коррупции проводят органы прокуратуры, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка.
Кроме того, в настоящее время в Орловской области принят единый нормативно утвержденный документ, увязывающий цели, задачи, действия всех участников деятельности по противодействию коррупции на территории региона с конкретными объемами необходимых ресурсов и показателями результативности данной работы - Постановление Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. № 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой Программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 - 2015 годы».
В целом решение вопросов противодействия коррупции возложено на все высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в различных регионах объем конкретных полномочий, осуществляемых такими органами, неодинаков.
Так, например, совещательный орган по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия) организует разработку направлений, форм и методов антикоррупционной политики, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными органами, органами и организациями, реализующими антикоррупционную политику в Республике Саха (Якутия), координирует деятельность в сфере реализации антикоррупционной политики в Республике Саха (Якутия).
Соответствующий орган, сформированный в Пермском крае, Межведомственный совет при губернаторе разрабатывает антикоррупционную программу Пермского края; проводит антикоррупционный мониторинг в пределах своей компетенции; осуществляет организацию и проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов губернатора Пермского края; реализует и развивает механизмы противодействия коррупции на государственной службе; осуществляет контроль исполнения законодательства о противодействии коррупции в отношении объектов, предусмотренных настоящим Законом, и координацию их деятельности в данной сфере; оказывает методическую помощь органам местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики, по исполнению законодательства о противодействии коррупции в муниципальных образованиях Пермского края; координирует и стимулирует антикоррупционную пропаганду, осуществляемую средствами массовой информации; участвует в антикоррупционном образовании.
Таким образом, один и тот же орган при главе субъекта Российской Федерации в Якутии по сути выполняет исключительно организационно-координационные функции, в Пермском крае - реализует конкретные властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Учитывая состав совета в Пермском крае полагаем, что такое чрезмерное «перенасыщение» полномочиями одного консультативно-совещательного органа может негативно отразиться на эффективности реализации самих названных выше полномочий.
Кроме того, каждой региональной программой определяется орган (реже - круг органов), ответственный за реализацию программы в целом, а также включенный в состав исполнителей программы. Степень участия данного органа в выполнении программных мероприятий варьируется от региона к региону. Так, Постановлением Правительства Республики Дагестан от 11 ноября 2011 г. № 400 «Об утверждении республиканской целевой программы «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012-2014 годы» ответственным органом назначено Министерство юстиции Республики Дагестан (разработчик Программы), которое задействовано в реализации большинства мероприятий Программы. В Орловской области ответственными исполнителями утверждены Заместитель руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области - начальник управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области. Вместе с тем личное участие названных должностных лиц в проведении мероприятий антикоррупционной программы Орловской области не предусмотрено.
Отметим еще одну особенность, проявляющуюся в подавляющем большинстве регионов. Круг органов, на которые соответствующими законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции возложены полномочия антикоррупционного характера (субъекты противодействия коррупции), зачастую не совпадает с предусмотренным региональными программами по борьбе с коррупцией. Речь идет, в частности, о законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации, на который согласно законам о противодействии коррупции возложена ответственность за проведение ряда антикоррупционных мероприятий. При этом региональными программами в отношении названного органа государственной власти субъекта Российской Федерации такие мероприятия не предусматриваются. Данное обстоятельство может негативно сказаться как на финансировании проведения мероприятий по борьбе с коррупцией, так и на координации деятельности различных органов власти в этом направлении, поскольку нарушает систему взаимоконтроля органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Существует также немаловажная особенность, состоящая в том, что региональные модели борьбы с коррупцией во многом ориентированы на органы государственного управления, в то время как зарубежный и международный опыт борьбы с коррупцией в целом смещен в сторону правоохранительных органов или же органов «многоцелевого назначения», обладающих правоохранительными функциями. Показательными в этом плане являются положения региональных антикоррупционных программ, касающиеся непосредственных исполнителей мероприятий, заложенных в основу этих программ. Подавляющая часть этих положений исходит из того, что в числе исполнителей указывается вся совокупность органов исполнительной власти субъекта Федерации (Кировская область, Тамбовская область, Республика Башкортостан, Липецкая область). Такой подход, безусловно, во многом оправдан, поскольку противодействие коррупции - это та деятельность, которая должна по возможности охватывать максимальный круг субъектов. Между тем данный подход не лишен своих недостатков. В частности, закрепление исполнения конкретных мероприятий за неопределенным кругом органов исполнительной власти может привести к «перегрузке» органов исполнительной власти, необходимости дополнительного кадрового обеспечения реализации данных мероприятий, затруднению привлечения конкретных органов власти к ответственности в связи с их невыполнением. Так, например, неясно, каким образом планируются проведение организационно-правовых мероприятий, связанных с предоставлением государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории области за счет средств областного бюджета, и разработка и внедрение наиболее приоритетных стандартов государственных услуг.
Вызывает ряд вопросов и такое мероприятие, как ведомственная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых самими этими ведомствами (Республика Башкортостан, Республика Адыгея, Смоленская область). Представляется, что подобные формы «самоконтроля», обладая положительным потенциалом, все же являются недостаточными в условиях стабильно высокого уровня коррупции по стране.
Более приемлемым можно считать подход, реализуемый в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Псковская область, Ивановская область, Ростовская область, Вологодская область), в соответствии с которым в программах прописывается список конкретных исполнителей - органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за то или иное направление антикоррупционной деятельности, причем выбор органа-исполнителя по каждому мероприятию осуществляется в зависимости от профиля его деятельности.
Основываясь на вышеизложенном, подчеркнем, что в число основных исполнителей Программы (ответственных исполнителей) требуется в обязательном порядке включать не только специализированные органы по борьбе с коррупцией, создаваемые в субъекте Федерации, но также и региональные органы финансово-экономического контроля (контрольно-счетные органы субъекта Федерации), территориальные органы юстиции по субъекту Российской Федерации, правоохранительные органы. Позитивный опыт в этом плане демонстрирует Программа противодействия коррупции в Псковской области, зафиксировавшая закрытый перечень органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение конкретных мероприятий Программы.
Принимая во внимание, что структура коррупции в различных субъектах Российской Федерации обладает своей спецификой, региональные программы по противодействию коррупции и прежде всего перечень ответственных исполнителей программ должны акцентироваться на наиболее коррупционно опасных сферах общественных отношений. Так, в Псковской области реализация региональной Программы возложена на Государственное управление образования Псковской области, Государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения, Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды, Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и др.
Учитывая, что ряд коррупционных правонарушений содержит состав уголовно наказуемого деяния, важно поддерживать должный уровень взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами, осуществляющими уголовное преследование в соответствии с п. 1 ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. На сегодняшний день такое взаимодействие обеспечено антикоррупционными программами лишь некоторых субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Пермский край, Липецкая область, Оренбургская область).
При этом, например, по оценкам государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия), наибольшую эффективность деятельности по противодействию коррупции проявляют: Президент Республики (более 80%), Правительство, Администрация Президента и Правительства, а также территориальные органы ФОИВ и прокуратуры (от 50% до 80%). Наименьшая эффективность отмечается в отношении органов исполнительной власти Республики. Схожие результаты демонстрируют и иные субъекты Федерации, в которых работниками Института проводились исследования в конце 2011 - начале 2012 гг.
В 82 субъектах Российской Федерации созданы органы по противодействию коррупции или координации деятельности в данном направлении на региональном уровне. В Оренбургской области такие органы в настоящее время отсутствуют, хотя возможность их учреждения предусмотрена соответствующим законом области.
Очевидно, что решение вопроса заключается не столько в количестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики в конкретном регионе, сколько в необходимости осуществления должной координации деятельности этих органов. В частности, в региональных программах по противодействию коррупции наблюдается использование различных подходов к решению вопроса о координаторе программы.
На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации выявлено несколько основных организационных моделей координации антикоррупционной деятельности:
формирование специального органа (как правило, при губернаторе, реже - при высшем исполнительном органе), ответственного за выполнение программных мероприятий, решения которого имеет консультативный характер;
возложение координационной функции полностью на аппарат высшего должностного лица субъекта;
осуществление координационных полномочий высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
привлечение комиссий по проведению административной реформы к осуществлению предусмотренных программами антикоррупционных мероприятий.
Выбор наиболее эффективной модели каждым конкретным субъектом Российской Федерации зависит от ряда факторов: региональных особенностей, уровня коррупционных проявлений, его социально-экономические возможности, наличие соответствующего кадрового потенциала и т.п.
Так, на территории любого субъекта Российской Федерации проведение антикоррупционной политики задействует усилия не только органов государственной власти субъекта, но и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, ряда общественных институтов. В ряде субъектов Российской Федерации между органами государственной власти субъектов и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующих на их территории, заключены соглашения о взаимодействии, которые способствуют обеспечению координации при осуществлении мероприятий антикоррупционной направленности. Так, в Тюменской области на основе подобного соглашения осуществляется еженедельный обмен информацией с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой Тюменской области.
Представляется, что координацию деятельности в сфере противодействия коррупции нецелесообразно проводить на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это сделано в большинстве субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что общие координационные полномочия высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации распространяются только на региональную систему исполнительной власти. При этом специальные координационные полномочия законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции зачастую возложены именно на губернаторов.
В связи со сказанным представляется, что эффективному выполнению координационной функции будет способствовать возложение ее реализации на специально создаваемые при губернаторе субъекта Российской Федерации органы (советы при губернаторе) либо на органы исполнительной власти региона, ответственные за проведение административной реформы в данном субъекте Российской Федерации. Отметим, что состав созданных в ряде субъектов Российской Федерации (Тюменская область, Липецкая область, Брянская область, Хабаровский край, Камчатский край) советов по противодействию коррупции включил в себя представителей законодательной, исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональных общественных палат, профсоюзов, иных общественных объединений. Оптимальность избрания данной формы координации объясняется также возможностью губернаторов оперативно и напрямую взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с федеральными инспекторами.
Интересный опыт по формированию специализированных антикоррупционных органов сложился в Ульяновской области, где впервые в Российской Федерации была создана Палата справедливости, постоянно действующий государственный орган Ульяновской области, включивший в свой состав Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 22 июля 2008 г. № 14/329-П «Об утверждении областной целевой программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2008 -2012 годы», Уполномоченный является основным исполнителем Программы, в том числе рассматривает обращения граждан, проводит обучающие семинары, осуществляет производство антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга. Так, Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области и его аппаратом разработана, апробирована и с 2010 года реализуется система мониторинга эффективности реализации исполнительными органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области требований антикоррупционного законодательства. Данная система предусматривает детальный анализ достигнутых результатов по ряду показателей: проведение антикоррупционной экспертизы, работа комиссий по урегулированию конфликтов интересов, общественных советов по профилактике коррупции и других с последующей комплексной оценкой достигнутых результатов.
Возложение координационной функции на специальные органы позволит минимизировать возможности коррупционных проявлений в самих исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, согласно постановлению Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п «О краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы» государственным заказчиком - координатором Программы выступает Правительство Ставропольского края, которое в том числе осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых средств, выделяемых на реализацию Программы. Схожие ситуации наблюдаются в Ростовской области, Архангельской области, Курганской области. Отметим также, что в соответствии с постановлением Правительства Курганской области от 13 декабря 2011 г. № 590 «О целевой Программе Курганской области «Противодействие коррупции в Курганской области в 2012 - 2015 годах», Правительство области выполняет функции не только заказчика, разработчика и координатора Программы, но и ее непосредственного исполнителя. Подобное распределение функций само по себе может обладать определенным коррупционным потенциалом.
Равным образом разработку программы не следует возлагать на один орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае таким органом является Министерство экономического развития Ставропольского края, в Республике Марий Эл - Администрация Президента Республики, в Челябинской области - Управление государственной службы Правительства области, в Краснодарском крае - департамент по взаимодействию с правоохранительными органами администрации Краснодарского края. Положительный опыт в этом плане демонстрируют Псковская, Магаданская области, Республика Адыгея, заложившие в основу механизмов разработки, реализации и контроля программ комплексный, межведомственный подход, предполагающий совместную разработку и координацию выполнения программ различными органами государственной власти названных субъектов Российской Федерации.
Положительным моментом формирования специализированного института по контролированию и координации снижения уровня коррупции в субъектах Российской Федерации является наличие у него собственных сферы ведения и полномочий, позволяющих не перегружать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными функциями.
В пользу формирования специального координирующего органа говорит также и то, что существующее во многих субъектах Российской Федерации «распыление» функций по борьбе с коррупцией между различными, уже функционирующими органами исполнительной власти, приводит к ситуации, когда становится невозможным установить, какой орган и в каком объеме должен нести ответственность за невыполнение программных мероприятий. Кроме того, затрудняется и сама возможность отслеживания их выполнения.
Исследования, проведенные сотрудниками Института в регионах, показывают многочисленность моделей специальных антикоррупционных органов. Между тем их функционирование не лишено ряда недостатков: невозможность принятия решений императивного характера, отсутствие урегулированного механизма взаимодействия с региональными контрольно-финансовыми органами, а также правоохранительными органами; неизбежная подконтрольность (подотчетность) другим органам государственной власти субъекта Российской Федерации, непродуманность организационной структуры, отсутствие квалифицированных кадров, недостаточная открытость для сотрудничества с институтами гражданского общества.
Что касается комиссий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации, то частичное возложение на них координационных функций оправдано и подлежит положительной оценке, однако с учетом того, что деятельность таких комиссий с 2011 года сворачивается в связи с выполнением ими своих основных задач, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах». Так, например, постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 декабря 2009 г. № 209 «Об утверждении программы «Мероприятия по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» на 2010 - 2012 годы» предусмотрено, что контрольно-координационная деятельность Комиссии по проведению административной реформы в автономном округе ограничивается концом 2012 года. В то же время деятельность соответствующей Комиссии Тюменской области никакими сроками не ограничена, кроме того, согласно региональной антикоррупционной программе координационные полномочия Комиссии в области профилактики коррупционных правонарушений реализуются в объеме 25% (26 из 102) запланированных мероприятий.
4. Проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции
Направления, формы, методы, способы борьбы с коррупцией на муниципальном уровне в основном те же, что и на уровне региональных органов исполнительной власти, это: обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции, в том числе создание административных регламентов; контроль за соблюдением служащими порядка прохождения службы, включая соблюдение ограничений и запретов, предусмотренных законодательством; разрешение конфликта интересов, организацию приема сообщений граждан о коррупционных нарушениях, антикоррупционную экспертизу правовых актов; мониторинг коррупционных факторов и мер антикоррупционной политики; стимулирование антикоррупционной активности общественности, институтов гражданского общества и др.
Это весьма существенное обстоятельство определяет нередкие совпадения в содержании конкретных пунктов региональных и муниципальных планов и программ противодействия коррупции. Но дело не только в этом. Антикоррупционные программы многих субъектов Российской Федерации содержат рекомендации органам местного самоуправления о том, как они должны освобождаться от коррупционных наслоений. Главный смысл стратегии противодействия коррупции - объединить усилия всех субъектов антикоррупционной борьбы. В этом заключается главное содержание координации деятельности государственных и муниципальных органов, которое отчетливо проявляется в соотношении региональных и муниципальных программ противодействия коррупции.
Правовые формы такого соотношения разные. В большинстве случаев региональные программы рассматривают органы местного самоуправления как соисполнителей своих документов.
Доклад депутата ГД РФ Игнатова В. М. Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией "Коррупция - основа незаконного оборота наркотиков"
Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией депутат Игнатов Владислав Михайлович
1. Коррупционные связи в сети незаконного оборота наркотиков в России.
. Результаты противодействия экспансии «афганского» героина в 1999-2000 годах.
. Международный опыт борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
. Предложения по реформированию системы противодействия незаконному наркообороту в России.
1. Коррупционные связи в сети незаконного оборота наркотиков в России.
Процесс становления «рынка» незаконного оборота наркотиков в России на протяжении 1997-2000 годов проходит стремительно. Огромные прибыли, получаемые от торговли наркотиками (355-тонный годовой героиновый рынок России в ценовом измерении составляет 9,3 миллиарда американских долларов), позволяют участникам наркобизнеса использовать эти средства для продвижения «своих людей» во властные структуры, а также вовлекать в преступную деятельность представителей ФПС РФ, ГТК РФ, МВД РФ, Генеральной Прокуратуры РФ, судов и других представителей государственной власти (см. Приложение1), причем этот процесс принял организованный, системный характер, происходящий на фоне высокой коррупционной составляющей всего государственного механизма управления в России, в том числе правоохранительной системы. Часто для этого используется не только простая материальная зависимость, но и «наркопорабощение» самих сотрудников правоохранительных органов, вовлекаемых в употребление наркотиков - наиболее ярким примером являются факты смерти от передозировки наркотиков в своем кабинете двух сотрудников МВД в Челябинске. В сети «розничной» торговли героином ОНОНы и милиция общественной безопасности осуществляют не только «прикрытие» торговли на улицах российских городов и поселков за соответствующее вознаграждение, но и сами включаются в этот прибыльный бизнес, предлагая свой «товар» - конфискованный ранее героин. Свидетельств этому масса - данные Управлений собственной безопасности ГУВД Волгоградской, Свердловской, Челябинской, Московской областей и многих других. Кроме того, потребление наркотиков в специальных учебных заведениях МВД, ФСБ, МО, МЧС и других государственных органов принимает угрожающий характер.
Работники следственных органов, органов дознания МВД и прокуратуры, вовлеченные в наркокоррупцию, заняты «развалом» и переквалификацией уголовных дел по ст.228-232 УК РФ - такая информация имеется в ФСБ РФ.
Наиболее ярко свидетельствуют о степени наркокоррупции материалы, полученные депутатом Государственной Думы ФС РФ, членом Комиссии ГД по борьбе с коррупцией, Игнатовым В.М. в ходе подготовки «круглого стола»:
«По статьям 228-232 УК РФ по вступившим в законную силу приговорам было осуждено: в 1998 году 101 510 человек и оправдано - 180 человек; в 1999 году - 108 290 человек и оправдано - 229 человек. В 2000 году по не вступившим в законную силу приговорам, постановленным по делам рассматриваемых категорий, было осуждено 61190 человек и оправдан 161 подсудимый. Направлено на доследование 3005 дел в отношении 4010 обвиняемых. При обсуждении судебной практики по делам о незаконном обороте наркотиков приводились примеры неудовлетворительной работы органов дознания и следствия по выявлению источников приобретения наркотиков и каналов их сбыта. Например, по данным Ставропольского краевого суда по многим делам, рассмотренным судами края, лица, привлеченные к ответственности за приобретение наркотических средств, называли конкретные места, где они их покупали, однако никаких мер к установлению сбытчиков наркотиков не применялось. Это отмечалось в справках Саратовского, Астраханского, Новосибирского и других областных судов» - из ответа Заместителя Председателя Верховного суда РФ В.П.Верина.
Судебная система РФ также вовлечена в наркокоррупцию. Так, например, в судах г. Екатеринбурга судьи за соответствующее вознаграждение «разваливают» дела против сбытчиков наркотиков, отпуская их под подписку о невыезде, а именно, в 2000 году судья Ленинского районного суда г.Екатеринбурга Анна Александровна Гниятуллина, изменив меру пресечения Азату Ахмедову, задержанному с 6 кг героина, позволила ему скрыться. Другой характерный пример - в Чкаловский суд г.Екатеринбурга поступило уголовное дело по обвинению Мамедова Т.И. и Крыловой Е.А. по ст.228 ч.4 УК РФ и Камышевич А.К. по ст.30-228 ч.1 УК РФ 6.05.2000г. Из материалов дела видно, что Мамедов Т.И. первоначально был задержан с поличным при сбыте наркотика (героина) и ему Чкаловским следственным отделом УВД г. Екатеринбурга в порядке ст.90 УПК РСФСР была избрана мера пресечения - содержание под стражей в соответствии с личностью и тяжестью предъявленного ему обвинения. Однако вскоре после предъявленного обвинения следователь совершенно немотивированно изменил Мамедову Т.И. меру пресечения на подписку о невыезде, хотя Мамедов Т.И. не имел и не имеет в Свердловской области постоянного места жительства и работы, сам является жителем Чуйской долины и, естественно, после изменения меры пресечения Мамедов Т.И. сразу же скрылся. Дело судом было возвращено прокурору Чкаловского района г. Екатеринбурга для объявления подследственного в розыск 13.06.2000г.
Содержащиеся в 987 учреждениях российской пенитенциарной системы 950000 преступников ежегодно «поставляют на свободу» более 12 тысяч новых наркоманов. Это говорит о том, что героин легко проникает в места лишения свободы, естественно, за материальное вознаграждение. Следовательно, сотрудники ГУИН Министерства Юстиции за вознаграждение проносят героин в тюрьмы, колонии и СИЗО - ведь не выращивают преступники опиумный мак в местах лишения свободы сами.
На основании вышеизложенного ясно, что наркокоррупция выстраивается в четко организованную систему. Если государством и обществом в ближайшее время не будут приняты широкомасштабные, системные меры по противодействию этому явлению, то, через достаточно короткий период времени мы получим прекрасно организованные наркосиндикаты с элементами проникновения во власть в Российской Федерации.
2. Состояние борьбы правоохранительных органов России с экспансией «афганского» героина в 1999 - 2000 годах.
«Урожай» опия - сырца в Афганистане в 2000 году составил 7000 тонн (70 процентов опия в мире - афганского происхождения), из этого количества опия будет произведено 500 тонн высококачественного героина. Перемещение фабрик по производству героина из южных районов в северные области Афганистана, где в настоящее время размещено 40 таких фабрик по переработке опия в героин, и постоянное накопление на таджикско - афганской границе более 70 тонн героина, постоянно готового к транспортировке в России и Европу («доля» России в 2000 году - 355 тонн, «доля» Европейских стран - 97 тонн), свидетельствуют о той угрозе, которую таит в себе экспансия «афганского» героина.
Выступивший на Совете по законодательному обеспечению противодействия незаконному обороту наркотиков в РФ при Председателе Совета Федерации ФС РФ 1 ноября 2000 года начальник Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД России генерал милиции А.Н. Сергеев доложил о том, что из незаконного оборота структурами МВД за 9 месяцев 2000 года изъято 700 кг героина - хотя годовая «норма» потребления героина в России в 2000 году составит 355 тонн. За 1999 год рыночная стоимость героина в России сократилась в 9 раз. Это свидетельствует, прежде всего, о доступности этого вида наркотика в России. Ниже мы приводим обобщение данных о результатах борьбы с «афганским» героином в 2000 году.
Таблица. Количество изъятого из незаконного оборота героина и опия-сырца «афганского» производства за 1 полугодие 2000 года правоохранительными органами стран Центральной Азии и России
№ п/пГосударствоГероин (кг)Опий-сырец (кг)1Республика Таджикистан4785212Кыргызская Республика1683933Республика Узбекистан2384204Республика Казахстан4116835Российская Федерация103821735.1ФПС РФ54712945.2ГТК РФ1671225.3МВД РФ324757Итого:23334190Итого «условного» героина3827Ремарки: 1.«Условный» героин = героин + героин, который можно произвести из изъятого опия-сырца; 2. Все цифровые показатели взяты из правительственных источников
Итог противостояния: за 2000 год всеми правоохранительными службами России и стран Центральной Азии будет задержано 7,6 тонн «условного» героина.
Анализ причин такого плачевного результата позволил выделить следующие аспекты экспансии «афганского» героина в Россию:
. Отсутствие системы целостного (единого) государственного центра управления антинаркотическими программами.
. Коррупция государственных институтов власти России, способствующая становлению наркокартелей.
. Ваххабитские устремления географического «треугольника»: Саудовская Аравия -Пакистан -Афганистан, и, как следствие, развитие в Афганистане «перверсивной» - извращенной экономики (производства наркотиков), ориентированной на российский потребительский рынок для ослабления и расчленения России.
. Недостаточность мер по обеспечению соблюдения режима государственной границы РФ и безвизовый режим въезда в РФ граждан стран СНГ.
. Встраивание России в глобализованную систему международных рынков, в том числе глубоко интегрированных с сетью рынка наркотиков, а также однозначность закона рынка - предложение порождает свой собственный спрос.
. Законодательная «либеральность»:
неадекватная наркоугрозе мягкость уголовного наказания за распространение и сбыт наркотиков;
невыполнение масс-медийными структурами (прежде всего, TV) законодательных требований антинаркотической пропаганды.
.Сложность политико-социальной обстановки в России:
идеологическая аморфность и слабость институтов «душепопечения»;
высокая степень криминализации общества (810 человек на 100000 населения).
. Инертность массового сознания, не осознающего масштабов незаконного оборота наркотиков в стране.
3. Международный опыт борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Глобальные сети международных наркокартелей, структурированные в глобальные рынки денег, товаров и услуг, вынудили мировое сообщество начать сообща бороться с этим злом, учитывая специфику развития наркокартелей, основанную на наркокоррупции. Каждое развитое государство создало соответствующий орган, объединяющий и координирующий всю борьбу с наркотиками в стране и за ее пределами. При ООН функционирует Управление по контролю за наркотиками и предупреждению преступности, которое сегодня возглавляет Пино Арлакки.
Наиболее мощный структурой, осуществляющей борьбу с наркотиками, является Управление по противодействию наркотикам (Drug Enforcement Administration) при Министерстве Юстиции США, созданное в 1973 году. Управление, штат которого в 2000 году составил 9132 человек (из них 4561 - специальные агенты), а бюджет которого равен 19,35 миллиардам американских долларов, проводит в жизнь законы США о контролируемых (наркотических) веществах в рамках системы правосудия США, доводит до уголовной и гражданской ответственности организации и отдельные лица, вовлеченные в выращивание, производство или распространение наркотиков, появляющихся в незаконной торговле в США, осуществляет борьбу с наркокоррупцией. Главными причинами, побудившими США на создание отдельного ведомства по борьбе с наркотиками, не входящего в силовой блок, встали следующие аспекты:
. Огромные прибыли Медельинского и Кальийского наркокартелей позволяют им использовать для подкупа должностных лиц всех уровней, как в гражданской власти, так и в правоохранительной, абсолютно любые средства, которые недоступны другим отраслям преступного бизнеса по причине рентабельности - как следствие, наркокоррупция стала главной «бедой» государственного механизма США в 60-70-х годах этого столетия.
. Главный внутренний положительный аспект функционирования правоохранительных ведомств США (ЦРУ, ФБР, пограничная и таможенная службы, береговая охрана) - корпоративность, забота о чистоте мундира, о незапятнанности репутации, стал играть отрицательную роль. Служащие, уличенные в наркокоррупции, не передавались в руки правосудия, а увольнялись из правоохранительных органов США, что стало плохим примером другим сотрудникам, склоняющимся к наркокоррупции, уверенным в том, что с ними поступят аналогично.
. Анализ рынка кокаина, основного наркотика на рынке США, показал, что глобальный рынок наркоторговли глубоко интегрирован в международные рынки денег, товаров и услуг: центры производства коки - Чапаре или Альто Бене в Боливии или Альто Хуоллага в Перу связаны с лабораториями по выработке готового кокаина и центрами управления в Колумбии, которые были до 1995 года филиалами штаб- квартир Медельинского и Кальийского картелей, которые, в свою очередь, связаны с такими финансовыми центрами, как Майами, Панама, Каймановы острова и Люксембург, с транспортными центрами сетей перевозки кокаина в Мексике, такими, как Тамаулипас или Тихуана, и, наконец, с центрами распределения в основных мегаполисах Америки и Западной Европы. Ни одно из этих мест не может существовать само по себе. Картели и их ближайшие американские и итальянские союзники были бы скоро выброшены из бизнеса без боливийского или перуанского сырья, без швейцарских и германских химикатов, без полулегальных финансовых сетей распределения в Майами, Лос-Анжелесе, Нью-Йорке, Амстердаме, Ла-Корунье.
Поэтому борьба с наркокоррупцией, информационная аналитика, мониторинг финансовых потоков, слежение за транспортными коммуникациями, принуждение к замене плантаций коки другими сельхозкультурами странами- производителями- вот сегодняшнее лицо Управления по противодействию наркотикам в США. В государствах Центральной Азии, уяснивших для себя все вышеперечисленные аспекты борьбы с незаконным наркооборотом и осознающих угрозу экспансии «афганского» героина в регион были созданы аналогичные службы:
. Республика Узбекистан - Национальный центр по контролю за наркотиками при Кабинете Министров Республики Узбекистан.
. Республика Таджикистан - Агентство по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан.
. Республика Казахстан - Агентство по борьбе с наркоманией и наркобизнесом Казахстана, Национальный информационно-аналитический центр по изучению и оценке состояния наркотизма и борьбе с ним.
. Киргизская Республика - Государственный комитет по борьбе с наркотиками Кыргызской Республики.
Предложения по реформированию системы противодействия незаконному наркообороту в России.
Национальный антикоррупционный комитет предлагает:
. Учесть на федеральном уровне опыт 10 субъектов Российской Федерации (Северная Осетия -Алания, Кабардино-Балкария, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, г. Москва, Свердловская, Омская, Пермская, Тверская области), где уже приняты законодательные акты, усиливающие ответственность за употребление, распространение и сбыт наркотиков. Основой противодействию незаконному обороту наркотиков должны стать системообразующие законодательные инициативы, а именно:
внести изменения в УПК РСФСР, допускающие проведение неотложных следственных действий, в определенных случаях, без участия понятых, в частности, при задержании на улице гражданина за хранение наркотиков, а также разрешить принудительное медицинское освидетельствование на предмет наличия или отсутствия наркотического опьянения;
дополнить ст. 184 УПК РСФСР положением, разрешающим назначение и проведение экспертизы до возбуждения уголовного дела;
использовать в качестве примера закон г.Москвы «Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ;
внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс РФ с целью ужесточения ответственности по статьям 228- 232 УК РФ;
ввести обязательное ежемесячное тестирование государственных служащих и должностных лиц на употребление наркотиков на основе выработанной после консультаций с Министерством здравоохранения РФ методики. Результаты тестирования не могут быть медицинской тайной и в случае выявления фактов употребления наркотиков, лицо увольняется с занимаемой должности с соответствующей записью в трудовой книжке;
внести изменения в закон «О частной охранной деятельности»: если в ведении частного охранного предприятия находятся объекты социальной инфраструктуры - средние и высшие учебные заведения, медицинские учреждения, места проведения массовых культурных мероприятий и пр., то выявление фактов употребления или распространения наркотиков на охраняемой территории, влечёт за собой немедленное аннулирование лицензии на частную охранную деятельность без права ее восстановления;
внести изменения в «Закон об оружии», закрепляющие в более жесткой форме несовместимость владения оружием и употребления наркотиков;
внести изменения в «Закон об оперативно - розыскной деятельности», раскрывающие механизм оперативного эксперимента.
. С учетом мировой практики в систему мер необходимо включить создание Федерального органа по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и сопутствующими факторами (концепция прилагается). Опыт создания межведомственных комиссий для координации деятельности правоохранительных органов по противодействию наркоэкспансии, увы, показал малоэффективность этого подхода. К сожалению, на практике срабатывает старый русский принцип: «У семи нянек дитя без глазу».
. В соответствии с решением Президента РФ ускорить введение полноценного режима государственной границы с республиками СНГ, особенно с Республикой Казахстан.
. Добиться, совместно с Управлением по контролю за наркотиками и предупреждению преступности при ООН, выполнения принятых на себя Афганистаном решений о замене посевов опиумного мака продовольственными культурами.
. Шире использовать опыт общественных организаций, занятых противодействием незаконному обороту наркотиков, в частности, Свердловский опыт пейджерной службы, когда любой гражданин может позвонить на пейджер, установленный в общественном фонде, МВД РФ, ФСБ РФ и сообщить о факте торговли, употребления или распространения наркотиков в его городе, поселке. Наложение этой информации на электронную карту населенного пункта позволяет оперативно выявлять и уничтожать такие очаги наркомании.