Институты прямой демократии в местном самоуправлении
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РФ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«ЮЖНО УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
(НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ)
Филиал в г. Снежинске
Кафедра «Общепрофессиональные и специальные дисциплины по юриспруденции»
Институты прямой демократии в местном самоуправлении
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Муниципальное право»
Проверил О.Н. Рубцова
Автор работы
студент группы ЮШз-361
Е.С. Кадочникова
Снежинск 2014
Содержание
Введение
Понятие и формы прямой (непосредственной) демократии
Становление и развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления
Заключение
Литература
Прямая или непосредственная демократия - категория, прежде всего социальная. Она не может существовать вне общества и реализуется только в системе отношений между людьми. Будучи социальной категорией, непосредственная демократия предполагает наличие равных возможностей и условий для саморазвития, удовлетворения разнообразных материальных и духовных интересов граждан, стремление к достижению социальной справедливости, духовной свободы и независимости. Непосредственная демократия как власть народа - категория политическая. Она характеризует соответствующую форму государства, политический режим, политические ценности, политическое движение. Сочетание этих двух характеристик позволяет определить демократию в целом, как новый социально-политический строй, знаменующий переход от традиционного, феодального и аристократического общества к обществу равных возможностей.
Непосредственная демократия - категория правовая. Ценности, составляющие содержание непосредственной демократии, совокупность институтов, процедур управления, обеспечивающих функционирование всей политической системы в интересах их реализации, объективно нуждаются в законодательном и прежде всего в конституционном закреплении. Общее для непосредственной демократии в социальном, политическом и правовом аспектах состоит в объединяющей их природе, в едином корне, который представляет собой «общесоциальную потребность в самоорганизации, самоуправлении и саморегулировании, в необходимости упорядочить взаимоотношения личности и общества». Актуальность темы исследования обусловлена ролью и местом непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Это нижний, максимально приближенный к населению уровень публичной власти, реформа которой сталкивается с тем же комплексом трудностей субъективного характера, что и весь модернизационный процесс политической системы России в целом. Смена парадигмы местной власти, осуществленная, в последнее десятилетие XX столетия в России вызвала необходимость разработки новых научных идей, обосновывающих становление и развитие институтов непосредственной демократии на местном уровне. Исследование проблем непосредственной демократии, ее места в системе местного самоуправления, является важным условием определения основных закономерностей развития гражданского общества в России, повышения эффективности ее воздействия на политические, экономические и социальные отношения.
Понятие и формы прямой (непосредственной) демократии
Прямая (непосредственная) демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Далее в тексте будем употреблять термин «непосредственная демократия», так как это наиболее правильно с научной точки зрения. Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно и ученые разных стран делали акценты на различных ее сторонах. Демократия является непосредственной, отмечают профессора А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, если народ правит сам, на своих собраниях, если нет различия между управляющими и управляемыми. Напротив, она является представительной, если граждане осуществляют свой суверенитет, лишь посредством выборов представителей, которые затем осуществляют управление от их имени. Распространенность представительной демократии авторы связывают с причинами технического характера. Невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении, считают они. Проблема заключается не в выборе между представительной или непосредственной демократией, а в выяснении «объема» непосредственной демократии. С точки зрения политической, буржуазная демократия всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию населения в управлении. Весьма интересно звучат рассуждения об элементах «полунепосредственной» демократии. Под этим термином, объясняют они, классическая теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы, а на деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ученых, весьма невелика.
В отдельных случаях народ участвует вместе с его представителями в решении вопросов законодательного или конституционного порядка. Он может обладать либо правом законодательной инициативы, либо правом вето (в последнем случае несогласие части населения с законом, принятым представителями, требует консультации со всем народом с целью выяснения, должен ли данный закон вступить в силу).
В других случаях право принятия решения передается народу либо частично (всенародный референдум с целью утверждения того, что было сделано представителями, этот институт особенно часто используется при пересмотре конституций), либо в полном объеме, когда представители совершенно отстраняются от участия в решении вопроса, вынесенного на референдум (случай, предусмотренный ст. 11 действующей Конституции Франции).
О взаимосвязанности двух форм демократии говорит Конрад Хессе: «Политическое господство парламента и правительства является господством, доверительно ограниченным большинством народа, ответственным, срочным и целесообразным, которое подвержено критике и контролю, видоизменяется и дополняется путем участия народа в политическом формировании воли».
Конрад Хессе выделяет несколько форм непосредственного политического волеизъявления народа: во-первых, это парламентские выборы, во-вторых, голосование во время проведения плебисцита или референдума, и, в-третьих, через посредство специальных органов. Выборы он вообще считает ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства. Лишь тогда, когда выборы являются свободными, отмечает К. Хессе, они становятся легитимирующими, только тогда все депутаты народа имеют право голоса, когда все голоса равны и существует равное избирательное право как основное условие современной демократии. Конституция, считает К. Хессе, дает возможность образования общественного мнения, способного противостоять мнению парламента, правительства и администрации и способного обрести значительное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на политическую жизнь помимо выборов. Союзы и партии в современных условиях также являются необходимыми факторами демократического волеизъявления, поэтому ст. 9 Основного закона ФРГ закрепляет право образовывать союзы и общества, а ст. 21 устанавливает, что партии содействуют формированию политической воли народа. Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики, противоконституционны, - говорится в п. 2 ст. 21.
К другой форме непосредственного политического волеобразования К. Хессе относит референдум, который протекает в рамках конституционного строя, предусмотренного п. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. Институты плебисцита и референдума, отмечает он, ограничиваются только вопросом о переустройстве федерации и регулируются ст. 29 и 118 Конституции ФРГ.
Благодаря праву на свободу мнений, закрепленному в ст. 5 Основного закона ФРГ, создается важный механизм их коррекции с помощью «специальных органов», предусмотренных п. 3 ст. 20, считает автор. Чтобы было понятно, о чем идет речь, целесообразно привести выдержку из ст. 20:
(2) Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.
(3) Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.
Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы:
. Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны.
. Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества.
. Значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии. Наиболее распространенной формой непосредственной демократии являются выборы.
Под выборами в конституционном праве обычно понимают участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти.
С помощью выборов формируются различные органы государственной власти - парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе палаты Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернаторов, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы а графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том числе судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты - коронеры и др.).
Конституции, как правило, закрепляют главные принципы избирательного права, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем конституционного регулирования довольно различен. Одни конституции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане - мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных нормативных актах. Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти. Важнейшей формой прямого народовластия является референдум. Референдум - это всенародный опрос, в котором принимают участие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни. В конституционном праве различают несколько видов референдума: а) императивный и консультативный; б) конституционный и законодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударственный и местный.
При императивном референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны. Консультативный референдум имеет целью выявление общественного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.
Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обязан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение. При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотрению решает вопрос о назначении референдума.
Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших законодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция). Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом.
Кроме того, американцы против проведения референдумов из-за их дороговизны. В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона в ФРГ предусматривается возможность проведения референдума, народного опроса и народной инициативы. Подробности их проведения регулирует Федеральный закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса от 30 июля 1979 г. В соответствии с этим законом, раздел, первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяется порядок проведения референдума и порядок образования новой земли или земли в новых границах. Второй раздел закона посвящен народной инициативе и устанавливает, что на ограниченной территории с взаимосвязанными населенными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находятся в нескольких землях, а население составляет не менее одного миллиона человек, может быть осуществлена процедура народной инициативы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность. Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому предлагается изменение принадлежности территорий к той или иной земле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением территории к той или иной земле или желал бы сохранения ее прежнего статуса. Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосредственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.
При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума о территориальном изменении областей: слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от одной области и присоединиться к другой. Кроме того, ч. 2 ст. 71 Конституции Италии предусматривает и такую форму непосредственной демократии, как законодательная инициатива народа: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей закона».
По конституционному законодательству Италии и Франции референдумы проводятся при необходимости внесения изменений в Конституцию. Так, итальянская конституция устанавливает, что законы, изменяющие Конституцию, сначала принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев, а затем одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. В Италии такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом ст. 138 Конституции Италии устанавливает, что закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.
Если же в каждой из палат закон, изменяющий Конституцию, принят большинством двух третей их членов, то референдум не проводится.
Во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членам Парламента. Требуется, чтобы проект или предложение пересмотра Конституции были приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр Конституции является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референдум, гласит ст. 89 Конституции Франции, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае, также как и в Италии, требуется голосование квалифицированным большинством голосов. Проект пересмотра Конституции Франции считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов. Кроме того, французская конституция устанавливает два случая, когда никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена: это, во-первых, при посягательстве на целостность территории, и, во-вторых, не может быть предметом пересмотра республиканская форма правления. Итальянская конституция в ст. 75 предусматривает возможность проведения референдума для отмены, полностью или частично, любого закона или акта Республики, имеющего силу закона, за исключением законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Вынесенное на референдуме предложение считается принятым, если в голосовании участвовали большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. Более подробно порядок проведения референдума и законодательной инициативы в Италии регулируется Законом №352 от 25 мая 1970 г., утвердившим Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа.
демократия местный самоуправление гражданский
Становление и развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления
Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те, и другие формы представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления. Анализ литературных и нормативных источников позволяет сделать вывод о том, что при классификации всей деятельности местного самоуправления на правовую и организационную под организационной деятельностью следует понимать комплекс действий, направленных на выполнение задач и функций местного самоуправления, но при этом не означающих установление (изменение, изменение сферы действия, отмены) правовых норм или их применения. Организационная деятельность местного самоуправления имеет свои собственные формы, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно названному Закону местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Другими словами, Закон предполагает сочетание форм непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения. При этом Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т.д.). Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица. Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью обязательно проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо. Референдум по Закону в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных Законом, случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.
Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы - только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения. Кроме четкого разделения непосредственных форм демократии на названные группы Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально по сравнению с прежним законом регламентирует порядок реализации этих форм. Остановимся подробнее на характеристике каждой из них. Местный референдум и в новом Законе остается самой главной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом Закон расширяет перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В отличие от старого правила, закрепленного в Законе 1995 г., по которому инициатива могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть: граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно. Анализируя норму, определяющую перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума, можно сделать вывод о том, что законодатель косвенно предоставляет такое право и главе муниципального образования, поскольку последний может быть одновременно и главой местной администрации (п. 2 ч. 2 ст. 36). Реализуется инициатива проведения референдума, исходящая от граждан и органов муниципального образования, по-разному. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации. Инициатива органов муниципального образования оформляется в соответствии с Федеральным законом правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Появилась новая форма решения населением вопросов местного значения - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24). Определяя общий порядок проведения такого голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования, однако при этом предусматривает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.
Думается, что нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму Федерального закона. Следующей формой, закрепленной новым Законом о местном самоуправлении, является сход граждан. В отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении, в котором сход и собрание как формы осуществления местного самоуправления закреплялись в одной статье, Закон 2003 г. закрепил сход граждан как самостоятельную форму. Более того, Закон прямо установил тот случай, когда должна применяться именно такая форма, как сход граждан. В поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, сход осуществляет полномочия представительного органа. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, органы и другие лица муниципального образования обеспечивают исполнение этих решений.
Такие формы, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.
Иные формы, закрепленные в главе 5 Закона 2003 г., являются формами участия населения в решении вопросов местного значения. Первой из них в Законе закреплена правотворческая инициатива граждан (в Законе 1995 г. - народная правотворческая инициатива). В отличие от прежнего закона, в котором закреплялось только право граждан на правотворческую инициативу, в нынешнем очередном акте установлены общие правила реализации такой инициативы. Так, в Законе установлено, что минимальная численность инициативной группы не должна превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Установлен срок (3 месяца со дня внесения), в течение которого проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления. В Законе указывается, что правотворческая инициатива может быть реализована путем внесения именно проекта муниципального правового акта, а не предложения о принятии акта по тому или иному вопросу.
Совершенно по-новому, более широко, регламентируется в Законе реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.
Если ст. 27 Закона 1995 г. закрепляла лишь понятие территориального общественного самоуправления (ТОС) и ничего более, то в Законе 2003 г. кроме определения понятия территориального общественного самоуправления устанавливаются и правила создания, регистрации территориального общественного самоуправления, иные положения. В этом плане в Законе получили решение многие вопросы, которые не были решены на местах либо решались по-разному. Так, в Законе определены территории, где может быть создано территориальное общественное самоуправление, порядок установления границ этих территорий, формы осуществления ТОС, порядок регистрации ТОС как юридического лица. Однако в правовой регламентации территориального общественного самоуправления есть ряд спорных моментов. В п. 5 ст. 27 Федерального закона установлено, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. По сложившемуся в юридической литературе определению юридического лица, им может быть созданная в предусмотренной законом форме организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности и вправе выступать в качестве истца и ответчика в суде, арбитраже и третейском суде.
Под территориальным общественным самоуправлением согласно ст. 27 Федерального закона 2003 г. понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Другими словами, самоорганизация - это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.
Спорным является и вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС - это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.
В качестве положительной характеристики правового регулирования территориального общественного самоуправления нужно отметить закрепление в Законе требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления. К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов TOO. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, а опрос граждан - для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Если публичные слушания могут проводиться по инициативе только субъектов муниципального образования, то опрос граждан может быть проведен как по инициативе органов местного самоуправления, так и по инициативе органов государственной власти субъектов Федерации. В последнем случае инициатива государственных органов может быть реализована только по вопросам изменения целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. В определенных законом случаях публичные слушания представляют собой обязательную стадию обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (проекта устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросов о преобразовании муниципальных образований).
В отношении опроса граждан в Законе закрепляется, что в правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении такого опроса должны устанавливаться: дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Поскольку такая форма, как опрос, может быть проведена но территории небольшого сельского поселения, возникает вопрос: есть ли возможность у такого поселения разрабатывать на хорошем профессиональном уровне методику проведения опроса? Думается, что в этом случае методическую помощь могут оказать органы государственной власти соответствующего субъекта.
Более детально в Законе прописано положение такой формы, как собрание граждан, которое согласно ст. 29 может проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Собрания граждан в отличие от схода граждан проводятся лишь на части территории муниципального образования. Другими словами, собрание может являться формой осуществления как местного самоуправления, так и территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и другими лицами местного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией (ст. 30).
Сохранилась в Законе и такая форма, как обращения граждан в органы местного самоуправления. Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации. При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм - законность и добровольность. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.
Порядок реализации многих названных форм должен определяться согласно Закону в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления - создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.
Заключение
В заключение можно сделать следующие выводы.
Непосредственная демократия, будучи общечеловеческой ценностью, наибольший потенциал реализации имеет в системе местного самоуправления. Местные сообщества - социальное пространство реализации непосредственной демократии, позволяющее индивидам, проживающим на территории соответствующих муниципальных образований, возможность участвовать в решении местных дел. Только после того, как в муниципальных образованиях субъектом местного самоуправления станет не население, т.е. группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а местное сообщество, основанное на общих интересах, неформальных связях, непосредственная демократия станет не формальным, а реальным институтом конституционного и муниципального права. Именно местное сообщество призвано стать «отправной станцией» длительного процесса демократизации Российского государства и общества. Одна из многочисленных трудностей развития непосредственной демократии на местном уровне обусловлена тем, что местное самоуправление в России вырастало не снизу, а вводилось сверху. Причинами этого являются:
Негативные качества политической культуры граждан, к числу которых могут быть отнесены пассивность и равнодушие управляемых и вседозволенность управляющих, слабая способность к самоорганизации, являющиеся следствиями существовавшего в стране тоталитарного политического режима, отсутствия демократических традиций и навыков. И этого стало фактом, приведшим к тому, что вместо управления через граждан, у нас стало управление для граждан. Такой уровень политической культуры отнюдь не способствует реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Следствием сказанного является слабая структурированность, неразвитость местных сообществ, отсутствие корпоративного сознания. В таком обществе слабы элементы самоорганизации. В результате во многих субъектах Российской Федерации происходит укрепление авторитарных режимов, которые способны концентрировать в своих руках власть, но не могут эффективно решать существующие проблемы региона и местного сообщества.
Вследствие этого местное самоуправление становится своеобразной псевдодемократической декорацией, «встроенной» в региональное политическое пространство таким образом, чтобы исключить любые его попытки стать полноправным субъектом политической и экономической жизни регионов. За исключением местных выборов, обращений граждан, публичных манифестаций институты непосредственной демократии на современном этапе российского общества не стали неотъемлемой частью существования местных сообществ и действующим инструментом решения вопросов местного значения. Многие институты непосредственной демократии (местный референдум, собрания граждан по месту жительства в городах) недостаточно распространены, а некоторые (обсуждения проектов решений органов местного самоуправления) попросту забыты.
Несмотря на изложенное, судьба непосредственной демократии в системе местного самоуправления не кажется абсолютно безнадежной. У нее, думается, есть перспективы. Прежде всего, приведенная выше модель политической культуры россиян постепенно, хотя и медленно, вытесняется либерально-демократическими образцами политической культуры. Благоприятное развитие этой тенденции, обеспечивающей высокий уровень общественного сознания, политической и правовой культуры, определяемых, прежде всего, уважением к человеку, способствует становлению местных сообществ, которые посредством институтов непосредственной демократии будут включаться в процесс управления местными делами.
Важным условием повышения роли институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления является подготовка граждан к созданию благоприятной социально-психологической обстановки для принятия участия в самоуправлении посредством прямого волеизъявления как жизненно необходимой формы самоорганизации общества. С этой целью целесообразно проводить мероприятия по разъяснению сущности системы институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления. И хотя определенная часть населения имеет некоторый опыт участия в них, большая часть граждан России, особенно молодежь, слабо представляет, что такое институты непосредственной демократии, каково их назначение, какие общественные функции оно выполняет. Местные органы самоуправления, представители общественности с помощью средств массовой информации, устной агитации должны разъяснять сущность непосредственной демократии на местном уровне, показывать на конкретных примерах их жизненную необходимость и эффективность. Демонстрация эффективности непосредственной демократии может пробудить интерес у различных слоев общественности к использованию ее институтов в самоуправлении, желание вступать во взаимодействие с органами самоуправления для решения конкретных социальных и экономических проблем. Конечной целью разъяснительной и пропагандистской работы должна стать готовность граждан участвовать в решении вопросов местного значения через институты непосредственной демократии.
Важной формой принятия таких решений местными сообществами призвано стать их влияние на совершенствование законодательства о непосредственной демократии в системе местного самоуправления как через представителей в законодательных органах России и ее субъектов, так и посредством референдумов, народной правотворческой инициативы.
Литература
1. Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист, 2009, №4. - С. 37-40.
. Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций. Отв.ред. О.Н. Садиков. М.: Юристъ, 2010. - 538 с.
. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. Институционные формы государственно-монополистического капитализма. М. Прогресс. 2009 г. - 232 с.
. Конрад Хессе. Основы конституционного права ФРГ. Юридическая литература, 2009 г. - 367 с.
. Конституционное право: Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов - М.: Издательство БЕК, 2010. - 464 с.