проанализировать правовую регламентацию выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов;
раскрыть отказ в регистрации в качестве кандидата:
Среди учёных, занимающихся изучением выдвижения кандидатов на выборах в России, необходимо назвать Авакьян С.А., Баглай М.В., Бондарь Н.С., Иванченко А.В., Козлову Е.И., Кутафина О.Е., Кынева А., Князева С.Д., Колюшина Е.И., Любарева А., Лапаеву В.В. и др.
Глава 1. Подготовка и порядок проведения выборов
1.1 Назначение выборов
В нормативных правовых актах о выборах закрепляется перечень уполномоченных органов и должностных лиц, на которые возложена конституционно-правовая обязанность назначения и проведения выборов. Выборы органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона, назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ (п. "а" ст. 84 Конституции РФ), выборы Президента РФ назначает Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102). Выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления назначаются органами и должностными лицами, указанными в соответствующих законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Выборы депутатов представительных органов назначает, как правило, глава муниципального образования, и наоборот.
Обязанность по опубликованию решения о назначении выборов возлагается на орган или должностное лицо, принявшее данное решение. Необходимо отметить, что комментируемый Федеральный закон возлагает на уполномоченный на то орган или должностное лицо обязанность только принять соответствующее решение о назначении выборов в сроки, установленные нормативными правовыми актами, и не исходит из того, что правомерно принятое решение о назначении выборов после вступления его в силу может быть отменено или изменено (за исключением случая введения чрезвычайного или военного положения). Это означает, что соответствующий орган или должностное лицо не наделено полномочиями по отмене или изменению ранее принятого решения о назначении выборов. На этой организационно-правовой основе также реализовывается принцип (норма) обязательности проведения выборов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Если Президент Российской Федерации не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, установленный пунктом 2 настоящей статьи, выборы депутатов Государственной Думы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.
При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" в п. 2 ст. 5 закрепляет, что решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ, четвертого года его полномочий.
Таким образом, указанные Федеральные законы в полном объеме соответствуют соотношению сроков назначения выборов и проведения голосования.
Досрочные выборы проводятся в связи с досрочным прекращением выборным органом, депутатами, выборным должностным лицом исполнения своих полномочий в случаях, перечисленных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения от должности. При проведении досрочных выборов лицо, которое являлось Президентом РФ и прекратило в указанных случаях исполнение полномочий досрочно, не может в силу причин, послуживших основанием для назначения досрочных выборов, принимать участие в назначенных досрочных выборах (п. 4 ст. 32 комментируемого Федерального закона). Аналогичное конституционно-правовое последствие применяется к выборным должностным лицам, в отношении которых назначены досрочные выборы в связи с наступлением обстоятельств, послуживших основанием для прекращения исполнения ими своих полномочий досрочно (см. п. 5 ст. 32).
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ; б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) по основаниям, предусмотренным указанным Федеральным законом; в) вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным указанным Федеральным законом (в этом случае полномочия законодательного органа государственной власти прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске). Кроме того, указанный Федеральный закон не только определяет случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа, но также частично раскрывает положение о неправомочности его депутатского состава, включая в содержательный перечень данного понятия такой компонент, как сложение депутатами своих полномочий.
Одним из организационно-правовых выражений принципа обязательности, периодичности проведения выборов органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 Федерального закона, являются условия, порядок и сроки назначения и проведения выборов. Выборы назначаются уполномоченными на то органами или должностными лицами в соответствии со сроками, установленными Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и проводятся избирательными комиссиями.
Порядок и сроки назначения выборов определены: 1) Президента РФ - в п. 4 ст. 81 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", депутатов Государственной Думы - в ст. 84 и 96 Конституции РФ и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 2) депутатов, в том числе в порядке ротации, и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в соответствии с конституционным разграничением полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ - в комментируемом Федеральном законе, Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституциях (уставах), законах субъектов РФ; 3) депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления - в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. В вышеуказанном Федеральном законе особо закреплено, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ, при этом федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выборов (ст. 23). Кроме того, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законом субъекта РФ устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ (подп. "в" п. 2 ст. 5).
Решение о назначении выборов (дня голосования) как один из неотъемлемых компонентов процедуры проведения выборов должно быть официально опубликовано в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Голосование назначается уполномоченным на то органом или должностным лицом только на календарный выходной день - воскресенье (в соответствии со ст. 111 ТК РФ общим выходным днем является воскресенье). В прежней редакции содержалось единственное ограничение в отношении назначения голосования: не допускалось назначение голосования на праздничный день. В комментируемом пункте при сохранении прежнего правила о назначении голосования только на календарный выходной день существенно расширен перечень дней, на которые не допускается назначение голосования. Распространение запрета на другие категории дней (а не только на праздничный день) в целом связано с общей тенденцией усиления взаимосвязи избирательного права и избирательного процесса с другими отраслями права и законодательства, в том числе о труде. Комментируемый пункт установил запрет на назначение голосования, во-первых, на предпраздничный день, во-вторых, на день, следующий за нерабочим праздничным днем; в-третьих, на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В силу этого не допускается объявление того или иного календарного дня недели выходным или иным нерабочим днем и назначение на этот день голосования (в том числе повторного голосования) как на очередных, так и досрочных выборах. В случае если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или нерабочим праздничным днем либо днем, следующим за нерабочим праздничным днем либо воскресеньем, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы могут быть назначены на следующее календарное воскресенье.
.2 Порядок выдвижения кандидатов на выборах
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что кандидатами могут быть выдвинуты граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, т.е. имеющие право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право не может быть ограничено в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, а также по другим обстоятельствам. Не обладают пассивным избирательным правом граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, т.е. осужденные за совершение уголовно наказуемого деяния и отбывающие наказания в местах лишения свободы.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, могут быть установлены только Конституцией РФ. В настоящее время данное ограничение содержится в Конституции лишь к кандидатам на должность Президента РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Законы субъектов РФ не вправе устанавливать так называемый ценз оседлости для кандидатов на региональных и муниципальных выборах. Основным возможным ограничением пассивного избирательного права на уровне субъекта РФ является: установление минимального возраста, по достижении которого гражданин становится обладателем пассивного избирательного права на конкретных выборах в соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Ограничения на занятие одной и той же должности более установленного количества сроков подряд установлены Конституцией РФ в отношении Президента РФ (ч. 3 ст. 81) и могут быть установлены федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований для иных должностей в соответствии с п. 6 ст. 4 вышеназванного Федерального закона.
Выдвижение кандидатов разделяется на непосредственное и выдвижение избирательным объединением, избирательным блоком. Закон устанавливает два вида непосредственного выдвижения кандидатов - в порядке самовыдвижения, а также выдвижение политической партией. В качестве непосредственного выдвижения кандидата вышеназванный Федеральный закон рассматривает выдвижение по мажоритарному избирательному округу.
Избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе.
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.
Новеллой Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" является то, что законодатель не наделяет правом выдвижения кандидатов абстрактных "избирателей", в силу этого инициативные группы избирателей, группы избирателей по месту работы, учебы, жительства, службы, трудовые коллективы не вправе выдвигать кандидатов (за исключением выдвижения группами избирателей кандидатов на должность Президента РФ - п. 2 ст. 34 комментируемого Федерального закона, ст. 34 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Согласно п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях" политические партии и их региональные отделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, т.е. более 45 свидетельств о регистрации региональных отделений.
Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога.
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.
При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением помимо политической партии и ее региональных отделений являются избирательный блок, а также общественное объединение, созданное в организационно-правовой форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированное в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом устав общественного объединения должен содержать положения, предусматривающие право на участие в выборах. Указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.
Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов возможно лишь на выборах по пропорциональной (смешанной) избирательной системе, т.е. на выборах депутатов Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом от 20.11.2002 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ на основании п. 16 ст. 35 Федерального закона, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - и на выборах в представительные органы местного самоуправления. Порядок составления списков кандидатов, порядок их выдвижения регулируется федеральными законами, законами субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними уставами политических партий, соглашениями о создании избирательных блоков.
При проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления не обладают пассивным избирательным правом лица, являющиеся депутатами этих органов.
Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Он не может использовать свое право на самовыдвижение и одновременно участвовать в составе списка кандидатов либо быть в двух и более списках кандидатов различных избирательных объединений, избирательных блоков. В случаях обнаружения нарушения запрета и в зависимости от этапа избирательной кампании, избирательная комиссия не вправе осуществлять избирательные действия, связанные с выдвижением кандидата, по всем инициативам, кроме первой, либо в соответствии с подп. "н" п. 23 ст. 38 Федерального закона отказывает в регистрации кандидату, уже зарегистрированному по иным основаниям, в том числе путем исключения кандидата из списка кандидатов. Данное ограничение не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному или многомандатному избирательному округу и в составе списка кандидатов. Избирательным комиссиям целесообразно доводить до сведения избирателей подобные факты нарушений со стороны кандидата через средства массовой информации.
Завершением процедуры выдвижения и началом участия кандидата в избирательной кампании является момент представления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении кандидата, заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Уведомление о выдвижении подается в письменном виде по форме и в порядке, установленном соответствующим законом, регулирующим проведение конкретных выборов.
Каждому зарегистрированному кандидату выдается удостоверение о регистрации.
Глава 2. Порядок регистрации кандидатов на выборах
.1 Правовая регламентация выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов
Регистрация кандидатов, списков кандидатов производится избирательной комиссией в определенные сроки при наличии пакета документов, свидетельствующих о самом кандидате и наличии определенного уровня его поддержки со стороны избирателей или партии. Уровень поддержки определяется либо подписными листами с подписями избирателей в поддержку выдвижения (до 2% от числа избирателей с тенденцией в сторону понижения этой цифры), либо решением партии, которая по итогам предыдущих выборов получила право регистрировать кандидатов без сбора подписей в их поддержку. Представленные на регистрацию документы проверяются избирательной комиссией, которая имеет возможность привлекать к этой работе государственные органы, экспертов. Мнения специалистов и других государственных органов де-юре обычно не имеют обязательной силы для избирательных комиссий, которые должны принимать решения самостоятельно. Так, например, суды считают, что сведения по результатам проверки паспортных данных избирателей сотрудником паспортно-визовой службы могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях, сборщике подписей. Однако на практике избирательные комиссии, как правило, не в состоянии оценивать заключения специалистов по подписным листам, поэтому решение вопроса о результатах проверки подписей во многих случаях зависит от состава и объективности привлекаемых к их проверке специалистов.
При выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия согласно п. 1.1 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, извещает об этом кандидата, избирательное объединение. Не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение - в документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей). Кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона. Избирательные комиссии регистрируют кандидатов, либо при наличии на то оснований отказывают в регистрации. Как уже отмечалось, регистрация кандидата, списков кандидатов обусловлена представлением большого числа документов.
Так, согласно ч. 3 ст. 44 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" существует 14 оснований отказа в регистрации федерального списка кандидатов, многие из которых носят оценочный характер. Речь, например, идет о наличии на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации федерального списка кандидатов, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований указанного Федерального закона, либо об отсутствии на этот же день в представленных документах каких-либо сведений, предусмотренных указанным Федеральным законом. И то и другое основание, как показывает практика, дает большие возможности для усмотрения со стороны регистрирующего органа и его должностных лиц.
Отмена вышестоящей избирательной комиссией решения избирательной комиссии о регистрации кандидата означает отмену его регистрации, так как в силу п. 18 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав регистрация кандидата оформляется решением о регистрации кандидата. Оценивая постановление избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22 августа 2006 г., которым отменено решение территориальной избирательной комиссии Ханты-Мансийска о регистрации кандидата П. на должность главы города, суды пришли к выводу о незаконности указанного постановления. Верховный Суд РФ в Определении от 19 сентября 2006 г. (дело N 69-Г06-19) констатировал: "Отмена решения о регистрации кандидата также является мерой конституционно-правовой ответственности и является санкцией за совершенное им правонарушение (несоблюдение норм избирательного законодательства)".
Законодательство как меняет основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, в целом постоянно расширяя их перечень (хотя можно привести примеры и отказа от не оправдавших себя оснований отмены регистрации), так и вводит новые процедуры, которые фактически означают отмену регистрации. Так, в соответствии с избирательным законодательством с 2002 г. правом отмены решения о регистрации кандидата, списка кандидатов располагают только суды общей юрисдикции. Однако в законодательство был введен институт аннулирования самой избирательной комиссией собственного решения о регистрации кандидата, списка кандидатов.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. N 7-П признано не соответствующим Конституции РФ положение Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в части, предусматривающей отмену регистрации федерального списка кандидатов (отказ в регистрации) при выбытии из этого списка без вынуждающих обстоятельств одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка. Конституционный Суд РФ руководствовался следующими аргументами при оценке указанного положения. Оно нарушает принцип равного избирательного права, необоснованно ограничивает активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов. Подобное ограничение не оправдывается ни одной из целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, лишает необоснованно избирательное объединение права участвовать в выборах, ограничивает свободу мнений, так как человек искусственно "привязывается" к объединению и затрудняется выход из него, а также закрепляет несоразмерность ответственности и деяния и ответственность для других кандидатов без нарушений с их стороны.
Регистрация может быть отменена по вновь открывшимся обстоятельствам, которые являются основанием для отказа в регистрации. Однако в законе нет перечня оснований, подпадающих под вновь открывшиеся обстоятельства, поэтому он создается судебной практикой. Применительно к избирательным спорам под заявителем следует понимать политическую партию или кандидата, которые подали документы для регистрации. Теоретически и практически важна квалификация обстоятельства, о котором партия, кандидат не знали, как существенного для дела. Так, отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, безусловно, является существенным обстоятельством. Обычно кандидат об этом знает или должен знать, так как речь идет об отсутствии гражданства РФ, либо не достижении 21 года, либо о нахождении в местах лишения свободы по приговору суда, либо о признании судом недееспособным, либо о наличии вступившего в силу решения суда о лишении права занимать государственные должности и других обстоятельствах. Однако расширение круга лиц, которые не имеют пассивного избирательного права, открывает новые грани проблемы. Теоретически и практически возможны ситуации, при которых кандидат не знал об этих обстоятельствах. Тем более реальны такие ситуации для партии в отношении кандидатов из федерального списка. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. были случаи наличия у зарегистрированных кандидатов гражданства иностранного государства или отсутствия российского гражданства, которые повлекли отмену их регистрации.
.2 Отказ в регистрации в качестве кандидата
Выборы, являясь важным институтом демократического государства, имеют большое значение для реализации предоставленного гражданам права избирать, т.е. формировать представительные органы государственной власти, и быть избранными (входить в состав и в дальнейшем участвовать в работе указанных органов). Рассмотрение специальных исследований, посвященных критическому анализу отечественного избирательного законодательства, позволяет сделать вывод о несколько односторонней направленности большинства из них: практически каждый правовед принимает в качестве ориентира цель по созданию надежных правовых механизмов реализации и защиты избирательных прав граждан, которые необоснованно сводятся лишь к активному избирательному праву - праву избирать.
В то же время в последние годы в нашей стране наблюдается устойчивая тенденция к существенному ущемлению пассивного избирательного права, созданию искусственных препон на пути избрания в органы государственной власти. Эту тенденцию можно проследить как по вносимым в тексты избирательных законов изменениям, так и по правоприменительной практике.
Наиболее часто проблемы в реализации пассивного избирательного права возникают на стадии регистрации кандидатов. Сама регистрация исходя из смысла закона носит уведомительный характер. Предполагается, что для приобретения статуса зарегистрированного кандидата лицу, выдвинутому в качестве кандидата, достаточно подать предусмотренный законом пакет документов и тем самым "уведомить" избирательную комиссию о своем намерении баллотироваться на выборах.
На практике же возникает немало споров, связанных с защитой пассивного избирательного права кандидатов на выборах. Дела, связанные с обжалованием отказа в регистрации кандидата, составляют более 50% всех избирательных споров, рассматриваемых судами.
Сказанное позволяет согласиться с Е.И. Колюшиным в том, что стадия выдвижения и регистрации кандидатов на российских выборах давно утратила свой уведомительный характер, превратившись в "квазирегистрацию". Правоприменительная практика последних лет требует создания эффективного механизма защиты пассивного избирательного права. Способствовать достижению обозначенной цели, с нашей точки зрения, может разработка четкого перечня условий привлечения кандидатов к конституционно-правовой ответственности в сфере выборов, чтобы кандидаты несли ответственность лишь за действительно допущенные нарушения.
Вопрос о существовании конституционно-правовой ответственности вообще и конституционно-правовой ответственности в сфере выборов как ее разновидности дискуссионен, что выражается в отсутствии единого научного и легального определения юридической ответственности этого вида. В условиях ограниченного объема статьи я , не полемизируя с существующими научными позициями, соглашусь с М.В. Баглаем, Т.Д. Зражевской, В.А. Виноградовым, А.Е. Помазанским, В.В. Игнатенко и другими авторами в том, что конституционно-правовая ответственность представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, а конституционно-правовая ответственность в сфере выборов выступает ее разновидностью.
Я полагаю возможным взять за основу определение отказа в регистрации кандидата, предложенное А.Е. Штурневым. По его мнению, отказ в регистрации кандидата - это мера конституционно-правовой ответственности за избирательное правонарушение, состоящая в общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния, выраженная в наступлении неблагоприятных последствий в виде воспрепятствования гражданину в реализации пассивного избирательного права на данных выборах и в непредоставлении статуса участника избирательной кампании. Я считаю целесообразным принять такое определение, предварительно внеся в него два уточнения.
. Поскольку в настоящее время избирательное право воспринимается лишь как под отрасль конституционного права, а конституционно-правовая ответственность в сфере выборов как разновидность конституционно-правовой ответственности, полагаем необходимым в дефиниции, рекомендуемой к законодательному закреплению, использовать термин "конституционно-правовое нарушение законодательства о выборах и референдумах". Безусловно, современные ученые (А.В. Зиновьев, В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, С.Ю. Чудина и др.) предпринимают попытки ввести в оборот термины "избирательное правонарушение" и "избирательная ответственность", однако можно назвать не менее двух причин, препятствующих этому.
. Получив отказ в регистрации, кандидат не перестает быть участником избирательного процесса. Он сможет продолжить участие в выборах как сотрудник избирательного штаба одного из кандидатов, агитатор, избиратель и т.д. По этой причине полагаем необходимым заменить выражение "статус участника избирательной кампании" на "статус зарегистрированного кандидата".
С учетом внесенных уточнений предлагаю определение отказа в регистрации кандидата: это мера конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, состоящая в общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния, выраженная в наступлении неблагоприятных последствий в виде воспрепятствования гражданину в реализации пассивного избирательного права на данных выборах и в не предоставлении статуса зарегистрированного кандидата.
Возвращаясь к рассмотрению отказа в регистрации кандидата, отмечу, что далеко не все современные исследователи проблем конституционно-правовой ответственности в сфере выборов относят отказ в регистрации кандидата к числу мер такой ответственности. Все точки зрения можно свести к трем:
) отказ в регистрации кандидата - мера конституционно-правовой ответственности в сфере выборов;
) отказ в регистрации кандидата - правовосстановительная мера (мера защиты и т.д.);
) отказ в регистрации кандидата - это и мера конституционно-правовой ответственности в избирательной сфере, и правовосстановительная мера.
Я отдаю предпочтение точке зрения, относящей отказ в регистрации кандидата в том виде, в каком он охарактеризован ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ об основных гарантиях), как к мерам ответственности, так и к право восстановительным мерам. Основной причиной разброса мнений выступает некорректная формулировка п. 24 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях, содержащего перечень оснований для отказа в регистрации кандидата. Упомянутый перечень включает как безоговорочные основания для отказа, применяемого в качестве правовосстановительной меры (например, отсутствие пассивного избирательного права), так и оценочные основания, подлежащие серьезной проверке на предмет наличия состава конституционно-правового нарушения. Это обстоятельство подтверждает необоснованность мнений о том, что отказ в регистрации кандидата может быть отнесен исключительно к мерам ответственности или мерам восстановления.
Несмотря на то что все авторы, отмечающие двуединую функцию института отказа в регистрации кандидата, говорят о необходимости разграничения оснований для применения мер ответственности и мер восстановления, ни один из них не высказал предложение дифференцировать основания для отказа в регистрации кандидата, предусмотренные п. 24 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях, на основания для применения право восстановительных мер и конституционно-правовые нарушения.
Безусловно, попытки теоретически обосновать обязательность установления в действиях нарушителя признаков состава правонарушения для эффективной реализации мер конституционно-правовой ответственности, в том числе отказа в регистрации кандидата, встречаются в работах современных конституционалистов. Достаточно глубоко этот вопрос был исследован, например, А.Г. Сидякиным. Тем не менее даже в трудах этого автора нет четкой классификации существующих оснований отказа в регистрации кандидата на конституционно-правовые нарушения в сфере выборов и основания для применения право восстановительных мер. "Отказ в регистрации кандидата, - отмечает А.Г. Сидякин, - по большинству оснований является мерой конституционно-правовой ответственности. Однако отказ в регистрации является мерой конституционно-правовой ответственности не всегда, а лишь в том случае, когда он обусловлен определенным избирательным правонарушением, совершенным кандидатом и рассмотренным избирательной комиссией". В дальнейшем неоднозначная и нечеткая позиция А.Г. Сидякина находит объяснение. Автор действительно считает, что правовая природа отказа в регистрации кандидата двуедина, но законодательное разделение существующих оснований для применения указанной конституционно-правовой меры излишне.
Основанием для применения мер юридической ответственности выступает исключительно правонарушение. Вина не может быть рассмотрена в качестве основания для применения мер конституционно-правовой ответственности, как утверждает С.Э. Несмеянова, но выступает обязательным элементом субъективной стороны состава конституционно-правового нарушения. Как и категория конституционно-правовой ответственности, категория конституционно-правового нарушения в сфере выборов не нашла легального закрепления в отечественном избирательном законодательстве.
Вопрос о том, к каким мерам - право восстановительным или мерам конституционно-правовой ответственности в сфере выборов - относится отказ в регистрации кандидата в конкретном случае, имеет большое практическое значение. Регистрация кандидатов - важный этап на пути реализации гражданами предоставленного им пассивного избирательного права. В соответствии с разъяснениями ЦИК РФ регистрация кандидата представляет собой одну из наиболее значимых избирательных процедур, закрепляющих статус участников выборов.
Отказ в регистрации кандидата фактически становится непреодолимой преградой на пути избрания гражданина в представительные органы или на выборную должность: решение о регистрации или об отказе в регистрации кандидата может быть обжаловано только в судебном порядке, что в ограниченные сроки избирательной кампании существенно затрудняет дальнейшее участие в выборах.
Подводя итог исследованию правовой природы отказа в регистрации кандидата, сформирую несколько выводов. Конституционно-правовая ответственность существует, что подтверждается конституционно-правовой теорией и судебной практикой. Конституционно-правовая ответственность в сфере выборов представляет собой разновидность конституционно-правовой ответственности. Субъектами этого вида ответственности являются участники избирательного процесса. Рекомендуется закрепить в текстах законов РФ о выборах и референдумах определение конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах, а также сформулированные нами определения отказа в регистрации кандидата как одной из специальных мер конституционно-правовой ответственности в сфере выборов, конституционно-правового нарушения законодательства РФ о выборах и референдумах, аннулирования выдвижения кандидата как право восстановительной меры.
Анализ содержания п. 24 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях и результатов теоретико-правового исследования института отказа в регистрации кандидата позволяет говорить о необходимости выделения из законодательно установленного перечня оснований для отказа в регистрации кандидата двух самостоятельных перечней: перечня оснований для применения мер юридической ответственности (отказа в регистрации кандидата) и перечня оснований для применения право восстановительных мер (аннулирования выдвижения кандидата).
Заключение
Теоретические концепции выборов, избирательное законодательство и практика судебной защиты избирательных прав являются самостоятельными ценностями. Каждая из них может и практически является предметом юридического анализа.
Практика выборов, в особенности негативная, связанная с соблюдением формы при разрушении, искажении содержания, влечет расширение со второй половины XX в. круга принципов выборов в международно-правовых документах, которые становятся обязательными для признавших их государств. В итоге появляются, например, принципы честных и чистых выборов, справедливых выборов. Однако проблема состоит в том, что эти принципы в российском избирательном праве не имеют определенного содержания, а судебная практика нередко их вообще не признает. Безусловно, характеристики выборов как честных или нечестных, чистых или грязных, справедливых или несправедливых есть их оценки с позиций морали и нравственности. Однако использование названных критериев в международно-правовых документах, решениях Европейского суда по правам человека обязывает национального законодателя и суды наполнять их юридическим содержанием. В первую очередь это касается правового признания принципа справедливых выборов, так как развитие и повышение эффективности новых технологий манипулирования формированием и осуществлением волеизъявления избирателей, как показывает опыт, нередко возможно в рамках известных принципов избирательного права, но на несправедливой основе. В то же время придание правового значения моральным положениям может дать и обратный эффект, т.е. снизить вследствие утраты определенности значение правового фактора в регулировании выборов.
Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования традиционно получали и получают законодательное закрепление в советском и российском избирательном праве. Их существование обычно не вызывает дискуссии отечественных исследователей. Возможны разногласия по содержанию каждого из принципов. Три из четырех принципов достаточно четко закреплены в международно-правовых документах. Прямое избирательное право не получило такого закрепления, хотя и признано Европейской комиссией "За демократию через право" (Венецианской комиссией).
Анализ выборов и избирательного права с позиции судебных решений высвечивает действительные механизмы реализации избирательных прав граждан, которые значительно отличаются от отображаемых в книжной идеологии свободных выборов, дает дополнительный материал для оценки рассматриваемых явлений, формулирования некоторых выводов и выработки рекомендаций по совершенствованию практики выборов, избирательного законодательства и судебной практики.
Во-первых, стремление к построению вертикали власти во всех ее разновидностях объективно не способствует развитию института выборов. Следует остановить процесс минимизации выборов как способа формирования органов государственной власти, замещения должностей в государственных и муниципальных органах. С этой целью необходимо восстановить выборность глав субъектов РФ, ввести выборность членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, отказаться от формирования без выборов представительных органов муниципальных районов, замещения должностей глав муниципальных образований. При этом речь может идти и о восстановлении в некоторых случаях институтов непрямых выборов, известных и российскому, и зарубежному опыту.
Во-вторых, уровень неправовых, политических и иных оценок, подходов к выборам по-прежнему продолжает оставаться недопустимо высоким при проведении избирательных кампаний. Правовые оценки выборов не заняли господствующего положения ни в представлениях органов государственной власти, ни в сознании рядовых избирателей. Избирательное право, организационно-правовые факторы выборов нуждаются в серьезном укреплении и защите. Постоянные реформы и контрреформы в этой сфере не позволяют сложиться стабильным институтам, пользующимся доверием избирателей.
В-третьих, судебная защита избирательных прав граждан за постсоветский период сделала большие шаги вперед. Начав с возможности судебного обжалования только не включения и неточностей в списке избирателей, законодательство серьезно расширило предмет судебного обжалования. Однако нестабильность избирательного законодательства, изменение круга выборных органов и должностных лиц, особенности судебного процесса, необходимость высокого уровня профессионализма, груз политической составляющей выборов препятствуют единству судебной практики по делам, возникающим из избирательных правоотношений. Решение этой стратегической задачи должно быть в центре внимания законодателя, Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции.
выборы кандидат избирательный право
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря; Российская газета. - 2009. - № 7.- 21 января.
.Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ // Российская газета.-2001.-31 декабря; Российская газета. - 2012. - 6 марта.
3.Федеральный Закон РФ от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 02.04.2013 N 28-ФЗ) "О политических партиях" // Собрание законодательства РФ. - 2001. - N 29. -Ст. 4362; Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 15. - Ст. 1721.
.Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 04.05.2012) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 21. - Ст. 1919; Собрание законодательства РФ. - 2011. - N 31. - Ст. 4703.
.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 24. - Ст. 2253; Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4703.
.Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 05.04.2013 N 55-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 42. - Ст. 5005; Собрание законодательства РФ. 2011. - № 49. - Ст. 7042.
.Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 2. - Ст. 171; Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4702.
.Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 марта 2007 г. N 203/1272-4 "О разъяснении порядка применения пункта 1.1, подпунктов "в.1", "в.2" пункта 24, подпунктов "б.1", "б.2" пункта 25, подпунктов "з", "и" пункта 26 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Вестник Центризбиркома РФ. - 2007. - N 3.
Книги
9.Авакъян, С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С.А. Авакъян. - М., 2004. - 352.
10.Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. - М., 2008. - 590 с.
.Игнатенко, В.В. Юридическая ответственность участников выборов: Учеб. Пособие / В.В. Игнатенко. - Иркутск, 2010. - 214 с.
.Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. к.ю.н. А.А. Вешняков. - М.: Издательство "НОРМА", 2010. - 521 с.
13.Колюшин, Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений / Е.И. Колюшин. - М., 2010. - 228 с.
.Колюшин, Е.И. Конституционное (государственное) право России / Е.И. Колюшин. - М., 2009. - 673 с.
15.Постатейный комментарий к ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Борисова. - М., 2009. - 267 с.
16.Сидякин, А.Г. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): Проблемы теории и практики / А.Г. Сидякин. - М., 2009. - 254 с.
Статьи из периодической печати и сборников
17.Боброва, Н. А. О некоторых этапах становления российского избирательного процесса / Н.А. Боброва // Юрист. - 2007. - №3. - С. 22-23.
18.Далл, Р. О преимуществах тех, кто уже занимает выборную должность при участии в выборах / Р. Далл // Вестник ЦИК РФ. - 1996. - N 8. - С. 51-54.
19.Кучин, А.С. Статус кандидата в российском избирательном праве / А.С. Кучин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - N 6. - С. 35-38.
.Климова, Ю.Н. Понятие избирательного правонарушения и комплексный подход к анализу мер ответственности, установленных избирательным законодательством / Ю.Н. Климова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - N 2. - С. 6 - 8.
21.Лапаева, В.В. Новеллы избирательного законодательства на стадии регистрации кандидатов: достоинства и недостатки / В.В. Лапаева // Адвокат. - 2007. - N 5.- С. 75-79.
22.Луканина, Т.И. Отказ в регистрации в качестве кандидата как мера конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса / Т.И. Луканина // Российский юридический журнал. - 2011. - N 6. - С. 42 - 50.
Материалы судебной практики
23.Определение Верховного Суда РФ от 1 ноября 2006 г. (дело N 25-Г06-20).
24.Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2000. - № 4.