ции» прокурор в соответствии с процессуальным правом Русской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением либо вступить в дело в всякий стадии процесса, если этого требует охрана прав граждан и охраняемых законом интересов социума либо государства.
Основаниями введения прокурора в штатский процесс является прямое указание закона - такие указания могут быть как в ГПК РФ, так и в иных законах:
. в рассмотрении судом дел о охране избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260.1 ГПК РФ);
. в рассмотрении судом дела о признании гражданина неизвестно отсутствующим либо об объявлении гражданина усопшим (ст. 278 ГПК РФ);
. объявление несовершеннолетнего всецело дееспособным (ст. 289 ГПК РФ);
. в рассмотрении штатских дел о лишении родительских прав. (ст. 70 Семейного кодекса РФ).
Требования закона для прокурора непременны.
По делам других категорий прокурор принимает участие исходя из их актуальности, трудности, социального значения, состояния законности в районе либо городе.
§1.2 Институт участия прокурора в гражданском процессе в истории российского государства и права
Свое историческое развитие институт участия прокурора в гражданском процессе в Российской империи получил в связи с проведением Судебной реформы 1864 г., которая установила буржуазные принципы судопроизводства, включающие равенство сторон в процессе, гласность, суд присяжных и т.д. Указом от 20 ноября 1864 г. "Об учреждении судебных установлений и о Судебных уставах" были обнародованы четыре основных Закона: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. была проведена реорганизация прокуратуры, сфера деятельности которой стала ограничиваться "делами судебного ведомства", то есть надзором за единообразным соблюдением законов, возбуждением уголовного преследования, участием в уголовном и гражданском судопроизводстве.
Для осуществления прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Перечень лиц прокурорского надзора, а также их компетенция были определены в разделе III Учреждения судебных установлений "О лицах прокурорского надзора" (ст. ст. 124 - 136). При этом необходимо отметить важный принцип, положенный в основу деятельности прокуроров, - принцип их независимости, согласно которому "лица прокурорского надзора действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов" (ст. 130), что обеспечивало их самостоятельность в принятии решений, а в конечном итоге должно было способствовать укреплению законности.
Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. можно считать первым российским гражданским процессуальным кодексом, т.к. в нем содержались нормы и принципы гражданско-процессуального права, регулирующие и участие прокурора в гражданских делах. Прокурор, участвовавший в этом виде судопроизводства, осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и Сенате. В соответствии со ст. ст. 343 и 394 Устава гражданского судопроизводства прокурор участвовал в рассмотрении следующих категорий дел, давая по ним соответствующие заключения:
по делам казенного управления;
по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;
по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
по вопросам о подсудности и пререканиях;
по спорам о подлоге документов и тех случаях, когда в гражданском деле выяснялись обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;
по просьбам об устранении судей;
по делам брачным и о законности рождения;
по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;
по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.
Таким образом, перечень дел, по которым прокурор принимал участие в гражданском судопроизводстве, был строго ограничен законом и не предполагал расширительного толкования.
Устав гражданского судопроизводства предусматривал в ст. ст. 345 - 347, что заключение прокурора должно было быть внесено в протокол судебного заседания с целью отражения позиции надзорного органа и установления истины по делу. При этом согласно ст. 711 Устава решение суда должно было содержать в себе приведение требований сторон и заключение прокурора. Вместе с тем "прокурор в гражданском судопроизводстве, - как отмечает М.И. Эриашвили, - не имел права на предъявление исков. Право на принесение протестов на решения суда Уставом гражданского судопроизводства прокурору было предоставлено только по делам, связанным с интересами казны, а также по делам брачным". Таким образом, в компетенцию прокурора не входило большинство дел гражданского судопроизводства, что можно объяснить недостаточной развитостью экономических и других общественных отношений, а также гражданско-процессуального законодательства того времени, в отличие от Западной Европы.
Деятельность российской прокуратуры в гражданском процессе не оправдывала тех надежд, которые на нее возлагались, что было связано с феодальными пережитками и правовой политикой, ориентированной на их сохранение в условиях самодержавия. Как отмечал в 1905 г. видный судебный деятель и процессуалист Г. Вебловский: "В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою "полагал бы в иске отказать" или "присудить истцу исковые требования") и при этом только тормозит движение дела". Таким образом, институт защиты прокурором прав подданных в гражданском процессе в условиях существовавшей бюрократической системы не был действенным механизмом, обеспечивающим защиту прав, да и не мог им быть в силу отсутствия всякого контроля со стороны государства, с одной стороны, а с другой - человеческого фактора.
Институт участия прокурора в гражданском процессе был существенно ограничен Законом от 9 мая 1911 г. "Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам", что было вызвано проведением контрреформ, направленных на укрепление монархии и ограничение гражданских прав и свобод после первой русской буржуазной революции 1905 г. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве сохранилось путем дачи заключения лишь в четырех случаях:
по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями;
по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле усматривались обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;
по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика;
по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.
Советский период в развитии гражданского процесса был связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве, которая уже была обозначена в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.. В составе Наркомата юстиции РСФСР была образована Государственная прокуратура, на которую согласно п. 2 Положения была возложена задача осуществления надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования и опротестования нарушающих закон постановлений.
Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия в гражданских делах, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства государства в частноправовые отношения. Предоставление прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве проявлялось в том, что он мог "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс", что было закреплено в ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г.. С введением в действие ГПК РСФСР прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав граждан.
Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе была направлена на осуществление им надзора за законностью рассмотрения возросшего количества гражданских дел в судах. Исходя из действовавшей Конституции СССР 1936 г., возлагавшей в ст. 113 на Генерального прокурора СССР и всех подчиненных ему прокуроров функцию высшего надзора за законностью деятельности всех государственных органов, в том числе и судов, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. наделял прокуроров в гражданском судопроизводстве весьма широкими процессуальными правами. Это было отражено в многочисленных статьях Гражданского процессуального кодекса, а также в действовавшем в тот период законодательстве о прокуратуре.
В статье 12 Кодекса было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Поэтому главной задачей прокурора в гражданском процессе этого периода считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений. Прокурор в соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР имел право предъявить иск или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Он был вправе знакомиться с материалами гражданского дела, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, а также совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом. На незаконные или необоснованные решения суда прокурор согласно ст. 282 Кодекса был вправе принести протест, независимо от того, участвовал он в деле или нет.
В итоге роль прокуратуры по конечной цели мало чем отличалась от роли суда, поскольку и суд, и прокуратура были заинтересованы в обеспечении политики государства при рассмотрении гражданских дел. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор являлся представителем органа, надзиравшего за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских споров, и мог опротестовать решение суда. В сложившейся ситуации зависимости суда от прокуратуры роль правосудия сводилась к превалированию интересов государства в гражданском процессе.
При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В ней нашли отражение два подхода к решению данного вопроса. Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах, считать его скорее исключением, обусловленным либо необходимостью защиты публичных интересов, либо невозможностью или крайней затруднительностью для лица самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав. В трудах некоторых ученых освещался и другой подход. Например, А.А. Власов отмечал, что "участие прокурора в гражданском процессе в новом Кодексе следует сохранить в том виде, в каком оно было предусмотрено действовавшим в то время ГПК РСФСР". Видимо, автор не учел тех изменений, которые произошли в социально-экономической, политико-правовой и т.д. жизни общества в постсоветский период.
В итоге в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ в ст. 45 нашла отражение первая точка зрения, согласно которой заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Таким образом, в результате проведенных политико-правовых преобразований произошло ограничение участия прокурора в гражданском судопроизводстве, что должно способствовать совершенствованию правосудия в государстве.
Проведенный историко-правовой анализ становления и развития института участия прокурора в гражданском процессе показывает, что в различные исторические периоды положение прокурора в гражданском судопроизводстве было неодинаково. Если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе занимал скорее пассивную сторону, давая заключение лишь по ограниченному кругу дел, то в советское время в связи с усилением роли государства в жизни общества отмечается и усиление роли прокурора во всех сферах правоотношений, включая гражданское судопроизводство. В результате кодификации гражданского процессуального законодательства прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по любым делам, если этого требовала охрана интересов государства, общества или трудящихся масс. В постсоветский период с принятием новой Конституции РФ положение прокурора в гражданском процессе становится более ограниченным, что обусловлено стремлением законодателя придать гражданскому процессу более выраженный состязательный частноправовой характер в соответствии с демократическими принципами правового государства.
В новом законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
Тем не менее, благодаря взвешенной позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящее время довольно объемен и многообразен. Предоставив прокурору право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель обозначил ведущую роль прокуратуры в системе правоохранительных органов государства. Поэтому прокуратура, действуя в пределах своей компетенции и только ей присущими методами и средствами, должна успешно справляться с возложенными на нее задачами.
§1.3 Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц
Положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2201-1) предоставляют прокурору широкие полномочия для защиты прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и публично-правовых образований. Как отмечают исследователи, деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Из анализа норм Конституции РФ видно, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные, или собственно государственные, средства включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона N 2201-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Защита прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц производится прокурором посредством осуществления полномочий, порядок реализации которых определен действующим законодательством, в частности гражданским процессуальным законом. Зачастую на практике обращение прокурора с иском в защиту интересов публично-правового образования, неопределенного круга лиц возможно не по результатам проведенных проверок, в ходе которых были выявлены нарушения (например, при обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к юридическому лицу о признании деятельности по непредставлению декларации безопасности комплекса гидротехнических сооружений водохранилищ незаконной и возложении обязанности по представлению декларации), а только в случае наличия информации о нарушении прав именно от конкретных граждан, обратившихся к прокурору с заявлением о защите нарушенных прав.
При этом, как отмечают исследователи, эффективность работы прокуроров по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан зависит от таких факторов, как информированность прокуроров о нарушениях этих прав и использование средств прокурорского реагирования, способствующих скорейшему восстановлению нарушенного права. Для этого необходимо взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ. При этом преимущественным поводом для обращения прокуроров в суд являются обращения граждан .
Например, группа граждан обратилась с заявлением к природоохранному прокурору, в котором указала, что при осуществлении любительского рыболовства на озере они были вынуждены произвести оплату за доступ к водному объекту, предоставив квитанции об оплате, в результате чего судом было рассмотрено дело по иску прокурора, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Петуховское техническое предприятие", ООО "Гермес-сервис" о признании действий незаконными, возложении обязанности обеспечить свободный доступ граждан к озеру для осуществления спортивного и любительского рыболовства, прекращении взимания платы за доступ на рыбопромысловый участок в целях любительского и спортивного рыболовства, и удовлетворены требования природоохранного прокурора судом апелляционной инстанции.
Обращение прокурора в суд в защиту прав и интересов граждан обусловлено некоторыми проблемами, например, в случае пропуска прокурором установленного законом срока обжалования действия (бездействия), решений исковые требования прокурора не подлежат удовлетворению. Например, поскольку прокурором установленный ст. 441 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) десятидневный срок для обращения с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя был пропущен, вопрос о восстановлении срока прокурором не ставился, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления прокурора. Из положений ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства. Пропуск такого срока возможен, например, в случае, если прокурору стало известно о вынесении судебным приставом-исполнителем постановления только по результатам прокурорской проверки, так как Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ) не установлена обязанность судебного пристава направлять прокурору копию вынесенного постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства.
При этом следует отметить, что практика принятия к производству суда заявлений прокуроров об обжаловании постановлений судебных приставов-исполнителей не всегда сводится к рассмотрению заявления прокурора по существу, имеют место многочисленные случаи отказов судами прокурорам в приеме заявлений. Данная проблема отмечалась А.В. Гришиным, который предложил в связи с этим "внести изменения в ст. 45 ГПК РФ, в законодательном порядке предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления иска (заявления) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск". Действительно, как отмечают ученые, "многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд".
Нередко возникает проблема исполнения судебных решений, которыми удовлетворены исковые требования прокурора, заявленные в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. Так, в науке и практике возникает вопрос о том, вправе ли прокурор предъявить по такому делу исполнительный лист к исполнению. Действующее российское законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Согласно ст. 30 Закона N 229-ФЗ судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 49 Закона N 229-ФЗ взыскателем является гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ, прокурор в их число не входит. Следовательно, право получить исполнительный лист и обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства имеет гражданин, в интересах которого прокурором был предъявлен иск в суд, или в соответствии со ст. 51 Закона N 229-ФЗ законные представители таких граждан.
В юридической литературе отмечается, что такая ситуация может привести к неисполнению судебного решения, поскольку не все граждане, например, несовершеннолетние, в чьих интересах действовал прокурор, после принятия судом решения смогут получить в суде исполнительный лист, обратиться в соответствующую службу судебных приставов и участвовать в исполнительном производстве. Аналогичная ситуация может возникнуть (и возникает) и при наличии у несовершеннолетних законных представителей. В таких случаях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав и интересов несовершеннолетних может стать прокурорское реагирование, обеспечивающее им не только надлежащую правовую защиту, но и гарантированную Конституцией РФ (ст. 48) квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим ученые предлагают предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, право на получение в суде исполнительного листа и на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства, независимо от наличия или отсутствия у несовершеннолетних их законных представителей. Аналогичные предложения высказаны и по вопросу о том, вправе ли прокурор получить исполнительный лист, обязывающий должника совершить действия по освобождению жилого помещения, вселению взыскателя, на основании решения по его иску. По поводу защиты прав и интересов несовершеннолетних нет необходимости акцентировать внимание на том, что "обеспечение и защита прав ребенка относится к глобальным проблемам современности, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество".
Стоит указать, что аналогичная проблема отсутствия законодательного закрепления указанного выше права прокурора в действующем арбитражном процессуальном законодательстве расценивается учеными как "очевидный пробел законодателя, нередко нивелировавший результаты процесса".
Судебной практике известно следующее решение поставленного вопроса, интересное также и тем, что суд обратился при его разрешении к теории гражданского процессуального права и международным правовым актам, придя к выводу о том, что исполнительное производство - это стадия гражданского процесса.
Так, решением суда первой инстанции были удовлетворены исковые требования прокурора, во исполнение решения выдан исполнительный лист. Судебный пристав-исполнитель отказал в возбуждении исполнительного производства в связи с тем, что исполнительный лист предъявлен к исполнению прокурором без заявления взыскателя. О вынесении постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства прокурору стало известно в результате проведения плановой проверки, 10-дневный срок на обжалование постановления был пропущен прокурором.
При этом в качестве одного из оснований для отказа прокурору в удовлетворении заявления об обжаловании постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства суд первой инстанции указал не только на пропуск прокурором срока, но и на отсутствие у прокурора права на предъявление исполнительных листов к исполнению, осуществив тем самым ограничительное толкование правовых норм. Поскольку постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства препятствует исполнению решения суда о предоставлении жилого помещения гражданину из числа детей-сирот, в апелляционном представлении прокурор просил признать незаконным постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства, возложить обязанность на старшего судебного пристава отменить указанное постановление и обязать судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по предъявленному им к исполнению исполнительному листу.
Судебная коллегия по гражданским делам суда апелляционной инстанции сочла возможным исключить из мотивировочной части решения суда вывод о том, что прокурор не наделен правом предъявления к исполнению исполнительных листов по делам по искам прокуроров, предъявленным в порядке ст. 45 ГПК РФ, по следующим основаниям.
Целью правосудия является неизбежность принятия в разумные сроки законного и обоснованного судебного акта и его практическое исполнение. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").
При этом судебной коллегией в мотивировочной части апелляционного определения были сделаны ссылки на ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закрепившего обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также на практику Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд). При рассмотрении дел, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных постановлений, Европейский суд неоднократно указывал, что право на суд, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция), было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции. По мнению Европейского суда, право на суд не было бы эффективно, если бы исполнение окончательных решений в конкретном деле ставилось в зависимость от принятия администрацией общих процедур или правил в указанной сфере. На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исполнение решения суда является стадией гражданского судопроизводства.
В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 35 Закона N 2202-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
Правовое положение прокурора как участника гражданского судопроизводства закреплено в ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства.
Такая постановка вопроса в апелляционном определении соответствует научной позиции о том, что, "несмотря на многочисленность стоящих перед прокуратурой задач, как орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина, прокуратура призвана обеспечить: а) своевременное выявление нарушений закона; б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона; в) предупреждение нарушений закона. ...Содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами составляет надзор: за исполнением законов судебными приставами; за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами; за законностью решений, принимаемых судебными приставами". Безусловно, ограничение прокурора в праве предъявления исполнительного листа к исполнению и праве обжаловать отказ в возбуждении исполнительного производства может привести к сужению предмета прокурорского надзора за законностью деятельности судебного пристава-исполнителя.
Далее судебной коллегией было проанализировано содержание ст. ст. 30, 31 Закона N 229-ФЗ и был сделан вывод о том, что ни одного из предусмотренных оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства в случае предъявления прокурором к исполнению исполнительного листа, выданного на основании решения суда, вынесенного по его иску, не имелось. Исходя из вышесказанного, судебная коллегия заключила, что прокурор как лицо, которому предоставлено право возбудить гражданское дело путем предъявления иска (заявления), вправе возбудить и исполнительное производство, участвовать в нем, поскольку исполнительное производство - стадия гражданского процесса.
Таким образом, законодательное регулирование процессуальных аспектов участия прокурора в гражданском процессе от момента подачи заявлений до возбуждения исполнительного производства не является совершенным, что приводит к ограничению не просто процессуальных прав прокуроров, но и возможностей проведения прокурорского надзора за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что сама возможность обращения в суд с исками и заявлениями по материалам прокурорских проверок, в частности плановых, в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков, что приводит к отказу в удовлетворении требований прокурора. Тем самым прокурор ограничен в реализации правозащитной функции, что приводит к снижению ее эффективности.
Глава II. Участие прокурора в суде первой инстанции
§2.1 Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе
Положения гражданского процессуального права, определяющие случаи и порядок участия прокурора в делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, претерпели существенные изменения в последние полтора десятка лет. Полномочия прокурора предъявлять иск в защиту интересов других лиц и давать заключение по делу существенно ограничены принятым в 2002 г. Гражданским процессуальным кодексом РФ.
Работа над проектом ГПК в конце 90-х гг. XX в. - начале 2000 г. сопровождалась яростной дискуссией о роли прокурора в гражданском процессе.
Статья 45 ГПК 2002 г., предусмотрев две формы участия прокурора в гражданском деле (возбуждение производства по делу в защиту интересов другого лица и дача заключения по делу), установила довольно узкий перечень случаев, когда прокурор мог бы принимать участие в деле. Так, прокурор получил право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В защиту прав, свобод и законных интересов гражданина прокурор был полномочен обратиться в суд только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Часть 3 ст. 45 определяет случаи вступления прокурора в дело для дачи заключения.
В судебной практике можно было наблюдать противоречивые подходы судов различных уровней к вопросу о полномочиях прокурора обратиться в суд с иском в защиту интересов другого лица. В одних случаях суд ссылался на ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <2> в силу которой прокурор не может подменять в своей деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, а также организации и учреждения, созданные для реализации соответствующих государственных функций.
В других случаях иск прокурора принимался и рассматривался, несмотря на то, что предъявление иска относится к полномочиям государственного органа или иск предъявлен в интересах внебюджетных фондов .
Неоднозначной являлась практика Верховного Суда РФ по делам, возбужденным по искам прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц. В случаях, когда иск был предъявлен прокурором в защиту прав членов семей ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, военных пенсионеров, состоящих на учете в Военном комиссариате Кировской области, пенсионеров Министерства внутренних дел Российской Федерации, состоящих на пенсионном учете в Главном управлении внутренних дел по Алтайскому краю, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ приходила к выводу о том, что иск предъявлен в защиту интересов лиц, которые могут быть указаны в исковом заявлении, т.е. круг таких лиц не является неопределенным. Производство по таким делам прекращалось со ссылкой на ст. 220 ГПК на том основании, что прокурор не обладал правом на предъявление соответствующих заявлений в суд.
В то же время в деле по заявлению прокурора г. Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" филиала "Шахта "Алардинская" Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение районного суда об отказе в принятии заявления прокурора, указав, что заявление прокурора подано также в интересах Российской Федерации, так как согласно ст. 210 Трудового кодекса РФ обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников, государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда, профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников являются основными направлениями государственной политики в области охраны труда.
Заслуживала критики позиция Верховного Суда РФ, согласно которой прокурор не обладал правом предъявить иск в защиту интересов несовершеннолетнего, если такой иск мог предъявить опекун - физическое лицо, в то время как право прокурора предъявить иск в защиту прав несовершеннолетнего признавалось в том случае, когда опекуном являлась школа-интернат.
Определенные усилия по упорядочению судебной практики по делам, возбуждаемым по заявлениям прокурора, в защиту прав несовершеннолетних детей нашли свое отражение в Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". К сожалению, в этом Обзоре названы всего несколько категорий споров, заявления по которым, по мнению Верховного Суда РФ, полномочен подавать в суд прокурор: о внеочередном обеспечении жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; о восстановлении нарушенного права пользования жилым помещением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которое было закреплено за ними на период их пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания населения, в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; об оспаривании нормативных актов, регулирующих вопросы предоставления жилых помещений по договору социального найма лицам, указанным в ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а также об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в порядке гл. 25 ГПК РФ.
После внесения изменений в ч. 1 ст. 45 ГПК Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" полномочия прокурора предъявить заявление в защиту интересов физических лиц были значительно расширены. По обращению заинтересованного лица прокурор получил право обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; в защиту семьи, материнства, отцовства и детства; в целях социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
К сожалению, вопрос о полномочиях прокурора предъявлять иск в защиту интересов других лиц и после таких значительных изменений продолжает вызывать трудности в судебной практике.
Так, решения Нижнекамского городского суда Республики Татарстан по заявлениям прокурора о понуждении некоммерческого партнерства "ЖКУ" и ряда управляющих компаний жилищно-коммунального хозяйства к заключению договоров на электроснабжение, поданным в интересах неопределенного круга лиц, были отменены судом второй инстанции, а производство по этим делам было прекращено на том основании, что заявления были поданы прокурором в интересах определенного круга лиц - граждан, проживающих в конкретных многоквартирных домах.
В другом случае, пересматривая судебные акты по делу по заявлению прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к акционерному обществу (далее - АО) о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение об отказе в принятии заявления, посчитав довод нижестоящего суда о том, что иск предъявлен прокурором в защиту интересов определенного круга лиц - работников АО, несостоятельным. По мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, иск предъявлен в защиту неопределенного круга лиц, так как в результате текучести кадров и по другим причинам на одном и том же рабочем месте в разное время могут работать разные лица. При этом аттестация рабочих мест не связана с деятельностью конкретного работника, а направлена на обеспечение безопасных условий труда в целом. Такая аттестация проводится по условиям труда, это мероприятие призвано способствовать установлению безопасных условий труда на каждом рабочем месте всех работников, которые его занимают или будут занимать.
Столь строгое толкование Верховным Судом РФ термина "неопределенный круг лиц" при решении вопроса о полномочии прокурора предъявить иск в защиту интересов значительной группы лиц фактически оставляет без судебной защиты значительные группы лиц, обладающие единым или одинаковым интересом, так как организовать самостоятельно защиту своих интересов таким группам достаточно сложно, а указывать всех членов такой группы в исковом заявлении и привлекать их к участию в деле чрезвычайно трудоемко не только для прокурора, но и для суда. Вопрос о разработке концепции групповых исков в таком аспекте в гражданском процессе стоит значительно острее, чем в арбитражном.
В судебной практике встречаются случаи прекращения производства по делам по заявлениям прокурора о взыскании страховых взносов в пользу Пенсионного фонда, о взыскании расходов в пользу Фонда обязательного медицинского страхования.
В других регионах наличие у государственного органа полномочий на обращение в суд с заявлениями о защите прав, свобод и законных интересов граждан не рассматривается судом как препятствие к обращению в суд прокурора в интересах неопределенного круга лиц с аналогичными требованиями.
Постановления Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по делам Менчинской, Бацаниной и Королева заставляют вернуться к дискуссии о роли прокурора в современном гражданском процессе и рассмотреть вопрос об основаниях участия прокурора в гражданском деле под новым углом зрения.
В своем Постановлении по делу Менчинской ЕСПЧ сформулировал позицию, согласно которой такой элемент справедливого судебного разбирательства как принцип равенства сторон требует "справедливого равновесия сторон": каждая сторона должна иметь разумную возможность представить свою позицию в условиях, которые не создают для нее существенного неудобства по сравнению с другой стороной. Если прокурор, принимая на себя обязанности процессуальной стороны, становится в действительности союзником или противником одной из сторон, его участие может создать для одной из сторон ощущение неравенства.
Ссылаясь на заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), принятое на 63-й пленарной сессии (10 - 11 июня 2005 г.), на Закон о прокуратуре Российской Федерации, ЕСПЧ в своем Постановлении воспроизвел критерии, которым должно соответствовать участие прокурора в сфере гражданского судопроизводства. К таким критериям в заключении отнесены следующие принципы:
) роль прокурора всегда должна быть исключительной (принцип исключительности);
) роль прокурора в гражданских и административных процедурах не должна быть доминирующей; вмешательство прокурора допустимо только в том случае, когда цель процедуры не может быть достигнута иным образом (принцип субсидиарности);
) участие прокурора в гражданском и административном секторах должно во всех случаях иметь обоснованную и признаваемую цель (принцип специального назначения);
) государство вправе наделять прокурора правом защиты государственного интереса (принцип защиты государственного интереса);
) прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур или вступления в существующие процедуры или использования различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности);
) если того требуют причины публичного интереса и (или) законность решений (например, в делах о защите окружающей среды, несостоятельности и т.п.), участие прокурора может быть оправданным (принцип публичного интереса);
) защита прав и интересов уязвимых общественных групп, не способных защитить свои права, может быть исключительной причиной вмешательства прокурора (принцип защиты прав человека);
) прокуроры не должны иметь в суде больше прав, чем другие стороны (принцип равенства сторон);
) прокуроры не должны допускать дискриминации лиц при защите их прав и могут вмешиваться только по обоснованным причинам (принцип недискриминации).
В практике судов общей юрисдикции уже применяется, в частности, принцип субсидиарности со ссылкой на дело Менчинской. Так, решением Дудинского районного суда от 14 февраля 2011 г. отказано в иске прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района к С. о признании незаконным бездействия, выразившегося в неподаче в Арбитражный суд заявления о признании ООО "Фитинг" банкротом, наложении обязанности обратиться в Арбитражный суд с соответствующим заявлением. В основание решения суда положен вывод о том, что в рассматриваемом деле роль прокурора не отвечает принципу субсидиарности, поскольку в судебном заседании не были установлены обстоятельства, которые препятствовали бы обратиться в суд с соответствующим иском к Стеблецову Д.Г. МИ ФНС России N 2 по Красноярскому краю, которая в силу части 2 Федерального закона N 127-ФЗ является органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве.
Отсутствие единообразных подходов в судебной практике судов общей юрисдикции не позволяет прокурорам эффективно осуществлять свои функции общего надзора за соблюдением прав и свобод граждан, защитой общественных и государственных интересов в суде. Ни прокурор, ни граждане, в защиту интересов которых предъявляет прокурор иск, не могут быть уверены в том, что суд в целом ряде случаев возбудит производство по делу, а возбудив производство по делу, вынесет решение по его существу.
В сложившуюся ситуацию не вносится ясность и принятым совсем недавно Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе". Ни одна из приведенных проблем в связи с реализацией прокурором полномочия предъявить иск в защиту государственных, общественных интересов или интересов физических лиц не получила разъяснения в этом документе. Не упоминается в Приказе ни позиция ЕСПЧ в делах Менчинской, Бацаниной и Королева, ни критерии, сформулированные в заключении Венецианской комиссии.
Такая ситуация несовместима с принципом правовой определенности, составляющим основу правового государства. В п. 46 Доклада о верховенстве права (утв. Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 86-й пленарной сессии в Венеции 25 - 26 марта 2011 г.) отмечается такое требование правовой определенности, как ясность и точность юридических норм и их направленность на то, чтобы обеспечивать постоянную прогнозируемость ситуаций и возникающих юридических взаимоотношений.
На это требование ЕСПЧ неоднократно указывал в своих постановлениях против Российской Федерации, отмечая, что все законодательство должно быть определенным, чтобы позволить лицу - при необходимости с соответствующей консультацией - предвидеть в разумной при конкретных обстоятельствах степени последствия, которые определенное действие может повлечь.
Рассматриваемый аспект принципа правовой определенности также находит свое отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ отмечает в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П, что законодателю - в силу указанного принципа - надлежит исходить из того, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.
Ни прокурор, ни лица, в защиту интересов которых предъявлен иск, ни ответчики по таким искам не могут ни предвидеть хотя бы процессуальные последствия предъявления иска прокурором, ни испытывать уверенность в неизменности своего процессуального статуса, пока суд общей юрисдикции в своей практике столь противоречиво толкует изложенные в ч. 1 ст. 45 ГПК основания предъявления прокурором заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Определенный интерес представляет опыт арбитражных судов по формированию единообразной судебной практики по вопросам участия прокурора в арбитражном процессе, получивший отражение в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе". Так, в п. 9 Постановления арбитражным судам предписывается оставлять без движения заявление прокурора по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в нем прокурор не указал публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. Таким образом, арбитражный суд требует от прокурора в исках о признании сделки недействительной или о применении последствий недействительной сделки указывать истца и орган, действующий от имени истца.
Такие требования способны воспрепятствовать случаям, когда прокурор предъявляет иск в абстрактных интересах Российской Федерации или муниципального образования, привлекая уполномоченный орган в качестве третьего лица на стороне ответчика или вовсе его не привлекая, игнорируя при этом принцип nemo judex sine actore, в силу которого в деле должен быть конкретный материально-правовой интерес, защита которого осуществляется при помощи прокурора.
Такой пример можно видеть в случае, когда прокурор предъявил иск о признании сделки недействительной к ОАО, 100% акций которого находились в собственности Российской Федерации, и его контрагенту, а Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом было привлечено в качестве третьего лица на стороне ответчика. Действия прокурора, предъявляющего иск о признании сделки недействительной или о применении последствий недействительной сделки в таких случаях, ставят под угрозу стабильность гражданского оборота. В подобных случаях нарушаются и принцип исключительности, и принцип субсидиарности. Полномочия прокурора не должны использоваться произвольно, границы его усмотрения при решении вопроса о предъявлении иска должны быть определены как можно более четко.
В п. 10 названного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ разъясняется, что с иском о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. Судам предписывается извещать соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Совершенно верно отмечается право такого публично-правового образования в лице уполномоченного органа вступить в дело в качестве истца.
Представляется, что подобные разъяснения необходимы и для судов общей юрисдикции. Принятие Постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам участия прокурора в гражданском процессе могло бы стать действенным инструментом в упорядочивании судебной практики по вопросу об основаниях участия прокурора в делах, рассматриваемых судом общей юрисдикции.
С позиций принципа правовой определенности представляется значимой еще одна проблема - соотношение прав прокурора, предъявившего иск в защиту интересов других лиц, и прав сторон в гражданском процессе.
Прокурор, в отличие от представителя, не ограничивается законом в правах представлять определенные доказательства или выдвигать определенные аргументы. Он не связан при решении таких процессуальных вопросов волеизъявлением истца. Если прокурор предъявляет иск в защиту интересов Российской Федерации, ее субъекта РФ, муниципального образования или неограниченного круга лиц, предоставление ему такой свободы в процессуальных правах и действиях вполне оправдано.
В случаях, когда прокурор предъявляет иск в защиту интересов совершеннолетнего и дееспособного гражданина, едва ли можно найти оправдание ничем не ограниченным полномочиям прокурора по определению аргументов и доказательств в споре. Для интересов гражданина, весьма обширных по своему объему и включающих не только правовой интерес, защищаемый в данном деле, но и другие правовые, экономические, личные и т.д. интересы, использование некоторых аргументов и доказательств может быть вредоносным.
Не следует забывать о том, что обстоятельства, установленные судом в решении по иску прокурора в защиту интересов физического лиц, будут иметь преюдициальное значение в других делах с участием того же физического лица. Нормы права, которые обязывали бы прокурора заботиться о лежащих за пределами конкретного дела интересах физического лица, в защиту которого предъявлен иск, отсутствуют.
В связи с этим уместно вспомнить замечание из экспертного заключения зарубежных юристов (Франция) на проект ГПК (1997 г.) от 16 августа 1999 г.: "...сотрудники прокуратуры, действующие от имени и в интересах государства и общества, не являются по определению защитниками частных интересов. Поэтому вопрос о возможностях прокуратуры и транспарентности действий ее сотрудников в рамках защиты частных интересов остается открытым".
В п. 11 названного выше Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ истцу в деле по заявлению прокурора предоставляется право возражать против аргументов прокурора. Однако не разъясняется, какую силу для арбитражного суда будут иметь такие возражения истца, по сути, дезавуирующие аргументы прокурора.
Представляется, что в гражданском процессе возражения истца, в защиту интересов которого направлен иск, против аргументов прокурора должны быть обязательны для суда. Однако в делах по заявлениям прокурора в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования в целях предотвращения использования процессуальных прав в коррупционных целях суд должен обладать полномочием самостоятельно решать, принимать или нет возражения истца, сообщаемые уполномоченным органом или должностным лицом.
Использование прокурором прав истца сопряжено с вопросом о том, кто несет расходы, связанные с такими действиями. В Постановлении от 14 февраля 2002 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер" Конституционный Суд РФ сформулировал позицию, согласно которой положения ГПК, предусматривающие защиту имущественных прав ответчика от мер по обеспечению иска, принятых по просьбе истца, в случае предъявления им неосновательного иска направлены на сохранение разумного баланса взаимных процессуальных прав и обязанностей сторон как непосредственных участников спорного материального правоотношения и не предполагают возможности принятия таких мер по ходатайству прокурора, не подтвержденному волеизъявлением истца. Представляется, что такой подход может использоваться судом при принятии любого заявления или ходатайства прокурора, способного повлечь расходы истца или ответчика.
В делах по заявлению прокурора в защиту интересов Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования при решении вопроса о возмещении судебных расходов и возмещении убытков, причиненных мерами обеспечения иска, можно использовать предложение, сформулированное в п. 14 - 15 приводимого выше Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ: выплата денежных сумм, причитающихся экспертам и свидетелям, привлеченным к участию в деле по ходатайству прокурора, производится за счет средств федерального бюджета, а в случае удовлетворения иска расходы федерального бюджета по выплате денежных сумм экспертам и свидетелям взыскиваются с ответчика; в случае, если в решении суда отказано в удовлетворении требований прокурора, судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, а также возмещение убытков или выплата компенсации ответчику и другим лицам, чьи права и законные интересы нарушены обеспечением иска, принятым по ходатайству прокурора, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.
Неоднозначное разрешение судами рассматриваемых вопросов, связанных с предъявлением прокурором заявления в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, неограниченного круга лиц, а также граждан, исходя из принципа правовой определенности, требует выработки единообразного осмысленного подхода к уточнению статуса прокурора с учетом современной доктрины гражданского процессуального права, а также позиций ЕСПЧ в постановлениях по делам Менчинской, Бацаниной и Королева. Эффективность деятельности прокурора в гражданском процессе и деятельности судебной системы при разрешении дел, возбуждаемых по заявлениям прокурора, находится в прямой зависимости от того, сколько инстанций проходит дело для решения вопроса о полномочии прокурора подать заявление или отсутствии такого полномочия.
§2.2 Участие прокурора в производстве по делам, возникающим и публичных правоотношений в гражданском процессе по новым категориям дел
Федеральным законом от 23 июля 2012 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" введена в действие глава 26.1 "Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении", кроме того, Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" подраздел III раздела II дополнен главой 26.2 "Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы".
Автор хотел отметить, что данные категории дел являются принципиально новыми для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Достаточно сказать, что в действующем законодательстве в настоящее время отсутствует легальное определение понятия "реадмиссия", а прокурору уже сейчас необходимо решать обоснованность содержания лица в специальном учреждении в связи с применением к нему данной меры. Административный надзор - осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
В то же время определенный исторический экскурс в отношении административного надзора с участием прокурора возможен. Именно в СССР существовала система контроля за осужденными, вышедшими на свободу, регламентированная Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI (далее - Положение N 5364-VI). В соответствии с п. 7 Положения N 5364-VI установление административного надзора санкционировалось прокурором в отношении судимых, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни, если они после отбытия наказания либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушали общественный порядок и правила социалистического общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни.
Проверка законности установления и применения административного надзора осуществлялась в рамках уголовного процесса. В частности, действовало Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 "О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора" .
Следует сразу подчеркнуть, что прокурор и в рамках главы 26.1, и в рамках главы 26.2 не является заявителем по делу, т.е. не имеет возможность обращаться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ. В соответствии с указанными главами прокурор дает заключение по делу.
При рассмотрении участия прокурора по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, нельзя не остановиться на вопросе о правовой природе указанных дел.
Представляется заслуживающей внимания точка зрения, что среди общих недоработок законодателя следует признать отнесение данной категории дел к делам, возникающим из публичных правоотношений, а не к делам особого производства. Думается, что выбранный вариант регламентации не самый удачный. Поверхностное отношение к исследованию правовой природы дел об административном надзоре и неверное понимание сущности особого производства в гражданском процессе, а также гипертрофирование целей и задач административной юстиции не позволили гармонично вписать данную категорию дел в систему гражданского процессуального права .
Д.М. Чечот определял производство по делам из административно-правовых отношений как "вид гражданского судопроизводства по специально отнесенным к ведению суда категориям дел по спорам об административных имущественных или неимущественных правах, состоящий в разрешении таких споров и проверке законности и обоснованности административных актов и отличающийся особенностями судебной процедуры" .
Для рассмотрения вопроса важно также и то обстоятельство, что административная юстиция по своей сущности является способом последующей проверки правомерности актов управления. Дореволюционные ученые в этом смысле указывали, что в качестве средства правовой защиты административная юстиция менее совершенна, нежели юстиция гражданская.
Наличием такого, уже осуществленного, административного принуждения и обусловлена такая важнейшая черта дел, возникающих из публичных правоотношений, как возложение на административный орган onus probandi законности и обоснованности предпринятых им действий (бездействия) и решений .
Ранее по проекту Федерального закона N 136972-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" предусматривалось рассмотрение дел указанной категории в рамках особого производства.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, отраженному в письме по законопроекту от 6 февраля 2009 г. N 2/общ-299, особое производство - это вид гражданского судопроизводства, в порядке которого рассматриваются гражданские дела, подтверждающие наличие или отсутствие юридических фактов, от которых зависит возникновение, изменение и прекращение личных или неимущественных прав граждан, подтверждается наличием или отсутствием бесспорного права, а также определяется правовой статус гражданина - степень его дееспособности, безвестное отсутствие, объявление гражданина умершим. Поэтому рассмотрение в рамках особого производства дел об установлении административного надзора невозможно.
Необходимо рассмотреть данную проблему применительно к участию прокурора по данным категориями делам. До внесения соответствующих изменений в подраздел "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" прокурор был вправе по любой из категорий дел обратиться в суд в качестве заявителя.
По нашему мнению, по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, его роль сведена к лицу, санкционирующему действия административных органов.
Не отрицая важность прокурорского контроля за действиями административных органов, будь то уголовно-исполнительная инспекция либо Федеральная миграционная служба, представляется, что данные полномочия прокурор реализует во внесудебном порядке, так, как это было, например, ранее по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5362-VI.
Правовая природа участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается именно в оспаривании тех или иных действий (решений) органов, наделенных властными полномочиями, как это уже и закреплено в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, по делам о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а не в выражении согласия на их совершение.
Кроме того, следует присоединиться к ранее приводимым мнениям о том, что правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за законностью и обоснованностью уже принятого правового акта органа управления.
Таким образом, полагаем возможным не исключать данные категории дел из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полностью, как считает В.В. Аргунов, но подвергнуть их значительному реформированию. Процедуры, описанные в главах 26.1 и 26.2, следует исключить из гражданского процесса, перенеся в административное поле с сохранением права прокурора на санкционирование действий административных органов, а в рамках глав 26.1 и 26.2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации закрепить процессуальный порядок оспаривания уже принятых соответствующими государственными органами решений об установлении, продлении административного надзора, временном размещении в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, предоставив прокурору право обращаться в суд с заявлениями об оспаривании уже принятых решений, вступить в процесс для дачи заключения.
Гражданским процессуальным законодательством прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК), что связано с его юридической заинтересованностью в защите субъективных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Однако эта заинтересованность иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей по неисковым делам, лично заинтересованных в исходе дела, в котором они участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспоренных) прав и интересов. Прокурор же от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовательно, заинтересованность прокурора является государственно-правовой.
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 17 ноября 1995г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами РФ, ГПК и други¬ми законами.
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает осуществление прокуратурой РФ надзорной функции в целях обеспе¬чения верховенства закона, единства и укрепления законности, защи¬ты прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, прокуроры в со¬ответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрений дел судами, опротестовывают противоречащие закону ре¬шения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Законодатель не наделяет прокуроров функцией надзора за дея-тельностью судов по осуществлению правосудия. В этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости су¬дей и подчинения их только Конституции и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).
В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его компетенции. Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, устраняет всякие нарушения закона, оказывает помощь суду в осуществлении правосудия.
В силу своей компетенции прокурор может быть заинтересован в деле и может участвовать в рассмотрении и разрешении любого граж¬данского дела. Этим заинтересованность прокурора отличается от за¬интересованности государственных органов и органов местного само¬управления, участие которых в гражданском судопроизводстве огра¬ничивается лишь сферой их деятельности, их функциями.
В соответствии с п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Фе-дерации» и ст. 12 ГПК прокурор участвует в рассмотрении судами гра-жданских дел, если того требует защита прав граждан, их свобод и за¬конных интересов общества и государства. Из этого следует, что основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве являет¬ся осуществление им законоохранительной функции.
От основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует отличать поводы для такого участия.
Есть категории гражданских дел, в рассмотрении которых прокуроры обязаны принимать участие в силу закона. Так, прокурор обязан участвовать в рассмотрении судом следующих дел: о защите избирательных прав граждан (ч. 3 ст. 260 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим (ст. 273 ГПК), об усыновлении (удочерении) ребенка (ч. 3 ст. 278 ГПК), об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч. 1 ст. 284 ГПК). С обязательным участием прокурора также рассматриваются дела о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70 СК) и об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 СК).
Во исполнение указаний Генерального прокурора РФ прокуроры, как показывает судебная практика последних лет, часто предъявляют иски в защиту прав несовершеннолетних детей, нарушенных в резуль¬тате незаконных сделок с приватизированными квартирами, заключае¬мых родителями этих детей.
Вопрос о правовом положении прокурора, предъявившего иск в ин-тересах другого лица, в теории гражданского процессуального права вызывает много споров. То обстоятельство, что процессуальное поло¬жение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, во многом аналогично положению истца, приводит некоторых ученых ,к выводу о том, что прокурор является стороной в деле ; другие считают, что прокурор в таких случаях является истцом в процессуальном смысле. Ряд представителей теории гражданского процессуального права полагает, что прокурор выступает представителем государства (Н.А. Чечина, Н.В. Ченцов).
Последняя точка зрения, видимо, наиболее правильная, поскольку обусловлена сущностью участия прокурора в гражданском судопроиз-водстве.
§2.3 Некоторые аспекты инициативной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве
В последнее время наблюдается пристальное внимание к прокуратуре как надзорному органу и его деятельности не только со стороны населения, но и государства в целом. От представителей прокуратур требуют профессионализма и большей эффективности в выявлении и пресечении правонарушений в ходе реализации поставленных перед ними задач. К сожалению, даже прокуроры, а не только граждане, в защиту интересов которых предъявляется иск, не могут быть уверены в том, что суд, возбуждая гражданское судопроизводство по делу, вынесет действительно законное и обоснованное решение по существу и что оно будет исполнено.
Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ можно выделить два процессуальных основания, которыми руководствуется прокурор при обращении в суд. Во-первых, если имеется уважительная причина, по которой гражданин самостоятельно затрудняется реализовать свое право на судебную защиту, прокурор вправе без инициативы со стороны гражданина обратиться в суд за защитой его интереса. Во-вторых, наличие обращения к прокурору гражданина, считающего, что нарушены его права в сфере наиболее значимых сфер жизни. К таковым законодатель относит трудовую деятельность, сферу семейных отношений, социальную защиту и социальное обеспечение, обеспечение права на жилье в государственных и муниципальных фондах, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду и образование.
Кроме того, в судебной практике встречаются такие гражданские дела, в которых суд посчитал возможным принятие встречного иска от прокурора, хотя закон прямо не предусматривает такой формы активности прокурора в гражданском процессе, да и в юридической литературе отмечается, что встречный иск может быть заявлен лишь в защиту своего, не чужого права. Однако по этому поводу существует и иная точка зрения - что право прокурора предъявить встречный иск является не чем иным, как модификацией установленной в законе инициативной формы его участия в гражданском процессе. Полагаем, что подобная судебная практика разумна.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 188 всем прокурорам предписано своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению. Если ранее, согласно ст. 57 ЖК РФ и ст. 8 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", указанной категории граждан по окончании пребывания в образовательных и иных учреждениях, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, помещения по договору социального найма предоставлялись вне очереди, то со вступлением в силу Федерального закона от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ обеспечение жилыми помещениями осуществляется в порядке общей очередности. При этом законодательные изменения распространяются на правоотношения, возникшие до дня их вступления в силу в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до 1 января 2013 г. И если до 2013 г. иски прокурорами о понуждении к совершению действий по предоставлению благоустроенного жилья по договору социального найма не ниже установленных норм заявлялись прокурорами и удовлетворялись судами (к сожалению, далеко не все решения судов исполнены на сегодняшний день, так, например, по состоянию на 1 марта 2013 г. в службе судебных приставов Хабаровского края находилось 621 исполнительное производство по предоставлению жилых помещений детям-сиротам), то с начала 2013 г. указанная практика практически отсутствует. Таким образом, долгожданная реформа в этой сфере привела к тому, что теперь заявление прокурора о бездействии и о понуждении к совершению действий может расцениваться судами как преждевременное и необоснованное, но при этом конституционное право указанной категории лиц на жилище будет нарушено.
Анализируя и обобщая практику судов, можно выявить случаи, когда по вполне законным требованиям прокурора было отказано в их удовлетворении. Так, прокурор Центрального района г. Волгограда обратился в суд с иском об обязании оборудовать здание гимназии автоматической сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара 3-го типа.
Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд исходил из того, что ответчик не имеет собственных источников финансирования и финансируется из средств городского бюджета, не имеет возможности устранить имеющиеся нарушения пожарной безопасности самостоятельно, финансирование ответчика производится из средств городского бюджета. Данное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Волгоградского областного суда.
В данном случае необъяснимы выводы судов, которые основаны не на законе, а подтверждаются только фактом отсутствия финансовых средств у ответчиков, что не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований прокурора.
Обращает на себя внимание и оформление полномочий прокуроров между собой, например, когда прокурор предъявляет иск в суд, действующий за пределами территориальной компетенции соответствующей прокуратуры. Согласно п. 4.2 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" (далее по тексту - Приказ), прокурор субъекта Российской Федерации заблаговременно извещает соответствующего территориального прокурора, обязанного обеспечить поддержание иска в суде. При этом в п. 4.3 Приказа подчеркивается, что правами на изменение основания или предмета иска, размера исковых требований, на отказ от иска обладает тот прокурор, который непосредственно предъявил иск. В этой связи прокурору, участвующему в деле по иску другого прокурора, при возникновении обстоятельств, указывающих на необходимость совершения перечисленных процессуальных действий, следует незамедлительно информировать об этом прокурора, инициировавшего заявление. После получения указанной информации прокурор, предъявивший заявление, должен совершать данные процессуальные действия самостоятельно или в письменной форме предоставлять полномочия на их совершение прокурору, участвующему в деле. Очевидно, что такое указание Генпрокуратуры Российской Федерации направлено на укрепление взаимодействия между территориальными подразделениями прокуратуры. Но с точки зрения эффективности судебной защиты чужого интереса такое правило весьма сомнительно и не оправданно.
Письменная передача полномочий от инициировавшего дело прокурора непосредственно участвующему в деле на практике представляет собой не что иное, как доверенность, и такое оформление довольно часто используется прокурорами различных подразделений, как равнозначных, так и разноуровневых, для выстраивания официальных отношений между собой из-за отсутствия каких-либо нормативных актов, регулирующих этот вопрос.
Применение такого правила в гражданском судопроизводстве не имеет правовых оснований, и тут нельзя не согласиться с высказанным по этому поводу мнением И.И. Черных, которая указывает, что прокурор, нашедший нарушения закона в определенной сфере правовых отношений и требующий их восстановления через суд, не имеет никакой личной заинтересованности в исходе дела. В этой связи принятие другим прокурором на себя обязанностей по участию в деле должно полностью обусловить его юридический интерес в охране закона и мотивировать его на выполнение в суде своих должностных обязанностей.
Подобная практика в судах видится как противоречие основам гражданских процессуальных правоотношений, когда представительство в суде для прокурора как лица, участвующего в деле, является недопустимым, как и передача полномочий от одного прокурора другому для совершения распорядительных процессуальных действий в гражданском судопроизводстве. Поскольку правовой статус прокурора в гражданском процессе не личностный и даже не должностной, а исключительно процессуальный.
Глава III. Участие прокурора в других стадиях гражданского процесса
§3.1 Рассмотрение дел с участием прокурора в апелляционной инстанции
С развитием законодательства изменяются и процессуальные полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве. Опора на исторический опыт в современных условиях помогает их использовать эффективнее.
С 1 января 2012 г. Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ введены в действие изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ, которые потребовали пересмотра организации работы прокуроров по обжалованию судебных постановлений по гражданским делам в апелляционном порядке.
Исходя из того что в силу п. 19 Приказа Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" одним из критериев оценки деятельности прокуроров по участию в нем является эффективность апелляционного обжалования судебных постановлений.
Согласно ч. 2 ст. 320 ГПК РФ право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в деле.
Прокурор, о котором идет речь в ст. 320 ГПК, - это не только прокурор района, но и любой вышестоящий прокурор. Вышестоящий прокурор обладает всеми правами, которые есть у нижестоящего. Соответственно, он также может принять участие в деле, рассмотрением и разрешением которого занимается мировой или федеральный судья.
В то же время сейчас не совсем корректно законодательно разрешены вопросы, связанные с определением полномочий прокуроров различного уровня, что приводит к возникновению проблемы процессуального соотношения вышестоящего и нижестоящего прокурора.
Правом на подачу апелляционного представления обладают Генеральный прокурор РФ, прокурор республики, края, области, прокурор города, действующий на правах прокурора области, прокурор автономной области, автономного округа, районный и городской прокурор, военный, транспортный и другой прокурор, приравненный к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, его заместитель и помощник, прокурор отдела и управления прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции, закрепленной в Законе о прокуратуре и ГПК .
Исходя из анализа норм процессуального закона помимо общего понятия "прокурор" также используется понятие "прокурор, участвующий в деле". К примеру, решения судов, принятые по первой инстанции, могут быть обжалованы прокурорами, участвующими в деле. При этом прокурором, участвующим в деле, может выступить даже помощник прокурора, который не наделен в органах прокуратуры какими-либо организационно-управленческими полномочиями. Тем не менее в гражданском процессе он наделен всей полнотой процессуальных прав, предусмотренных ст. 35 ГПК (за исключением права на заключение мирового соглашения) .
Можно ли рассматривать право на подписание апелляционного представления как исключительное, непередаваемое полномочие соответствующего прокурора? На практике может сложиться ситуация, когда в силу длительного отсутствия по объективным причинам прокурора или помощника, участвующего в рассмотрении конкретного гражданского дела, может быть исключена возможность своевременного внесения представления в суд.
Законом о прокуратуре оставлен открытым вопрос о правомочии подписания апелляционного представления заместителем районного (городского) прокурора.
Опираясь на конституционное понятие прокуратуры РФ как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, можно сделать вывод, что апелляционное представление может быть подписано любым должностным лицом районной (городской) прокуратуры, обладающим равным с прокурором - руководителем этой прокуратуры - статусом. По сути, заместитель прокурора является вышестоящим по отношению к помощнику прокурора, участвующему в рассмотрении гражданского дела, следовательно, подписание апелляционного представления возможно и заместителем прокурора.
Кроме того, прокуроры района, города и их заместители в процессуальном отношении являются прокурорами одного уровня, их нельзя соотнести как вышестоящего и нижестоящего . Вышестоящим по отношению к прокурорам города и района являются Генеральный прокурор РФ, заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и другие специализированные прокуроры и их заместители.
Вышестоящий прокурор, наделенный законом правом внесения апелляционного представления, реализует его не по принципу свободного усмотрения, а когда есть конкретные причины, препятствующие принесению участвующим в судебном заседании прокурором апелляционного представления: отсутствие на работе по причине нахождения в командировке, болезни и аналогичные причины, что делает обжалование судебного решения самим помощником прокурора, участвующим в деле, невозможным.
Заместители прокурора также образуют самостоятельный уровень в процессуальной иерархии, в случае принятия судом незаконного акта реагируют путем принесения представления.
Согласно ст. 16 Закона о прокуратуре прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. Закон не разграничивает полномочий прокурора и его заместителей, этот пробел восполняется путем издания районным (городским) прокурором приказа (распоряжения) о распределении полномочий между подчиненными сотрудниками, в котором может быть оговорено право на подписание в том числе апелляционного представления конкретным заместителем прокурора.
Соответственно, под закрепленным в ст. 320 ГПК наименованием "прокурор" следует понимать лиц от генерального прокурора до районных и городских прокуроров, включая военных, транспортных и других прокуроров, приравненных к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, а также их заместителей и помощников (старших помощников, помощников по особо важным делам) прокуроров, действующих в пределах своей компетенции, которые являлись лицом, участвующим в деле .
Сохраняя свою позицию относительно содержания понятия "интересы законности", ВС РФ в Постановлении, посвященном применению новых норм ГПК об апелляционном производстве, дополнил ее, указав, что "под интересами законности... следует понимать необходимость проверки правильности применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов участников гражданских, трудовых (служебных) и иных правоотношений, а также в целях защиты семьи, материнства, отцовства, детства; социальной защиты; обеспечения права на жилище; охраны здоровья; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; защиты права на образование и других прав и свобод человека и гражданина; в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов и в иных случаях необходимости охранения правопорядка".
Очевидно, что такое разъяснение превращает установленное ГПК РФ правило о пределах апелляционного рассмотрения дела в исключение, а исключение из правила - в само правило. Такое понимание пределов рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции противоречит сущности апелляции, ее классическим признакам, отличается (не в лучшую сторону) от аналогичной нормы ст. 268 АПК РФ, соответствующих положений процессуального законодательства большинства стран ЕС и СНГ, демонстрирует приоритет публично-правового начала над частноправовым.
Применение судами апелляционной инстанции ст. 327.1 ГПК РФ сделает непредсказуемым результат апелляционного обжалования судебного постановления, поскольку в основе применения - судебное усмотрение. Вместе с тем предсказуемость при предоставлении государством судебной защиты требует, чтобы при осуществлении права апелляционного обжалования применение норм материального и процессуального права можно было заранее предвидеть. Отсутствие предсказуемости в действиях суда апелляционной инстанции может ограничить доступ в суд второй инстанции и, как следствие, привести к нарушению права на справедливое судебное разбирательство, права на судебную защиту. Законодательное регулирование пределов рассмотрения дела должно быть определенным, чтобы не допускать судебного усмотрения при применении соответствующей правовой нормы.
Норма о новых доказательствах, представляемых в суд апелляционной инстанции лицами, участвующими в деле, является новой. Ранее в апелляционном производстве никаких ограничений на представление доказательств в суд апелляционной инстанции не было. В ч. 3 ст. 327 ГПК РФ указывалось, что "суд вправе устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства". Это положение в полной мере соответствовало модели полной апелляции. Ограничение на представление новых доказательств имелось в кассационном производстве (гл. 40 ГПК РФ). Поскольку по своему содержанию данное производство характеризовалось как неполная апелляция, то такой подход к решению вопроса о новых доказательствах был вполне логичен. В настоящее время новые доказательства принимаются судом второй инстанции, если лицо обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, а суд признает эти причины уважительными (абз. 2 ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ).
Приведенная новелла вряд ли может быть рассмотрена в качестве положительного результата изменений ГПК РФ хотя бы потому, что у суда апелляционной инстанции отсутствует право отменить судебное решение и направить дело на новое рассмотрение в случае, когда исследование новых доказательств является затруднительным для суда апелляционной инстанции, поскольку связано с большими временными затратами, дополнительными расходами лиц, участвующих в деле, усилиями лиц, содействующих правосудию.
В Постановлении Пленума ВС РФ N 13 дается разъяснение, которое сводит на нет требование закона о соблюдении установленного порядка принятия новых доказательств. Так, если суд апелляционной инстанции выясняет, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, то ему необходимо поставить на обсуждение вопрос о представлении лицами, участвующими в деле, дополнительных (новых) доказательств и при необходимости по их ходатайству оказать им содействие в собирании и истребовании таких доказательств. В зеркальном отображении то же самое могут сделать и лица, участвующие в деле, указав в качестве довода апелляционной жалобы такое же основание, не ссылаясь при этом на уважительность причин непредставления доказательств в суд первой инстанции.
Та же ситуация возможна и в случае, когда суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в суде первой инстанции не доказаны обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе по причине неправильного распределения обязанности доказывания (п. 29 Постановления Пленума ВС РФ N 13).
Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума ВС РФ N 13, лицо вправе заявить ходатайство о принятии и исследовании дополнительных (новых) доказательств непосредственно в судебном заседании суда апелляционной инстанции, независимо от того, что в апелляционных жалобе, представлении оно на них не ссылалось. В этом случае суд апелляционной инстанции рассматривает ходатайство с учетом мнения лиц, участвующих в деле и присутствующих в судебном заседании, и дает оценку характеру причин (уважительный или неуважительный) невозможности представления дополнительных (новых) доказательств в суд первой инстанции (п. 28 Постановления Пленума ВС РФ N 13). Если лицо, участвующее в деле, не присутствует в судебном заседании, а в апелляционной жалобе ссылки на новые доказательства отсутствовали, как это лицо узнает о заявленном в судебном заседании ходатайстве и выскажет свое мнение относительно этого ходатайства? В гл. 39 ГПК РФ, в Постановлении Пленума ВС РФ N 13 ответа на данный вопрос нет.
Между тем Президиум ВАС РФ в целях обеспечения единства практики арбитражных судов указал на необходимость информировать другую сторону о принятии нового доказательства, поскольку в ином случае сторона лишается возможности высказать свое мнение по рассмотренному судом вопросу путем, например, заявления о фальсификации доказательства (Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. N 4160/12). Это сопоставимо с позицией ЕСПЧ о том, что "принцип равенства сторон - один из элементов более широкого понятия справедливого разбирательства - предусматривает обеспечение каждой стороне разумной возможности представить свою позицию при условиях, которые не ставят ее в положение существенного неудобства по сравнению с другой стороной".
Отдельного внимания заслуживает и вопрос о переходе суда апелляционной инстанции к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учета особенностей, предусмотренных гл. 39 ГПК РФ (ч. 5 ст. 330 ГПК РФ). Критика этой нормы была высказана в научных публикациях. Не повторяясь, следует отметить, что введение апелляции было обусловлено предоставлением лицам, участвующим в деле, возможности дважды (повторно) рассмотреть дело: сначала - в суде первой инстанции, затем - в суде второй (апелляционной) инстанции.
В результате ни о какой повторности не может быть речи - особенно тогда, когда суд апелляционной инстанции, выявив нарушения норм процессуального права, являющиеся безусловными основаниями для отмены судебного решения, вынес определение "о своем превращении в суд первой инстанции". Это позволяет истцу изменить предмет или основание иска, произвести замену ненадлежащего ответчика, ответчику - предъявить встречный иск, третьим лицам - вступить в процесс. Для перечисленных лиц, а также для лиц, которые отсутствовали в судебном заседании по причине ненадлежащего извещения, которые не были привлечены в процесс, которым не была предоставлена возможность пользоваться услугами переводчика, повторность отсутствует. Они участвуют в рассмотрении и разрешении дела по существу в первый и последний раз, поскольку апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и апелляционному обжалованию не подлежит. Таким образом, правило, условно называемое правилом "о переходе", - сомнительная гарантия двойного рассмотрения дела по существу.
§3.2 Участие прокурора в суде кассационной инстанции
После длительного отсутствия (с 1917 г.) в ГПК РФ "возвратилось" кассационное производство по проверке законности вступивших в законную силу судебных постановлений. Это единственный положительный результат изменений гл. 41 ГПК РФ. Что касается регламента производства, то он представляется неудовлетворительным (особенно в сравнении с аналогичным производством в АПК РФ).
Постановление Пленума ВС РФ от 11 декабря 2012 г. N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" оставило без ответа целый ряд вопросов, связанных с осуществлением права на обращение в суд
кассационной инстанции, порядком рассмотрения кассационного обращения.
Отсутствует ясность, что следует понимать под существенностью нарушений норм материального и процессуального права, чем существенность нарушений правовых норм как основание для отмены в кассационном порядке отличается от обычного нарушения норм права, являющегося основанием для отмены судебных постановлений в апелляционном порядке, и от фундаментальности нарушений правовых норм - оснований для отмены судебных постановлений в порядке ст. 391.11 ГПК РФ.
Поскольку в кассационной жалобе должно содержаться указание на то, в чем заключаются допущенные судами существенные нарушения норм права, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях, постольку ответ должен быть дан ВС РФ.
Можно, конечно, обратиться к Постановлению КС РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П (далее - Постановление КС РФ N 2-П), в котором КС РФ высказывался относительно понятия "существенность нарушений" применительно к надзорному производству (в прежней редакции ГПК РФ). Но при этом нельзя исключать ситуации, когда КС РФ снова (как в случае с апелляционным производством) придет к выводу о невозможности распространения своей позиции на регулирование нового, созданного в ходе реформирования порядка кассационного обжалования судебных постановлений.
Между тем кассационные жалобы надо готовить в соответствии с требованиями, предъявляемыми законом. Вопрос о принятии, рассмотрении жалобы решается судьей единолично на основании судебного усмотрения относительно существенности правовых нарушений. Такого рода неопределенность не позволяет говорить о том, что лицам, участвующим в деле, предоставлены процессуальные гарантии, свидетельствующие о существовании высокого качественного уровня правосудия, требующегося в демократическом обществе.
Например, в Германии, Франции, Испании, Италии и многих других странах основанием для отмены в кассационно-ревизионном порядке являются нарушения правовых норм. Перечень таких нарушений либо сформулирован в законе, либо определен судебной практикой, подтвержденной высшим судом в судебной системе государства.
Игнорирование опыта кассационного производства российского арбитражного процесса, зарубежного опыта привело к тому, что регламент производства в суде кассационной инстанции, установленный гл. 41 ГПК РФ, ограничивает право на доступ в суд, право на справедливое судебное разбирательство, нарушает принципы состязательности и равноправия сторон, независимости судей.
Согласно выводу КС РФ, "права на доступ к правосудию и на законный суд, закрепленные Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми актами, являющимися в силу статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, по самой своей природе требуют законодательного регулирования, при осуществлении которого федеральный законодатель располагает определенной свободой усмотрения, что, однако, не освобождает его от обязанности соблюдать вытекающее из Конституции Российской Федерации требование разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью и, во всяком случае, осуществляя соответствующее регулирование, обеспечивать процессуальные гарантии лицам, участвующим в деле".
Исходя из содержания норм новой гл. 41 ГПК РФ, можно утверждать, что цели реформирования производства по проверке вступивших в законную силу судебных постановлений не достигнуты.
Производство в судах кассационной инстанции - основная форма проверки законности судебных актов, вступивших в законную силу.
С внесением изменений в раздел IV ГПК РФ основной формой проверки законности судебных актов, вступивших в законную силу, в судах общей юрисдикции стало кассационное производство. Такими актами являются судебные приказы, а также вступившие в законную силу решения судов первой инстанции, в том числе дополнительные, определения судов первой инстанции и апелляционные определения, за исключением судебных постановлений Верховного Суда Российской Федерации. Осуществляют кассационное производство президиумы судов субъектов Российской Федерации и окружных (флотских) военных судов, Судебная коллегия по гражданским делам и Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации.
Субъекты права на обращение в суды кассационной инстанции названы в ч. 1 ст. 376 ГПК РФ. К ним отнесены лица, участвующие в деле (ст. 34 ГПК РФ), а также "другие лица", если их права и интересы нарушены судебным постановлением. Иными словами, это лица, не привлекавшиеся к участию в деле, в отношении которых тем не менее суд вынес решение, нарушившее, как они полагают, их права и законные интересы. Речь идет о субъектах, которые названы также в ч. 3 ст. 320, ч. 1 ст. 391.1 ГПК РФ в качестве лиц, наделенных правом на обращение в суды апелляционной и надзорной инстанций. В исследованиях по гражданскому процессуальному праву высказываются мнения о том, что "другим лицом", наделенным правом обжалования, может быть лицо, не участвовавшее в деле, о правах и обязанностях которого ничего не сказано в судебном акте, однако оно считает, что этим актом нарушены его права. В частности, например, "другое лицо" полагает, что именно оно является субъектом права, признанного судом за истцом. Представляется, что в такой ситуации "другое лицо" может обратиться в суд с иском к лицу, в пользу которого вынесено решение. Хотя возможен другой вариант - обжалование "другим лицом" вынесенного решения в установленной законом последовательности (апелляция, кассация, надзор). Применительно к апелляции Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 19 июня 2012 г. N 13 разъясняет, что "другие лица" не обязательно должны быть указаны в мотивировочной и (или) резолютивной частях судебного постановления.
Правом кассационного обжалования обладают правопреемники лиц, участвующих в деле. Важно при этом, чтобы правопреемство наступило до истечения срока на кассационное обжалование.
Правомочия субъектов права кассационного обжалования могут быть реализованы от их имени добровольными или законными представителями, а также органами юридических лиц, участвующих в деле, государственными и муниципальными органами, представляющими государственные и муниципальные публично-правовые образования, участвующие в деле.
Особо в ч. 3 ст. 376 ГПК РФ установлено право должностных лиц органов прокуратуры, указанных в ч. 3 ст. 377 ГПК РФ, на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре в кассационной инстанции вступивших в законную силу судебных постановлений, если в рассмотрении дела участвовал прокурор. Есть основания не согласиться с ограничением права прокурора на принесение кассационного представления обязательным условием участия прокурора в деле в судах первой и апелляционной инстанций. Целью участия прокурора в гражданском деле является защита прав, свобод и охраняемых законом интересов названных в ст. 45 ГПК РФ субъектов посредством обращения в суд любой, в том числе кассационной, инстанции, а также привлечения прокурора к участию в деле (вступления в дело) в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, для дачи заключения по делу независимо от участия в деле в предшествующих инстанциях. Следует заметить, что нормы АПК РФ устанавливают право прокурора вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности (ч. ч. 1, 3 ст. 52 АПК РФ). Едва ли можно предположить, что граждане России, обращающиеся и привлекаемые к участию в делах в судах общей юрисдикции, менее нуждаются в обеспечении законности при рассмотрении и разрешении гражданских дел, нежели субъекты предпринимательской деятельности и публично-правовые образования, названные в ст. 52 АПК РФ. К сожалению, в исследованиях по гражданскому процессу высказывается негативное отношение к наделению прокурора правом принесения представления на вступившее в законную силу судебное постановление, если он не участвовал в деле при рассмотрении его по первой и апелляционной инстанции. Предлагается даже отказаться от термина "представление", заменить его словом "жалоба". (Хотя справедливости ради следует указать на другую крайность, когда отменяются судебные решения в связи с тем, что к участию в деле не привлекался прокурор, если в силу закона (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ) его участие в деле обязательно.)
В ч. 3 ст. 377 ГПК РФ названы должности прокуроров, имеющих право на обращение в суды кассационной инстанции с представлениями о пересмотре судебных постановлений в кассационном порядке:
Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители - в любой суд кассационной инстанции;
прокуроры субъектов Российской Федерации и военных округов (флотов) - в суды субъектов Российской Федерации и окружные (флотские) военные суды.
Следует учитывать также, что в суд кассационной инстанции могут обращаться не только лица, по апелляционной жалобе (представлению) которых дело рассматривалось в суде второй инстанции, но и любые лица из названных в ст. 376 ГПК РФ независимо от того, обращались ли они в суд апелляционной инстанции. Важно, что до дня вступления судебного постановления в законную силу его законность была предметом проверки в апелляционном порядке.
Л-вой была возвращена без рассмотрения по существу кассационная жалоба на решение районного суда о разделе между нею и ее бывшим мужем совместно нажитого имущества стоимостью 120 млн. рублей. Основанием определения о возвращении жалобы послужило то, что в суд апелляционной инстанции с жалобой на решение районного суда обращался Л-в, бывший муж, ответчик в деле, а не Л-ва, истец в этом деле. Определение было отменено в связи с тем, что решение районного суда рассматривалось краевым судом по апелляционной жалобе Л-ва, и не имеет значения, что кассационную жалобу предъявило другое лицо, участвующее в деле.
Кассационное производство может быть возбуждено по ходатайству Уполномоченного по правам человека (п. 3 ч. 1 ст. 29 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации") - при наличии жалобы лица, считающего свои права и законные интересы нарушенными судебными постановлениями, вступившими в законную силу. Заметим, что в названном Законе речь идет о суде надзорной инстанции, однако изменения в институтах пересмотра судебных постановлений в производстве судов общей юрисдикции дают основание о применении п. 3 ч. 1 ст. 29 данного Закона в кассационном производстве (см. также: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2009 г. (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2009)).
Объектами права кассационного обжалования в соответствии с ч. 1 ст. 376 ГПК РФ являются вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением постановлений Верховного Суда Российской Федерации.
Необходимо заметить, что кассационная жалоба может быть подана как на решение суда первой инстанции, так и на апелляционное определение, а также на оба судебные акты, принятые по одному делу. Кассационному обжалованию могут подвергаться не только судебные акты в полном объеме, в целом, но и отдельные их части (только мотивировочные или резолютивные).
Следует обратить внимание на то, что названные в ч. 2 ст. 377 ГПК РФ постановления судов первой инстанции могут быть обжалованы в кассационном порядке лишь при условии, что управомоченными лицами эти постановления были обжалованы (на них были принесены прокурорские представления) в суды апелляционной инстанции до дня их вступления в законную силу. Это означает недопустимость проверки в кассационном порядке решений и определений судов первой инстанции, не обжалованных в судах апелляционной инстанции. Если своевременному обращению заинтересованного лица в суд апелляционной инстанции препятствовала уважительная причина, следует обратиться в суд, рассмотревший дело по первой инстанции с заявлением о восстановлении срока на подачу апелляционной жалобы, а после рассмотрения такого заявления - в случае его удовлетворения - обращаться в суд апелляционной инстанции, а затем в случае необходимости - в кассационный суд.
Не являются объектами права на кассационный пересмотр постановления Верховного Суда Российской Федерации. Его постановления могут быть обжалованы только в надзорном порядке.
Право на обращение в суд кассационной инстанции ограничено сроком, равным шести месяцам со дня вступления обжалуемого постановления в законную силу (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ). Соблюдение срока на обращение в суд кассационной инстанции является важным условием реализации этого права. При обращении с кассационными жалобой или представлением в Верховный Суд Российской Федерации названный срок не включает времени рассмотрения кассационных жалобы, представления в президиумах судов субъектов Российской Федерации, окружных (флотских) военных судов, так как оно не зависит от лица, подавшего жалобу, или прокурора, обратившегося с кассационным представлением.
По общему правилу ч. 1 ст. 112 ГПК РФ, установленный ч. 2 ст. 376 ГПК РФ шестимесячный срок на обжалование вступивших в законную силу судебных постановлений может быть восстановлен в случае его пропуска по уважительной причине. Однако ч. 4 ст. 112 ГПК РФ установлено специальное правило, в соответствии с которым пропущенный срок может быть, во-первых, восстановлен только в исключительных случаях. Например, если пропуск срока связан с тяжелой болезнью или беспомощным состоянием лица, подающего жалобу (либо в интересах которого кассационное представление приносит прокурор). И во-вторых, если эти обстоятельства имели место в период не позднее одного года со дня вступления обжалуемого судебного постановления в законную силу.
Вызывает сомнение правило, в соответствии с которым кассационные жалоба или представление прокурора подаются непосредственно в суд кассационной инстанции (ч. 1 ст. 377 ГПК РФ), а заявление о восстановлении срока на их подачу - в суд, рассмотревший дело по первой инстанции (ч. 2 ст. 112 ГПК РФ). На восстановление срока, установленного для подачи кассационных жалобы, представления прокурора, не распространяется правило ч. 3 ст. 112 ГПК РФ, в результате остается неурегулированным вопрос о моменте обращения в суд кассационной инстанции после восстановления срока на подачу кассационных жалобы, представления прокурора судом первой инстанции. Более удачным представляется решение этой проблемы для апелляции.
ГПК РФ называет уважительные причины для восстановления срока на подачу кассационных жалобы, представления прокурора, присущие гражданам. В связи с этим возникает вопрос: являются ли субъектами права требования о восстановлении этого срока юридические лица и публично-правовые образования? Районный суд отказал юридическому лицу в восстановлении срока на кассационное обжалование решения суда в связи с тем, что юридическое лицо, а не его руководитель, длительное время страдавший тяжелой болезнью, является ответчиком в деле, и по аналогии со ст. 205 ГК РФ юридическому лицу сроки для совершения юридически значимых действий, в том числе процессуальных, не восстанавливаются. Вывод суда не соответствует закону. Действующий ГПК РФ не содержит норм об ограничении возможности восстановления сроков кассационного (равно апелляционного и надзорного) обжалования и принесения представления в зависимости от того, кто их пропустил (гражданин, юридическое лицо, публично-правовое образование). Общеизвестно правило о недопустимости применения по аналогии норм (в данном случае к тому же другой отрасли права), устанавливающих неблагоприятные для субъектов права последствия их действий (бездействия). К кассационному производству сегодня применимо по аналогии разъяснение Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении Пленума от 12 февраля 2008 г. N 2, в котором прямо указано, что срок на подачу жалобы может быть восстановлен по заявлению как физического лица, так и организации с учетом при этом того, что у организации объективно больше возможностей для соблюдения сроков обжалования судебных постановлений. Уважительной для юридического лица причиной пропуска срока может быть действие непреодолимой силы, а также другие обстоятельства, не зависящие от воли его руководителей и (или) сотрудников, исключающие возможность своевременного обжалования. Это разъяснение Пленума Верховного Суда, данное им для надзорного производства, сегодня применимо к кассации.
Установленный ч. 4 ст. 112 ГПК РФ годичный срок, в течение которого может быть восстановлен срок на обжалование судебного постановления в суд кассационной инстанции, и шестимесячный срок на его обжалование в силу ч. 4 ст. 112 и ч. 2 ст. 376 ГПК РФ исчисляются со дня вступления судебного постановления в законную силу. Неясно, почему срок, в течение которого может быть восстановлен срок на обжалование, по мнению законодателя, начинает течение со дня вступления судебного постановления в законную силу. В течение первых шести месяцев после этого срок на обжалование еще не пропущен. Содержание ч. 4 ст. 112 ГПК РФ следует толковать иначе. Обстоятельства, объективно исключающие возможность подачи кассационной жалобы, должны возникнуть (продолжиться) в течение шести месяцев после вступления судебного постановления в законную силу, а ссылаться на них, требовать восстановления указанного срока можно в течение шести месяцев после истечения срока на обжалование судебного постановления, вступившего в законную силу. Иными словами, пропущенный срок на подачу кассационной жалобы восстанавливается при условии, что ходатайство об этом подано не позднее шести месяцев со дня вступления в законную силу обжалованного судебного акта, и суд, рассмотревший дело по первой инстанции, признал уважительными причины пропуска по обстоятельствам, объективно исключающим возможность подачи кассационной жалобы в установленный законом срок. Их примерный перечень дан в ч. 4 ст. 112 ГПК РФ: тяжелая болезнь лица, подающего жалобу, его беспомощное состояние и др.
Заслуживает внимания вопрос о начале течения срока для кассационного обжалования судебного постановления лицами, не участвовавшими в деле, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены судебным постановлением. Несправедливо считать им день вступления в законную силу судебного постановления, а не день, когда названным лицам стало известно о нем. Хотя приведенное выше обстоятельство расценивается в судебной практике как безусловное основание для восстановления срока на рассмотрение дела в кассационной инстанции. Отметим, что в арбитражном процессе в соответствии с ч. 2 ст. 276 АПК РФ срок для обжалования судебного постановления лицами, названными в ст. 42 АПК РФ, начинает течь со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав или законных интересов обжалуемым судебным актом.
Требования к содержанию кассационных жалобы, представления прокурора, а также некоторые правила обращения с ними в суд кассационной инстанции изложены в ст. 378 ГПК РФ. Следует заметить, что особое значение законодатель придает требованиям к содержанию жалобы, представления, закрепленным в п. п. 1 - 5 и 7 ч. 1, ч. ч. 3 - 7 ст. 378 ГПК РФ. Именно их несоблюдение влечет в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 379.1 ГПК РФ возвращение кассационных жалобы, представления прокурора без рассмотрения по существу. Эти требования состоят в следующем. В кассационных жалобе, представлении прокурора обязательно должны содержаться:
) наименование суда, в который они подаются;
) наименование лица, подающего жалобу, представление его места жительства или места нахождения, процессуальное положение в деле;
) наименования других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения;
) указание на суды, рассматривавшие дело по первой и апелляционной инстанциям, и содержание принятых ими постановлений;
) указание на судебные постановления, которые обжалуются или на которые приносит представление прокурор;
) просьба лица, подающего жалобу, представление;
) указание на решение, принятое по жалобе, представлению, ранее рассмотренным по тому же делу судом апелляционной инстанции.
Основаниями возвращения кассационных жалобы, представления прокурора без рассмотрения по существу закон называет также другие недостатки в их содержании и оформлении:
отсутствие в них указания на постановление суда кассационной инстанции по ранее подававшимся кассационным жалобе, представлению;
отсутствие подписи кассационной жалобы; если жалоба подана представителем управомоченного лица и к ней не приложена доверенность или другой документ, удостоверяющие полномочия представителя лица;
к кассационным жалобе, представлению не приложены заверенные соответствующими судами копии судебных постановлений, ранее принятых по делу, копии кассационных жалобы, представления по числу лиц, участвующих в деле, а также документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по ее уплате, либо судебное постановление об освобождении от уплаты государственной пошлины либо о предоставлении отсрочки, рассрочки ее уплаты или об уменьшении размера государственной пошлины. Следует отметить, что, изменяя действовавшее законодательство, в частности о проверочных инстанциях, законодатель не учитывает некоторые постановления Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности отдельных норм процессуального права, в частности установленной ст. 89 ГПК РФ как не позволяющей судам общей юрисдикции принимать по ходатайству физических лиц решения об освобождении от уплаты государственной пошлины, если ее уменьшение, предоставление отсрочки или рассрочки ее уплаты не обеспечивают беспрепятственный доступ к правосудию..
Анализ ст. ст. 378 и 379.1 ГПК РФ выявляет некоторые требования к содержанию кассационных жалобы, представления, несоблюдение которых не влечет их возвращения. Это требование указать, в чем заключаются допущенные судом существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях (п. 6 ч. 1 ст. 378 ГПК РФ).
Возвращение кассационных жалобы, представления может быть также следствием отсутствия у лиц, обратившихся с ними, права на обжалование в суд кассационной инстанции (ч. ч. 1, 3 ст. 376, п. 2 ч. 1 ст. 379.1 ГПК РФ), а также пропуска срока обжалования при отсутствии вступившего в законную силу определения о восстановлении этого срока. Кроме того, основанием возвращения кассационных жалобы, представления является нарушение правил функциональной подсудности кассационного производства, установленных ст. 377 ГПК РФ. И наконец, если в суд кассационной инстанции поступила просьба об отзыве или возвращении жалобы, представления.
В отличие от апелляционного, в кассационном производстве нет института оставления жалобы, представления без движения, в том числе в связи с несоблюдением требований к их содержанию. В литературе это связывается, в частности, с "осведомленностью участвующих в деле лиц". Этот довод применим к представлению прокурора, хотя практике известны случаи глубокого изучения другими лицами, участвующими в деле, норм материального и процессуального права за время рассмотрения дела и прохождения его по разным инстанциям.
Вызывает несогласие применение в ст. 379.1 слов "по существу", так как значительная часть действий суда кассационной инстанции после принятия кассационной жалобы, представления прокурора рассмотрением "по существу" не является. В соответствии с ч. 2 ст. 379.1 в течение 10 дней со дня поступления в суд кассационных жалобы, представления должен быть разрешен вопрос об их судьбе: либо они передаются для предварительного изучения судьей, либо возвращаются. На этом этапе закон не применяет выражение "принять кассационные жалобу, представление прокурора". Не содержит ст. 379.1 ГПК РФ нормы о последствиях исправления недостатков, послуживших основаниями для возвращения кассационных жалобы, представления. Очевидно, речь может идти только о новом обращении с соблюдением указанного срока.
Действующий процессуальный закон предусматривает предварительное изучение кассационных жалобы, представления, в отношении которых не обнаружены основания для возвращения, председателем или заместителем председателя либо судьей соответствующего суда кассационной инстанции. Изучение осуществляется по материалам, приложенным к жалобе, представлению, либо по материалам истребованного дела. Истребование дела оформляется запросом судьи, изучающего кассационную жалобу, представление. Истребовав дело, судья вправе приостановить исполнение решения по нему до окончания производства в суде кассационной инстанции. Приостановление исполнительного производства возможно с учетом по аналогии разъяснения в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2008 г.
Цель изучения - решить, есть ли основания для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, а следовательно, подлежат ли жалоба, представление прокурора передаче для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. О передаче кассационных жалобы, представления прокурора на рассмотрение суда кассационной инстанции судья выносит определение, в котором наряду с "ординарной" информацией должно содержаться мотивированное изложение оснований для передачи кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. Вместе с жалобой, представлением и материалами дела определение направляется в суд кассационной инстанции. Дата вынесения указанного определения - день возбуждения собственно кассационного производства по гражданскому делу.
В определении судьи об отказе в передаче кассационных жалобы, представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции должно содержаться обоснование вывода об отсутствии оснований для такой передачи. С определением об отказе в передаче жалобы, представления прокурора могут не согласиться Председатель Верховного Суда РФ, его заместитель. Они вправе вынести определение об отмене определения судьи и передаче кассационных жалобы, представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
Действия судьи после получения кассационных жалобы, представления прокурора до вынесения им определения о передаче жалобы, представления прокурора на рассмотрение в судебном заседании суда кассационной инстанции можно объединить в качестве предварительного этапа рассмотрения кассационных жалобы, представления прокурора. На данном этапе о кассационных жалобе, представлении прокурора не знают другие лица, участвующие в деле. Они лишены возможности представить отзывы по поводу жалобы, представления. Можно утверждать, что этот этап рассмотрения кассационных жалобы, представления прокурора проходит вне рамок процессуальной формы.
Итогом изучения кассационных жалобы, представления прокурора могут быть определение судьи о передаче кассационной жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции либо определения об отказе в такой передаче.
Законом установлены требования к содержанию определений судьи по итогам изучения кассационных жалобы, представления прокурора. В частности, судья обязан изложить мотивы отказа в передаче кассационной жалобы, представления прокурора на рассмотрение в судебном заседании суда кассационной инстанции, равно как основания для передачи с предложением судьи по существу жалобы, представления прокурора. Действующий ГПК РФ не содержит указаний на основания к отказу в передаче кассационных жалобы, представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. Наверное, следует считать, что они исключают отмену или изменение судебных постановлений в кассационном порядке. Другими словами, это ситуация, когда судья, которому поручено изучить кассационную жалобу, представление прокурора по материалам, приложенным к ним, либо по материалам истребованного дела, счел, что доводы кассационной жалобы, представления прокурора не нашли подтверждения и не могут быть основанием для отмены судебных постановлений. Кроме того, должно быть установлено отсутствие иных, не указанных в кассационной жалобе, представлении прокурора существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые в силу ст. 387 ГПК РФ могут повлечь отмену или изменение обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.
§3.3 Участие прокурора в суде надзорной инстанции
В новом регламенте надзорного производства также имеется один очевидный плюс: ушла в прошлое многоинстанционность надзора. С 1 января 2012 г. надзорное производство осуществляется исключительно Президиумом ВС РФ. В отличие от Президиума ВАС РФ, ВС РФ проверяется законность не всех вступивших в законную силу судебных постановлений, а только определенных в ст. 391.1 ГПК РФ.
Имеются и другие, не менее важные отличия от аналогичного регламента АПК РФ, среди которых особое место занимает норма ст. 391.11 о праве Председателя ВС РФ или заместителя Председателя ВС РФ внести в Президиум ВС РФ представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм права.
Принципиальное отличие особенного от общего надзорного порядка заключается главным образом в сроке обращения, который составляет шесть месяцев и, соответственно, вдвое больше, чем срок обращения, предусмотренный ст. 391.1 ГПК РФ, и в основаниях проверки судебных постановлений. В этой связи можно предположить, что в ст. 391.11 ГПК РФ установлена дополнительная возможность для заинтересованных лиц проверить в надзорном порядке вступившие в законную силу судебные постановления.
Помимо этого, порядок, предусмотренный рассматриваемой нормой, видимо, есть единственная возможность для лиц, участвующих в деле, обратиться с надзорной жалобой на состоявшиеся по делу судебные постановления, принятые по первой инстанции мировым судьей или районным судом.
При этом неочевидно, что для внесения соответствующего представления в Президиум ВС РФ следует в обязательном порядке исчерпать апелляционный и (или) кассационный способы обжалования судебных постановлений.
Решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для внесения представления будут должностные лица ВС РФ, которым придется каким-то образом отграничивать "фундаментальные нарушения норм права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных настоящим Кодексом, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права", от "нарушений прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ" (п. 1 ст. 391.9 ГПК РФ).
Помимо этого, возникнет вопрос о необходимости обеспечивать единообразие в толковании и применении судами норм права, защите прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, в случае если "фундаментальные нарушения норм права", по мнению должностных лиц ВС РФ, не будут выявлены.
Если в общем надзорном порядке эти же должностные лица могут по жалобе заинтересованного лица проверить правильность отказа судьи ВС РФ в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ (ч. 3 ст. 391.5 ГПК РФ), то в особенном порядке они действуют самостоятельно, по своему усмотрению.
Такое "законодательное своеобразие" свидетельствует о возвращении публично-правового подхода к осуществлению проверки вступивших в законную силу судебных постановлений, что не согласуется с общей частноправовой концепцией обжалования судебных постановлений. Критика данного подхода высказывалась в научных публикациях, но осталась при разработке изменений надзорного производства без внимания.
Как следствие, именно положения ст. 391.11 ГПК РФ оспаривались гражданами РФ в КС РФ. В 2012 г. было вынесено девять отказных определений по обращениям о проверке конституционности данной нормы.
В жалобах, в частности, указывалось:
) на немотивированные (произвольные) отказы указанных в норме должностных лиц суда в передаче жалобы на рассмотрение Президиума ВС РФ;
) на отказ во внесении представления в не установленной законом процессуальной форме - письмом;
) на нарушение установленной законом процессуальной формы, а именно рассмотрение жалобы сотрудником аппарата или судьей ВС РФ, а не непосредственно Председателем ВС РФ или заместителем Председателя;
) на невозможность обратиться с надзорной жалобой на решение мирового судьи.
Во всех случаях КС РФ констатировал отсутствие оснований для принятия жалоб. При этом КС РФ указал, что сформулированные в Постановлении КС РФ N 2-П "выводы Конституционного Суда РФ в полной мере распространяются на установленную Федеральным законом от 9 декабря 2010 года N 353-ФЗ процедуру рассмотрения жалоб заинтересованных лиц или представления прокурора на вступившие в законную силу судебные постановления Председателем Верховного Суда Российской Федерации или заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации, предусмотренную статьей 391.11 ГПК Российской Федерации". "Таким образом, нет оснований полагать, что положениями главы 41 ГПК Российской Федерации были нарушены конституционные права заявителя в указанном им аспекте".
С таким подходом КС РФ к решению вопроса о конституционности норм нового надзорного производства согласиться нельзя. Скорее всего, ответ на поставленные вопросы, как и прежде, даст ЕСПЧ. Сравнив законодательное регулирование одноименных производств в арбитражном и гражданском процессах, ЕСПЧ вряд ли придет к такому же выводу о надзорном производстве, регламентированном ГПК РФ, который был сделан им в отношении надзорного производства, предусмотренного нормами АПК РФ.
Различия носят принципиальный характер, свидетельствуют о наличии дискреционных полномочий должностных лиц ВС РФ, о возможности интерпретации предусмотренных ГПК РФ оснований для проверки вступивших в законную силу судебных постановлений, о невозможности заинтересованных лиц в полной мере реализовать свое право на обжалование судебных постановлений в предусмотренном законом порядке. Все это не позволит характеризовать надзорное производство в гражданском процессе "как завершающий элемент в цепи внутренних средств правовой защиты, имеющихся в распоряжении сторон".
Можно было бы продолжить анализ новелл ГПК РФ о проверочных производствах, но вряд ли при этом изменится вывод о ненадлежащем качестве произошедших изменений. В связи с этим в очередной раз приходится констатировать: необходима концепция реформирования системы судов общей юрисдикции и проверочных производств в гражданском процессе, основанная на научных исследованиях, опыте гражданского судопроизводства европейских стран, в определенной степени опыте российского арбитражного процесса. Изменения в целях обеспечения процессуальной экономии, оптимизации судебного разбирательства и прочих современных веяний, исходящих от Совета Европы и его органов, без сохранения имеющихся процессуальных гарантий и предоставления новых не отвечают целям эффективного отправления правосудия, характерного для современного общества, правового государства.
§3.4 Участие прокурора в стадии пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений
Полномочия прокурора при пересмотре по вновь или новым открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу решений, определений суда
Прокурор вправе подать представление о пересмотре дела по вновь или новым открывшимся обстоятельствам решений, определений суда в течение трех месяцев установления оснований для пересмотра. Кодекс не указывает, какой конкретно прокурор может реализовать такое полномочие, однако на практике представление подается прокурором или заместителем прокурора той прокуратуры, уровня которой соответствует суд, в котором будет рассматриваться представление.
Статья 393 ГПК устанавливает подсудность, согласно, которой вступившее в законную силу решение, определение суда первой инстанции пересматриваются по вновь открывшимся обстоятельствам судом, принявшим эти решения, определение, а решения, определения судов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, на основании которых изменено решение суда первой инстанции или принято новое решение, - судом, изменившим решение суда или принявшим новое решение.
Основаниями для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам являются:
существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;
заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения, определения суда и установленные вступившим в законную силу приговором суда;
преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступление судей, совершенные при рассмотрении и разрешении данного дела и установленные вступившие в законную силу приговором суда;
отмена решения, приговора или определения суда либо постановления, государственного органа или органа местного самоуправления, послужившим основанием для принятия решения или определения суда.
Основания для пересмотра по новым обстоятельствам являются: Федеральный закон от 9 декабря 2010г. № 353-ФЗ «О внесение изменений в Гражданском процессуальном кодексе РФ»
отмена постановлений суда, государственного органа или ОМСУ, послужившим основанием для принятия судебного постановления (т.е. факты, положенные в основу постановлений суда, опровергается, вследствие чего вынесенное решение становится необоснованным);
признание вступившие в законную силу судебным постановлением суда общей юрисдикции или арбитражного суда недействительной сделки, повлекшие собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления по данному делу;
признание КС РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в КС РФ.
В частности, по данному основанию можно пересмотреть судебные постановления, основанные на норме, который суд ранее, в ходе применения в конкретном деле, придал смысл, расходящейся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным КС РФ;
установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрение судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд;
Постановлением Конституционного Суда РФ от 06.12.2013 N 27-П пункт 4 части четвертой статьи 392 во взаимосвязи с частями первой и четвертой статьи 11 ГПК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти законоположения не препятствуют суду общей юрисдикции начать по заявлению гражданина, жалоба которого в Конституционный Суд РФ на нарушение его конституционных прав и свобод ранее была признана не отвечающей критерию допустимости, производство по пересмотру по новым обстоятельствам вступившего в законную силу судебного постановления в связи с установлением Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод в отношении данного гражданина при рассмотрении судом общей юрисдикции соответствующего гражданского дела.
определение (изменение) в постановлении Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы, примененной судом в конкретном деле, в связи с принятием судебного постановления, по которому подано заявление о пересмотре в порядке надзора, или в постановление Президиума ВС РФ, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора, или в постановление Президиума ВС РФ, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора, или в постановлении Пленума ВС РФ.
Суд рассматривает заявление, представление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в судебном заседании. Стороны, прокурор, другие лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не препятствует рассмотрению указанных заявления, представления. Указанные лица могут допускаться к участию в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 155.1 настоящего Кодекса.
Таким образом, прокурор вправе участвовать в рассмотрении представлений о пересмотре по вновь или новым открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, которые даст полную оценку нарушенных прав однако его неявка не является препятствием к рассмотрению представления по существу, но его присутствие окажет справедливое и законное рассмотрение дела.
Заключение
Законодательное регулирование процессуальных аспектов участия прокурора в гражданском процессе от момента подачи заявлений до возбуждения исполнительного производства не является совершенным, что приводит к ограничению не просто процессуальных прав прокуроров, но и возможностей проведения прокурорского надзора за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что сама возможность обращения в суд с исками и заявлениями по материалам прокурорских проверок, в частности плановых, в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков, что приводит к отказу в удовлетворении требований прокурора. Тем самым прокурор ограничен в реализации правозащитной функции, что приводит к снижению ее эффективности
Гражданским процессуальным законодательством прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК), что связано с его юридической заинтересованностью в защите субъективных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Однако эта заинтересованность иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей по неисковым делам, лично заинтересованных в исходе дела, в котором они участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспоренных) прав и интересов. Прокурор же от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовательно, заинтересованность прокурора является государственно-правовой.
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 17 ноября 1995г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»4 и другими федеральными законами, международными договорами РФ, ГПК и другими законами.
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает осуществление прокуратурой РФ надзорной функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрений дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Прокурор, не имея ни какого личного интереса, а исходя из общегосударственных интересов, следит за тем, чтобы соблюдались требования гражданского и гражданско-процессуального законов, как составом судей, так и участвующими в деле лицами.
При несогласии прокурора, участвующего в деле для дачи заключения, с решением суда, принятым по первой инстанции, им может быть принесено апелляционное или кассационное представления.
Поскольку согласно ст. 327 ГПК РФ рассмотрение дела судом апелляционной инстанции производится по правилам производства в суде первой инстанции, прокурор, принесший представление в эту судебную инстанцию, сохраняет свое право на участие в деле при его рассмотрении в апелляционном порядке. Аналогично решается вопрос об участии прокурора в апелляционной инстанции и в случае, если он, принимая участие в суде первой инстанции, не подавал апелляционное представление.
Прокурор, принесший апелляционное представление, вправе его отозвать до принятия решения или определения судом апелляционной инстанции. В случае принятия отзыва представления суд выносит определение о прекращении апелляционного производства, если решение или определение суда первой инстанции не было обжаловано другими лицами.
Отзыв кассационного представления возможен до начала судебного заседания кассационной инстанции. Приняв отзыв, суд выносит определение о прекращении кассационного производства, при условии, если на решение суда первой инстанции не подавались жалобы других лиц (ст. 377 ГПК РФ).
В гл. 41.1 ГПК РФ установлены два порядка надзорного производства, условно называемых "общий" и "особенный". Принципиальное отличие особенного от общего надзорного порядка заключается главным образом в сроке обращения, который составляет шесть месяцев и, соответственно, вдвое больше, чем срок обращения, предусмотренный ст. 391.1 ГПК РФ, и в основаниях проверки судебных постановлений. В этой связи можно предположить, что в ст. 391.11 ГПК РФ установлена дополнительная возможность для заинтересованных лиц проверить в надзорном порядке вступившие в законную силу судебные постановления.
Предоставленное ст. 394 ГПК РФ право прокурора принести представление о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда, также связано с его участием в рассмотрении этого дела. При этом представление может быть подано прокурором в течение трех месяцев (ст. 394 ГПК РФ). Таким образом, ныне действующее законодательство уравнивает прокурора по срокам обращения в суд по вопросу о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов с другими лицами, участвующими в деле.9
Единственным бесспорным плюсом изменений является введение единого порядка обжалования не вступивших в законную силу судебных постановлений. Ушли в прошлое кассационное производство по проверке не вступивших в законную силу судебных постановлений, принимаемых федеральными судами по первой инстанции, и апелляционное производство по обжалованию решений и определений мировых судей. С 1 января 2012 г. в российском гражданском судопроизводстве действуют нормы об апелляционном обжаловании судебных решений и определений (гл. 39 ГПК РФ).
Неизменными остались пути обжалования судебных постановлений: решения и определения мировых судей обжалуются в районный суд, решения и определения федеральных судов, принимающих решения по первой инстанции, обжалуются в соответствующий суд вышестоящей инстанции (ст. 320.1 ГПК РФ). Вопрос о создании апелляционных окружных судов при подготовке изменений не обсуждался. В науке гражданского процесса, напротив, вопросы взаимосвязи системы судов и порядка обжалования судебных постановлений, существования и преодоления различий в решении этого вопроса в арбитражном и гражданском процессах исследовались, предлагались заслуживающие внимания варианты решений
Список использованной литературы
Нормативные и правовые акты
1.Конституция Российской Федерации // Российская газета, N 237, 25.12.1993.
2.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 года № 138-ФЗ (ред. от 28.06. 2009, с изм. от 09.11. 2009 года // [Текст]СЗ РФ от 18 ноября 2008 года. № 46. ст. 4532.
.Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // [Текст]СЗ РФ от 05.12.1994, № 32, ст. 3301, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (2 ч.), ст. 3120.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. № 181. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе».
.Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003г. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
.Федеральный закон от 17.01.92 N 2202-I (ред. от 03.12.2012 с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2013) «О прокуратуре Российской Федерации»
.Федеральный закон №353 от 9.12.2010 «О внесение изменений в Гражданский процессуальный кодекс» вступивший в законную силу 1 января 2012г.
.Постановлением Конституционного Суда РФ от 06.12.2013 N 27-П
.Постановление Пленума Верховного Cуда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 13 г. Москва "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции"
.Постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 11.12.2012 года № 29 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции».
Материалы судебной практики
11.Информационное письмо «О деятельности органов прокуратуры края по обеспечению надзора за законностью постановлений судов по гражданским делам в 2010 году» //Информационный бюллетень Краснодарской прокуратуры края. 2011. № 1.
12.Обобщение судебной практики рассмотрения дел с участием прокурора за 2009-2010 года. Утвержден Постановлением Президиума Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.10.2010 N 11
.Определения КС РФ от 17 июля 2012 г. N 1413-О, от 19 июня 2012 г. N 1217-О, от 29 мая 2012 г. N 985-О, от 24 сентября 2012 г. N 1716-О, от 22 марта 2012 г. N 608-О-О, от 16 февраля 2012 г. N 341-О-О, от 18 октября 2012 г. N 1871-О (СПС "Гарант").
.Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 9 октября 2012 г. по делу N 33-2274/2012
. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-721/2013
.Постановление ФАС Московского округа от 15 февраля 2006 г. N КГ-А41/36-06 // СПС "Гарант".
. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2008 г. N 78-Впр08-24 // СПС "Гарант".
. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2008 г. N 10-В08-4 // СПС "Гарант"
. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2008 г. N 51-В08-13 // СПС "Гарант".
. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-впр07-8 // СПС "Гарант"
. Определение Верховного Суда РФ от 27 июня 2005 г. N 58-ВПР05-76 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 3
.Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2009 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г.). Судебная практика по гражданским делам. П. 7 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5.
. Определение Ленинградского областного суда от 30 ноября 2011 г. N 33-5854/2011 // Официальный сайт Ленинградского областного суда - #"justify">Специальная и научная литература
30.Афанасьев С.Ф., Борисова В.Ф. Некоторые проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве с целью защиты прав и законных интересов других лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.
31.Андреева О.А., Яновский Е.С. Институт участия прокурора в гражданском процессе в истории Российского государства и права "История государства и права", 2012, N 21
. Бессарибов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс".
. Гукасин Р.Е. Избранные труды по гражданскому процессу. М., 2008.
.Гришкин А.В. Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних // Практика исполнительного производства. 2008. N 4.
.Косенич Н.Р. Правосудие в отношении несовершеннолетних: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. N 12.
.Проскова В.М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1; СПС "КонсультантПлюс".
.Семетова А.А. К вопросу об участии прокурора в исполнении судебных решений по делам, связанным с применением последствий признания недействительными сделок по отчуждению жилых помещений // Исполнительное право. 2010. N 4.
.Стрелькова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с Постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.
.Федорова Ю.Г. Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц Российский судья", 2013, N 10
.Моисеев С.В. Характер защищаемого интереса при обращении прокурора в арбитражный суд // Законодательство. 2008. N 11.
.Похнелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5.
.Путь к закону (исходные документы, пояснительные записки, материалы конференций, вариант проекта ГПК, новый ГПК РФ) / Под ред. М.К. Треупникова. М., 2004.
.Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1. С. 14 - 18; N 2. С. 11 - 13.
.Моисеев С.В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 8.
.Похнелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5.
.Тиховиров Ю.А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. N 1.
.Франципоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. 2006. N 6. С. 47 - 48.
.Шалтумов М. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003.
.Лукьянова И.Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе "Законы России: опыт, анализ, практика", 2012, N 9
. Крудриков М. Вправе ли заместитель районного (городского) прокурора подписать исковое заявление // Законность. 2009. N 5.
.Никифоров С. Полномочия прокуроров различных уровней // Законность. 2012. N 4.
.Рыжов А.П. Что и кем может быть обжаловано в апелляционном порядке // Советник юриста. 2010. N 10.Аргунов В.Г. [Текст] Участие прокурора в гражданском процессе. - М.: МГУ, 2012 г.ст.765
.Бернхэм У., Решетникова И.В., [Текст]Гражданское право. М.; 2010.ст.365
.Бессарабов. Н.Л. [Текст] Прокурорский надзор. - М.: Проспект, 2009 ст.347
.Булаев.А.О. Гражданский процесс. Общая часть. [Текст]Учебник / Под ред. Т.А. Спб., 2009.ст.312
.Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ (постатейный) [Текст] // под ред. Е.Л. Забарчука - М., 2009. ст. 567
.Терехова Ю.Л.Гражданский процесс. [Текст].-Спб. 2010.ст.998
.Углова Е.Г. Гражданское процессуальное право. [Текст].-М., 2009.ст.1257
.Щвецовой Р.Д. Участие прокурора в гражданском процессе.Тула., //. [Текст].-2009.ст.567
.Лебедев М.Ю. Гражданский процесс: учебник для бакалавров. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2012 - 410с.
.Гражданский процесс. Учебник / Под ред. Коваленко А.Г. М.: Инфра-М, Контракт, 2012. -- 448 с.
.Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Винокурова Ю.Е. 8 - е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2008 - 485с.
.Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Винокурова Ю.Е. 6 - е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2013 - 460с.
.Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. - М.: Издательство БЕК, 2009. - 416 с.
.Гражданский процесс. Учебник. Издание третье, переработанное и дополненное / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. - М.: Норма, 2010. - 544 с.
.Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов представительной и исполнительной власти: Учебное пособие. - М.: ПРИОР, 2009. - 618 с.
.Власова А.А. Правозащитная деятельность прокурора в гражданском процессе на современном этапе // Законность. - 2011. - №4. - С. 9.
.Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законнсть. - 2012. - №3. - С. 42-44.
.Жуйкинов В.М. Рассмотрение дел по заявлению прокурора о признании правовых актов недействительными // Юрист. - 2010. - №17. - С. 14-15.
.Викут М.А. О процессуальных формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве //Вестник СГАП. 2008. № 1.
.Власов А.А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе //Законность. 2013. № 8.
.Тараненко В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве не только допустимо, но и необходимо //Прокурорская и судебная практика. 2009. № 1.
.Титова А., Прокупина Л. Прокурор и мировой судья в гражданском судопроизводстве //Законность. 2010. № 12.
74.Шалдумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль //Государство и право. 2009. № 1.