к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
принятие региональных программ развития местного самоуправления;
защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
законодательство о муниципальной службе;
принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
установление порядка регистрации уставов муниципальных образований[13,31].
Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.
Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.
В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.
Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы [18, 175].
В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.
Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.
К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.
.3 Порядок распределения полномочий
При распределении полномочий важно найти оптимальное решение того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит специальных норм о распределении задач, отнесенных к компетенции местного самоуправления, между районами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятельными субъектами местного самоуправления по отношению к районам [20, 43].
Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов муниципальные образования часто не в состоянии выполнять все задачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного самоуправления в состоянии эффективно решать, исходя из своего организационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляется право принятия законодательного акта о распределении компетенции между районами и находящимися на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.
Однако если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному образованию на основании заявления последнего.
Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.
Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочии органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности.
Делегирование полномочий производится с учетом задач социально-экономического развития муниципального образования субъекта Российской Федерации. Передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными органами власти вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. Полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного самоуправления.
При делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительных органов государственной власти[20,44].
Запрещается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.
Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.
Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:
запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;
производить проверки деятельности органов местного самоуправления;
назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;
осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.
В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:
цель наделения;
срок действия делегированных полномочий;
дату начала осуществления;
нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;
порядок и сроки передачи соответствующих средств;
органы государственной власти, уполномоченные осуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;
органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;
сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий;
порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их отзыва или истечения срока действия;
критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;
порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.
Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий [10, 56].
Органы местного самоуправления муниципального образования не могут быть признаны ответственными за неисполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом, если суд установил, что исполнение указанных полномочий не было обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами в соответствии с законом либо их исполнение было невозможно в результате решений и действий органов государственной власти.
Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наделившим органы местного самоуправления указанными полномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств, подлежащих возврату.
Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Российской Федерации.
При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий.
В случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.
Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.
Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно Должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления без взаимной передачи полномочии друг другу должно строиться на принципах добровольности, законности, а также принципе повышения эффективности управления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи [10, 57].
Если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.
Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополнительных материально-финансовых ресурсов, помимо запланированных бюджетных и внебюджетных расходов целесообразно использовать форму соглашения.
Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, для подготовки проектов договоров и соглашений и т.п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.
Среди перспективных сфер применения договоров и соглашений можно выделить:
разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;
решение вопросов, по которым четкое разделение или передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;
урегулирование и предотвращение региональных конфликтов;
урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);
налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования;
изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов Российской Федерации;
оптимизацию структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления, например, наделение реальными функциями и полномочиями института федеральных округов.
2. Развитие государственного управления на примере города Кузнецка
.1 Органы местного самоуправления
На территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления все еще не завершено. В Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет управление местной экономикой. Так, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления [22, 37].
В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельностью при условии обязательного выполнения законодательно установленного условия о наличии выборных органов. В целом, в основе существующих на территории страны структур органов местного самоуправления лежат известные, исторически сложившиеся в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия. В основном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации наняты на контрактной основе.
Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той или иной укрупненной организационной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью построения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту управления. Также следует учитывать, что выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели, то есть во многом в зависимости от представления местных и региональных элит об их роли в различных сферах деятельности. В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социальной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяйствования и росту недоверия населения к местной власти.
Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.
Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Она включает в себя как ранее существовавшие государственные образовательные учреждения соответствующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образовательных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и консультирования служащих органов местного самоуправления. Набирает силу процесс создания системы научно-методического обеспечения местного самоуправления. Создаются специализированные научные учреждения, их региональные филиалы и представительства, устанавливаются отношения между региональными и местными учебными центрами[22, 38].
На всех уровнях управления предпринимаются усилия по созданию системы информационного обеспечения местного самоуправления. Издаются журналы для специалистов по муниципальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Налаживается выпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления. Разработаны и тиражируются типовые модели муниципальных информационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует.
Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в России. Фактически была утрачена российская научная школа муниципального управления. Имеется ряд фундаментальных работ муниципальных деятелей XIX - начала XX веков, однако за прошедшее время произошли существенные изменения в государственном устройстве России, в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности. Новая муниципальная школа в России еще только формируется, она не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного самоуправления.
2.2 Развитие системы местного самоуправления
Правовые основы муниципальной службы в городе Кузнецке составляют Конституция <garantF1://10003000.0> Российской Федерации, Закон <garantF1://12052272.0> N 25-ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав <garantF1://17203390.0> Пензенской области, законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области, Устав <garantF1://17263900.0> города Кузнецка Пензенской области и иные муниципальные правовые акты города Кузнецка Пензенской области.
К полномочиям Собрания представителей города Кузнецка в соответствии с законодательством о муниципальной службе, Уставом города Кузнецка Пензенской области относятся:
) установление размера должностного оклада, а также размера ежемесячных и иных дополнительных выплат муниципальным служащим города Кузнецка и порядка их осуществления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Пензенской области;
) установление должностей муниципальной службы в городе Кузнецке;
) установление квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей;
) установление порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в городе Кузнецке;
) утверждение положения о проведении аттестации муниципальных служащих в городе Кузнецке;
) установление видов поощрения муниципального служащего и порядка их применения в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области;
) утверждение порядка ведения реестра муниципальных служащих в городе Кузнецке;
) утверждение порядка формирования и ведения кадрового резерва муниципальных служащих в городе Кузнецке;
) определение порядка исполнения муниципальными служащими своих обязанностей;
) определение условий предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств бюджета города Кузнецка;
11) иные полномочия в соответствии с законодательством о муниципальной службе, Уставом <garantF1://17263900.0> города Кузнецка [3,11].
К полномочиям администрации города Кузнецка в отношении муниципальных служащих администрации, а также к полномочиям иных органов местного самоуправления города Кузнецка Пензенской области в отношении муниципальных служащих органов местного самоуправления, в соответствии с законодательством о муниципальной службе, Уставом города Кузнецка Пензенской области, иными муниципальными правовыми актами относятся:
) организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств бюджета города Кузнецка Пензенской области;
) создание кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы;
) ведение реестра муниципальных служащих;
) иные полномочия, отнесенные законодательством о муниципальной службе, Уставом <garantF1://17263900.0> города Кузнецка Пензенской области и решениями Собрания представителей города Кузнецка к полномочиям администрации города Кузнецка, иных органов местного самоуправления города Кузнецка Пензенской области.
В число квалификационных требований к должностям муниципальной службы в городе Кузнецке входят требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования:
) в число квалификационных требований к должностям муниципальной службы в городе Кузнецке Пензенской области высшей, главной, ведущей и старшей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования;
) в число квалификационных требований к должностям муниципальной службы в городе Кузнецке Пензенской области младшей группы должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Квалификационные требования к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности:
) для высших должностей муниципальной службы в городе Кузнецке - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее трех лет либо стаж (опыт) работы по специальности не менее пяти лет, опыт и знание работы по которой необходимы для выполнения обязанностей по указанной должности;
) для главных должностей муниципальной службы в городе Кузнецке - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее двух лет либо стаж (опыт) работы по специальности не менее четырех лет, опыт и знание работы по которой необходимы для выполнения обязанностей по указанной должности;
) для ведущих должностей муниципальной службы в городе Кузнецке - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее одного года либо стаж (опыт) работы по специальности не менее трех лет, опыт и знание работы по которой необходимы для выполнения обязанностей по указанной должности;
) для старших и младших должностей муниципальной службы в городе Кузнецке требования к стажу муниципальной службы (государственной службы), стажу (опыту) работы по специальности не устанавливаются [3,12].
К должностям муниципальной службы предъявляются следующие квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам в области информационно-коммуникационных технологий:
) знание правовых основ в области информационно-коммуникационных технологий, а также в области предоставления муниципальных услуг населению и организациям посредством применения информационно-телекоммуникационных технологий;
) знание возможностей и особенностей применения современных информационно-коммуникационных технологий в органе местного самоуправления, включая использование возможностей межведомственного документооборота;
) знание общих вопросов в области обеспечения информационной безопасности;
) навыки работы с внутренними и периферийными устройствами компьютера;
) навыки работы с информационно-телекоммуникационными сетями, в том числе сетью "Интернет";
) навыки работы в операционной системе;
) навыки управления электронной почтой;
) навыки работы в текстовом редакторе;
) навыки работы с электронными таблицами;
) навыки подготовки презентаций;
) навыки использования графических объектов в электронных документах;
) навыки работы с базами данных.
При исполнении обязанностей по должности муниципальной службы муниципальный служащий в городе Кузнецке Пензенской области должен соблюдать и обеспечивать исполнение законодательства о муниципальной службе, Устава <garantF1://17263900.0> города Кузнецка Пензенской области, муниципальных правовых актов города Кузнецка Пензенской области, а также трудового договора (контракта), правил внутреннего трудового распорядка, кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих в городе Кузнецке, должностной инструкции, правил охраны труда и противопожарной безопасности, порядка работы со служебной информацией и других актов органа местного самоуправления города Кузнецка Пензенской области, в котором муниципальный служащий проходит муниципальную службу.
2.3 Повышение эффективности бюджетных расходов в городе Кузнецке
муниципалитет местный самоуправление бюджет
Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа, предусматривающая переход на новый уровень бюджетного планирования, реформирование бюджетного процесса, межбюджетных отношений, реструктуризацию бюджетной сети, а также кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве определяют необходимость активного вовлечения органов местного самоуправления города Кузнецка в процесс перехода на новый уровень методологии и технологий в бюджетном управлении, становления высокоэффективной бюджетной сферы, повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В результате реализации мероприятий долгосрочной целевой программы "Совершенствование управления бюджетным процессом в городе Кузнецке Пензенской области на 2009-2011 годы" система управления муниципальными финансами в городе Кузнецке была существенно модернизирована. Тем не менее, на сегодняшний день перед органами местного самоуправления города Кузнецка стоит ряд важных задач. В связи с этим актуальными становятся проблемы оптимизации внутренних ресурсов, определения и внедрения в практику бюджетного планирования и финансирования технологий результативного бюджетного планирования и управления [5,9].
В основе проблемных аспектов сложившейся системы управления в органах местного самоуправления города Кузнецка лежит комплекс факторов, частью которого являются проблемы эффективности расходования бюджетных средств и предоставления муниципальных услуг, качества управления муниципальными финансами.
Обоснованность проведения реформы, направленной на повышение эффективности расходов бюджета города Кузнецка, связана с необходимостью решения комплекса проблем системного характера.
Среднесрочное бюджетное планирование остается недостаточно увязанным с стратегическими целями и задачами. Методы программно-целевого подхода применяются в управлении преимущественно для решения комплексных проблем социально-экономического развития города. Несмотря на наличие разработанной нормативной правовой базы по реализации долгосрочных программ расходов субъектов бюджетного планирования, практика использования данного прикладного инструментария в определенной степени ограничена.
В силу того, что отсутствует четкая и прозрачная привязка результатов текущей деятельности к целям и задачам субъектов бюджетного планирования, возникают затруднения в проведении объективной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг и четком планировании деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка и муниципальных учреждений.
В свою очередь, это приводит к тому, что сегодня невозможно достоверно оценить в какой степени выделение финансовых ресурсов главным распорядителям средств бюджета города Кузнецка и муниципальным учреждениям позволяет им продвигаться в достижении поставленных перед ними целей и задач, какие направления расходования бюджетных средств являются более приоритетными на среднесрочную перспективу, какие муниципальные услуги и в каком объеме необходимо оказать населению, какие действия необходимо предпринять органам местного самоуправления города Кузнецка для повышения удовлетворенности юридических и физических лиц предоставляемыми муниципальными услугами.
Обозначенная проблема усугубляется рядом факторов в сфере управления финансами города Кузнецка, в том числе:
наличием недостаточной взаимоувязки финансового обеспечения и фактических результатов деятельности муниципальных учреждений и предприятий города Кузнецка;
неполной реализацией комплекса мероприятий, направленных на реструктуризацию сети подведомственных учреждений, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;
несовершенством системы контроля качества предоставляемых муниципальных услуг.
Данные проблемные аспекты формируют необходимость в системной и последовательной реализации комплекса управленческих решений, обеспеченных соответствующими ресурсами и системой контроля за результатами реализации. Наиболее оптимальным, с точки зрения соблюдения данных условий, является максимальное расширение применения программно-целевого метода, обеспечивающего в установленном порядке наличие четко закрепленных результатов реализации системы взаимосвязанных мероприятий и привлечение необходимого финансового обеспечения.
Главной целью долгосрочной целевой программы «Повышение эффективности бюджетных расходов в городе Кузнецке на 2011 - 2013 годы» является создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития города [5,7].
Достижение цели Программы требует последовательной реализации системы задач и мероприятий, интегрированных в рамках следующих ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов:
обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Кузнецка;
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора);
повышение эффективности распределения бюджетных средств;
оптимизация функций муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения;
реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности в бюджетном секторе города Кузнецка;
развитие информационной системы управления муниципальными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка.
Обеспечение достижения цели Программы требует решения комплекса задач, определяющих основные (ключевые) направления повышения эффективности расходов бюджета города Кузнецка:
Направление 1. "Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Кузнецка", определяется следующей системой задач:
повышение финансовой гибкости, ликвидности, платежеспособности и сбалансированности бюджета города Кузнецка;
снижение долговой нагрузки на бюджет города Кузнецка;
повышение эффективности использования муниципального имущества.
Направление 2. "Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка", определяется следующей системой задач:
повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом;
переход к программной структуре бюджета города Кузнецка, проведение оценки эффективности реализации программ, финансируемых за счет средств бюджета города Кузнецка, с закреплением процедуры возможной корректировки программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации.
Направление 3. "Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора)", определяется следующей системой задач:
выявление неэффективных муниципальных учреждений с целью последующего изменения их типа, участие негосударственных организаций в предоставлении муниципальных услуг;
совершенствование правового положения муниципальных учреждений;
прогноз сводных (отраслевых) показателей муниципальных заданий для целей их использования в процессе бюджетного планирования;
создание системы управления качеством предоставляемых муниципальных услуг;
повышение ответственности муниципальных учреждений за качество и объем оказываемых услуг.
Направление 4. "Повышение эффективности распределения бюджетных средств", определяется следующей системой задач:
повышение качества и объективности планирования бюджетных ассигнований;
совершенствование ведения реестра расходных обязательств, в том числе в части методов расчета объемов бюджетных ассигнований; внедрение нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг (работ).
Направление 5. "Оптимизация функций муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения", определяется следующей системой задач:
оптимизация функций органов местного самоуправления города Кузнецка и численности муниципальных служащих города Кузнецка;
переход к осуществлению юридически значимых действий в электронной форме;
мониторинг качества финансового управления главных распорядителей бюджетных средств.
Направление 6. "Реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля", определяется следующей системой задач:
организация внешнего контроля за эффективностью использования бюджетных ассигнований;
развитие систем внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города Кузнецка.
Направление 7. "Внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности в бюджетном секторе города Кузнецка", определяется следующей системой задач:
обеспечение закупки наиболее энергоэффективных товаров для муниципальных нужд;
принятие мер по сокращению потребления каждого энергоресурса более чем на 3 процента по отношению к уровню 2009 года в течение 5 лет, (начиная с 1 января 2010 года);
заключение муниципальных контрактов на оказание энергосервисных услуг;
проведение энергетических обследований;
осуществление типовых мероприятий в области повышения энергоэффективности, определенных по результатам энергетических обследований.
Направление 8. "Развитие информационной системы управления муниципальными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка", определяется следующей системой задач:
развитие единой информационной системы управления общественными финансами - электронного бюджета (в том числе модернизация уже имеющихся информационных баз (системы планирования и исполнения бюджета, формирования и ведения реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи, реестра муниципальных контрактов), создание технологии их взаимоувязки между собой, интеграция существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета);
повышение объема и регулярности обновления общедоступной информации о муниципальных финансах;
обеспечение публичности информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций муниципального сектора, а также условий для осуществления общественного контроля за принятием решений в сфере муниципальных финансов [5,7].
Сбалансированность бюджета города Кузнецка является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по исполнению своих полномочий и является необходимым условием решения задач, поставленных Программой.
Проведение предсказуемой и преемственной бюджетной политики будет служить важнейшей предпосылкой для обеспечения стабильности и соответствовать долгосрочным целям социально-экономического развития города и повышения качества жизни его населения.
Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Кузнецка необходимо установление и соблюдение принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
консервативность и высокая степень надежности экономического прогнозирования;
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной политики города Кузнецка, основанных на реалистичных оценках;
ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая, в том числе, бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
совершенствование прогнозирования кассового исполнения бюджета города Кузнецка с установлением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.
В городе Кузнецке существует разветвленная сеть бюджетных учреждений, которая была сформирована в принципиально иных социально-экономических условиях и в течение многих лет не претерпела сколько-нибудь значительных изменений.
Основное количество муниципальных учреждений сосредоточено в сфере образования, здравоохранения и культуры. В существующем правовом статусе у них практически отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности собственной деятельности, а финансирование из бюджета города осуществляется вне зависимости от объема и качества оказываемых услуг.
В рамках реализации вышеуказанного закона в городе Кузнецке проведена оценка определения нового типа муниципальных учреждений, которая послужила основой при принятии решения об изменении их типа, чтобы минимизировать те риски, которые могут возникнуть при переводе их в новую модель.
При осуществлении такого анализа оценке подлежали следующие показатели:
виды предоставляемых учреждением муниципальных услуг;
параметры контингента получателей муниципальных услуг;
общий объем финансового обеспечения деятельности учреждения;
доля доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием муниципальных услуг учреждением, в общем объеме финансирования;
размер средней заработной платы персонала учреждения;
наличие предложений об оказании аналогичных предоставляемых муниципальными учреждениями муниципальных услугах со стороны организаций негосударственной формы собственности;
оценка юридической возможности изменения организационно-правовой формы существующих муниципальных учреждений в иные формы юридических лиц, а также определение объема необходимых ресурсов для осуществления мероприятий по изменению организационно-правовой формы муниципальных учреждений[5,8].
В целях реализации программы эффективности бюджетных расходов необходимо провести сравнительную оценку потребности в предоставляемых и фактически предоставленных муниципальных услугах в разрезе социально значимых отраслей - образования, культуры, здравоохранения.
Создание системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год обеспечит повышение эффективности социальных расходов городского бюджета, а ежегодная инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений выявит уровень соответствия ее требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг.
В целях реализации поставленных задач, а также в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в городе Кузнецке утверждено Положение о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания муниципальными учреждениями города Кузнецка. Грамотное формирование требований к содержанию муниципального задания будет способствовать установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих муниципальных услуг, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом регламентов, норм и правил, мер пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг.
- приказ <consultantplus://offline/main?base=RLAW021;n=48087;fld=134> управления финансов города Кузнецка (согласованный отделом экономики предпринимательства и муниципального заказа администрации города Кузнецка) от 26.04.2011 N 34-Б «Об утверждении Методических рекомендаций по формированию муниципальных заданий муниципальным учреждениям города Кузнецка и контролю за их выполнением»;
приказ <consultantplus://offline/main?base=RLAW021;n=47121;fld=134> управления финансов города Кузнецка от 24.03.2011 N 16-Б «Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями города Кузнецка муниципальных услуги нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений города Кузнецка»;
приказ <consultantplus://offline/main?base=RLAW021;n=51209;fld=134> управления финансов города Кузнецка от 29.03.2011 N 20-Б «Об утверждении форм соглашений о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетным учреждением и на возмещение нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) автономным учреждением».
Система мониторинга и контроль за исполнением муниципальных заданий позволят:
обеспечить соблюдение качественных и количественных параметров, указанных в муниципальном задании;
оценить степень удовлетворенности получателей муниципальных услуг качеством их оказания;
выявить и устранить ошибки и неточности по исполнению муниципального задания;
повысить эффективность использования бюджетных средств.
Кроме того, реализацию муниципальных заданий и требования к качеству муниципальных услуг можно будет использовать для решения вопроса о допуске организаций иных форм собственности к предоставлению соответствующих муниципальных услуг, что позволит оптимизировать действующую сеть муниципальных учреждений и создать конкурентный рынок муниципальных услуг.
Заключение
Из приведенного анализа становления местного самоуправления в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:
отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
неточность в определении компетенции уровней власти;
недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;
противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;
слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
недостаточная подготовленность кадров;
недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
недостаточно рациональная территориальная организация;
неоптимальные структуры органов управления;
непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.
Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.
Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.
Учитывая повышение требований к организации деятельности органов власти, в городе Кузнецке предполагается продолжить реализацию административной реформы.
Так, необходимо провести анализ действующих положений об органах местного самоуправления города Кузнецка и осуществить их корректировку и доработку в части выделения и нормативного закрепления перечня муниципальных услуг, поскольку на сегодняшний день отсутствуют единые подходы к их выделению. Практическим результатом данной работы должны стать разработка и утверждение административных регламентов исполнения соответствующих муниципальных услуг.
Для повышения эффективности выполнения возложенных на органы местного самоуправления функций необходимо дальнейшее выявление внутренних резервов оптимизации численности муниципальных служащих, в том числе за счет передачи ряда функций органов управления, не отнесенных к основному виду деятельности, на исполнение специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, повышения мотивации исполнительных органов местного самоуправления города Кузнецка в отношении оптимизации численности и сокращения расходов на их содержание и т.д. В этих целях целесообразно разработать и утвердить соответствующий план мероприятий, выполнение которого должно привести к оптимизации численности муниципальных служащих области, а также расходов на содержание органов местного самоуправления города Кузнецка.
Решение поставленной задачи предполагается обеспечить посредством реализации следующих мероприятий:
совершенствование положений об органах местного самоуправления города Кузнецка в части выделения и нормативного закрепления перечня муниципальных услуг;
разработка административных регламентов исполнения муниципальных услуг органами местного самоуправления города Кузнецка;
разработка и утверждение плана мероприятий по оптимизации структуры, численности и расходов на содержание органов местного самоуправления города Кузнецка.
Список использованных источников
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС «Гарант», 21.10.2013
2.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями) // Российская газета от 8 октября 2003 г. N 202
3.Решение Собрания представителей г. Кузнецка Пензенской области от 28 апреля 2011 г. N 39-37/5 "Об утверждении Положения о муниципальной службе в городе Кузнецке Пензенской области и Перечня должностей муниципальной службы города Кузнецка Пензенской области"//Вестник Собрания представителей.- 2011.- №4.
.Решение Собрания представителей г. Кузнецка Пензенской области от 5 апреля 2012 г. N 37-51/5 "Об утверждении структуры администрации города Кузнецка Пензенской области"// Вестник Собрания представителей.- 2012.- №4.
.Решение Собрания представителей г. Кузнецка Пензенской области от 27 октября 2011 г. N 108-45/5 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Кузнецке Пензенской области"// Вестник Собрания представителей.- 2011.- №10.
6.Постановление Администрации города Кузнецка от 12.12.2011 №1380 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Повышение эффективности бюджетных расходов в городе Кузнецке Пензенской области на 2011 - 2013 годы»//Кузнецкий рабочий.- 2011.- №36
7.Алпатов Ю.М. Местное городское самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации // Адвокат.- 2009.- №2.- С. 21-28.
8.Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления // Государство и право.- 2009-. N 3.- С.31-37.
9.Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления //Журнал российского права.- 2008.- №11.- С.36-43.
10.Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление.- 2011.- N 9.- С. 34-41.
11.Выдрин И.В. Муниципальное право. - М.: Норма, 2009.- 395с.
12.Гончаров В.В. Исполнительные органы местного самоуправления и единая система исполнительной власти в Российской Федерации// Законы России: опыт, анализ, практика.- 2010.- №3.- С.42-53.
13.Григорьев В.А. К вопросу о местном самоуправлении: полномочия и функции // Государственная власть и местное самоуправление.- 2010.- №4..- С.43-51.
.Жулин А.Б., Кнутов А.В. Межведомственное взаимодействие органов власти при предоставлении государственных (муниципальных) услуг// Законодательство.- 2012.- №1.- С.31-38.
15.Захаров И.В.Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики// Российский юридический журнал.- 2011.- №6.- С.33-38.
16.Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - "Юстицинформ", 2007 г.- 466с.
17.Калиниченко Л.Оценка эффективности местного самоуправления и муниципальные кадры // Бюджет.- 2009.- №12. - С.41-49.
18.Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005.- 376с.
.Курманов М.М. Проблемы исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органами государственной власти субъектов РФ// Законодательство и экономика.-2005.- №2.- С. 26-32.
20.Соболева Л.Б. Место исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. -2011. -N 1.- с.31-37.
21.Соловьев С.Г., Гладких Н.М. К вопросу о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством // Конституционное и муниципальное право.- 2008.- N 10.- с.26-33.
.Шамсутдинова Э.М. Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации // Правосудие в Поволжье.- 2009.- №3.- с.22-27.