Изменения в нормативных правовых актах, связанные с обеспечением национальной безопасности, а также сохраняющиеся пробельность и коллизионность правовой основы ОРД (как на законодательном, так и на подзаконном уровнях правового регулирования) обусловливают необходимость теоретического осмысления изменений, обстоятельств, их детерминирующих, и теоретического обоснования совершенствования соответствующих норм.
В настоящее время одной из основных задач, стоящих перед органами государственной власти России, является приведение нормативной правовой базы в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также с потребностями обеспечения безопасности России и развития ее международных связей, в связи с чем становится актуальным вопрос развития норм военного права в области обеспечения безопасности государства. В этих условиях возникла потребность в научном анализе упомянутых правовых явлений, определении специфики правового регулирования ОРД на примере пограничных органов в современных условиях и формировании правовой основы их дальнейшего развития.
Степень научной разработанности темы
Вопросы ОРД получили определенное освещение в открытой российской и зарубежной юридической литературе, а также в отечественной специальной литературе по военному праву, проблемам пограничной безопасности, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-служебной деятельности (далее РД, КРД и ОСД) различных субъектов ОРД. Различным аспектам правового регулирования ОРД в разное время уделялось внимание в трудах ученых в различных отраслях публичного права. Большое значение для исследования сущности ОРД имеют труды таких ученых, как, В.И. Басков, Е.В. Васьковская, Г.Н. Василенко, К.К. Горяинов, П.С. Дмитриев, В.П. Ерошин, С.В. Карпухин, И.К. Игбаев, Е.Е. Каймульдинов, Ю.Ф. Кваша, И.А. Климов, В.П. Кувалдин, А.Г. Маркушин, В.В. Петров, В.Ю. Сафонов, К.В. Сурков, А.Ю. Шумилов .
Отдавая должное теоретической фундаментальности и практической ценности научных разработок этих авторов, следует заметить, что определенная часть этих исследований осуществлена еще в советское время и основана на нормах прежнего законодательства. Рассматривая основополагающие идеи теории ОРД, они не касались частных вопросов - специфики ОРД в сфере защиты и охраны государственной границы.
В рамках военного права вопросы ОРД осуществляемой на государственной границе, рассматриваются в работах А.Г. Аронова В.И. Баронова, Е.Ю. Довгополова, В.В. Звягинцева, А.Ю. Козловского, Е.А. Першина, В.В. Цуканова, А.Н. Шеворакова, Д.А. Щербакова и некоторых других авторов.
В то же время автор отмечает, что упомянутые исследования затрагивают лишь отдельные аспекты правового регулирования из всей совокупности сложных вопросов ОРД в сфере обеспечения национальной безопасности. Рассматривались, как правило, частные вопросы ОРД: правовое положение оперативных подразделений пограничных органов, вопросы привлечения к конфиденциальному сотрудничеству различных категорий граждан, взаимодействия и координации с территориальными органами безопасности, органами внутренних дел и иными органами государственной власти, ответственными за состояние защиты и охраны государственной границы. Правовое регулирование ОРД в сфере охраны государственной границы в условиях нового законодательства и современные тенденции его развития не были предметом самостоятельного научного исследования.
Сущность научной проблемы состоит в необходимости определения понятие правового регулирования ОРД, основные факторы, влияющие на специфику правового регулирования ОРД на примере пограничных органов, а также исторической периодизацию правового регулирования ОРД на государственной границе. Так же определения соотношение федерального и ведомственного уровней правового регулирования ОРД, выявление основных тенденции правового регулирования ОРД на современном этапе и научное обоснование предложений по его дальнейшему совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения в ОРД на примере пограничных органов.
Предметом исследования является система правовых норм, регламентирующих ОРД.
Научная задача исследования состоит в разрешении противоречий между состоянием правового регулирования ОРД на примере пограничных органов и потребностями практики ее осуществления путем выработки научно обоснованных предложений по его дальнейшему совершенствованию.
Цель исследования - на основе анализа нормативных правовых актов, научной литературы, а также материалов оперативно-служебной практики выявить специфику правового регулирования ОРД пограничных органов и выработать практические рекомендации, направленные на его совершенствование.
Для достижения данной цели были решены следующие задачи:
- Определено понятие правового регулирования ОРД пограничных органов в системе основных понятий в области обеспечения безопасности.
- Выявлены факторы, обусловливающие особенности правового регулирования ОРД пограничных органов в интересах защиты и охраны государственной границы.
- На основе историко-правового анализа осуществления ОРД в интересах защиты и охраны государственной границы предложена периодизация ее правового регулирования.
- Определены пределы ведомственного правового регулирования ОРД на примере пограничных органов.
- На основе сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного законодательства, а также законодательства интеграционных объединений государств (Содружества Независимых Государств и Европейского Союза далее - СНГ и ЕС) выявлены тенденции в правовом регулировании ОРД на государственных границах.
- На основе проведенного исследования сформулированы предложения по возможному совершенствованию правового регулирования ОРД на примере пограничных органов на современном этапе.
Методы исследования
Важное практическое и теоретическое значение имеет применение средств и приемов, адекватных предмету исследования, природе и сущности социальных явлений, составляющих этот предмет.
В монографии используются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы, в том числе метод системного анализа, философского анализа, формально-логический метод, историко-правовой и сравнительно-правовой методы.
Положения и выводы монографического исследования основываются на анализе норм Конституции Российской Федерации, актов международного права, административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а также на постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актах ФСБ России и иных субъектов ОРД.
Теоретическую основу исследования составили работы А.Х. Ахкубекова, В.И. Баронова, П.С. Дмитриева, А.М. Ефремова, С.И. Захарцева, В.П. Кувалдина, Н.П. Патрушева, Н.И. Рыжак, А.В. Шахматова, А.Ю. Шумилова и многих других.
Нормативно-правовой основой исследования являются: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, межведомственные и ведомственные правовые акты, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При подготовке работы использованы также международные договоры и соглашения. Автором изучено законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности, охраны государственной границы и ОРД стран СНГ и Балтии, отдельных западных государств - США, ФРГ, Великобритании, а также пограничное законодательство ЕС.
Теоретическая значимость работы заключается в научном осмыслении юридической природы, содержания и специфики правового регулирования ОРД на примере пограничных органов, анализе исторического развития правового регулирования ОРД на государственной границе, обобщении зарубежного опыта вышеуказанной деятельности, определении основных тенденций правового регулирования ОРД на современном этапе и возможности использования его теоретических положений и научных рекомендаций в дальнейшем развитии теории правового регулирования ОРД на примере пограничных органов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые на основе проеденного научного исследования изменения и дополнения в нормативные правовые акты, в части касающейся ОРД, более четкого выделения специфики ОРД из общих закономерностей в данной области деятельности и другие предложения, могут урегулировать отдельные правовые проблемы, возникающие в процессе ОРД. Предложенные автором рекомендации могут быть учтены процессе дальнейшей практической деятельности государства по совершенствованию правового регулирования ОРД, а также использованы органами государственной власти в процессе реализации норм права в рамках ОРД в целом, пограничных органов, в частности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы научного исследования обсуждались и были апробированы в научных сообщениях, сделанных им на заседании кафедры, в ходе научно-практических конференций и на научных семинарах, проведенных в ряде научных и учебных центров, включая Московский пограничный институт ФСБ России, Пограничную академию Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Пограничный научно-исследовательский центр ФСБ России.
Основные положения и выводы по теме научного исследования отражены в 10 научных публикациях автора, в том числе в четырех, опубликованных в журналах, включенных в рекомендованный ВАК Минобрнауки России перечень журналов. Кроме того, основные результаты научного исследования использованы при разработке проектов законодательных актов в области ОРД.
ГЛАВА 1. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ
В процессе исследования вопросов в области оперативно-разыскной деятельности не маловажное значение автором отводится на историко-правовой анализ развития ОРД на примере пограничных органов и исследованию зарубежного опыта правового регулирования данного вида деятельности.
Историко-правовой анализ отечественного опыта правового регулирования оперативно-разыскной деятельности в сфере охраны государственной границы на основании проведенного анализа нормативных актов Российской империи, Советского Союза и Российской Федерации, архивных материалов и научных трудов автор выделяет четыре периода в истории правового регулирования ОРД в интересах охраны государственной границы.
Первый период не имеет четких временных рамок, его начало связано с образованием централизованного Российского государства, завершается период в конце XIX в. В ОРД (ранее - сыск) на ранних стадиях использовались безагентурные методы работы.
Второй период (конец XIX в. - до 1917 г.) связан с принятием Закона «Об организации сыскной части», а также с созданием Отдельного корпуса пограничной стражи (далее - ОКПС).
Третий период (1917-1991 г. г.) характеризуется тем, что ОРД регламентировалась только секретными ведомственными нормативными правовыми актами.
Отличительной чертой четвертого периода (с 1992 г. по настоящее время) является принятие законов, регулирующих ОРД. На законодательном уровне произошло разделение ОРД, РД и КРД.
Сравнительно-правовой анализ отечественного и зарубежного правового регулирования ОРД в целом и в интересах охраны государственной границы в частности, свидетельствует о появлении новых тенденций. В условиях происходящих в мире интеграционных процессов отмечается не только гармонизация или унификации национального законодательства, но и появление качественно нового законодательства - наднационального, в т.ч. и в сфере охраны внешних границ. Изменяется и сам характер охраны границы, соответственно меняется и правовое регулирование ОРД. Наибольших успехов в этом направлении добился ЕС, перенесший все усилия с охраны межгосударственных границ государств-членов на внешние границы Союза. Для координации охраны внешних границ Союза создан наднациональный орган - Фронтекс. Вся работа строится на единой информационной базе, позволяющей в реальном режиме времени по закрытым каналам связи получать всю необходимую информацию в любом пункте внешних границ Союза. В ЕС в процессе пограничного контроля любому сотруднику в реальном режиме времени доступны различные информационно-поисковые системы (ШИС-2, ВИЗА, ЕВРОДАК, информационная система Европола и другие). В рамках СНГ подобного информационного поля не создано.
Характерная черта правового регулирования охраны внешних границ ЕС - его обязательность для всех государств, входящих в Шенгенскую зону, в отличие от принятого в СНГ модельного законодательства, носящего лишь рекомендательный характер.
§ 1.1 Историко-правовой анализ оперативно-разыскной деятельности в сфере охраны государственной границы
ОРД имеет глубокие исторические корни. Одним из первых археологических источников, свидетельствующих об использовании агентурного метода как ключевого в ОРД, являются древние письмена, найденные на территории Сирии и датированные XIII в. до н. э. В них правитель одного из городов жалуется другому, что он отпустил его соглядатаев (лазутчиков) согласно уговору, но выкуп за них не получил.
Знаменитые военные теоретики древнего Китая Сунь-Цзы (VI в. до н. э.) и У-Цзы (IV в. до н. э.), жившие в одно время с Конфуцием и прославившиеся своими трактатами о военном искусстве, особое значение придавали разведывательной деятельности. Так, Сунь-Цзы утверждал, что работа с агентами требует строжайшей тайны и умелого руководства, он же дал первую в мире классификацию агентурного аппарата.
Значительную лепту в становление агентурного метода внес известный царь-завоеватель Митридат VI Понтийский (I в. до н. э.), который, по свидетельству современников, неоднократно лично выступал в роли секретного агента.
Немало полезного в организацию секретной службы и тактику агентурной работы привнесли монголы. Чингисхан ценил и активно использовал агентуру и, понимая опасность разведывательных мероприятий, жестоко и беспощадно расправлялся с вражескими лазутчиками.
В период средневековья даже церковь имела свою разведывательную агентурную сеть почти во всех странах Европы - от сельского священника, собиравшего и докладывавшего вышестоящим церковным чинам сведения о настроениях жителей, до представителя монарха при господском дворе, имевшего возможность выведывать тайные планы царей. Одним из эффективных приемов получения такой информации была исповедь граждан. Каждый монастырь в условиях средневековых междоусобиц и набегов соседей занимался активной разведывательной деятельностью. Не была исключением и русская православная церковь. Классическим примером ее успешной разведывательной деятельности может служить пример получения Дмитрием Донским упреждающей информации о подготовке Мамаем большого похода на Москву. Именно русский митрополит Алексий, уважаемый не только в Москве, но и в орде, так как он исцелил жену одного из ханов и на него смотрели как на человека, обладающего высшей чудотворной силой, более чем за два года (умер в 1378 г.) предупреждал, что в Орде зреет замысел, не уже ставшего привычным для русских обычного набега, а великого похода по типу хана Батыя для нового покорения Руси. Церковь через своего представителя в ставке Мамая сообщала о ходе подготовки похода вплоть до лета 1380 г.
Изучение отечественной и зарубежной истории ОРД показывает, что агентурный метод работы первоначально был присущ не сыску (как уголовному, так и политическому), а разведке. В древности и в средневековье задачи по раскрытию преступлений решались гласными средствами. Т.Л. Матиенко в своей монографии, исследуя историю отечественного сыска, отмечает: «В IX в., с момента завершения процесса политогенеза у восточных славян в отечественной общественно-политической истории, сыск из вида социальной практики трансформируется в вид правоохранительной деятельности и в ходе длительной эволюции в условиях российской действительности превращается в часть правоохранительной функции государства. К середине XIX в., а именно к моменту буржуазных реформ 60-х годов, российский сыск приобретает все атрибутивные признаки особого вида правоохранительной деятельности, институонализация которого завершается уже в первом десятилетии XX в.».
Известный российский ученый В.И. Елинский выделил 4 основных этапа в отечественной истории органов уголовного сыска.
Первый этап - до 1539 г. Удельно-вечевое и раннефеодальное устройство государства, в котором не было специальных органов, выполняющих полицейские, в том числе и оперативные функции. В 1539 г. был учрежден Разбойный приказ - в основном для борьбы с общеуголовной преступностью, свидетельство чему содержится в многочисленных исторических документах.
Второй этап - с 1539 по 1763 г. Переход к абсолютизму, который означал крупнейшие изменения в системе государственного управления. В первой половине XVIII в. приказы заменяются коллегиями, соответственно Разбойный и Сыскной приказы - Розыскной экспедицией при Московской губернской канцелярии.
Третий этап - с 1763 по 1866 г. Компетенция Розыскной экспедиции в 1782 г. переходит к Палате уголовных дел, куда было переведено большинство чиновников экспедиции, а оставшаяся часть - к Управе благочиния по следственному отделению. В 1802 г. образовано Министерство внутренних дел. Однако каких-либо кардинальных изменений в деятельности органов, осуществляющих уголовный сыск, не произошло.
Разыскная деятельность в этот период осуществлялась силами наружной полиции, а также судебными следователями при окружных судах в судебных палатах. Отсутствовала правовая регламентация сыскной деятельности, следователь выполнял и полицейские, и судебные функции.
В 1842 и 1863 гг. были предприняты попытки организовать уголовную полицию и возложить на нее оперативно-разыскные функции, однако вопрос об учреждении Сыскной полиции был не решен до 1866 г.
Четвертый этап - с 1866 по 11 марта 1917 г. Происходят частые изменения в структуре и компетенции полиции. 31 декабря 1866 г. в Санкт-Петербурге впервые в России была учреждена Сыскная полиция.
Соглашаясь с данным мнением авторитетного ученого, хотелось бы обратить внимание на следующих два обстоятельства.
Во-первых, В.И. Елинский предложил периодизацию этапов развития отечественного сыска, т.е. самого социального явления, а не его правового регулирования.
Во-вторых, предложенная им классификация разработана применительно только к уголовному сыску как составной части правоохранительной деятельности и не учитывает специфики агентурных методов работы на государственной границе.
Для того чтобы предложить классификацию правового регулирования ОРД на государственной границе и выявить ее специфику, по мнению автора, необходимо сравнить этапы развития уголовного сыска, политического сыска и сыскной работы в интересах охраны государственной границы. Изучить, на каких этапах, в силу каких причин и в какой форме осуществлялось правовое обеспечение этих трех видов сыска.
Исследования отечественных ученых свидетельствуют, что в современном понимании методы ОРД начинают регулярно применяться только к середине XIX в. К их числу были отнесены «тайное разведывание», наружное гласное и негласное наблюдение, т.е. методы, которые составляли содержание сыскной деятельности и при расследовании преступлений. Так, например, в целях пресечения деятельности разбойной банды и выявления участвующих в ней лиц всем чинам и служителям земской полиции предписывалось «следить за людьми подозрительными и брать под стражу всех тех, которые будут на торгах и рынках продавать или менять украденные вещи или пропивать их в питейных домах, трактирах и харчевнях, или отдавать на сохранение или закладывать». Для обнаружения места, «где скрываются или имеют пристань разбойники или воры», также предписывалось устанавливать «неприметное наблюдение» за подозрительными людьми; либо применить к ним «неформальный допрос», либо «употребить разведывание через служителей земской полиции», под которыми имелись в виду сотские и десятские, или через «достойных доверия обывателей», либо «вообще все те средства, кои по обстоятельствам будут признаны действительнейшими и удобнейшими». Наряду с методами уголовного сыска для пресечения и преследования разбойных банд предписывалось организовывать пикеты и разъезды из частей Корпуса внутренней стражи или же из состава местных жителей, а также воинские команды Корпуса внутренней стражи для их поимки.
Решение задач раскрытия, предупреждения и пресечения общеуголовных преступлений предписывалось достигать в основном методами поискового характера. Поисковый характер общеуголовного сыска предопределялся тем, что в условиях консервации патриархальных феодально-крепостнических порядков и в целом стабильности населения города и деревни полиция, как правило, сталкивалась с очевидными преступлениями. Тяжкие преступления были редкостью и совершались в основном по «пьяному делу». Поэтому не существовало остроты проблемы раскрываемости общеуголовных преступлений и тем более актуальности их выявления. Даже отмена пытки в 1801 г., долгое время бывшей основным средством получения информации о преступлении, его участниках и сообщниках, не вызвала за собой широкого применения агентурного метода в уголовном сыске.
Отсутствие агентурного метода в уголовном сыске в первой половине XIX в. объясняется еще и сохранением в уголовном и процессуальном праве России института доносительства. Донос, по-прежнему поощряемый и всячески закрепляемый государством, стал теперь основным источником получения информации об общеуголовных преступлениях и рассматривался законом как основание начала расследования преступления. Как следствие, основным методом уголовно-сыскной деятельности по общеуголовным преступлениям было наблюдение, а ее основной формой был личный сыск полицейских служащих.
Слабость органов полиции, не вооруженной ни в теории ни на практике агентурными методами борьбы с преступностью, в решении задач предупреждения, пресечения и расследования преступлений стала обнаруживаться в середине XIX в., когда развитие капиталистических отношений и нарастание социальных противоречий привели к росту преступности и изменению ее качественных характеристик.
К концу XIX - началу XX вв. обстановка требовала создания сыскных подразделений не только в Санкт-Петербурге и иных крупных городах, но и единой системы специальных органов, которые занимались бы ОРД на всей территории России, что и было осуществлено в 1908 г.
С 1910 г. деятельность уголовного сыска в России, в том числе и в ее оперативно-разыскном аспекте, регламентировалась нормативным актом - Законом «Об организации сыскной части» от 06.07.1908 г., в котором были определены задачи, обязанности и полномочия Сыскной полиции. После упразднения Департамента полиции с 1917 по 1992 г. ОРД в России регламентировалась секретными ведомственными нормативными правовыми актами. Примерно в этот же период появляются и первые нормативные правовые акты, регламентирующие агентурную работу офицеров отдельного корпуса пограничной стражи (далее - ОКПС).
«Только в конце XIX - начале XX в. термин «сыск» в связи с учреждением и развитием в составе общей полиции Российской империи специальных разыскных подразделений приобретает значение деятельности, направленной на борьбу с преступностью, а термин «розыск» - деятельность, предшествующую дознанию и следствию непроцессуального характера, направленную на сбор криминально значимой информации, обнаружение и поимку преступников, реализуемую специальными методами и средствами. Значение терминов «сыск», «розыск» и «уголовный сыск» в нормативных правовых актах, регулировавших деятельность органов общей и политической полиции по борьбе с преступностью, было чрезвычайно близким к содержанию толкования терминов «розыск» и «уголовный розыск», данных в первом советском Толковом словаре русского языка 1939 г. и сохранивших то же значение в современном законодательстве и юридической науке».
Таким образом, современный уровень изучения зарождения и развития оперативно-разыскной работы в нашем государстве позволяет утверждать, что сыск как оперативно-разыскная работа в современном понимании, т.е. его организационно-правовое отделение от следствия, а также использование агентурного метода произошли на рубеже XIX и XX вв. Однако это утверждение требует особого уточнения. Сказанное правомерно лишь для уголовного, но не политического сыска. Дело в том, что в процессе постепенного развития правоохранительной функции Российского государства еще в первой четверти XVIII в. наметилась четкая тенденция к организационному обособлению от иных функций уголовной юстиции деятельности, направленной на защиту интересов государства и личности его главы (монарха) - так называемый «политический сыск». Т.Л. Матиенко отмечает, что «с момента учреждения его специальных органов в первой четверти XVIII в., имевших особый правовой и организационный статус, начинаются собственно история политического сыска и дифференциация отечественного сыска на общеуголовный и политический, которая была столь отчетливой и устойчивой в историко-правовой традиции России, что породила в историческом и историко-правовом направлениях отечественной науки обыкновение автономно рассматривать процессы их становления». К этому абсолютно справедливому тезису, по мнению автора, следует добавить еще одно существенное отличие в становлении отечественного уголовного и политического сыска. Как показывает изучение исторических документов, политический сыск отличался от уголовного сыска не только своим особым правовым и организационным статусом, но и методами деятельности. Он раньше, нежели уголовный сыск, стал использовать агентурные методы работы. Таким образом, можно говорить о том, что прослеживается определенная последовательность в применении агентурного метода. Изначально агентурный метод был присущ разведывательной деятельности, затем он был позаимствован политическим сыском и только на рубеже XIX и XX вв.- уголовным сыском.
Становление ОРД на государственной границе имело свои особенности. В настоящее время охрана государственной границы рассматривается как составная часть правоохранительной деятельности. Однако в Киевской Руси, в Московском государстве и в Российской империи на охрану государственной границы смотрели как на неотъемлемую часть обороны страны, т.е. составной элемент военного дела. В XV -XVIII вв. и частично в XIX в. охрана границы организовывалась и контролировалась военным ведомством.
Для уяснения сути деятельности государства по охране границы, по нашему мнению, значительный интерес представляет рассмотрение такого института в истории российского государственного механизма, как воеводы, и прежде всего деятельности воевод в пограничных городах и пограничных уездах. Институт воевод у древних славян появился с незапамятных времен и первоначально означал военачальника на период военных действий. Однако уже в княжеской Руси в некоторые (преимущественно пограничные) города посадники, а затем и наместники посылались иногда с войском, и тогда они назывались «воеводами», а также местными или городовыми воеводами, в отличие от ратных воевод, назначаемых с исключительной целью предводительства войсками в походе. В дальнейшем институт воевод продолжал трансформироваться и в XVI-XVII вв. воеводы заменили прежних наместников, сосредоточив в своих руках всю власть на местах - военную, административную и судебную. Воеводское управление становится системой московского правительства вплоть до реформ Петра I. Воевод как высших местных управителей с 1555 г. начинает назначать Иван IV, и к началу XVII в. они уже были во всех городах России. Первоначально воеводы назначаются в отдаленные пограничные города как в места, требовавшие военной защиты, затем они появляются во всех городах. Все кандидаты на должность воевод рассматривались в Думе, и только после этого шло назначение через соответствующий приказ. Назначение воевод в приграничные города, как правило, шло через Разрядный приказ, ведавший военными делами. Каждый воевода при своем назначении получал в соответствующем приказе наказ, в котором довольно подробно и по пунктам определялись его обязанности и права.
Применительно к теме данного исследования наибольший интерес представляют опубликованные исторические документы о деятельности воевод в приграничных городах и уездах - царские грамоты воеводам, наказы воеводам разрядного приказа, отписки (докладные) в разрядный приказ, челобитные различных категорий (стрельцов, казаков и др.) лиц, привлекаемых к охране границы. Ознакомление с опубликованными историческими документами свидетельствует, что круг обязанностей, возлагаемых на воевод, был необычайно широк. В то же время степень власти различных воевод была неодинакова. Принимались во внимание величина города и конкретно складывающаяся обстановка, а также степень грамотности и личные качества воеводы. Не последнюю роль играли прежние заслуги и близость к царю и его ближайшему окружению.
Одним из ярких примеров сочетания в действиях приграничных воевод разведывательных, контрразведывательных и сыскных мероприятий (в современном понимании данных терминов) является героическая оборона одного из крупнейших городов России и важнейшего стратегического пункта на западной границе - Смоленска под руководством боярина М.Б. Шеина. После назначения воеводой в 1607 г. в Смоленск М.Б. Шеин первым делом приступил к созданию в приграничных районах Польши широкой сети разведывательной агентуры, которая должна была доносить в Смоленск обо всех передвижениях польских войск и о настроениях в среде польской шляхты.
Эти меры были приняты М.Б.Шеиным своевременно. Осенью 1607 г. с появлением Лжедмитрия II в Россию хлынул поток польской шляхты, ранее участвовавшей в мятеже против Сигизмунда III. В конце 1607 г. в Смоленск пришло известие, что часть польских шляхтичей хочет идти под Смоленск, а зимой «пан Миностимский с другим старостой Сенецким... хочут отступить под Смоленск с войсками». Летом 1608 г. лазутчики Романенков и Хохряков начали посылать в Смоленск постоянные донесения из-за рубежа.
Зимой 1608-1609 гг. обстановка в Смоленске была довольно напряженной. Польша стала на путь развязывания войны с Россией. В этот период характер сообщений из-за границы резко меняется. Если летом 1608г. Роман Романенко доносил воеводе: «...литовских людей в порубежных городах нет нигде...», то уже в январе 1609 г. лазутчик Хохряков сообщал: «... скоро после сейму мают идти с королевичем на царство Московское, и уже людей ратных при королевиче собралось до семнадцати тысяч. Ходкевич (гетман Литвы) с инфлянты пришел до Быхова и с пушками сем сот и гайдуков». В марте пришло сообщение, что «… у короля венгры, гусары, пехоты венгерская, инфляндские солдаты с полком Пернавского, двести человек казаков...». Сообщения о подготовке польских войск приходили в Смоленск всю весну и лето 1609 г. Разведывательная агентура М.Б.Шеина, созданная им в восточной Белоруссии в 1607-1608 гг., работала отлично. По этому поводу В.П. Мальцев пишет: «...осведомительный аппарат М.Б. Шеина за польским рубежом работал довольно неплохо, и польский король не мог рассчитывать на внезапность своего нападения на Смоленск».
Весной 1609 г. начались систематические набеги поляков на смоленское порубежье. В Смоленске ратных сил в тот период было немного: тысяча стрельцов, 100 брянских дворян, 300 дворян смоленских, 200 посадских. Летом 1609 г. стало ясно, что целью похода Сигизмунда III станет Смоленск. Так, в июле лазутчики сообщили: «Короля чают под Смоленском к Спасову дни (9 августа), а не будет к Спасову дни и король будет доподленно под Смоленском к Оспожнему дни (11 сентября)». С этого времени начинается непосредственная подготовка города к обороне.
Для защиты смоленских рубежей Шеин создает заставы на границе во главе с дворянами. В марте и мае 1609 г. в Щуческой и Порецкой волостях были поставлены три заставы: Василия Румянцева, Ивана Башмакова и Ивана Жидовинова. В приказе И. Жидовинову воевода писал: «и приехав ... засеки засекать от Литовского рубежа и по дорогам, и по стежкам от Велижа, и от Сурожа... и беречись по засекам, что литовские люди войной в Поречскую волость не приходили... велеть ... мосты разметать и дороги засечь, и сторожы по засекам и по дорогам, и по стежкам поставить крепкие ...» В помощь дворянам М.Б.Шеин послал в Порецкую волость сотню стрельцов. После этих мер положение на границе улучшилось. Были построены засеки от реки Каспли до Щучьего озера, в деревнях Плае, Шучье, Никольской, на реке Ельше и Стрипецы были поставлены сторожи. Смоленские крестьяне сообщали в Смоленск о всех перемещениях отрядов А. Гонсевского.
Для усиления обороноспособности Смоленска М.Б.Шеин еще в апреле 1608 г. дает две памятки посадским старостам. Городскому голове Казимирову было приказано «...ездить в Смоленску и на посад, и в слободах, и от Городни до Щекиной в старом деревянном городе, от Крылашевских ворот по Пятницкие вороты, и от Днепровских ворот до Духовские вороты, по все дни поутру, и вполден, и вечером, и беречи того накрепко, чтоб единолично на посаде и в слободах воровства и грабежей, и всякого дурна, и корчем, и зерни, и блядни ни у каго не было... изб и мылен летом не топили... и в ночи б никто с огнем не сидел». Такая же память была дана посадским старостам Даниилу Жилину и Купру Щихину. Им же было приказано проследить.
Распорядительными органами власти в этот период были земская и воеводская избы, через которые воевода осуществлял свою власть. Воеводская изба в период обороны являлась фактическим штабом подготовки, а затем и непосредственной обороны Смоленска. Каких-либо специальных структурных подразделений по ведению разведки противника у воеводы не было. Информация о противнике до начала набегов поляков на нашу территорию поступала преимущественно от закордонной агентуры (лазутчиков), а с началом боевых действий - от выставленных «сторож» и местного населения (крестьян). Иными словами, велась как войсковая, так и агентурная разведка. При этом последняя организовывалась непосредственно воеводой как высшим должностным лицом.
Регулярная охрана границы в России начата с 1723 г. с введением Петром I таможенных пошлин на ввозимый товар и запрещением вывоза некоторых видов предметов. В 1827 г. пограничная стража была реорганизована по военному образцу. Накопленный опыт со всей очевидностью показал, что в основе охраны границы должно лежать единство оперативной деятельности и войсковой службы.
С 1910 г. деятельность сыска в России, в том числе и в ее оперативно-разыскном аспекте, регламентировалась нормативным актом - Законом «Об организации сыскной части», в котором были определены задачи, обязанности и полномочия Сыскной полиции.
Примерно в этот же период появляются и первые нормативно-правовые акты, регламентирующие агентурную работу офицеров отдельного корпуса пограничной стражи. К ним прежде всего следует отнести:
-«Правила об отдельном корпусе пограничной стражи» 1910 г.;
-«Инструкцию службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи» 1912 г.;
-«Инструкцию чинам отдельного корпуса пограничной стражи для работ по разведке и борьбе с иностранным шпионством пограничных иностранных государств» 1912г.;
-«Приложения к Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи» 1913 г.
В предреволюционный период охрана государственной границы России осуществлялась ОКПС в форме пограничной службы, основными видами которой были разведывательная и сторожевая служба. Офицеры ОКПС, руководствуясь «Инструкцией чинам отдельного корпуса пограничной стражи для работ по разведке и борьбе с иностранным шпионством пограничных иностранных государств» и другими нормативными актами, вели активную агентурную работу на границе, используя агентов, доносителей и другие категории негласных сотрудников, услуги которых оплачивались по статье особых расходов. Командир ОКПС обращал особое внимание офицерского состава «… на ту пользу, которую несомненно приносят в деле охраны границы хорошие лазутчики».
Обращает на себя внимание привлечение к работе с доносителями в ОКПС унтер-офицерского состава, что позволяло значительно увеличить число лиц, работающих с доносителями, соответственно увеличить негласный аппарат. Считается, что в советский период к работе с негласным аппаратом привлекался лишь офицерский состав. Однако это требует определенного уточнения. Так, в 20-х годах к работе с доверенными лицами привлекались и наиболее подготовленные командиры отделений пограничных застав. Например, в инструкции командиру выставляемого временного пограничного поста предписывалось познакомиться с местным населением и установить с отдельными лицами доверительные отношения.
Зарождение оперативной деятельности на границе молодой Советской республики началось с первых дней формирования новой пограничной охраны и органов ВЧК в пограничной полосе. За многие десятилетия накоплено много позитивного, но не обошлось без проб и ошибок. Шел активный поиск наиболее оптимальных форм и методов оперативной работы на границе, преодолевались трудности и сложности строительства пограничных оперативных органов, органического сочетания чекистских и войсковых действий на границе. К сожалению, эти проблемы не нашли должного освещения в открытой и специальной литературе. В книгах по истории органов и войск ВЧК КГБ ФСБ они продолжают быть «белыми пятнами». Все это свидетельствует о том, насколько еще слабо исследованы отдельные вопросы зарождения, становления и развития оперативной работы на государственной границе.
В советский период с 1917 по 1992 г. ОРД в России регламентировалась только секретными ведомственными нормативно-правовыми актами. Обращает на себя внимание скорость, с которой во вновь образованных пограничных войсках появились первые нормативно-правовые документы по оперативной работе. Если в ОКПС с момента его создания и до поступления в войска первой инструкции по работе с негласным аппаратом прошло около 20 лет, то в советских пограничных войсках на это потребовалось несколько месяцев, причем в условиях Гражданской войны. Уже в 1918 г. издается закрытая «Инструкция о ведении секретной агентуры по контрабандному промыслу в частях пограничных войск». В последующий период вплоть до начала Великой Отечественной войны ОРД пограничников регламентировалась Уставами и отдельными инструкциями. В послевоенный период в ОРД пограничники руководствовались общими приказами МГБ СССР, МВД СССР и КГБ СССР соответственно в зависимости от ведомственной принадлежности пограничных войск. Процесс выработки концепции охраны государственной границы в нашем государстве не был однозначным, не закончен он и в настоящее время. Можно выделить несколько этапов, основных организационных подходов, характеризующих состояние теоретической разработки и практической деятельности.
В послереволюционный период первоначально возобладал подход о целесообразности охраны границы войсковыми силами и средствами, формами и методами действий частей и подразделений. Однако практика довольно быстро показала невозможность борьбы с противником на границе сугубо войсковыми средствами. Постепенно пришли к пониманию необходимости сочетания чекистских и войсковых действий. Первые попытки ведения чекистской работы на границе были предприняты еще летом 1918 г., когда в соответствии с решением I конференции ВЧК были организованы Пограничные чрезвычайные комиссии (ПЧК), которые брали на себя «определенную функцию по охране границ...». ПЧК, подчинявшиеся пограничному подотделу ВЧК, непосредственно организацией охраны границы не занимались и за ее результаты ответственности не несли, а вели активную борьбу с контрреволюцией в пограничных районах молодой Советской Республики, в этих же целях ПЧК осуществляли «закордонное осведомление». В 1919 г. был принят первый нормативно-правовой акт, регулирующий оперативно-разыскную работу именно пограничников, - «Инструкция о ведении секретной агентуры по контрабандному промыслу в частях пограничных войск».
В годы Гражданской войны после образования особых отделов в Красной Армии в приграничных районах создаются пограничные особые отделения, подчинявшиеся вначале особым отделам армий. Круг обязанностей этих органов по сравнению с ПЧК расширился и имел четко выраженную пограничную направленность.
По мере изгнания белогвардейцев и интервентов восстанавливалась охрана государственной границы. 24 ноября 1920 г. Совет Труда и Обороны принял решение о возложении всей ответственности за охрану границы на особые отделы ВЧК по охране границы. Одной из задач вновь создаваемого органа была «... организация и постановка закордонной агентуры в целях выявления контрреволюционных и шпионских организаций, отправляющих своих агентов в РСФСР».
Одновременно с этим части войск ВЧК, охраняющие границы РСФСР в соответствии с Инструкцией, утвержденной 15 февраля 1921 г. Ф.Э. Дзержинским, имели право ведения агентурной работы в интересах охраны границы. Такая работа осуществлялась начальником войсковых районов, участков и пограничных постов, но под руководством и контролем начальников соответствующих особых отделов по охране границы. Таким образом, пограничный оперативный орган - особый отдел ВЧК по охране границы (с февраля 1922 г. - пограничные особые отделы ГПУ) сочетал в себе функции разведывательного и контрразведывательного органа, что было обусловлено спецификой условий, в которых решалась основная задача - надежная охрана государственной границы. Именно с этого периода все последующие пограничные оперативные подразделения независимо от их наименования и ведомственной принадлежности стали органически сочетать функции разведки и контрразведки.
В первой половине 20-х гг. шел активный поиск наиболее оптимальных форм сочетания войсковой и оперативной охраны границы. До 1924 г. агентурно-оперативная деятельность на границе, в т.ч. и разведывательная работа, велась параллельно пограничными органами госбезопасности (в полном объеме) и войсками, несущими службу по охране границы (только в интересах борьбы с нарушениями границы и контрабандой). Приказом ОГПУ № 122/44 от 25 февраля 1924 г. была создана Объединенная пограничная охрана. Суть реформы 1924 г. заключалась в объединении пограничных оперативных органов и частей Отдельного пограничного корпуса ОГПУ в единичный рабочий организм. Такая структура выдержала длительную проверку практикой и в своей основе сохранялась длительное время, вплоть до настоящего времени.
Пограничные отряды, подчинявшиеся начальникам губернских отделов ОГПУ, получили право ведения всех видов разведки и контрразведывательной работы в пограничной полосе. Непосредственно агентурно-оперативную работу в погранотряде вели Секретно-оперативные части (далее - СОЧ), начальники которых являлись первыми заместителями начальников погранотрядов. Структура СОЧ включала следующие отделения (группы): ИНО (закордонного осведомления); СПО (осведомление в пограничной полосе); отделение по борьбе с экономической контрабандой; отделение службы, а также группы особистского обслуживания и следственную группу. На пограничных комендатурах оперативной работой и службой руководил заместитель коменданта по СОЧ, которому подчинялись два уполномоченных, каждый из которых имел 2-3 помощника. По сути дела, структура СОЧ в своей основе копировала структуру тогдашних разведывательных и контрразведывательных органов ОГПУ и фактически СОЧ осуществляли чекистскую работу на границе в полном объеме.
С созданием объединенной пограничной охраны особую актуальность приобрело органическое сочетание оперативных и войсковых действий. Временный устав службы погранохраны, объявленный приказом ОГПУ № 289 от 12 июля 1924 г., нормативно закрепил место и роль оперативной работы в охране границы, ее взаимоотношения со службой сторожевого охранения. Так, в ст. 33 и 34 отмечалось, что «своевременное раскрытие подготавливаемого нарушения границы может обеспечить только правильная постановка службы осведомления. Поэтому служба осведомления является основой охраны границы» (ст. 33). «Служба сторожевого охранения является неразрывной частью и дополнением службы осведомления и должна быть поставлена на одинаковую во всех отношениях высоту с последней» (ст. 34).
Временный устав службы погранохраны 1927 г. вновь подтвердил, что охрана границы осуществляется: а) работой информационно-осведомительной сети; б) службой пограничного сторожевого охранения (ст. 27). А также «служба сторожевого охранения является дополнением к работе информационно-осведомительной сети и, как правило, строится на последних. Только полное согласование службы сторожевого охранения с работой информационно-осведомительской сети обеспечивает надежную охрану границы» (ст. 30). Именно в этот период была «нащупана», осознана и воплощена на практике одна из основных закономерностей: процесс охраны границы - органическое сочетание оперативных и войсковых действий.
Во второй половине 20-х - первой половине 30-х гг. шел постепенный процесс уточнения функций оперативных аппаратов погранохраны. Так, вначале территориальным органам госбезопасности были переданы функции борьбы с экономической контрабандой. За пограничниками были оставлены вопросы борьбы с контрабандой лишь в сравнительно узкой пограничной полосе. В 1932 г. в соответствии с приказом ОГПУ № 208 от 9 марта СОЧ пограничных отрядов передали функции особистского обслуживания личного состава специальным группам, подчинявшимся непосредственно особым отделам Полномочных представительств ОГПУ.
До 1934 г., т.е. до образования Общесоюзного НКВД СССР, пограничные отряды, отдельные и не отдельные пограничные комендатуры (прежде всего их СОЧ) на целом ряде участков границы выполняли функции приграничных горрайаппаратов госбезопасности и внутренних дел в полном объеме. Последние выделились в самостоятельные единицы лишь в 1934 г. Подобное положение вело к отрыву чекистов-пограничников от выполнения разведывательной и контрразведывательной работы в интересах охраны границы и в конечном итоге отрицательно сказывалось в целом на результатах охраны границы. Однако в соответствии с приказом НКВД СССР № 0044 от 21 августа 1934 г. начальники пограничных отрядов, отдельных и не отдельных комендатур оставались старшими оперативными начальниками в отношении местных территориальных горрайаппаратов НКВД. Такое положение просуществовало до 1937 г., когда были упразднены СОЧ, а разведаппараты включались в создаваемые в пограничных отрядах и округах штабы на правах отделений (отделов). Тем самым было положено начало реорганизации объединенной погранохраны в пограничные войска, которая завершилась созданием 8 марта 1939 г. Главного управления пограничных войск (ГУПВ) НКВД СССР. Однако оперативные аппараты входили в штабы непродолжительное время. Уже в 1938 г. разведаппараты (именно в этот период в нормативных актах стал использоваться этот термин в качестве обобщающего) в связи с серьезным ухудшением оперативной работы и «полным провалом закордонной разведки» были выведены из штабов с подчинением их непосредственно начальнику отряда (округа).
В предвоенные годы резко активизировалась подрывная деятельность противника на Государственной границе СССР. В чрезвычайно сложной обстановке пограничники умело, мужественно и стойко охраняли государственную границу. Во взаимодействии с органами государственной безопасности они боролись с агентурой противника, сумели обезвредить ее и сорвать замыслы вражеских разведцентров. В этот же период пограничные войска непосредственно на границе и в приграничных районах уничтожили значительное количество различных банд.
Успех пограничных войск в борьбе со шпионами, диверсантами, буржуазно-националистическими бандами на границе был обусловлен тем, что к концу 30-х гг. пограничные войска сложились как особый род войск, предназначенных для решения специальных и боевых задач по охране границы. Они имели соответствующую своему назначению организационно-штатную структуру, включая мощные по тем временам разведывательные аппараты, обладали накопленным опытом чекистской работы и располагали реальными оперативными силами и средствами борьбы с противником на границе.
Наряду с проведением таких чекистских мероприятий, как агентурное проникновение в приграничные спецорганы противника и иные враждебные организации, оперативные игры с противником, создание легендированных переправ и т.п., разведаппараты пограничных войск уже в тот период вели серьезную информационно-аналитическую работу. В этих целях в каждом разведотделе (отделении) были созданы информационные группы (или же выделялись для этих целей один-два оперативных сотрудника). В результате аналитической работы пограничные войска получали важную дополнительную информацию, столь необходимую в охране границы.
Как свидетельствуют архивные материалы, в предвоенный период между пограничными войсками и территориальными органами не во всех случаях осуществлялась взаимоинформация об обстановке как в наших приграничных районах, так и в приграничных районах сопредельных государств. Так, в докладе Белорусского пограничного округа о результатах ОСД в предвоенный период указывалось, что «со стороны органов государственной безопасности в ряде случаев отсутствует информация пограничных отрядов о дальнейших результатах следствия по делам задержанных нарушителей границы, передаваемых пограничными войсками. Пограничные войска округа не получили ни одной ориентировки от местных органов государственной безопасности о существовании и деятельности зарубежных контрреволюционных, националистических и белоэмигрантских организаций и формирований. Данные об обстановке за кордоном округом добывались своими средствами».
Данный пример наглядно иллюстрирует, что даже в такой ответственный и напряженный период, как предвоенный, пограничные войска и местные территориальные органы на западной границе, имевшие одну и ту же основную задачу - борьбу с подрывной деятельностью фашистской Германии и ее националистическими пособниками, - будучи организационно разъединены по различным наркоматам, не могли наладить столь необходимого взаимодействия.
Накопленный опыт ОСД позволил привлечь пограничные войска для выполнения боевых и специальных задач в годы Великой Отечественной войны. Пограничники участвовали непосредственно в боевых действиях РККА, охраняли тыл действующей армии, вели разведывательную и диверсионную работу в тылу противника, участвовали в организации партизанского движения, охраняли южные, восточные и дальневосточные участки государственной границы.
В годы Великой Отечественной войны в практике оперативной работы пограничных войск получило свое логическое завершение начатое еще в 30-х гг. объединение всех составных частей чекистской деятельности - разведывательной, контрразведывательной, следственной и информационно-аналитической. Деятельность разведаппаратов пограничных войск стала представлять собой единый комплекс разнопорядковых мероприятий, объединенных единой целью - надежной охраной Государственной границы. Агентурная разведка стала составной, одной из ведущих частей разведывательной деятельности, осуществляемой в целом пограничными войсками.
В послевоенный период по мере разгрома крупных буржуазно-националистических банд пограничные войска перестали вести разведывательную работу в приграничных районах сопредельных стран народной демократии. Основные усилия разведаппаратов пограничных войск переносятся на границы с капиталистическими странами, и в первую очередь на границу с Ираном и Турцией, что было обусловлено активизацией деятельности вражеских спецслужб на этом участке. В этот же период разведаппараты погранвойск передали функции следствия по делам о нарушении границы местным органам госбезопасности.
Во второй половине 40-х, в 50-е и в начале 60-х годов шел активный поиск как оптимальной структуры оперативных подразделений и их функций, так и возможных путей объединения разведаппаратов и штабов (прежде всего отделений службы) под одним началом, как это имело место до ликвидации СОЧ. В ходе неоднократных расформирований штабов в пограничных войсках или же их восстановления разведаппараты то включались в них под различными названиями (первые, вторые или пятые отделы), начиная с центра (ГУПВ) и кончая пограничными отрядами, либо включались в штабы только в центре, а в отрядах и округах разведаппараты функционировали параллельно со штабами. В 1946-1947 гг. разведка и служба плодотворно работали в рамках 1-го (оперативно-разведывательного) управления ГУПВ (штаба в главке в этот период не было), правда, при параллельном существовании разведки и штабов в округах и отрядах. Однако ни один из вариантов не оказался достаточно эффективным, и в середине 60-х гг. сложилось положение, выражавшееся в параллельном функционировании штабов и разведаппаратов с подчинением их одному начальнику - начальнику пограничного отряда.
Таким образом, изучение исторического материала показывает, что в деятельности советских пограничников по охране государственной границы начиная с 1924 года лежит концепция, суть которой кратко можно свести к следующему:
-охрана границы рассматривалась в качестве составной части обеспечения государственной безопасности;
-политическая охрана границы осуществлялась пограничными войсками, организационно входящими в структуру чекистского ведомства;
-пограничные войска представляли собой организационное единство оперативных (чекистских) органов и войсковых сил (подразделений, частей, соединений);
-агентурно-оперативная работа являлась основой всей ОСД пограничных войск;
-основными составными частями агентурно-оперативной работы являлись РД и КРД.
Этими идеями были пронизаны все решения ведомственных приказов, указаний и других нормативных актов за рассматриваемый период. Однако на практике в вопросе об органическом сочетании оперативно-разведывательных и войсковых действий в охране границы было не все гладко.
Во второй половине 50-х - начале 60-х гг. начался процесс абсолютизации войсковой деятельности пограничных войск, механическое заимствование способов, форм и видов вооруженной борьбы, присущих армии. В 70-х гг. размывание чекистских методов в охране границы, основу которых составляли РД и КРД, еще больше усилилось.
Исторический опыт свидетельствует, что «военизация» - «болезнь» для пограничников не новая. Попытки внедрения в охрану границы чисто военных форм и методов действий отмечались еще в XIX веке, такие же симптомы фиксировались и в 30-х гг., на что указывало руководство ОГПУ СССР.
В 80-е годы прошлого века в теории и практике погранвойск была предпринята очередная попытка к возрождению диалектического единства чекистских и войсковых начал в охране государственной границы. Примечательно, что пагубность процесса «военизации» охраны границы осознали не только оперативный и руководящий составы разведаппаратов (т.е. агентуристы), но и представители штабов (организаторы войсковой службы), определенные сдвиги стали отмечаться и в пограничной теории. Так, на научно-практической конференции руководящего состава, проведенной на ВПКК в 1987 г., отмечалось: «... не иметь в пограничных войсках хорошо налаженной разведывательной и контрразведывательной работы, службы войск на границе, пронизанных чекистскими методами, означает, по сути дела, не иметь ничего. Пограничные войска без этого окажутся неспособными вести борьбу с хорошо подготовленной агентурой и нарушителями границы. Они превратятся в организацию военного типа, которая будет реагировать только на события, уже совершившиеся, не способную как-то существенно повлиять на предотвращение этих событий».
С момента объединения ФПС и ФСБ России возобладала качественно новая концепция охраны государственной границы - оперативная охраны границы. Сама постановка вопроса для пограничников не нова. В различные периоды (в послевоенный период и в 80-х гг.) и на различных участках границы (эстонский и монгольский) оперативная охрана успешно применялась. Однако масштабы проводимой реформы требуют осмысления.
Проведенный историко-правовой анализ зарождения, становления и развития ОРД в нашем государстве, в т.ч. и в сфере защиты и охраны государственной границы, позволяет сделать следующие предварительные выводы:
1.ОРД (ранее - сыск и розыск) на ранних стадиях своего развития использовала безагентурные методы работы. И лишь в XVIII в. вначале эпизодически и по отдельным, наиболее важным делам, стала использоваться помощь местного населения на негласной основе. Регулярное использование агентуры в правоохранительной деятельности Российской империи началось со второй четверти XIX в. первоначально в политическом сыске, а затем и в уголовном сыске. Окончательное становление агентурных методов работы в политической и уголовной полиции произошло на рубеже XIX и XX вв.
2.Становление и развитие оперативно-разыскной работы на государственной границе имело свои особенности. Защита и охрана границы начиная с момента создания Древнерусского государства и вплоть до революции 1917 г. преимущественно рассматривалась не как правоохранительная деятельность, а как составная часть обороны страны. Длительное время организацией охраны границы занимались военные ведомства, которые осуществляли разведку, в т.ч. агентурную, с нашей территории. Именно в силу этих причин агентурный метод работы в охране границы стал использоваться значительно раньше, нежели в тыловых (глубинных) районах страны.
.На различных этапах своего развития ОРД выполняла различные функции в процессе охраны государственной границы. Основными из них являются две:
-информационное обеспечение действий частей и подразделений, осуществляющих охрану границы (при так называемой «войсковой охране границы»);
-непосредственное выявление, предупреждение и пресечение противоправной деятельности на государственной границе (так называемая «оперативная охрана государственной границы»).
4. Исторический опыт свидетельствует, что ОРД в силу особых условий, в которых она осуществляется, наибольших результатов добивается при органическом взаимодействии с войсковыми силами и средствами.
1.2 Сравнительно-правовой анализ современного отечественного и зарубежного законодательства в сфере оперативно-разыскной деятельности
Накопленный иностранными государствами как положительный, так и отрицательный опыт правового регулирования ОРД может быть использован в российской практике. На современном этапе Россия не может позволить себе роскошь поиска оптимального правового регулирования деятельности правоохранительных органов и спецслужб путем бесчисленных проб и ошибок. При этом автор хотел бы сразу обозначить свою позицию по этому вопросу. Во-первых, речь идет не об изучении организационных структур зарубежных правоохранительных органов и спецслужб, осуществляющих или участвующих в охране государственной границы (что само по себе необходимо и полезно, но выходит за рамки данного исследования), а именно о правовом регулировании их деятельности. Во-вторых, речь идет не о слепом копировании зарубежного опыта правового регулирования ОРД (что зачастую абсолютно невозможно из-за разности правовых систем), а о критическом изучении как положительного, так и отрицательного опыта и поиске всего того, что можно применить в отечественной практике.
В связи с этим особую ценность приобретают сравнительно-правовые исследования российского и зарубежного правового регулирования ОРД, которые имеют существенное значение не только для достижения теоретических, но и практических целей. Сравнительное изучение права позволяет избежать национальной правовой изоляции и в определенной мере способствует предотвращению многих ошибок в процессе реформирования сферы правового регулирования ОРД в Российской Федерации. К сожалению, в отечественной правовой науке сравнительно-правовые исследования ОРД проводятся крайне редко, аналогичное положение складывается и с РД и КРД. Основная масса сравнительно-правовых исследований рассматриваемой проблематики содержится в качестве небольших частных «вкраплений» в работы, посвященные другой тематике, и служат лишь иллюстративным материалом. К сожалению, фундаментального сравнительно-правового исследования отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в сфере ОРД в нашей стране нет.
В этих целях автором осуществлен сравнительно-правовой анализ правового регулирования ОРД в странах СНГ, ЕС, а также США, ФРГ и Великобритании. Выбор автором законодательства данных государств обусловлен следующими причинами. Законодательство США в сфере ОРД являются наиболее подробным, детализированным и открытым по сравнению с аналогичным законодательством других государств. Изучение законодательства как самого ЕС, так и основных государств - членов союза позволяет понять главные тенденции развития правового регулирования ОРД в рамках интеграционного объединения. Страны СНГ имели к началу 90-х гг. единую исходную базу - советское закрытое законодательство, регулирующие ОРД. В своей совокупности сравнительно-правовой анализ законодательства этих государств, по мнению автора, позволяет выявить общее и особенное в правовом регулировании ОРД в отечественном и зарубежном законодательстве, а также помогает определить основные тенденции в его развитии.
Изучение уже имеющихся работ позволяет исследователю сориентироваться в этом безбрежном море нормативных-правовых актов зарубежного законодательства. Уже первичное изучение иностранного законодательства в сфере деятельности правоохранительных органов и спецслужб, прежде всего правового регулирования применения ими на практике ОРД РД и КРД, свидетельствует, что здесь основной, определяющей проблемой является столкновение публично-правовых и частно-правовых интересов. Эта проблема, являясь внутренним противоречием законодательного регулирования изучаемого процесса, одновременно является и его движущей силой, побуждающей к постоянному совершенствованию, поиску оптимального компромисса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и созданием благоприятных условий для деятельности правоохранительных органов и спецслужб.
Процесс поиска такого оптимального компромисса в законодательстве как западноевропейских государств, так и США занял довольно длительное время - 30-70-е гг. прошлого века. В результате на Западе пришли к осознанию того, что права и свободы частного лица не могут абсолютно доминировать над интересами безопасности государства и общества. При этом права гражданина, сталкивающегося с ОРД, КРД, а в отдельных случаях и с РД, осуществляемой государственными органами, должны быть максимально защищены. В этих целях в США и в западноевропейских государствах были приняты законы, содержащие нормы как материального, так и процессуального права, подробно регламентирующие процедуры защиты прав гражданина.
Отечественный опыт свидетельствует, что нашим правоохранительным органам и спецслужбам в царский и советский период не приходилось сталкиваться с такой постановкой вопроса, так как власти не осознавали необходимости подобного регулирования. Соответственно отечественная правовая наука не вела подробных и детальных исследований в этом направлении, в т.ч. не «наработала» реальных рекомендаций, которыми могли бы воспользоваться практические работники. Поэтому, впервые столкнувшись не в теории, а на практике в конце 80-х - начале 90-х гг. с законодательными новациями переходного периода о защите прав гражданина, правоохранительные органы и спецслужбы оказались юридически беззащитными ввиду отсутствия детального законодательства, а практические работники оказались психологически деморализованы, т.к. наработанного опыта разрешения подобных конфликтов не было. Представляется, что данная проблема и в настоящее время в нашем государстве еще далека от приемлемого решения.
В теории и практике различных государств существует два подхода к правовому регулированию ОРД, РД и КРД, которые условно можно назвать «ограниченным» и «расширенным». Наиболее типичным представителем «расширенного» правового регулирования ОРД, РД и КРД является законодательство США. Сторонники первого подхода считают, что на законодательном уровне достаточно зафиксировать наиболее важные концептуальные положения - дать определения, определить компетенцию, сформулировав права и обязанности, кратко указать на виды контроля за тем или иным видом конспиративной деятельности. Все остальное, по мнению сторонников такого подхода, должно содержаться в подзаконных нормативных-правовых актах преимущественно закрытого характера.
Именно такой подход наблюдается в Российской Федерации и странах, образовавшихся на постсоветском пространстве и входящих в СНГ. Не является исключением и законодательство стран Балтии, несмотря на то, что они стали членами ЕС. Ознакомление с законодательством Латвии, Литвы и Эстонии в сфере правового регулирования ОРД, РД и КРД свидетельствует, что оно не только по названию самих законов, но и по фактическому содержанию, структуре и, что самое главное, по краткости изложения и крайне высокой стабильности очень близко к российскому законодательству.
Принятое в начале 90-х гг. сразу же после обретения независимости законодательство стран СНГ и Балтии в сфере ОРД, РД и КРД продолжает оставаться крайне кратким и практически неизменным, подвергаясь лишь частичным изменениям и дополнениям. Такое положение можно объяснить длительной общностью правовых школ, имеющих в своей основе советскую доктрину права. Ю.Б. Сутормин, исследуя вопросы правового регулирования деятельности военной разведки в Российской Федерации и в западных странах, приходит к схожим выводам. Так, в частности, он пишет: «Американское законодательство представляет собой не «застывшую», как в России, нормативную базу, а динамично развивающуюся систему, четко реагирующую на изменения, происходящие в мире и внутри страны». М.Ю. Дундуков прямо указывает, что «…рано или поздно России также придется существенно расширить законодательную основу организации и деятельности своих разведывательных и контрразведывательных служб, что нынешних нескольких законов, затрагивающих разведывательную и контрразведывательную проблематику, вряд ли будет достаточно для урегулирования всего того многообразия отношений, с которыми приходится сталкиваться разведке и контрразведке в процессе своей повседневной деятельности (и из которых далеко не все должным образом могут быть урегулированы средствами подзаконного нормотворчества)».
Прямо противоположную картину можно наблюдать в законодательстве западных государств, прежде всего в США, где каждый год вносятся весьма существенные поправки и дополнения в систему законодательных актов, образующих правовой фундамент деятельности правоохранительных органов и спецслужб в сфере ОРД, РД и КРД.
В историческом плане практика правовой регламентации именно на законодательном уровне ОРД, РД и КРД возникла относительно недавно. Даже в США, имеющих в настоящее время самую развитую в этой сфере правовую систему, Закон о шпионаже был принят лишь в 1917 г. И лишь накануне Второй мировой войны в связи с резкой активизацией деятельности германской разведки в США был принят ряд законов. Реальная правовая реформа в США на уровне принятия федеральных законов, регулирующих правовой статус и деятельность спецслужб, началась в 1947 г. с принятия Закона о национальной безопасности. С этого же времени начался постепенный переход от регулирования этой деятельности подзаконными нормативными-правовыми актами к преимущественному регулированию на уровне федерального закона или приказов, директив и меморандумов Президента США. Среди наиболее значимых федеральных законов следует прежде всего отметить следующие: Закон «О ЦРУ» 1949 г.; Закон «О внутренней безопасности» 1950 г.; Закон «О контроле за подрывной деятельностью» 1950 г.; Закон «О заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения» 1950 г.; Закон «О свободе информации» 1966 г.; Закон «О защите информации« 1967 г.; Закон «О контроле над преступностью» 1968 г.; Закон «О защите установочных данных разведчиков» 1971 г.; Закон «Об охране частной жизни» 1974 г.; «Закон о наблюдении за иностранными разведками» 1978 г., Закон «Об организации разведки» 1992 г.; Закон «О коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам» 1994 г. и др. Кроме того, в США ежегодно принимается закон о полномочиях разведки на следующий финансовый год.
Исключением из круга отношений, урегулированных федеральными законами и открытыми нормативными правовыми актами Президента США составляют лишь вопросы собственно оперативной деятельности, которые в силу своей специфики не могут быть открытыми.
Некодифицированность законодательства является отличительной особенностью многих государств англосаксонской системы права. Обычно в качестве примера приводят Великобританию. Действительно, до 2000 г. это касалось и английского законодательства в области ОРД. Однако в силу происходящих изменений, связанных прежде всего со вступлением Великобритании в ЕС, в этом направлении стали происходить существенные изменения. Так, в 2000 г. был принят нормативный-правовой акт, который как по уровню кодификации, так и по содержанию свидетельствует о значительном прогрессе законотворческой техники и кодификационного процесса, - «Акт о регулировании разыскных полномочий».
Указанный нормативный-правовой акт «кодифицировал все предыдущее законодательство Великобритании, касающееся вопросов ОРД, особенно в части регулирования порядка ограничения определенных прав граждан». До принятия данного акта отдельные вопросы ОРД регулировались в основном следующими законодательными актами: «О телеграфе» 1949 г.; «О перехвате сообщений» - 1985 г.; «О службе безопасности» - 1989 г. (с изменениями, внесенными в 1996 г.); «О разведывательных службах» - 1994г.; «О полиции» - 1997 г..
Акт был принят 28 июля 2000 г. Он состоит из пяти частей и пяти приложений. Акт регламентирует порядок санкционирования и проведения ОРМ, затрагивающих некоторые права человека. В Акте применительно к каждому из этих мероприятий устанавливаются «цели, для которых оно может проводиться; категории сотрудников государственных органов, которые могут его санкционировать; категории сотрудников, которые могут его проводить; порядок независимого судебного контроля; порядок удовлетворения жалоб отдельных лиц».
Таким образом, рассматриваемый нормативный правовой акт имеет следующие существенные особенности, которые могут представлять интерес для отечественных законодателей, ученых и правоприменителей в сфере правового регулирования ОРД:
-кодифицирует, систематизирует практически все оперативно-разыскное законодательство Великобритании;
-регулирует всю негласную деятельность специальных служб и правоприменительных органов Великобритании, касающуюся основных прав граждан;
-распространяет свое действие на все правоохранительные органы Великобритании;
-устанавливает четкие основания, условия и порядок санкционирования и проведения ОРМ на основе обобщения и кодификации ранее действовавшего законодательства с учетом опыта других государств и рекомендаций Европейского Суда по правам человека.
Изучение иностранного законодательства приводит к парадоксальному, на первый взгляд, выводу: сама ОРД осуществляется соответствующими подразделениями правоохранительных органов и специальных служб всех государств, а вот термин, обозначающий эту деятельность, неодинаков у различных государств.
Изучение зарубежного законодательства в сфере ОРД позволяет автору говорить о возможности сгруппировать весь массив нормативных-правовых актов различных государств в три основные группы, принципиально отличающиеся друг от друга как по подходу к определению содержания самого исследуемого понятия, так и по способам правового регулирования этой деятельности. Возможно, при более детальном сравнительно-правовом анализе законодательства большего количества государств Азии, Африки и Латинской Америки будут выявлены и другие подходы.
К первой группе можно отнести законодательство стран СНГ. Ко второй группе можно отнести законодательство государств континентальной Европы - прежде всего государств - членов ЕС, включая Латвию, Литву и Эстонию, а также бывшие европейские социалистические страны.
К третьей группе можно отнести законодательство США, Великобритании, Ирландии и других государств, относящихся к англо-саксонской системе права. В законодательстве этой группы государств также не используется термин «ОРД», каждое государство имеет свое собственное национальное законодательство в этой сфере. В этой группе не наблюдается тенденций к гармонизации или унификации полицейского права. Однако источником права служат судебные решения.
Рассматривая законодательство в сфере оперативно-разыскной деятельности первой группы государств, т.е. входящих в СНГ, следует отметить, что здесь отчетливо просматривается единый источник (законодательство бывшего СССР) и схожесть подходов к определению понятия ОРД и его содержания. В законодательстве этой группы государств не только используется термин «оперативно-разыскная деятельность», но и есть законы об этом виде деятельности. Более того, в рамках СНГ приняты два модельных закона «Об оперативно-розыскной деятельности», модельный «уголовно-процессуальный кодекс», модельный закон «О внешней разведке», модельный закон «О полиции (милиции)» и многие другие модельные законы в сфере борьбы с преступностью, в т.ч. с преступлениями, носящими трансграничный характер.
Существует Соглашение, подписанное Советом командующих пограничными войсками государств - членов СНГ «О сотрудничестве пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств в оперативно-розыскной деятельности». Существенным вкладом в формирование законодательства государств - членов СНГ в сфере охраны государственных границ стали международные соглашения, заключенные в рамках СНГ. Кроме того, Российская Федерация в двустороннем порядке заключила межправительственные соглашения о сотрудничестве по пограничным вопросам со всеми государствами - членами СНГ. Аналогичные соглашения заключены и в сфере борьбы с преступностью.
Если подойти к анализу правового регулирования ОРД на пространстве СНГ с формально-юридических позиций, то создается впечатление о его полной урегулированности и полной гармонии.
Однако, несмотря на общую (советскую) исходную правовую школу, наличие общего модельного законодательства и значительного количества международных соглашений, ситуация далека от идеальной. Причин здесь несколько.
Во-первых, модельный закон - это законодательный акт рекомендательного, но необязательного характера. Он содержит лишь типовые нормы и дает только нормативную ориентацию для национального законодательного органа.
Во-вторых, вряд ли можно полностью согласиться с отдельными утверждениями о том, что модельное законодательство служит средством унификации и гармонизации.
Не отрицая положительной роли модельного законодательства и необходимости его разработки, автор полагает, что модельное законодательство в том виде, в каком оно существует в СНГ, может выступать лишь в роли некоего ориентира для национальных законодательных органов. В отличие от внутреннего законодательства ЕС, обладающего императивностью для всех государств - членов ЕС и влекущего реальные санкции, модельное законодательство СНГ таковыми качествами не обладает. Это дает основание отдельным авторам утверждать, что модельные законы не являются правовыми актами. Однако другие ученые считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение.
Наибольший интерес с точки зрения международной гармонизации и унификации разыскного права представляет законодательство государств второй группы, и в первую очередь законодательство ЕС как наиболее продвинутого интеграционного объединения. В ЕС отсутствует практика модельных законов. Специалисты в области европейского права отмечают, что инструментом унификации законодательства в ЕС служат регламенты и решения, инструментом гармонизации права служит директива, а в сфере уголовного и уголовно-процессуального права - рамочное решение. Характерной чертой регламентов и решений является их строгая обязательность для всех государств - членов ЕС. Если бы в отношении упомянутых выше актов ЕС, которые издаются тысячами, применялась такая же громоздкая процедура, какая применяется в странах СНГ, т.е. необходимость самостоятельной имплементации каждого из них в национальные правовые системы, то она вызвала бы полный паралич Союза. Применительно к теме монографического исследования особый интерес в европейском праве представляют так называемые «шенгенские соглашения» (shengen acquis), или шенгенское право и «пространство свободы, безопасности и правосудия», определяющие порядок охраны внешних границ ЕС.
В частности, при обсуждении идеи создания «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия» участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, то есть сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из основных целей данного положения состояла в том, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом государстве Союза на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.
С образованием ЕС постепенно его компетенция стала распространяться не только на экономические отношения, но и на внешнюю политику борьбы с преступностью. Таким образом, с созданием Союза в интеграционном сотрудничестве государств-членов появились новые области взаимодействия, имеющие межгосударственный характер. Они заметно отличались от коммунитарного (наднационального) характера сотрудничества, сложившегося ранее в рамках сообществ. Включение в Договор о Европейском Союзе положений, относящихся к сотрудничеству в сфере правосудия и внутренних дел, оправдывалось обострением проблем, связанных с иммиграцией лиц из третьих государств в страны Союза, нелегальной перевозкой наркотиков и распространением терроризма. Отмена пограничного и таможенного контроля на внутренних границах, кроме того, повлекла за собой появление так называемой «мобильной преступности» внутри самого ЕС.
Логика создания единого рынка с отменой пограничного и таможенного контроля на внутренних границах и одновременным укреплением охраны внешних рубежей требовала координации соответствующей политики и унификации правовых норм и правоохранительной деятельности всех государств - членов ЕС. Основная цель проводимой работы состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.
Из громадного количества осуществляемых в рамках ЕС мероприятий по обеспечению внутренней безопасности применительно к теме исследования наибольшее значение имеют следующие:
.Создание единообразных правовых норм по пропуску лиц и транспортных средств через внешние границы ЕС, строго обязательных для всех участников Шенгенских соглашений, выразившееся в создании «Шенгенского (или Пограничного) кодекса».
2.Создание единообразных правовых норм по выдаче виз иностранцам и лицам без гражданства, въезжающим на территорию, строго обязательных для всех участников Шенгенских соглашений, выразившееся в создании Визового кодекса «Visa Code».
.Создание в рамках ЕС наднациональных органов по борьбе с трансграничной преступностью и охраной внешних границ Союза - Европола и Фронтекса.
.Создание единых информационных систем «ШИС II», «Евродак», «Виза» и информационной системы Европола.
Обращает на себя внимание, что первые кодифицированные нормативные-правовые акты, а также объединенные информационные системы появились в сфере обеспечения внутренней безопасности, и прежде всего в сфере охраны внешних границ ЕС. Также автор обращает внимание на то, что в органах исполнительной власти Российской Федерации тоже существуют информационные системы, но они недоступны для других заинтересованных сотрудников. В связи с этим автор предлагает создание информационного поля, которое должно включать в себя необходимые данные не только ФСБ России, но иных федеральных органов исполнительной власти.
Учитывая существующие в ЕС тенденции к унификации и гармонизации национально-правовых систем в сфере правоохранительной деятельности, а также появление наднационального (коммунитарного) права связанного в этой области, прежде всего, с охраной внешних границ ЕС, вполне резонными выглядят предложения чиновников ЕС о создании единой пограничной охраны. В качестве прототипа обычно ссылаются на уже созданный наднациональный орган по координации охраны внешних границ Союза - Фронтекс. В случае реализации этого проекта резонно ожидать издания регламента ЕС, который будет единообразно регулировать оперативно-разыскную работу на всех внешних границах ЕС.
Выводы:
.В каждом государстве имеется собственная система правового регулирования ОРД. Даже на постсоветском пространстве нет двух государств, где бы были абсолютно одинаковые национально-правовые системы, в т.ч. идентично регулировалось бы исследуемое нами явление.
2.При самом общем подходе в различных национально-правовых системах можно обнаружить и схожие моменты - четкое разграничение на законодательном уровне ОРД РД и КРД, а также использование в правоохранительной деятельности (прежде всего в уголовно-процессуальной) результатов ОРД и КРД.
.Изучение иностранного законодательства в сфере охраны государственной границы свидетельствует, что государства активно используют ОРД в качестве одного из основных элементов в общей системе мер по охране собственных границ.
.В условиях происходящих в мире интеграционных процессов отмечается тенденция не только к гармонизации или унификации национальных законодательств, в т.ч. и в сфере охраны государственной границы, но и к появлению качественно нового законодательства - наднационального. Наибольших успехов в этом направлении достиг ЕС, создавший собственное законодательство, в т.ч. и по охране внешних границ.
При попытках адаптировать к российским реалиям зарубежный опыт нормотворчества в сфере ОРД, КРД и РД следует учитывать тот факт, что прямые заимствования вряд ли возможны. Следует учитывать существующие различия в правовых системах и особенности становления правоохранительных органов и спецслужб
процессуальный дознание граница правовой
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ
Проводимая в стране реформа законодательства в области оперативно-разыскной деятельности затрагивает и такой правовой институт как военная служба. В период с 1991 по 2012 годы в процессе кардинального преобразования оперативно-разыскной деятельности, определено её место и значение в военной службы, существенно изменилась нормативная правовая база регулирующая данный вид деятельности.
Проблема терминологического ряда в сфере правового регулирования ОРД во многом обусловлена недостаточной теоретической разработанностью понятий более высокого порядка. Недостаточная теоретическая разработанность понятий более высокого порядка ведет к сложностям в разграничении схожих, но таких самостоятельных видов деятельности, как ОРД, РД и КРД.
Исследование проблем, связанных с созданием понятийного аппарата и содержание правовой природы оперативно-разыскной деятельности, а так же дальнейшие пути ее совершенствования в области безопасности государства посвящена данная глава исследования.
§ 1.1 Оперативно-разыскная деятельность в системе основных понятий и терминов в сфере обеспечения национальной безопасности
Развитие законодательства порождает бесконечные споры ученых о правовых институтах, нормах права, об особенностях их применения и т.п. ОРД не составляет исключения. Трудно найти научную работу, связанную с исследованием проблем ОРД, в которой бы не предпринимались попытки уточнить те или иные понятия.
Известно, что одни и те же феномены внешней действительности не только в обычном языке, но и в научных терминах могут обозначаться по разному. Поэтому, приступая к любому правовому исследованию, по мнению автора, целесообразно сразу же определиться с содержанием основных понятий и терминов. Сфера правового регулирования ОРД не представляет исключения.
Как известно, юридические термины - это средство, с помощью которого конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Слова в правовых источниках служат тем исходным строительным материалом, на котором основывается и с помощью которого формулируется юридическая мысль. Обычный словесный знак представляет языковую (словесную) картину мира, а словесный знак в составе правовой нормы создает «юридическую действительность».
Являясь первичным материалом для написания норм права, юридические термины имеют сквозное значение. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю: отменяет и изменяет нормы; устанавливает новые правила поведения; закрепляет сложившиеся общественные отношения. С помощью юридических терминов какие-либо волеизъявления принимают форму законов и подзаконных нормативных правовых актов.
В правовой литературе юридические термины обычно подразделяют на три вида: а) общеупотребительные термины, которые используются в т.ч. и в обыденной речи и понятны всем; б) специально-юридические термины, которые обладают особым правовым содержанием (протокол допроса, исковое заявление и т.п.). Такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т.д.;
в) технические термины, которые отражают область специальных знаний, например, правила техники безопасности, техническое обслуживание оборудования, проведение экспертизы технических решений и т.п.
Эффективность юридических терминов зависит, прежде всего, от того, как законодатель выполняет ряд правил, предъявляемых к юридической терминологии. Таковыми являются: а) единство терминологии. Иными словами, необходимо, чтобы для обозначения одних и тех же понятий использовались одни и те же термины; б) использование общепризнанных терминов, т.е. термины должны употребляться в повседневной жизни и быть понятны населению; в) стабильность терминологии.
Недопустимо без достаточных на то оснований отказываться от используемых юридических терминов.
Юридический термин - это одновременно и своего рода правовая абстракция. Д.А.Керимов, характеризуя правовую абстракцию, писал, что она отнюдь не является продуктом произвольного теоретизирования, а рождается на почве юридической практики, резюмирует, конкретизирует, упорядочивает многосторонний практический опыт возникновения, действия, развития права.
Представляется, что применительно к теме данного монографического исследования такой правовой абстракцией должно являться понятие безопасности. Однако, по мнению автора, хотя в современном отечественном законодательстве в сфере безопасности уже и существуют такие юридические конструкции, которые, повторяясь в главном, но отличаясь общими существенными признаками, тем не менее не объединены необходимой правовой абстракцией и, соответственно, не имеют своего официального наименования - термина. В ныне действующем законодательстве в сфере безопасности существует и другая проблема - одновременное использование законодателем ряда близких по содержанию терминов без раскрытия их содержания. Законодатель, например, использует термины «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность» и др., но, за исключением первого термина, не дает их определения и не раскрывает их содержания. Подобное положение приводит к тому, что при анализе понятий более «низкого» порядка исследователь неизбежно сталкивается с трудностями классификации. В науке с античных времен известно суждение о том, что, не разобравшись с общим, неминуемо будешь путаться в частном. Так, по мнению автора, без уточнения содержания и, главное, без построения иерархии таких терминов, как «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность», невозможно на достаточно высоком научном уровне исследовать такие понятия, как «оперативно-разыскная деятельность», «контрразведывательная деятельность» и «разведывательная деятельность». Эти термины использует законодатель, а в теории уже длительное время ведутся безрезультатные споры - различные ли это виды деятельности или же это три составные части одного и того же явления. Так, например, в автореферате докторской диссертации С.Н. Жарова рассматриваются следующие «направления охраны правопорядка, в которых применяется ОРД: политический розыск, уголовный сыск, разведка и контрразведка». Подобная постановка вопроса вызывает целый ряд дополнительных вопросов. Поэтому актуальна, по нашему мнению, постановка вопроса о введении в правовую ткань законодательства о безопасности новых терминов или об уточнении содержания уже существующих. «Их служебная роль состоит в том, чтобы вместо пространного описания одной или нескольких юридических реалий кратко (почти символически) обозначить всю совокупность многочисленных слагаемых, из которых выкристаллизовывается понятие». С помощью новых или уточненных уже существующих в законодательстве о безопасности терминов удобнее будет формулировать недостающие правовые нормы и юридические конструкции, осуществлять классификацию терминов и понятий.
Поскольку понятия в праве суть ведущие смысловые конструкции, необходимо для их обозначения использовать адекватные термины. При этом следует, прежде всего, учитывать системные связи внутри понятия и между понятиями, а также принимать во внимание общепринятые лексико-семантические нормы функционирования разных значений термина. Оперативно-разыскное законодательство наряду с общеупотребимыми словами использует слова точного значения - термины, принципиальное отличие которых от обычных слов состоит в том, что они включают элемент специального (научного) знания. Отражение в термине специального юридического знания требует особо внимательного подхода к выбору терминов.
В современных условиях задача усложняется в связи с пересмотром некоторых основополагающих идей правового регулирования даже не столько самой ОРД, сколько законодательства о безопасности в целом. Это объясняется происходящими политическими, экономическими и иными изменениями в Российской Федерации, а также новыми теоретическими наработками и выдвижением предложений об уточнении лексического состава законодательства об исследуемом виде деятельности. Изменение сущности явлений, а порой и лишь отдельных качественных характеристик, обязательно влечет за собой выработку новых терминов, а иногда и возврат к хорошо забытым старым.
Оперативно-разыскная работа (уголовный сыск или криминальный сыск) как вид деятельности известна отечественной и зарубежной практике с древнейших времен и во многих странах. В различные исторические периоды она именовалась по-разному. Специально занимавшийся этой проблемой В.И. Елинский в своей монографии отмечал, что формировавшаяся в течение многих веков ОРД (уголовно-сыскная) лексика различна по своему происхождению. В ее составе выделяются два пласта: исконная лексика и заимствованная. Исконная лексика представлена словами «сыск», «розыск», «сыщик», «искать», «след», «молва» и др..
Вопрос о терминологии, будучи, на первый взгляд, малозначимым, второстепенным, тем не менее, влечет за собой более существенные вопросы. До принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в ведомственных нормативных актах как органов государственной безопасности, так и органов внутренних дел преимущественно использовались термины: «оперативная деятельность», «агентурно-оперативная деятельность», «сыскная деятельность» и др. В довоенных, времен войны и первых послевоенных годов в ведомственных актах ВЧК, ГПУ, ОГПУ, НКВД, НКГБ, МГБ, МВД и даже еще КГБ при СМ СССР активно использовались термины: «осведомление», «освещение», «оперативное прикрытие», «оперативное обеспечение», «оперативное освещение» и др. Не существовало и нынешней проблемы разграничения терминов «оперативно-разыскная деятельность» и «контрразведывательная деятельность», т.к. первый в нормативных правовых актах вообще не использовался. Изучение не только нормативных правовых актов того времени, но и переписки между различными органами по вопросам оперативной деятельности свидетельствует, что уже в довоенный период термин «оперативная деятельность», или «оперативная работа», использовался в самом широком смысле. То есть он объединял в себе понятия ОРД (в современном понимании этого термина), РД и КРД. При необходимости более конкретного указания в документе на характер деятельности употреблялись уточняющие термины: «разведывательное освещение закордонной полосы», «контрразведывательное (или оперативное) освещение нашего прикордона», «оперативное наблюдение» за определенными категориями лиц, в т.ч. и на сопредельной территории. Примеры можно продолжать, но ознакомление с документами того периода свидетельствует однозначно о следующем. Термин «оперативная деятельность» до принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в практической деятельности применялся как собственно к сыску (в современной терминологии - «оперативно-разыскная деятельность»), так и к контрразведывательной и разведывательной деятельности. В повседневной жизни, в устной речи и переписке оперативного состава органов ФСБ и МВД и в настоящее время продолжают использоваться термины «оперативная работа» и «оперативная деятельность».
Что касается понятия «оперативно-разыскная деятельность», то на уровне закона в отечественном праве впервые оно было использовано в 1959 г. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-разыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Обращает внимание то, что законодатель в этих законодательных актах использует термин не «оперативно-разыскная деятельность», а «оперативно-разыскные меры» и не раскрывает их содержания. И лишь с принятием в 1995 г. закона «Об оперативно-розыскной деятельности» законодатель определил содержание данного понятия.
Автор хотел бы обратить внимание на следующее обстоятельство. Термин «оперативно-разыскная деятельность», зародившись в Советском Союзе, так и не вышел за пределы его государственной границы. Даже в бывших социалистических странах он не нашел широкого применения и употреблялся лишь в международных межведомственных соглашениях МВД СССР и межведомственной переписке отечественных правоохранительных органов с зарубежными коллегами. Еще в преддверии принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» во ВНИИ МВД СССР отмечали, что в капиталистических и социалистических странах термин «оперативно-разыскная деятельность» отсутствует.
С распадом социалистического содружества, а затем и Советского Союза термин «оперативно-разыскная деятельность» используется только в законодательстве государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, в т.ч. и стран Балтии - Латвии, Литвы и Эстонии. Однако объем содержания, вкладываемого в термин «оперативно-разыскная деятельность», в законодательстве даже этих государств не всегда совпадает. Данное обстоятельство свидетельствует об условном, субъективном характере самого термина «оперативно-разыскная деятельность» и возможности его замены термином, более точно отражающим сущностные характеристики этого феномена, а именно «уголовно-сыскная деятельность».
О роли субъективного фактора в вопросах терминологии оперативной деятельности может свидетельствовать следующий факт. Известный специалист в области истории советских органов государственной безопасности В.В. Коровин отмечал, что в документах и материалах ВЧК за 1918 - 1921 гг. даже не упоминается такой термин, как «контрразведка», и, соответственно, «контрразведывательная деятельность» (или «работа»), хотя термины «шпионаж» и «борьба со шпионажем» используются сразу же после создания ВЧК. Представляется, что здесь мы сталкиваемся с действием социально-психологического фактора.
Термин «контрразведка» ассоциировался с деятельностью спецслужб белогвардейских формирований - главного противника молодого Советского государства и поэтому психологически был неприемлем. И лишь после окончания Гражданской войны и постепенного укрепления государственного аппарата в деятельности органов государственной безопасности начинает использоваться термин «контрразведка» и, соответственно, термин «контрразведывательная работа». Второго июля 1922 г. из Особого отдела Секретно-оперативного управления ГПУ был выделен Контрразведывательный отдел (КРО).
При этом термин «контрразведывательная работа» понимался в самом широком смысле, соответственно, и обязанности КРО выходили за формальные признаки контрразведывательной деятельности. Задачами Контрразведывательного отдела были борьба с иностранными разведками, белогвардейскими организациями и контрреволюционными партиями как за рубежом, так и на территории РСФСР, - на промышленных предприятиях, транспорте, в государственных учреждениях, частях и соединениях армии и флота, борьба с заговорами, бандитизмом, а также с незаконными переходами границы и контрабандой. Все это также свидетельствует об условности термина «оперативно-разыскная деятельность».
По мнению автора, рассматривать правовое регулирование ОРД вне связи с таким базовым понятием, как безопасность во всех ее видах, малоперспективно. Несмотря на то, что различные государства на протяжении многих веков заняты обеспечением безопасности и правопорядка, а сама эта деятельность находится в центре внимания не только юристов, но и ученых самых различных специальностей, в современной отечественной и иностранной научной литературе отсутствует единое понимание и трактование основополагающих терминов.
При этом, по мнению автора, используемый понятийный аппарат применительно к теме монографического исследования целесообразно рассматривать в двух плоскостях. Во-первых, в узком смысле слова - т.е. объем понятия самого термина «оперативно-разыскная деятельность», а также содержание наиболее близких к нему понятий - «контрразведывательная деятельность», «разведывательная деятельность» и некоторых других. Во-вторых, в широком смысле слова - т. е. объем понятий более высокого уровня, являющихся определяющими для ОРД, РД и КРД. К таким терминам следует отнести такое широкое и разноплановое понятие, как «безопасность», и прежде всего такие ее разновидности, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность», «внутренняя безопасность», «внешняя безопасность» и некоторые другие. Кроме понятия «безопасность» для исследования ОРД немаловажное значение имеет четкое определение понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», а также широко используемого, но отсутствующего в законодательстве термина «спецслужбы».
Специалисты отмечают, что появившийся еще в XII в. термин «безопасность» постепенно трансформировался из философско-этического понятия в правовое. Уже в XVIII в. Томас Гоббс писал, что обеспечение безопасности является главной целью государства. Современный исследователь С.А. Воронцов приходит к обоснованному выводу о том, что «к XIX в. сложились две основные концепции обеспечения безопасности. Первая имела в своей основе постоянный и тотальный надзор за гражданами со стороны политической полиции, наделенной широкими полномочиями, позволяющими вмешиваться во все сферы жизни общества, зачастую нарушая права и свободы личности. Вторая отражала буржуазные отношения и сводилась к тому, что государство обязано создавать условия для безопасности и благосостояния своих граждан и достигать подобного состояния за счет инициативы каждого из них».
В начале XX в. появляется широко известный в настоящее время термин «национальная безопасность», используемый не только юристами, но и политологами, историками, специалистами в области международных отношений и многими другими. В постсоветское время этот термин стал применяться в нашей стране не только на доктринальном уровне, но и в законодательстве. В отечественном законодательстве определение понятия «национальная безопасность» первоначально было дано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, а затем в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В настоящее время под национальной безопасностью Российской Федерации понимается «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».
Термин «государственная безопасность» в отечественном праве появился в 1934 г. с момента создания объединенного НКВД и широко применялся как на законодательном, так и на доктринальном уровне. Так, особенная часть УК РСФСР открывалась главой о государственных (особо опасных и иных) преступлениях. На доктринальном уровне государственная безопасность включала две составляющие - внутреннюю и внешнюю.
В настоящее время термины «безопасность государства» и «государственная безопасность», несмотря на то что они есть в тексте Конституции, в нормативных правовых актах различного уровня, практически не используются. Крайне редко этот термин используется и в работах правоведов. При этом современные авторы, используя этот термин в своих работах, как правило, не раскрывают его содержания. Данное положение можно объяснить как минимум двумя причинами. Во-первых, малочисленностью правоведов, специализирующихся в сфере государственной безопасности, а также закрытостью отдельных исследований в этой сфере. Во-вторых, происходящими изменениями в понимании самой сути, содержания и направленности терминов более высокого порядка - «безопасность» и «национальная безопасность». Подходы к понятию «государственная безопасность», выработанные в советский период, плохо сочетаются с современной парадигмой безопасности Российской Федерации. При этом автор под термином «парадигма» понимает совокупность ряда общих допущений, разделяемых научным сообществом или его частью, на которые в дальнейшем ориентируются теоретические и эмпирические исследования. Применительно к теме монографического исследования, по мнению автора, можно говорить, по крайней мере, о двух основных подходах (парадигмах) к пониманию ОРД широком и узком. Сторонники первого подхода считают, что ОРД является обобщающим понятием и включает в себя сыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность. Изучение доступной автору литературы позволяет высказать предположение, что первым толчком к формированию подобного понимания ОРД, возможно, стало неоднократно высказывавшееся профессором А.Ю. Шумиловым положение о «широком» и «узком» понимании ОРД. Однако, по нашему мнению, такой подход следует рассматривать пока лишь как научную гипотезу. Каких-либо глубоких исследований на уровне открытых докторских диссертаций, рассматривающих сущностные характеристики этих трех понятий в их сравнительно-правовом анализе, не проводилось. Сторонники «узкого» подхода исходят из того, что это три самостоятельных вида государственной деятельности. Однако серьезные научные исследования, подтверждающие позиции сторонников «узкого» подхода, также отсутствуют.
Для того чтобы решить эту проблему, по мнению автора, необходимо опираться на понятия более высокого порядка. Однако, как уже отмечалось, в настоящее время термины «безопасность государства» и «государственная безопасность» правоведами практически не используются. Если роль термина «безопасность государства» в определенной мере восполняет понятие «национальная безопасность», то в отношении понятия «государственная безопасность» такой замены нет.
Складывается ситуация: никто не оспаривает общеизвестный факт одновременного существования в Российской Федерации как общества, так и государства. По образному замечанию М.А. Молчанова, «безгосударственное гражданское общество пока никто не обнаружил». Не вдаваясь в тонкости спора о соотношении понятий «государство» и «общество», автор хотел бы отметить следующее. Параллельное существование понятий «государство» и «общество» предполагает и параллельное существование понятий «государственная безопасность» и «общественная безопасность». Безопасность общества обеспечивает прежде всего именно государство. Это одна из основных функций государства. Как может государство обеспечить безопасность общества, если оно не обеспечивает собственную безопасность? Однако термин «общественная безопасность» в современной правовой литературе и практической деятельности не только существует, но и активно разрабатывается в основном научными сотрудниками органов внутренних дел, а термин «государственная безопасность» не только не исследуется учеными, но и практически не употребляется.
Понятие общественной безопасности, по мнению автора, в современных условиях не менее дискуссионно, нежели понятие государственной безопасности. Представляется, что в правовой литературе сохраняется определенная тенденция из советского периода, когда эти понятия увязывались лишь с деятельностью, т.е. с компетенцией, Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности. В современных условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации подобный «узкий» подход к пониманию общественной безопасности вряд ли можно признать правомерным. Однако и излишне «широкое» толкование понятия общественной безопасности, охватывающее всю совокупность социальных процессов, вряд ли допустимо. При таком («широком») подходе к пониманию общественной безопасности ее объем поглотит понятия не только государственной безопасности и безопасности государства, но и национальной безопасности.
Правоведы отмечают, что понятие «национальная безопасность» фактически вытеснило понятие «государственная безопасность», поясняя, что причины подобного положения имеют скорее политический, нежели правовой характер. Представляется целесообразным добавить, что среди причин сложившегося положения с терминологией в сфере безопасности можно было бы отметить и наметившуюся негативную тенденцию к копированию порой механического переноса понятий (соответственно терминов и определений) и даже отдельных правовых институтов иностранного права. Несмотря на широкое использование как в нормативных правовых актах, так и в теории термина «национальная безопасность», четкости в его понимании пока не достигнуто. Не создано и право национальной безопасности как комплексная отрасль российского права. В.Е. Чеканов, рассматривая структуру национальной безопасности, отмечает, что на современном этапе ее правовую основу составляют более 250 законодательных и около 1000 подзаконных (в т.ч. ведомственных) нормативных актов, «однако до сих пор не определены объект, предмет, метод правового регулирования, функции и принципы права национальной безопасности».
В.Б. Чамаров, рассматривая основные недостатки правового регулирования в пограничной сфере, особо отмечает: «отсутствует единство терминологии, что влечет рассогласованность системы правовых актов».
Если посмотреть на проблему терминологии в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации в целом, т.е. шире, нежели только в ее составной части - пограничной сфере, то мы обнаружим аналогичную ситуацию.
Так, если с помощью электронного каталога РГБ проанализировать количество отечественными учеными самых разных специальностей защищенных открытых (несекретных) диссертаций, посвященных проблемам национальной, государственной и общественной безопасности за последние 20 лет (т.е. за весь постсоветский период. Проблемам национальной безопасности посвящено 360 диссертаций, в т.ч. 102 докторские работы (из них юристами подготовлено 102). По проблемам общественной безопасности подготовлено 166 диссертаций (из них юристами подготовлено 98), а по проблемам государственной безопасности - всего 7 диссертаций, в т.ч. 1 докторская (по истории).
Цифры говорят сами за себя. Соотношение количества исследований различных видов безопасности явно несопоставимо. При этом следует особо указать, что четыре диссертационных исследования из семи, посвященных проблемам государственной безопасности, подготовлены не юристами и рассматривают не сущностные характеристики государственной безопасности, а исторические аспекты деятельности органов госбезопасности.
В результате таких подходов складывается ситуация, когда размывается содержание основополагающих терминов в сфере обеспечения безопасности, что не может не сказываться на теоретической разработке вопросов более низкого порядка, но имеющих важное практическое значение. Речь прежде всего может идти о научной проработке таких видов практической деятельности правоохранительных органов и спецслужб, как ОРД, РД и КРД.
Подобная подмена понятий порождает не только проблемы теоретического, но и практического плана. С.А. Воронцов прямо указывает, что «отказ от понятия «государственная безопасность» или подмена его более широким понятием «национальная безопасность» может привести к расширению сферы деятельности специальных служб государства, наделению их несвойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности. Поэтому четкое определение содержания понятия «государственная безопасность» и ее места в структуре национальной безопасности имеют принципиальный характер».
Практически к аналогичным выводам приходит В.А.Опалев, отмечающий, что «характерной чертой последнего десятилетия в исследовании проблем безопасности стало то, что в российской научной, в том числе специальной, литературе понятие национальной безопасности фактически вытеснило понятие государственной безопасности. Во многом это было связано с прежним пониманием государственной безопасности как незыблемости коренных устоев социалистического общества. Вследствие этого сам термин «государственная безопасность» в определенной степени попал «в опалу». В результате возникли сложности не только теоретического, но прежде всего практического плана. Вопрос терминологического характера перерос в вопрос политико-правового содержания. Если отказаться от понятия «государственная безопасность» или растворить его в национальной безопасности, размывается сфера действия специальных служб государства, появляется соблазн наделить их несвойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности. Вот почему так важно четко определить содержание понятия «государственная безопасность» и ее место в структуре «национальной безопасности».
Говоря о сложности проблемы анализа соотношения понятий и построения терминологического ряда применительно к теории безопасности, нельзя не отметить, что такой анализ применительно к деятельности пограничных органов, в частности, нельзя осуществлять без взаимоувязки с такими терминами, используемыми федеральным законодательством, как «защита государственной границы», «охрана государственной границы» и «пограничная деятельность». Если содержание первых двух терминов еще можно определить на основе анализа закона о государственной границе, то термин «пограничная деятельность» на современном этапе не имеет четко выраженного законодательного определения. В данной связи необходимо рассмотреть вопрос о необходимости совершенствования правового обеспечения безопасности пограничной деятельности. Так, на современном этапе, по мнению автора, законодательный уровень в данном случае составляют:
а)конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 15). Это базовый источник правового регулирования в пограничной деятельности;
б)нормы Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», которые играют роль ядра правовой основы пограничной деятельности и др. Эти законы - комплексные нормативные правовые акты высшей юридической силы (федеральные законодательные акты).
в)нормативные правовые акты, составляющие правовую основу пограничной деятельности, образуют другие федеральные законодательные акты. Законодательные акты, которые хотя и содержат нормы о пограничной деятельности, но действуют самостоятельно, без включения этих норм в базовый законодательный акт. Среди этих федеральных законов автор выделяет следующие законы, содержащие нормы, регулирующие группы общественных отношений, возникающих в пограничной деятельности и в связи с ней, а так же законодательные акты, правовые нормы которых регулируют конкретные (отдельные) общественные отношения, возникающие в пограничной деятельности или в связи с ней;
г)юридические акты органов законодательной, исполнительной или судебной власти. В рассматриваемом аспекте пограничной деятельности такими являются акты: Президента Российской Федерации; представительного и законодательного органа Российской Федерации; Правительства Российской Федерации;
д)нормативные правовые акты, составляющие правовую основу пограничной деятельности, межведомственного характера и ведомственного характера;
е)нормативные акты международно-правового характера и двусторонние соглашения по пограничным вопросам;
ж)судебные решения отдельных международных судов. Как отмечается в специальной литературе, в правовую систему России все больше и больше внедряются элементы прецедентного права, типичного для ряда иностранных государств. Так, с учетом признания Россией юрисдикции Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и Конвенции, и Протоколов к ней, отечественные суды уже учитывают прецеденты из практики этого Суда;
з)решения российских судов: так, Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд решений, имеющих большое значение для соблюдения прав и свобод человека и гражданина в пограничной деятельности. Верховный Суд Российской Федерации также принял несколько решений, которые играют большую роль для соблюдения законности в пограничной деятельности.
Автором в результате проведенного монографического исследования пришел к выводу, что в соответствующих нормативных правовых актах и документах (на законодательном уровне) целесообразно зафиксировать наличие внешних и внутренних угроз в целом государству и пограничной деятельности, в частности; их критерии, источники, носители и объекты угроз, причины, которые вызывают эти угрозы, а также условия, способствующие их формированию и развитию.
Резюмируя эту достаточно сложную и далеко не однозначно понимаемую и трактуемую различными учеными, а также законодательными органами различных государств, возникших на постсоветском пространстве, систему терминов и понятий применительно к исследованию собственно ОРД и близких к ней видов деятельности (разведывательной и контрразведывательной) в области обеспечения пограничной деятельности, можно отметить следующее.
1.Термин «оперативно-розыскная деятельность» впервые в отечественном праве был использован в 1959 г. - в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик без указания на его содержание, и лишь с принятием в1992 г. закона «Об оперативно-розыскной деятельности» законодатель определил содержание данного понятия. Автор предлагает использовать в законодательстве вместо термина «оперативно-разыскная деятельность» термин «уголовно-сыскная деятельность».
2.По мнению автора, термин «оперативно-разыскная деятельность» нельзя абсолютизировать, т.к. он носит относительный, условный характер и не отражает сущностных характеристик и свойств исследуемого феномена. В различные исторические периоды эта деятельность именовалась по-разному. В современный период в праве различных государств данное понятие именуется также различно. Условность термина «оперативно-разыскная деятельность» затрудняет его разграничение со смежными понятиями, прежде всего с понятиями разведывательной и контрразведывательной деятельности.
.Термин и соответственно понятие «оперативно-разыскная деятельность» должны рассматриваться только в тесной взаимоувязке с такими базовыми понятиями, как «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность» и «общественная безопасность». Если не будет выстроен логичный и научно обоснованный терминологический ряд в сфере безопасности, любое исследование таких частных вопросов, как ОРД, будет «спотыкаться».
.Все фундаментальные исследования в области ОРД, как, впрочем, РД и КРД, по мнению автора, если они не затрагивают вопросов организации и тактики этих видов деятельности, должны быть открытыми и доступными широкому кругу научной общественности. Только при широкой дискуссии могут быть выработаны объективные подходы. Изучение зарубежного опыта правового регулирования ОРД, КРД, РД со всей очевидностью это подтверждает.
§ 1.2 Правовая природа и содержание оперативно-разыскной деятельности на примере пограничных органов
Принятие ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», безусловно, значительный шаг в правовом регулировании этого вида государственной деятельности, однако это породило и ряд новых проблем. По образному выражению А.Ю. Шумилова, «… не было оперативно-разыскного законодательства - не было и соответствующих проблем, возникло оно - появились и «проблемы с законом».
Оперативно-разыскное законодательство, очевидно, в силу его молодости, объективной сложности и деликатности регулируемых им общественных отношений, не лишено ряда недостатков. Не лишен недостатков, вызванных слабой теоретической разработкой, и такой аспект оперативно-разыскной теории, как правовое регулирование ОРД в специфических условиях (особый административный режим). К таковым в числе прочих, по мнению автора, относится и регулирование ОРД пограничных органов.
Защита и охрана государственной границы - объективное социально-политическое явление, присущее любому государству, являющееся составной частью обеспечения его национальной безопасности. Защита и охрана границы отражает потребность государства в защите своих политических, экономических, военных и иных интересов на своих рубежах.
Накопленный в этой области богатый практический опыт как дореволюционной погранохраны России и советских пограничных войск, так и современных пограничных органов Российской Федерации и иностранных государств свидетельствует, что охрана границы - это специфическая государственная деятельность. Она включает в себя два основных компонента - оперативный и войсковой. В различные исторические периоды используемая в странах терминология была различной, но суть оставалась неизменной - защита и охрана границы не может успешно осуществляться без ведения ОРД, РД и КРД. При этом необходимо сразу же оговориться, что эффективно осуществлять защиту и охрану границы, как свидетельствует исторический и современный отечественный и зарубежный опыт, только лишь оперативными силами, средствами, формами и методами без привлечения войсковых сил в современных условиях практически невозможно. Современная пограничная теория признает сочетание оперативной («чекистской») и войсковой (служебной) деятельности одной из основных закономерностей защиты и охраны границы, реализующейся на практике в принципе комплексного использования разнородных сил и средств.
Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои разнообразные функции управления общественными процессами с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Эти органы являются институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее элементами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной для них законом компетенцией.
Под государственным органом автор понимает организационный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, издающую правовые акты от своего имени, выполняющую функции, образование, структура и деятельность которых регламентированы правом. В юридической литературе выделяют специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, существующих в государстве и обществе: регламентацию конституционно-правового статуса органа; наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности; как правило, наличие постоянного штата государственных служащих; особый порядок образования вышестоящими органами; их образование, структуру, в основном регламентируемые нормами административного права. Указанным признакам в полной мере отвечают и пограничные органы. Именно они и их должностные лица являются субъектами управления охраной государственной границы и наделены соответствующими полномочиями.
Термин «защита и охрана государственной границы» в широком смысле обозначает одну из сфер деятельности государства по обеспечению безопасности государства и общества. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически сложившееся содержание. Сфера защиты и охраны государственной границы всегда была многоструктурной. На современном этапе она включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств в пограничных пространствах. Устоявшаяся в теории и практике точка зрения о том, что основными компонентами охраны государственной границы являются оперативная и войсковая деятельность, по мнению автора, в современных условиях требует определенной коррекции. Такой подход к пониманию содержания защиты и охраны государственной границы в основном сформировался в 30-х и выкристаллизовался в 50-х гг. прошлого века, а предпосылки к этому были заложены еще в конце XIX века. Сформировавшаяся к середине прошлого века под воздействием в первую очередь политических факторов система защиты и охраны государственной границы была ориентирована на обеспечение интересов и безопасности государства в пограничной сфере с опорой преимущественно на войсковую охрану границы. В тот период и в тех условиях охраны границы этого было достаточно. Однако в нынешних условиях ситуация кардинальным образом изменилась. Изменился характер самих угроз интересам безопасности Российской Федерации на государственной границе, они стали носить в большинстве своем невоенный характер. Пограничники все чаще сталкиваются с транснациональной преступностью, международным терроризмом и наркотрафиком, другими особо опасными преступлениями. Их эффективная нейтрализация в рамках сложившейся системы защиты и охраны государственной границы становилась все более затруднительной. Преимущественно войсковые формы и способы действий оказывались малоэффективными и не позволяли адекватно реагировать на возникающие новые угрозы безопасности Российской Федерации на государственной границе.
Изменились требования, предъявляемые к системе пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Изменилась политическая ситуация в государстве. Произошли качественные изменения в правосознании и правовой культуре российских граждан. Повысились требования к качеству функционирования пограничных органов как к деятельности одного из государственных органов.
В современных условиях, на наш взгляд, к основным компонентам охраны государственной границы, непосредственно решающим задачи по защите и охране государственной границы, можно отнести:
.Служебную деятельность (с правовой точки зрения это, прежде всего, административная деятельность пограничных органов).
2.Оперативную (ОРД, РД и КРД).
.Уголовно-процессуальную деятельность
.Административно-процессуальную деятельность.
Сама жизнь, повседневная практика защиты и охраны государственной границы подводит к таким выводам: созданы подразделения дознания и административной практики, дознаватели отделены от оперативно-разыскной деятельности и т.д. Такая же ситуация наблюдается и в органах внутренних дел в связи с чем появилась необходимость внести соответствующие изменения в УПК Российской Федерации.
Безусловно, при резком обострении обстановки на границе, а тем более при начале боевых действий ведущую роль в охране границы начинает играть войсковая составляющая, но при самом тесном взаимодействии с вышеперечисленными компонентами. Изучение опыта деятельности пограничных войск по охране тыла действующей армии в годы Великой Отечественной войны подтверждает это со всей очевидностью.
Таким образом, деятельность по защите и охране государственной границы в обычных, т.е. в мирных условиях - это по своему содержанию и направленности прежде всего правоохранительная деятельность, осуществляемая пограничными органами как органами исполнительной власти, имеющими в своем распоряжении собственный аппарат для применения государственного принуждения.
Деятельность пограничных органов регламентируется многими нормативными правовыми актами - от Конституции Российской Федерации до ведомственных актов ФСБ России - и может быть в целом охарактеризована как юридическая деятельность. Задачи, стоящие перед пограничными органами, определили следующие основные виды их юридической деятельности: оперативно-служебную (включающую в себя собственно оперативную - ОРД, КРД и РД, а также служебную - действия пограничных нарядов, вертолетов, кораблей и т.д. по охране границы), административно-процессуальную и уголовно-процессуальную (дознание).
Применительно к такой составляющей процесса защиты и охраны государственной границы, как оперативная деятельность (включая ОРД, КРД и РД), вопрос о правовой природе, отраслевой принадлежности и нормативно-правового регулирования остается до настоящего времени открытым. Изучение опыта правового регулирования оперативной деятельности пограничников на любом из этапов послевоенного периода свидетельствует о том, что издавался специальный приказ, объявляющий права и обязанности оперативных подразделений пограничных войск и регулирующий некоторые иные аспекты специфики оперативной работы, как на советской территории, так и в приграничных районах сопредельного государства. С подобными приказами знакомился оперативный и руководящий состав оперативных подразделений пограничных войск, а по командной линии - от начальника пограничного отряда и выше. Во всех открытых положениях об охране государственной границы, а также впервые принятом на законодательном уровне законе «О Государственной границе СССР», заменившем существовавшие положения, утверждавшиеся Правительством, какие-либо упоминания об ОРД отсутствуют. В закрытых (секретных) инструкциях по охране государственной границы (пограничный наряд; пограничная застава; пограничный отряд) вопросы ОРД не рассматривались.
В целях приведения массива различных нормативных правовых актов, действовавших в пограничных войсках КГБ СССР в соответствии с требованиями Закона «О Государственной границе СССР», в 1987 г. был принят «Устав пограничных войск по охране Государственной границы СССР» в двух частях - пограничный отряд, пограничная комендатура и пограничная застава соответственно. В Уставе относительно подробно, но без детализации освещались вопросы ОРД (по терминологии того времени - разведки), что, по мнению автора, явилось следствием изменения господствующих взглядов на соотношение оперативной и войсковой защите и охраны государственной границы. Особо хотелось бы отметить, что в данном Уставе впервые в ведомственном нормативно-правовом акте содержалось требование о необходимости соблюдения законности при осуществлении прав и обязанностей, предоставленных законом Пограничным войскам.
В 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», который наряду с уже существовавшим термином «охрана государственной границы» ввел новое понятие - «защита государственной границы». При этом «защита государственной границы» определялась как составная часть обеспечения безопасности Российской Федерации, а «охрана государственной границы» - как составная часть защиты границы.
После принятия Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» в 1994 г. был принят «Временный устав Пограничных войск Российской Федерации». В Уставе нашли отражение не только положения нового закона, но и те коренные изменения, которые происходили в государстве и на его границах, однако вопросы оперативной деятельности оперативных подразделений пограничных войск не были раскрыты в полной мере.
Анализ соответствующей научной литературы свидетельствует, что вопрос сравнения ОРД с вышеназванными видами юридической деятельности имеет дискуссионный характер и является актуальным в свете неразрешенности проблемы определения правовой отраслевой принадлежности ОРД.
Для выяснения правовой природы ОРД как относительно самостоятельного явления общественной жизни попытаемся выяснить ее сущностные характеристики, соотнести ее с указанными выше основными видами юридической деятельности.
На всех этапах своего развития ОРД являлась в первую очередь государственной деятельностью, осуществлением которой в полном объеме занимались и занимаются именно государственные органы и их должностные лица. В настоящее время в соответствии со ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» на территории Российской Федерации действует несколько уполномоченных законодателем государственных органов, осуществляющих ОРД, среди которых выделяются и пограничные органы.
Принятие имеющего прямое действие ФЗ, регламентирующего ОРД, в корне изменило ее статус. ОРД, сохраняя свой закрытый профессиональный характер, стала самостоятельной государственно-правовой формой борьбы с преступностью, открытой в определенной мере для общества. Государство на законодательном уровне сформулировало ее основные положения.
Лишь в конце XX в. российские правоохранительные органы получили необходимую законодательную регламентацию ОРД. Впервые в российской истории с принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» было сделано отступление от практики правового регулирования ОРД правоохранительных органов и спецслужб закрытыми (секретными) ведомственными нормативными правовыми актами.
Ранее в законодательных актах СССР и РСФСР содержались лишь указания на возможность проведения ОРД. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-разыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР.
В этой связи в научных кругах обострились дискуссии по вопросам, касающимся правового регулирования ОРД. В то же время следует отметить, что ОРД появилась не с момента принятия Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности», а задолго до этого. А.В. Шахматов прямо указывает: «…Для правоохранительных органов привлечение граждан к содействию розыску преступников не является абсолютно новым направлением деятельности. Более того, в России правовое регулирование оказания отдельными гражданами содействия органам, осуществляющим розыск преступников (сыск), имеет уже тысячелетнюю историю».
ОРД является результатом длительного исторического развития практически всех основных отраслей российского права. Правовой стержень ОРД проходит через правовые поля этих отраслей, взаимодействуя с отраслевыми институтами и испытывая на себе их влияние. Раскрывая сущность правового регулирования ОРД, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории правового регулирования и отраслевой теории уголовно-процессуального и административно-правового регулирования.
Статья 1 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», указывая на основные признаки ОРД, определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Принятие данного федерального закона придало ОРД статус государственной политики в сфере обеспечения безопасности государственных интересов Российской Федерации и, безусловно, способствовало ее дальнейшему совершенству. Однако принятие этого закона одновременно породило и ряд вопросов. Прежде всего, по мнению автора, это: проблема терминов и понятий; сущности и пределов допустимости ОРД в современном обществе (не пределов правового регулирования самой ОРД, а именно, насколько «широко» и часто могут применятся оперативно-разыскные мероприятия); метода ОРД и близких ей видов деятельности - разведывательной и контрразведывательной, а также вопроса об отраслевой принадлежности ОРД, оказывающего существенное влияние на ее правовое регулирование. Безусловно, проблем в связи с принятием закона об ОРД и, главное, в связи с его применением в практической деятельности значительно больше. Однако ряд проблем уже успешно решен целым рядом авторов, другие находятся в стадии активного научного обсуждения, но не являются предметом данного исследования. Автор выбрал лишь те проблемы, которые непосредственно связаны с ОРД оперативных подразделений пограничных органов и вызывают определенные сложности у практических работников.
В связи с принятием закона появилась настоятельная необходимость в теоретическом разграничении этих видов специфической деятельности. Вопросу разграничения понятий «оперативно-разыскная», «разведывательная» и «контрразведывательная» деятельность применительно к практике защите и охраны государственной.
Принятый закон вызвал у практических работников и вопрос о разграничении понятий «оперативно-разыскная деятельность» и «служебная деятельность». Дело в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» к уже привычным, устоявшимся в сознании оперативного состава видам оперативно-разыскных мероприятий автор отнес и такие, как: наблюдение; опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; исследование предметов и документов; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. При этом закон не показывает отличия от того же наблюдения или опроса, осуществляемого в ходе ОРД, от наблюдения или опроса в процессе повседневной ОСД по защите и охране границы. Представляется, что с аналогичной ситуацией сталкиваются и органы внутренних дел. Действительно, пограничный наряд, в том числе пограничный участковый уполномоченный (или наряд ППС, участковый уполномоченный), выполняя приказ по охране государственной границы (или общественного порядка), обязан вести наблюдение за порученным участком или объектом, при необходимости осуществлять опрос граждан, производить проверку документов, осуществлять иные действия. Пограничные наряды в процессе несения службы для выявления нарушителей используют не только оптические средства, но и оптико-электронную и радиолокационную аппаратуру, специальные сигнализационные средства и др. При этом пограничный наряд обязан соблюдать маскировку - понятие, близкое к конспирации. Все это в определенной мере сближает понятия ОСД и ОРД. На основании вышеизложенного, а также анализа практической деятельности автором предложено внести соответствующие изменения в ст. 16 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». И тем не менее, вряд ли эти действия пограничного наряда (или наряда ППС) могут быть отнесены к разряду оперативно-разыскных мероприятий. Различие между этими тесно взаимоувязанными видами деятельности, по мнению автора, должны осуществляться не по внешнему проявлению, т.е. форме, а по внутреннему содержанию и используемому методу и требуют дополнительных исследований в данной области.
Представляется, что законодатель, перечисляя в законе об ОРД виды оперативно-разыскных мероприятий, ввиду сложности подобного разграничения не сделал каких-либо пояснений, позволяющих их различать в практической деятельности. В действительности в процессе защите и охраны государственной границы ОРД осуществляется в самом тесном и неразрывном контакте со служебной деятельностью пограничных органов, но основной метод у них различен. В процессе служебной деятельности пограничный наряд лишь соприкасается с преступным деянием, может выявить и зафиксировать только внешние проявления этой деятельности. В процессе ОРД прежде всего должно происходить проникновение в преступную среду, что и позволяет наиболее эффективно решать практические задачи.
Немаловажное значение для практики ОРД имеет вопрос о пределах допустимости осуществления оперативно-разыскных мероприятий. Иными словами, как часто, в отношении кого и кто может осуществлять оперативно-разыскные мероприятия.
Изучение юридической литературы показывает, что наблюдается определенная тенденция к обоснованию необходимости расширения круга объектов, в отношении которых можно осуществлять оперативно-разыскные мероприятия, а также к расширению самого перечня оперативно-разыскных мероприятий. Так, Т.И.Железняк предлагает включить в перечень оперативно-разыскных мероприятий: задержание, досмотр, доставление и некоторые другие, чисто процессуальные действия. Основанием для таких выводов послужили результаты формального сравнительно-правового анализа российского, азербайджанского, казахского и украинского законов об ОРД. При этом за основу был взят подход: «если у них есть, то почему бы не применить и у нас».
Другие авторы считают, что законодатель необоснованно ограничил случаи применения ОРД только по тяжким и особо тяжким составам преступлений, и предлагают расширить круг составов преступлений, по которым возможно проведение оперативно-разыскных мероприятий. Другие предлагают разрешить привлекать к негласному сотрудничеству лиц, не достигших совершеннолетия. В законодательстве об ОРД ряда государств содержится прямой запрет на привлечение к сотрудничеству с полицией несовершеннолетних. Так, в единой директиве федеральных и земельных министерств юстиции и внутренних дел ФРГ «Об использовании уголовной полицией информаторов (осведомителей), агентов и секретных сотрудников» (действует с 1986 г., является открытым документом) указывается, что несовершеннолетние лица не могут использоваться органами полиции в качестве осведомителей или секретных агентов. Изучение опыта правового регулирования привлечения к негласному сотрудничеству в царской России свидетельствует о прямом запрете привлечения несовершеннолетних к агентурной работе. В действующем российском законодательстве вопрос о возможности привлечения несовершеннолетних лиц к негласному сотрудничеству не урегулирован. Вызывает определенные сомнения возможность привлечения к негласному сотрудничеству и некоторых других категорий лиц. Так в соответствии со ст. 17 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органы, осуществляющие ОРД, могут не на контрактной основе привлекать к конфиденциальному содействию депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священннослужителей и полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений, а также несовершеннолетних лиц. Автор полагает, что из ФЗ следует исключить слово «по контракту», что устранит двусмысленность, подразумевающую возможность привлечения данной категории лиц к негласному сотрудничеству на неконтрактной основе, что затрагивает вопросы морали.
При решении этих вопросов, по мнению автора, следует учитывать следующее. Используя понятия институтов общей части уголовного права, можно сказать, что ОРД в силу своей правовой природы осуществляется государством в ситуациях, обусловленных состоянием крайней необходимости. Иными словами, там, где есть возможность решить ту или иную правовую задачу с помощью гласных мер, применение оперативно-разыскных мероприятий нежелательно. При противном подходе неоправданно (по сути дела, до бесконечности) будет увеличиваться количество субъектов ОРД и «разбухать» агентурный аппарат. Такая ситуация уже складывалась в нашем государстве в послевоенный период. Так, в отдельных приграничных населенных пунктах совокупное количество лиц, состоявших в негласном аппарате различных подразделений органов государственной безопасности и внутренних дел, превышало количество взрослого населения. Не только в разговорной речи, но и в ведомственных нормативных актах, и в учебной литературе стал употребляться термин «агентурная сеть». По существовавшим в тот период взглядам считалось, что чем больше по размерам и мельче по ячейкам будет «агентурная сеть», тем больше будет «улов». В современных условиях это вряд ли допустимо.
По нашему мнению нет единообразного понимания вопроса о действии закона об ОРД во времени и пространстве. Проблема действия закона об ОРД во времени и пространстве имеет не только чисто теоретическое, но и практическое значение. Для практической деятельности оперативных подразделений пограничных органов важно определить территориальные пределы и временные рамки действия закона об ОРД. Несоблюдение этих правил может привести к нарушению норм как международного, так и национального российского права.
На морских участках государственной границы вышеуказанный вопрос приобретает дополнительное значение в связи с тем, что корабли береговой охраны ФСБ России действуют за пределами территориальных вод, в том числе в пределах исключительной экономической зоны, континентального шельфа, а также в нейтральном море при преследовании нарушителей. По мнению автора, одним из возможных путей разрешения данной проблемы может стать согласование норм, регулирующих оперативно-разыскную и уголовно-процессуальную деятельность. Автор предлагает внести в текст ФЗ об «Оперативно-розыскной деятельности» изменения в статью 8 и изложить ее в следующей редакции: Гражданство, национальность, пол, место жительства, имущественное, должностное и социальное положение, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием для проведения в отношении их оперативно-разыскных мероприятий на территории Российской Федерации, а так же за пределами территории Российской Федерации по делам о преступлениях, совершенных на воздушном, морском или речном судне, находящемся за пределами территории Российской Федерации под флагом Российской Федерации, если указанное судно приписано к порту Российской Федерации. Данное положение будет находиться в полном соответствии с российским уголовно-процессуальным правом и не будет нарушать нормы международного права.
Законодательство об ОРД, будучи по своей правовой природе комплексной отраслью права, наиболее тесно связано, прежде всего, с уголовным и уголовно-процессуальным правом. Именно поэтому по аналогии с уголовным законом эту проблему, по мнению автора, с определенной долей условности можно назвать проблемой действия ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» во времени и в пространстве. Однако это хотя и условное, но все же терминологическое сходство отнюдь не означает абсолютного сходства в понимании и применении этого термина в уголовном праве и в законодательстве об ОРД. Так, в уголовном праве большинства государств, включая Российскую Федерацию, утвердилось правило о том, что применяется закон места и времени совершения преступления. Сложности возникают, когда преступное действие совершено на территории одного государства, а последствия обнаружились на территории другого. Большинство правоведов считает, что предпочтение следует отдавать закону места наступления вредных последствий. Подобным образом, по мнению автора, должен решаться и вопрос о времени совершения преступления.
Применительно к теме монографического исследования, на наш взгляд, при решении вопроса о действии ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» исходим из понятия юрисдикции. В правовой литературе юрисдикция классифицируется по различным основаниям. Наиболее часто используется следующая классификация: по действию в пространстве (территориальная и экстратерриториальная); по характеру юрисдикционной власти (законодательная, административная и судебная); по объему действия (предписывающая, принудительная и судебная). Применительно к теме исследования нас прежде всего интересует территориальная юрисдикция - иными словами, пределы действия ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в пространстве. Для пограничников эта проблема приобретает дополнительную актуальность, т. к. сфера их компетенции распространяется в первую очередь на приграничные районы территории Российской Федерации, континентальный шельф и исключительную экономическую зону.
Вопросы юрисдикции любого государства относительно его собственной территории, включая территории дипломатических представительств, военных кораблей (независимо от их местонахождения), гражданских судов в открытом море, каких-либо серьезных сложностей не вызывает. Сложнее обстоит вопрос с юрисдикцией государства в пределах его исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Как известно, исключительная экономическая зона и континентальный шельф не входят в состав государственной территории (за исключением 12 миль территориального моря) прибрежных государств. Правовое положение этих территорий определяется как нормами международного права (соответствующими конвенциями), так и национальным законодательством прибрежных государств. Иными словами, здесь действует как национальная (государственная), так и международная юрисдикция, выступающая своего рода определенным ограничителем государственного суверенитета. В соответствии с нормами международного и национального отечественного права Российской Федерации на территории исключительной экономической зоны и континентального шельфа обладает лишь исключительными суверенными правами. Видимо, взятая из международного права и привнесенная в национальное право формулировка «исключительное суверенное право» ввела в заблуждение отдельных авторов, утверждающих о распространении юрисдикции Российской Федерации на территорию исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
В международном праве принято разграничивать личную и территориальную юрисдикцию. Территориальная юрисдикция может осуществляться как в полном объеме, так и в ограниченном. В полном объеме личная юрисдикция осуществляется государством в отношении своих граждан, находящихся как на собственной территории, так за ее пределами. При этом следует учитывать, что любой гражданин, находясь на территории иностранного государства, подпадает под двойную юрисдикцию - юрисдикцию своего государства и юрисдикцию страны пребывания. Возникает своеобразная коллизия. Государство не отказывается от юрисдикции над своим гражданином, находящимся на территории иностранного государства, но при этом реально осуществить свою юрисдикцию может только на своей территории, если иное прямо не предусмотрено международным договором. В противном случае будут нарушены суверенитет иностранного государства, а соответственно и нормы международного права.
В практике защиты и охраны государственной границы советскими пограничными войсками известны неоднократные случаи преследования по территории сопредельного государства и задержания пограничными нарядами с последующим конвоированием на советскую территорию прорвавшихся за границу нарушителей границы. В довоенный период и в годы Великой Отечественной войны на тех участках государственной границы, где не велись боевые действия, эта практика была повсеместной. Служебные инструкции прямо предписывали пограничным нарядам в случаях, позволяющих избежать огласки, действовать именно таким образом. В послевоенный период с образованием стран народной демократии, после протеста польской стороны в 1949 г. был издан приказ МВД СССР, запрещающий советским пограничникам преследовать нарушителей, прорвавшихся на территорию сопредельного государства. Приказ предписывал в подобных случаях немедленно информировать пограничные власти сопредельного государства. В этих целях на пограничных заставах или в комендатурах предусматривалась установка прямых телефонов с подразделениями погранохраны сопредельных социалистических государств. На границе с Афганистаном, Ираном и Турцией долгое время оставался прежний порядок, разрешавший преследование и задержание нарушителей границы на сопредельной территории, но при этом пограничный наряд должен был возглавлять только офицер. Подобные действия пограничных нарядов, приводившие к серьезным осложнениям, известны и в новейшее время, т.е. после запрещения преследования нарушителей границы на территории сопредельного государства. Разрешение таких действий осуществлялось по дипломатическим каналам. Видимо, в профессиональном правосознании пограничников необходимость выполнения служебного долга (так, как они его понимали на своем уровне), несмотря на опасность (всякий выход вооруженного малочисленного пограничного наряда, как правило, в составе 2 - 3 человек на сопредельную территорию связан с высокой степенью риска боестолкновения или даже гибели), четко превалировала над необходимостью соблюдения норм международного права.
В последние годы в юридической практике ЕС появились новые моменты, позволяющие по-иному оценить механизм действия территориальной и личной юрисдикции в сфере борьбы с преступностью, в т.ч. и возможностью действия полицейских (включая действия пограничной полиции) одного государства на территории другого в рамках ЕС. Опираясь на высокую степень экономической интеграции и появления наднационального (коммунитарного) права, т.е. обязательного для всех государств - членов ЕС, полиция одного государства - члена ЕС в исключительных случаях имеет право преследовать преступников по территории сопредельного государства, также являющегося членом ЕС.
По мнению А.Ю. Шумилова, правовое регулирование ОРД может быть рассмотрено как нормативно-властное воздействие государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в рамках данной деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их упорядочения. Такое воздействие происходит путем установления правовых норм по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках ОРД.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
.Деятельность по охране государственной границы в обычных (т.е. в мирных условиях) - это по своему содержанию и направленности прежде всего правоохранительная деятельность.
2.ОРД пограничных органов, являясь составной частью охраны государственной границы, имеет ту же основную правовую базу, что и любой иной субъект ОРД. Специфика ОРД пограничных органов определяется лишь частными задачами, стоящими перед оперативными подразделениями пограничных органов, и условиями, в которых они решаются.
3.В процессе защиты и охраны государственной границы ОРД осуществляется в самом тесном и неразрывном контакте с ОСД пограничных органов, но основной метод у них различен. В процессе служебной деятельности мы лишь соприкасаемся с преступным деянием, можем выявить и зафиксировать лишь внешние проявления этой деятельности. В процессе ОРД прежде всего должно происходить проникновение в преступную среду, что и позволяет наиболее эффективно решать практические задачи.
4.Правового регулирования ОРД пограничных органов, под которым автором на основе анализа действующих и архивных нормативных правовых актов, а также существующих в настоящее время теоритических подходов понимает комплексное нормативно-властное воздействие государства на общественные отношения, складывающиеся в ОРД, осуществляемой в рамках ОСД в интересах защиты и охраны государственной границы, с целью их упорядочения. Такое воздействие происходит путем установления правовых норм по юридически значимым вопросам, возникающим в ОСД.
. Считать цель правового регулирования ОРД, а именно достижение состояния фактической урегулированности, достигнутой можно лишь тогда, когда будут решены следующие задачи правового регулирования ОРД пограничных органов:
-нормативно закреплено в ведомственных нормативных актах понятие ОРД пограничных органов и его отграничение от схожих понятий (КРД и РД), а также действие оперативно-разыскного законодательства в пространстве и во времени;
-установлены цели, задачи и принципы ОРД на государственной границе (исходя из специфики этого вида деятельности на государственной границе);
-определен уровень правового регулирования ОРД и правовой статус ее участников; созданы условия для реализации правовых норм, регулирующих ОРД;
-определены вид и размер ответственности, предусмотренные за нарушение норм, регулирующих ОРД;
-определены условия, основания и порядок использования сил, средств и методов ОРД с учетом действия в открытом (гласном) и закрытом (негласном) режимах;
-определены вид и размеры финансирования ОРД;
-нормативно закреплены особенности контроля и надзора за ОРД, осуществляемой пограничными органами;
-устранены противоречия в содержании правовых актов, регулирующих ОРД.
. ОРД регулируется различными отраслями права и с точки зрения отраслевой принадлежности представляет собой комплексную отрасль права, находящуюся в стадии становления.
§ 2.3 Соотношение понятий и специфика правового регулирования оперативно-разыскной, служебной, административно-процессуальной деятельности и дознания в защите и охране государственной границы и их дальнейшее совершенствование
Защита и охрана государственной границы, как отмечалось ранее, представляет собой сложный процесс, включающий в себя различные элементы. Основными элементами в мирное время являются: ОСД (включая ОРД, РД и КРД), административно-процессуальную деятельность и уголовно-процессуальную деятельность (в настоящее время включает в себя только дознание).
Проблема соотношения ОРД с административно-процессуальной деятельностью и дознанием имеет как теоретическое значение (например, до сих пор не стихают научные дискуссии о соотношении понятий органа дознания и органов, осуществляющих ОРД, и по другим аспектам), так и практическое. Для пограничных органов эта проблема особенно имеет актуальна, так как до последнего времени все эти три вида деятельности выполнялись одними и теми же офицерами оперативных подразделений. В силу длительности существования подобного положения у пограничников создался определенный стереотип профессионального мышления, окончательно не изжитый у руководящего состава до настоящего времени. Стереотип заключается в том, что любой оперативный работник может и должен квалифицированно работать с агентурой, вести разведку и контрразведку, осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, вести служебные расследования по должностным проступкам, а также выполнять необходимые следственные действия в рамках дознания. В связи с этим автор предлагает внести соответствующее изменения в федеральное законодательство.
Безусловно, ОРД в процессе защиты и охраны государственной границы осуществляется не изолированно, а в самой тесной взаимоувязке не только с РД и КРД, но и с такими видами служебной деятельности, как административная, административно-процессуальная деятельность и дознание. Борьба с преступностью на государственной границе уголовно-процессуальными средствами является одной из важнейших задач, решаемых пограничными органами в процессе своего функционирования.
Принято считать, что ОРД должна «питать» информацией административно-процессуальную деятельность и дознание. На практике так и происходит, но при этом следует учитывать и обратный поток информации. Иными словами, ОРД сама активно использует информацию, полученную в процессе служебной, административно-процессуальной деятельности и дознания.
Этот процесс обусловлен объективными обстоятельствами - необходимостью использовать в защите и охране государственной границы разнородные силы и средства. Более того, оперативно-разыскная и служебная деятельность пограничных органов направлены на решение одних и тех же задач, стоящих перед пограничниками.
История защиты и охраны государственной границы свидетельствует, что первоначально все три вида деятельности осуществлялись в абсолютном единстве и лишь постепенно, по мере развития государства и права, на практике стали различать гласную служебную и оперативную деятельность, отделять дознание от сыскной деятельности.
На основе анализа исторических архивных и правовых памятников Русского государства XV - XVII вв. большинство отечественных исследователей приходит к выводу о том, что правовые средства уголовно-процессуальной деятельности и методы уголовно-сыскной деятельности в этот период совпадали. Это свидетельствует об интеграции следственной и сыскной деятельности в единую - следственно-разыскную, именуемую в тот период единым термином «сыск». Более того, суд также не был отделен от сыска и следствия. Иными словами, можно говорить, используя современную терминологию, о единой цепи - ОРД (сыск или розыск), дознание, предварительное следствие и суд. В XV - XVII вв. все эти виды деятельности осуществлялись не только в единстве, но и одними и теми же должностными лицами или государственными органами.
В нормативных-правовых актах XVIII в. обозначение следственно-судебного процесса по делам о разбоях и грабежах заменяется термином «розыск». С этого момента в отечественном законодательстве за термином «розыск» прочно зафиксировалось понятие судопроизводства по уголовным делам, включающего все его элементы (поиск и поимка преступника, дознание, следствие, вынесение решения).
Процесс выявления преступной деятельности в тот период был далек от современного понимания ОРД. Основным методом борьбы с разбойными бандами на всем протяжении первой половины XVIII в. были военно-карательные операции - «вступать в бой». При этом в Наказе сыщику 1710 г. впервые встречается предписание соблюдать при преследовании разбойников конспирацию: «…и на те воровские станы приезжать и приходить тайно, с великим бережением». В «Инструкции командирам воинских команд» от 24 декабря 1719 г. (п. 3) командирам гарнизонов и военных отрядов перед началом операции по ликвидации разбойной банды предписывалось «тщиться» сыскивать таких людей, через которых можно б их изымать, и посылать для проведения о их воровских пристанищах, сыскав из тамошних жителей угодных людей, которым за то обещать и давать вознаграждение… по 5 рублей за каждого человека». Здесь же рекомендовалось «воров живых получить, а особливо их воровских атаманов». Данная рекомендация исходила непосредственно из содержания и целей основных средств уголовного судопроизводства - пытки и оговора, которые и в первой половине XVIII в. оставались основным средством получения всей информации о преступной деятельности отдельных лиц и групп.
Предписания о приобретении добровольных осведомителей и лазутчиков подтверждались в «Инструкции сыщикам для искоренения воров и разбойников» от 7 сентября 1744 г. и в «Инструкции главному сыщику» от 19 ноября 1756 г. В Инструкции 1756 г. уже более четко указывалось, что «агенты» вербовались из числа «жителей, к тому способных людей» тех местностей, где организовывались «разбойничьи станы». Задача лазутчика состояла в выяснении личности и примет предводителя преступной группы, ее численности и степени вооруженности.
В конце 60-х г. XVIII в. впервые была предпринята попытка отделить суд от сыска и следствия. В Большом наказе Уложенной комиссии от 14 декабря 1766 г. и Дополнении к нему разграничивалась компетенция судебных и полицейских органов. В дополнительной, XXI главе к Большому наказу, данному Екатериной II Уложенной комиссии в 1768 г., предполагалось возложить на полицию предупреждение и выявление уже совершенных преступлений, проведение дознания по ним и передачу преступников в суд. Тем самым впервые был сформулирован взгляд власти на суд как на самостоятельный государственный орган. Эта реформа явилась первой попыткой разделения административной и судебной властей. Однако вскоре суды были вновь подчинены администрации.
В начале XIX в. тенденции развития капиталистических отношений в российском обществе, революционные преобразования в Западной Европе и внешнеполитическая обстановка привели к пониманию необходимости совершенствования и укрепления государственного аппарата в целях адаптации к новым условиям. Крупными мероприятиями в этом направлении были реформа механизма государственного управления, заключавшаяся в упразднении петровских коллегий и учреждении министерств (в том числе МВД), кодификация права, централизация управления органами полиции и расширение ее аппарата путем создания новых подразделений. Совокупность содержания и итогов каждого из указанных мероприятий отражала дальнейшее совершенствование правовых форм реализации охранительной функции государства, правовых и организационных основ правоохранительной деятельности, в частности борьбы с преступностью. Именно развитие правовых и организационных форм правоохранительной функции государства к середине XIX в. создавало социально-экономические и государственно-правовые предпосылки институционализации уголовно-сыскной деятельности.
Постепенно в составе Министерства внутренних дел выделился специальный орган политического сыска - Особенная канцелярия (1811 - 1819 гг. - Особенная канцелярия Министерства полиции), хотя первоначально она была учреждена как техническое подразделение, отвечающее за делопроизводство министерства.
Указом от 3 июля 1826 г. Особенная канцелярии МВД была включена в созданное этим же указом III отделение Собственной канцелярии императора, ставшее до 1880 г. основным органом политического сыска в империи. Таким образом, политический сыск был организационно обособлен от иных охранительных функций государства и был организационно выделен из МВД.
Формирование принципов организации и деятельности общей и политической полиции, расширение их аппаратов в первой половине XIX в. определяли дальнейшие тенденции эволюции организационных форм уголовно-сыскной деятельности. Особенности структуры полиции России и положение ее органов в государственном аппарате, сложившиеся в этот период, заложили специфику эволюции организации отечественного сыска вплоть до 1917 г. - строгое разделение по объекту уголовного преследования, субъектам и принципам его реализации на политический и уголовный. Закрепленные в этот период принципы организации деятельности общей полиции (децентрализация) и политической полиции (централизация) в будущем предопределили соответствующее различие в принципах организации децентрализованного уголовного и централизованного политического сыска. Наметившаяся специализация органов полиции создавала предпосылки для создания специальных подразделений политического и уголовного сыска и институционализации сыска как особого вида правоохранительной деятельности.
По мере совершенствования правового регулирования уголовно-процессуальных отношений деятельность полиции по выявлению, предупреждению, пресечению и расследованию преступлений получила более четкую регламентацию. Так, в Своде 1832 г. была закреплена стадия полицейского расследования, получившая номинацию «предварительное следствие». Средствами «предварительного следствия» (по сути, дознания) были повальный обыск, свидетельские показания и личный поиск, проводимый чином городской или уездной полиции. Впоследствии в ходе судебной реформы и принятия Устава уголовного судопроизводства в 1864 г. полицейское расследование трансформировалось соответственно в дознание и предварительное следствие. В конечном итоге, во второй половине XIX в. выстраивается цепочка из следующих стадий: дознание, предварительное следствие и суд. Однако разыскные мероприятия продолжали оставаться составной частью дознания и в организационном плане не были отделены от чисто процессуальных действий.
Таким образом, сыскная деятельность в середине XIX в. в России представлена набором составляющих ее содержание элементов (по сути, методов), которые выступают как средства и формы дознания. Однако в нормах «Наказа» сыск закрепляется как необходимая начальная стадия дознания и как его основной инструментарий, тесно связанный с уголовным процессом. Тем самым подготавливалась формально-юридическая основа определения роли уголовно-сыскной деятельности в уголовном судопроизводстве и выделения ее в самостоятельную функцию уголовной юстиции.
Реформа предварительного следствия и учреждение судебных следователей в 1860 г., организационно разделившие функции следствия (судебные следователи) и дознания (полиция), в сочетании с тенденцией специализации органов полиции упрочивали организационно-структурные основания институционализации уголовно-сыскной деятельности.
Процесс разделения окончательно завершился в конце ХIХ - начале XX в. созданием специализированных подразделений. Так, в инструкции чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г. указывалось: 1. Сыскные отделения имеют своей целью деятельности негласное расследование и производство дознания в виде предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний уголовного характера. 2. Для выполнения означенных задач отделения через своих чинов имеют систематический надзор за преступными и порочными элементами путем негласной агентуры и наружного наблюдения.
Каких-либо документов, регламентирующих сыскную деятельность и дознание в охране границы, в XIX в. вплоть до создания ОКПС не было. Однако и после 1893 г. ведомственными нормативными правовыми актами предписывалось всю задержанную контрабанду и самих контрабандистов передавать местным властям - первоначально губным старостам, а затем в уголовную полицию (по мере ее создания на местах) для производства дознания и привлечения виновных в контрабанде к ответственности. Всю так называемую политическую контрабанду (антиправительственную литературу, оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества) предписывалось незамедлительно передавать в ближайшие органы жандармерии. Изучение правовых документов того периода свидетельствует, что пограничная охрана даже после создания ОКПС и появления ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих сыскную деятельность на границе, не рассматривалась властями в качестве правоохранительного органа и в отличие от органов полиции (уголовной и политической) не была наделена правами органа дознания.
Революция 1917 г. привела к полной ликвидации ранее существовавших государственных органов, осуществлявших сыск, дознание и следствие. Одновременно были отменены старые нормативные правовые акты. Однако идеи о целесообразности оперативной работы и дознания в одном органе были восприняты разработчиками новых инструкций. После принятия в 1922 г. УПК РСФСР между процессуальной и разыскной деятельностью сложились соотношение отличное от ранее существовавших. Применительно к рассматриваемому вопросу достаточно отметить, что ст. 93 УПК РСФСР 1922 г. содержала понятие «предварительная негласная проверка», но не давала определения этому понятию.
В советской юридической науке довоенного периода преобладала точка зрения не только о возможности, но и о целесообразности совмещения гласной (дознания) и негласной (сыскной) деятельности в одном подразделении. Считалось, что при объединении в одних руках обоих видов деятельности достигаются быстрота и единство, наилучший подбор подходящих людей и полная уверенность оперативного работника в своих негласных помощниках, в ценности и значении даваемых ими сведений. Более того, считалось, что такая организация негласного розыска не требовала особого органа со штатом специальных служащих и посредствующих инстанций, поскольку в разыскном деле чем меньше лишних глаз, ушей и языков, тем лучше, тем она более дешева, конспиративна и продуктивна.
В 20 - 40-х гг. в Советском Союзе сохранялись воспринятые от царского периода различия в правовом регулировании дознания и следствия органами уголовной и политической полиции. Так, в примечании к ст. 104 УПК РСФСР 1923 г. указывалось, что «порядок утверждения арестов, производимых органами ГПУ, определяется особыми правилами, для того установленными», но без указания на эти особые правила или на то, каким государственным органом и с какой целью они вводятся. В примечаниях к ст. 107 УПК РСФСР 1923 г. четко оговаривалось, что порядок осуществления дознания, производимого органами ОГПУ, регулируется особыми положениями (опять же без раскрытия этих положений).
Впервые указание в уголовно-процессуальном законодательстве СССР об оперативно-разыскных мероприятиях появляется только в «Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» в 1958 г. часть 2 статьи 29 «Основ» возлагала на органы дознания принятие необходимых оперативно-разыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. «Основы» наделяли следователя правом давать органам дознания поручения о производстве разыскных действий. Эти же положения были включены в УПК РСФСР 1960 г. (ст. 118). Однако конкретный характер таких мер в законе не был определен. В связи с этим возник ряд вопросов: что понимать под оперативно-разыскными мерами и что представляют собой сведения, полученные в результате их осуществления; как они соотносятся с доказательствами; как эта информация может быть использована при расследовании преступлений.
Возможность использования в уголовном процессе данных, полученных в результате ОРД, была установлена законом СССР от 12 июня 1990 г., вносившим изменения и дополнения в «Основы уголовного судопроизводства Союза СССР и союзных республик». В новой редакции «Основ» на органы дознания возлагалась обязанность по принятию необходимых оперативно-разыскных мер, в т.ч. с использованием видеозаписи, кинофотосъемки и звукозаписи в целях обнаружения признаков преступления и лиц, его совершивших, выявления фактических данных, которые могли бы быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу после их проверки в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Эта же редакция практически полностью была воспроизведена в ст. 10 Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Закон устанавливал две формы использования результатов ОРД: для подготовки и осуществления следственных действий, а также в качестве доказательств по уголовным делам.
Идея о том, результаты ОРД могут использоваться в доказывании по уголовным делам не напрямую, а только в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, регламентирующим собирание, проверку и оценку доказательств, была реализована уже в новом Федеральном законе об ОРД (ч. 2 ст.11). Таким образом, если Закон об ОРД 1992 г. разрешал прямое использование результатов оперативно-разыскных мероприятий, то Закон об ОРД 1995 г. такую возможность исключил.
Изменения в процессуальном праве повлекли организационно-штатные изменения в правоохранительных органах не только в процессуальном, но и в организационно-правовом отношении. Так, в структуре райгорорганов МВД были созданы отделы дознания, а в пограничных органах - отделы дознания и административной практики. В настоящее время оперативный работник, осуществляющий оперативно-разыскные мероприятия, не может вести дознание по этим же делам.
В свою очередь, если проанализировать уголовно-процессуальная деятельность, то обнаружим, что она обладает следующими основными признаками: а) осуществляется только на основе уголовно-процессуальных норм; б) направлена на реализацию норм уголовно-процессуального права; в) осуществляется субъектом, указанным в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (дознаватель, следователь); г) осуществляется только открыто в официальном режиме; д) не допускает использование секретных методов; е) предполагает легализацию и объективирование деятельности путем привлечения специальных участников уголовно-процессуальной деятельности (например, понятых); ж) результаты уголовно-процессуальной деятельности, оформленные в установленном законом порядке, имеют силу доказательств и принимаются в качестве таковых судом при принятии решения.
В настоящее время основными видами уголовно-процессуальной деятельности являются следствие и дознание. Характеризуя ОРД через призму признаков уголовно-процессуальной деятельности, отметим, что оба вида деятельности хотя тесно и связаны между собой, однако далеко не тождественны. У них имеются существенные отличия:
ОРД осуществляется оперативными подразделениями того или иного субъекта ОРД в соответствии со ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а уголовно-процессуальная деятельность - исключительно субъектами, указанными в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации;
уголовно-процессуальная деятельность направлена на реализацию исключительно норм уголовно-правовой направленности, а ОРД - нет, так как не регулируется этими нормами в полном объеме;
-ОРД проводится в порядке, изложенном, как правило, в секретных ведомственных нормативных-правовых актах, а уголовно-процессуальная деятельность - официально, в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;
-в ОРД широко применяются негласные силы и средства, а в уголовно-процессуальной деятельности их применение недопустимо;
-в уголовно-процессуальную среду попадают только конечные результаты ОРД.
Основная связь ОРД и уголовно-процессуальной деятельности видится нам в осуществлении обеспечивающей или обслуживающей функции ОРД в ходе решения некоторых задач уголовного судопроизводства.
Очевидно также и то, что ОРД не может быть отнесена ни к одному из названных видов уголовно-процессуальной деятельности, а следовательно, ОРД объективно нельзя считать составной частью последней. ОРД является самостоятельным видом деятельности.
Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяют сделать вывод о том, что определение перечня органов дознания посредствам ссылки на ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» недопустим ввиду прямого запрета уголовно-процессуального закона на осуществление дознавателем оперативно-разыскных мероприятий по уголовным делам, находящимся в их производстве. Вместо этого автором предлагается внести в УПК Российской Федерации исчерпывающий перечень органов дознания без бланкетной ссылки на нормы ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
Что касается административно-процессуальной деятельности пограничных органов, то она обладает следующими отличительными признаками: а) основывается на нормах административного права (в т.ч. ведомственных нормативных-правовых актов); б) направлена на реализацию норм административного права; в) осуществляется субъектами, представляющими исполнительную власть либо выступающими как представитель исполнительной власти в процессе реализации конкретной задачи или функции; г) в ее рамках используются методы, свойственные административному праву; д) она обслуживает иные виды деятельности; е) может осуществляться в открытом и закрытом режимах, - и некоторыми другими признаками.
По своей направленности административно-процессуальная деятельность может быть классифицирована на позитивную деятельность (направленную на реализацию позитивных правовых норм) и юрисдикционную (направленную на реализацию мер принуждения), а по методам осуществления - на осуществляемую в рамках открытого и соответственно закрытого режима.
Можно привести классификации и по другим основаниям (по субъектам, по времени и территории осуществления), однако, на наш взгляд, именно вышеприведенные классификации дают достаточные основания для объективной идентификации ОРД и определения ее истинной правовой природы.
Сходство ключевых признаков оперативно-разыскной и административно-процессуальной деятельности свидетельствует об их глубокой взаимосвязи, но не идентичности:
- ОРД регулируется, прежде всего нормами административного права, так как пограничные органы, осуществляющие ОРД являются органами исполнительной власти, административное право, в свою очередь, регулирует общественные отношения в области государственного (т.е. публичного) управления. Поэтому с уверенностью можно сказать, что нормы административного права регулируют организацию, процесс управления и деятельность пограничных органов, в том числе в части осуществления ими ОРД. Нормы, содержащиеся в ведомственных приказах, положениях и инструкциях, регулирующих ОРД, наряду с самими нормативными-правовыми актами имеют ярко выраженную административно-правовую окраску, исключением не является и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», большинство содержащихся в его нормах положений заимствованы из ведомственных актов и также являются по своей правовой природе и содержанию административными.
- ОРД оперативных подразделений, как и служебная, и административно-процессуальная деятельность, осуществляется представителями исполнительной власти в пределах установленной законом компетенции.
- ОРД, регулируемая преимущественно нормами административного права, направлена на реализацию уголовного или уголовно-процессуального права.
- В рамках ОРД используются методы, имеющие административно-правовое происхождение.
- ОРД оперативных подразделений, как и служебная деятельность пограничных органов в целом, обслуживает другие виды деятельности по защите и охране государственной границы - уголовно-процессуальную (дознание и следствие).
- ОРД осуществляется как в открытом, так и закрытом режимах, при этом административно-правовой институт государственной тайны и режим секретности имеют для ОРД определяющее значение.
Результаты сопоставления признаков ОРД и служебной деятельности пограничных органов позволяют с полной уверенностью констатировать их значительное сходство.
Основное содержание ОРД образуют оперативно-разыскные мероприятия, их характеристика позволяет глубже вникнуть в проблему отраслевой принадлежности ОРД.
В соответствии со ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрено 14 оперативно-разыскных мероприятий. Существует множество самых разнообразных классификаций оперативно-разыскных мероприятий, приводить их все нет необходимости, поэтому обратимся к наиболее распространенным.
В зависимости от необходимости санкционирования оперативно-разыскные мероприятия могут быть:
а) частично санкционируемые (опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств);
б) ведомственного санкционирования (контролируемая поставка, проверочная закупка (предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен); оперативное внедрение и оперативный эксперимент);
в) судебного санкционирования (контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (в случаях ограничения конституционных прав граждан, например, права на неприкосновенность жилища).
Автор полагает, что содержание большинства методов ОРД и служебной деятельности принципиальной разницы не имеет. Например, опрос - это метод получения информации в результате непосредственного общения. Очевидно, что разница может заключаться лишь в составе субъектов, проводящих опрос, и способе его проведения. Суть опроса и основная его цель, что главное, остаются неизменными - получение информации оперативным подразделением в целях защиты и охраны государственной границы.
Аналогично ситуация обстоит и с другими оперативно-разыскными мероприятиями, не требующими санкционирования либо нуждающимися в санкционировании ведомственном. Приведенные доводы свидетельствуют об административно-правовом происхождении методов ОРД, а следовательно, и самих оперативно-разыскных мероприятий.
ОРД можно представить и в качестве некой совокупности юридически значимых процедур, то есть осуществление ОРД представляет собой определенный административный процесс, в рамках которого проводятся такие процедуры, как, например, подготовка и проведение оперативно-разыскных мероприятий; представление результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору или в суд; заключение контракта с агентом; применение мер пресечения; обжалование решений; совокупность процедур, составляющих производство по делам оперативного учета, и некоторые другие.
ОРД в соответствии с задачами, стоящими перед оперативными подразделениями, реализует правоохранительную и обеспечивающую функции, подобное деление определяет и основные направления ОСД пограничных органов. Деятельность оперативных подразделений пограничных органов именно в интересах охраны государственной границы придает ОРД не только особый, специфический характер, но и правоохранительный статус. «Охрана» означает «ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или техногенного характера». По мнению видного криминалиста М.И. Ковалева, «охранять» - значит не только защищать охраняемый объект в случае нападения на него, но и предупреждать возможные нападения как фактом самой охраны, так и фактом активного отражения посягательств в случае нападения».
Правоохранительная функция гласной служебной деятельности пограничных органов заключается в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и иных правонарушений в пограничном пространстве. В свою очередь, ст. 1 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» также говорит о предназначении ОРД для защиты охраняемых объектов от преступных посягательств.
В процессе исполнения своих обязанностей при выявлении преступлений оперативные сотрудники выявляют и административные правонарушения, которые ими документируются в соответствии с обязанностями сотрудника пограничных органов, чем также реализуются правоохранительная функция. Таким образом, не имея цели осуществлять оперативно-разыскные мероприятия для выявления административного правонарушения, тем не менее оперативный сотрудник в своей практической деятельности постоянно сталкивается с подобными фактами. Соответственно он обязан задокументировать или проинформировать офицера, выполняющего функции гласной служебной деятельности. Подчеркнем, что при осуществлении ОРД могут быть выявлены административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому возникающие при этом правоотношения будут регулироваться нормами административного права.
Здесь также важно отметить тот факт, что обеспечение административно-правовых режимов с помощью оперативно-разыскных сил, средств и методов, с точки зрения некоторых ученых, например А.Ю. Шумилова, допустимо лишь в рамках «оперативно-проверочной административной работы», что, на наш взгляд, не вполне соответствует действительности применительно к специфике деятельности оперативных подразделений пограничных органов.
Защита и охрана государственной границы предполагает комплексное использование разнородных сил и средств, а также их должную организацию. Эффективность ОРД пограничных органов обусловливается успешной организацией и осуществлением взаимодействия прежде всего с служебной, административно-процессуальной деятельностью и дознанием как самих пограничных органов, так и с приграничными взаимодействующими органами ФСБ и МВД. Нарастающей и высокоорганизованной трансграничной преступности с нашей стороны на государственной границе может противостоять только столь же высокоорганизованная правоохранительная система, в противном случае мы будем обречены на хронические неудачи. Такая система должна быть способна быстро и эффективно адаптироваться к постоянно меняющимся условиям деятельности на государственной границе, чтобы своевременно и в полной мере решать новые задачи в новых условиях.
В настоящее время происходит очередное реформирование как самой погранохраны, так и ее оперативных подразделений. Сразу же стоит отметить, что происходящие изменения по своему замыслу носят не частный, а кардинальный характер. По сути дела, меняется сам взгляд, подход к защите и охране государственной границы, а может быть, и само понимание охраны государственной границы в современных условиях. Происходящие изменения в охране границы по масштабам могут быть сравнимы только с двумя коренными реформами. Во-первых, это изменения середины 20-х гг., выразившиеся в объединении органов и войск, участвующих в охране границы, или, как тогда говорили, в создании объединенной погранохраны. Во-вторых, это изменения второй половины 30-х гг., т.е. накануне войны, и постепенный переход государства и всего государственного аппарата к деятельности в условиях предвоенного периода. Это изменение повлекло за собой создание пограничных войск, переход на преимущественно войсковую охрану государственной границы. Оперативная деятельность стала, по образу и подобию войсковой разведки РККА, преимущественно выполнять функцию информационного обеспечения процесса охраны государственной границы. Главную роль в охране границы, несмотря на многочисленные и непрекращающиеся указания ГУПВ об усилении агентурно-оперативной работы, начали играть войсковые действия пограничных нарядов. Одновременно с переходом на войсковую систему охраны границы ее построение постепенно приобретало линейный характер. Эшелонирование в охране границы стало восприниматься чисто по-военному - как создание двух и более линий охраны границы. Охрана границы осуществлялась более жесткосто, терялась гибкость. Преимущественным средством усиления охраны границы стало увеличение численного состава пограничных застав, а при необходимости - выставление тыловых застав на угрожаемых направлениях. Иными словами, надежность охраны государственной границы теперь определялась по количеству пограничников на километр границы. Сложившаяся в предвоенный период система охраны границы просуществовала практически до настоящего времени - до начала современной реорганизации.
Происходившие многочисленные изменения в организационно-правовом положении оперативных подразделений пограничных войск кардинально не решали существа дела. Оперативные подразделения то включали, по образу и подобию армейской структуры, то выводили из составов штабов. Статус руководителей оперативных подразделений в различные периоды также существенно изменялся - первый заместитель начальника пограничного отряда, заместитель начальника погранотряда, помощник начальника отряда, начальник отделения штаба. При этом в различные периоды включения оперативных подразделений в штабы их нумерация была различной - то первые, то вторые, то пятые отделения. Здесь также чувствовалось влияние армейского опыта: менялась нумерация разведывательных отделов в армейских штабах - менялась нумерация и у пограничников. Пограничные оперативные подразделения все чаще стали именовать «разведывательными аппаратами», а саму деятельность - «разведывательной». На практике же разведывательная деятельность составляла лишь часть, причем не самую большую, в общем объеме деятельности оперативных подразделений. В результате оперативные подразделения и их деятельность стали воспринимать с чисто военных позиций. Отсутствие собственных высших военно-учебных заведений и обучение старшего командного состава в военных академиях Министерства обороны вело к постепенной деформации профессионального мышления офицеров пограничных войск - от чисто «чекистского» к классическому военному. Действительность же требовала в тех условиях органического сочетания оперативных и военных подходов. Сама практика со всей очевидностью доказала, особенно в период боевых действий в Афганистане, что наилучших результатов достигал руководящий состав, имеющий как высшее военное, так и высшее чекистское образование. Именно этот сплав отвечал предназначению пограничных войск и характеру решаемых ими в тот период задач.
Определенную аналогию в складывающихся взглядах на разведку среди командного состава пограничных войск в тот период можно провести с правовым регулированием разведывательной деятельности внутренних войск МВД на современном этапе. Так, в соответствии со ст. 8 «Осуществление внутренними войсками мероприятий разведывательного характера» Федерального закона о внутренних войсках внутренним войскам предоставляется право осуществлять мероприятия разведывательного характера в районах выполнения задач, возложенных на внутренние войска настоящим ФЗ. Однако за одинаковым термином «разведка» скрываются различные понятия и виды деятельности. Если проанализировать содержание статьи 8 названного закона, становится совершенно очевидным, что речь идет не об агентурной, а о классической войсковой разведке, осуществляемой соответствующими войсковыми подразделениями для обеспечения боевых действий или выполнения ОСД в условиях чрезвычайного положения. Закон прямо указывает, что организация и порядок деятельности органов управления разведкой и разведывательных воинских частей (подразделений) внутренних войск при осуществлении мероприятий разведывательного характера определяются не только Федеральным законом, но и положением о разведке внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также наставлением по разведке. Указание на субъект разведывательной деятельности внутренних войск - воинские части и разведывательные подразделения, а также на то, что правовой основой их деятельности является наставление по разведке, что нехарактерно для правового регулирования оперативной деятельности, свидетельствует о войсковой природе этой деятельности. Изучение специальной литературы показывает, что способами ведения разведки внутренними войсками являются наблюдение, подслушивание, поиск, налет, засада, разведка боем. Если сравнить наставление по разведке Сухопутных сил Министерства обороны и наставление по разведке внутренних войск МВД, то окажется, что это практически одинаковые документы. Различия минимальны. Так, если в армейском наставлении в качестве объекта разведывательной деятельности используется термин «противник», то в наставлении внутренних войск - «незаконные вооруженные формирования». Цель разведывательной деятельности в обоих наставлениях одинакова - обеспечить командование информацией, необходимой для принятия решения о бое. Все это в совокупности указывает, что внутренние войска имеют право осуществлять войсковую, но не агентурную разведку.
Следует также отметить, что изучение отечественной истории охраны границы как в царский, так и в советский периоды показывает, что с момента создания регулярных государственных структур, предназначенных для охраны границы, у пограничников не было специализированных подразделений войсковой разведки. Тем не менее пограничникам задачи разведывательного и диверсионно-разведывательного характера, в т.ч. и на сопредельной территории, ставились как перед ОКПС, так и перед советскими пограничными войсками.
Такое положение отрицательно сказывалось при ведении боевых действий по отражению вооруженных провокаций на государственной границе и в других ситуациях, требовавших применения подразделений, имеющих специальную подготовку и специальное оснащение. Почему-то бытовало устойчивое мнение, что любое подразделение пограничных войск по характеру своей подготовки способно выполнять специализированные задачи войсковой разведки, однако практика свидетельствовала об обратном. Более того, отсутствие органов войсковой разведки вело к тому, что на офицеров разведывательных отделов пограничных отрядов, являвшихся оперативными работниками, все время пытались возложить обязанности по организации и ведению войсковой разведки. Складывалась весьма парадоксальная ситуация. Офицеры разведывательных отделов пограничных отрядов, имея высшее специальное образование (выпускники ВШ КГБ СССР или КИ КГБ СССР) в области агентурной разведки, были подготовлены на высоком уровне, предъявляемом к офицерам разведывательных управлений (отделов) военных округов (флотов), но не могли решать элементарные разведывательные задачи тактического уровня, т.е задачи, решаемые войсковой разведкой. И лишь в современный период в структуре ФПС России были созданы подразделения специальной разведки. Представляется целесообразным в ходе осуществляемой ныне реформы охраны государственной границы сохранить подразделения войсковой разведки в структуре пограничных органов. В противном случае пограничники неизбежно будут сталкиваться с аналогичными трудностями при любом резком обострении военно-политической обстановки на том или ином участке государственной границы.
Представляется, что процесс практически непрерывной реорганизации пограничных оперативных подразделений отражал попытки найти оптимальное соотношение войскового и оперативного (чекистского) начал в защите и охране государственной границы. Однако при этом, по мнению автора, не учитывался или недостаточно учитывался следующий фактор: характер конфликтного взаимодействия пограничников с противником на государственной границе. Он существенно отличается по своему характеру от конфликтного взаимодействия противников в военном деле. В военном деле противники, несмотря на все маскировки и ухищрения, в конечном итоге стремятся вступить в прямой контакт и нанести противной стороне (прежде всего армии противника) поражение. В охране государственной границы ситуация складывается иная, более характерная для деятельности полиции, а не армии.
Действительно, пограничники ведут постоянный поиск противника (от случайно заблудившегося банального нарушителя границы, до вражеской агентуры, диверсионно-разведывательных групп, бандформирований и др.), но противник никогда не ищет контакта с пограничниками, т.к. будет задержан или уничтожен. У него другой объект устремлений, а пограничники лишь препятствуют осуществлению его преступных замыслов. Соответственно противник всячески стремится скрытно преодолеть систему охраны границы и выйти к интересующим его объектам. Именно такой характер конфликтного взаимодействия с противником на государственной границе придает деятельности пограничной охраны в мирное время характер, более схожий с полицейской деятельностью, нежели с военной. В этом вопросе, по мнению автора, нужно различать форму и содержание деятельности по защите и охране государственной границы. По своему содержанию охрана государственной границы - это прежде всего правоохранительная деятельность, направленная на выявление, предупреждение и пресечение любой противоправной деятельности на государственной границе. Эту деятельность можно именовать как угодно - «полицейская», «милицейская», «чекистская», но суть дела от этого меняться не будет, по характеру решаемых задач она была и остается правоохранительной деятельностью. В то же время деятельность по охране государственной границы как в Российской империи или в Советском Союзе, так и на современном этапе развития Российской Федерации не может осуществляться в формах, традиционно присущих полицейской деятельности. Сам характер и масштабы противоправной деятельности на государственной границе требовали и продолжают требовать применения силовых методов пресечения противоправной деятельности противника. Ярким примером может служить деятельность пограничных органов в современных условиях на Кавказе. Соответственно, это требует войсковой формы организации пограничной охраны. К аналогичному выводу приходят и специалисты женевского Международного института стратегических исследований. Анализируя ситуацию, складывающуюся на границах молодых государств, возникших на пространстве бывшей Югославии, они приходят к обоснованному выводу о том, что охранять границы лишь с помощью международных полицейских сил неэффективно и даже опасно для полицейских. Сложившаяся обстановка и прежде всего масштабы и характер противоправной деятельности на границах вновь образовавшихся государств, «требуют применения военизированной пограничной полиции». И лишь после стабилизации обстановки, по их мнению, можно будет приступить к охране границ силами обычной пограничной полиции.
Безусловно, степень «военизации» пограничных органов должна находиться в прямой зависимости от характера и степени угроз оказания правонарушителями вооруженного сопротивления действиям пограничников. По общему правилу, вооружение пограничников не должно уступать вооружению противника. Однако в этом вопросе есть аспект, недостаточно разработанный в теоретическом плане, - критерии определения пределов «военизации» пограничной охраны. Суть проблемы состоит в определении пределов, за которыми пограничная охрана начинает постепенно превращаться в военную организацию армейского типа и перестает эффективно выполнять правоохранительные функции на государственной границе. Ведь именно для этого и создаются пограничные структуры. В противном случае функции охраны государственной границы можно было бы возложить на приграничные армейские части и соединения, а на морских участках - на силы Военно-Морского Флота. Вопрос о «пределах военизации» пограничной охраны имеет не только теоретический, но и сугубо прикладной характер. От того, какие критерии будут избраны в качестве ориентиров, будет прежде всего зависеть организационно-штатная структура, вооружение и оснащение пограничной охраны. Возникают и другие, чисто правовые вопросы - об организационно-правовом положении пограничной охраны в государственном механизме и о статусе пограничника как государственного служащего, о месте и роли оперативных подразделений в общей системе субъектов ОСД и др.
Эти вопросы оказывают самое непосредственное влияние на организацию, характер и направленность ОРД, РД, КРД оперативных подразделений пограничных органов.
Если обратиться к опыту охраны государственных границ иностранными государствами, то обнаружим следующую закономерность. Чем стабильнее обстановка на государственной границе, тем менее военизирована пограничная охрана, тем более в ее деятельности присутствуют элементы не военной, а полицейской деятельности. В качестве примера организации охраны границ в государствах со стабильной оперативной обстановкой можно привести пограничную охрану ФРГ.
Пограничная охрана ФРГ организационно входит в состав МВД ФРГ и именуется «пограничной полицией». Пограничная полиция ФРГ осуществляет: «наблюдение за наземными, водными и воздушными границами; контроль пересекающего границу транспорта, включая проверку документов; защиту границы, если возникает угроза безопасности в пределах до 30 км от сухопутной и 50 км от водной границы. Охрана границы осуществляется не только непосредственно на приграничных территориях, но и внутри страны, в аэропортах и морских портах, на территории железнодорожных объектов, самой железной дороги и в поездах. При этом полиция предотвращает нелегальное пересечение границы, борется с контрабандой и другими преступлениями (торговля людьми, наркобизнес и подделка документов). Полиция Германии отвечает за охрану границ в немецком территориальном море. При этом полиция берет на себя задачи транспортной полиции, охраны окружающей среды, контроля за рыболовством и проведением научных исследований. Полиция Германии уполномочена выполнять также задачи за границей территориального моря Германии в соответствии с международным правом».
Для более полной характеристики пограничной полиции ФРГ следует отметить, что в отличие от других видов полиции пограничная полиция подчиняется не руководству земельной полиции, а непосредственно МВД ФРГ, а в ее состав входят специальные силы полиции, в т.ч. группа GSG 9, выполняющая задачи по борьбе с терроризмом и организованной преступностью. Система обеспечения внутренней безопасности (включающая охрану границы) ФРГ весьма стабильна. Даже после объединения двух Германий в ней не произошло каких-либо изменений, за исключением расширения функций пограничной полиции. С 1 апреля 1992 г. ей переданы функции транспортной полиции. Все административные правонарушения и незначительные преступления, совершенные в приграничных районах и на транспорте, расследуются сотрудниками пограничной полиции в полном объеме, а тяжкие преступления - сотрудниками земельной полиции.
В тех же регионах мира, где межгосударственные отношения достигают критических моментов, можно наблюдать примеры другого порядка. Так, на индо-пакистанской границе в районе Кашмира границу «охраняют» регулярные части вооруженных сил. Говорить в этой ситуации о полноценной охране границы не приходится, скорее это войсковое прикрытие определенных направлений. Нечто подобное наблюдалось на нашей границе в последний период Гражданской войны, когда на прикрытие границ выделялись «войска завесы». По мере стабилизации обстановки сразу же были приняты меры по организации не прикрытия, а охраны государственной границы.
Если говорить о современной реформе охраны государственной границы, соответственно и реформировании не только пограничных органов, но и самих оперативных подразделений, то здесь изучение теоретического материала, и опрос оперативных работников свидетельствуют, что в современных условиях реформирование оперативных подразделений пограничных органов должно быть ориентировано на опережающую их адаптацию к принципиально изменяющейся оперативной обстановке и специфике оперативной деятельности на государственной границе. Ощущается потребность не только в текущем, но и в среднесрочном и долгосрочном прогнозировании развития обстановки на границе, а также необходимости принятия ведомственного нормативного правового акта, в котором были бы отражены организационно-методические указания и основные положения, регулирующие специфику ОРД на государственной границе. Текущее прогнозирование развития оперативной обстановки возможно силами оперативных подразделений, непосредственно осуществляющих оперативно-разыскную работу на границе. Прогнозирование на этом уровне на длительные сроки вызывает объективные трудности и, видимо, должно осуществляться вышестоящими структурами. Ценность и практическая направленность прогнозирования только бы повышалась, если бы в его осуществлении принимали участия не только пограничники, но и местные органы ФСБ России и МВД России.
Без долгосрочного прогнозирования развития обстановки невозможно заранее определить направления сосредоточения оперативных усилий, а сама система оперативно-разыскной работы будет обречена на отставание и работу «по хвостам».
Получив с помощью качественного прогнозирования представление об основных направлениях наиболее вероятной деятельности противника на границе, определив положительные и отрицательные факторы, которые будут оказывать влияние на оперативно-разыскную работу, можно составлять обоснованные планы работы, вести заблаговременную подготовку.
Выводы:
.По характеру решаемых задач защита и охрана государственной границы является составной частью правоохранительной деятельности государства. Основные компоненты правоохранительной деятельности пограничных органов - служебная деятельность, административно-процессуальная деятельность, дознание и оперативная деятельность. В то же время деятельность по охране государственной границы как в Российской империи или в Советском Союзе, так и на современном этапе развития Российской Федерации не может осуществляться в формах, традиционно присущих только полицейской деятельности. Сам характер и масштабы противоправной деятельности на государственной границе требовали и продолжают требовать применения силовых методов пресечения противоправной деятельности противника.
2.Специфика ОРД пограничных органов заключается не только в ее органическом единстве с иными видами конспиративной деятельности, использующей агентурный метод (разведка и контрразведка), но и в тесном сочетании с такими видами деятельности, как служебная и административно-процессуальная деятельность, а также дознание. В практической деятельности пограничных органов все эти виды деятельности в совокупности, а в военное время и в особых условиях также оперативно-боевая деятельность образуют систему охраны государственной границы. В современных условиях изменения в правовом регулировании любого из этих компонентов оказывают влияние на правовое регулирование ОРД.
.Правовое регулирование основных положений ОРД пограничных органов должно осуществляться только на федеральном уровне в общем контексте правового регулирования деятельности всех субъектов ОРД. Специфика регулирования ОРД различных субъектов ОРД (в т.ч. пограничных органов) осуществляется в ведомственных нормативных- правовых актах, в которых находят отражение особенности конкретных задач и условий, в которых они решаются тем или иным субъектом ОРД. Ведомственные нормативно-правовые акты должны регулировать прежде всего организационные-правовые и организационно-тактические аспекты ОРД конкретного субъекта ОРД и не должны вносить изменений в положения, регулирующие права и свободы человека.
.Эффективность работы оперативных подразделений находится в прямой зависимости от ее информационного обеспечения. До тех пор, пока не будет создана современная межведомственная информационная база, доступная оперативному составу в реальном режиме времени, говорить о качественном улучшении ОРД на государственной границе не приходится. Межведомственный характер информационной системы обуславливается тем, что на государственной границе «пересекаются» или «фокусируются» интересы и векторы деятельности различных силовых структур.
.Знание автором современной практики дознания в пограничных органах позволяет дополнительно высказать ряд предложений организационно-правового характера по улучшению условий осуществления дознания, хотя и носящих прикладной характер, но требующих внесения изменений в действующие ведомственные нормативные-правовые акты. Улучшение условий осуществления, хотя и косвенно, но будет способствовать улучшению условий проведения оперативно-разыскных мероприятий в процессе дознания. К ним, прежде всего, можно отнести следующие предложения:
а) в целях своевременного предоставления задержанным иностранцам органами дознания переводчика целесообразно решить вопрос о введении штатных переводчиков в пограничных органах. В целях мобильности в зависимости от конкретных физико-географических условий и развития транспортной инфраструктуры на охраняемом участке переводчики могут вводиться в штаты отделов или управлений;
б) в целях соблюдения процессуальных сроков, учитывая значительную протяженность охраняемых участков и необходимость проведения дознания в крайне сжатые сроки, целесообразно ввести в штаты подразделений дознания автомашины повышенной проходимости;
в) в целях создания условий для проведения необходимых следственных действий, а также соблюдения требований по содержанию задержанных требует скорейшего решения вопрос повсеместного оборудования изоляторов временного содержания, отвечающих современным требованиям;
г) в целях подготовки квалифицированных дознавателей, специализирующихся по делам, отнесенным к компетенции пограничных органов, целесообразно в пограничных ВУЗах начать подготовку офицеров по специальности «уголовно-процессуальная и административно-процессуальная деятельность пограничных органов» с углубленным изучением уголовного права и процесса, административного права, криминалистики и других необходимых дисциплин применительно к практике работы на государственной границе. Существующая краткосрочная система подготовки дознавателей на курсах лишь создает видимость подготовки дознавателей.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог монографическому исследованию, представляется необходимым обобщить некоторые его результаты, систематизировать изложенные автором предложения, определить значение собранной и представленной в нем документальной и иной информации для дальнейшего совершенствования правового регулирования ОРД.
В данной работе были решены задачи по изучению и исследованию: генезиса правового регулирования ОРД; понятия правового регулирования ОРД; спецификой ОРД на примере пограничных органов и его правого регулирования; пределы ведомственного правового регулирования ОРД.
Как показывает проведенное исследование отечественной истории правового регулирования ОРД, а также изучение современного состояния, существенное значение для теории и практики оперативной работы имеет вопрос о четком определении понятий ОРД её специфики правового регулирования, действующее законодательство в целом правовое регулирование этот вопрос решает не в полной мере.
Материалы проведенного научного исследования дают основание сделать следующие теоретические обобщения и выводы:
Теоретические выводы:
.Правовое регулирование ОРД на примере пограничных органов есть категория науки военного права.
2.Используемый в настоящее время в отечественном законодательстве термин «оперативно-разыскная деятельность» носит условный характер и не отражает сущностных характеристик обозначаемого явления. Наиболее целесообразным отражающим суть исследуемого феномена, его четко выраженную правоохранительную направленность является термин «уголовно-сыскная деятельность».
.ОРД - это деятельность, имеющая административно-правовую природу и наиболее тесно связанная с уголовно-процессуальной деятельностью, но не являющаяся ее составной частью. ОРД по своему содержанию и целям отличается от разведывательной и контрразведывательной деятельности:
- имеет четкую правоохранительную направленность (используется полицейскими службами практически всех государств, в первую очередь, для решения задач уголовно-процессуального характера);
конечная основная цель ОРД - создать условия для пресечения противоправной деятельности;
из всей «триады» видов деятельности, использующих негласные средства и методы, именно ОРД наиболее полно и детально регламентируется на уровне закона;
осуществляется государственными органами только на территории своей страны.
Специфика ОРД пограничных органов определяется поставленными перед ними задачами и условиями, в которых они решаются.
.Одним из сложных вопросов правового регулирования ОРД пограничных органов является определение объема самого этого понятия. ОРД, как вид особой деятельности (с использованием специальных - негласных сил, средств и методов) специально уполномоченного государственного органа по своему содержанию наиболее близка к разведывательной деятельности и контрразведывательной деятельности, но это различные виды деятельности, осуществляемые пограничными органами. Общим для всех этих видов деятельности является агентурный метод. Различия проявляются в конечных целях этих видов деятельности.
5.ОРД, несомненно, подвержена правовому регулированию, а состояние фактической урегулированности общественных отношений в сфере ОРД может быть достигнуто, посредством использования соответствующего отраслевого (прежде всего административного и уголовно-процессуального) механизма правого регулирования. ОРД имеет административно-правовую основу регулирования, но уголовно-процессуальную направленность - добывание фактических данных, необходимых для раскрытия преступлений. В этом состоит одна из особенностей ОРД, отличающих ее от административной и уголовно-процессуальной деятельности. РД и КРД пограничных органов осуществляется в тесной взаимосвязи с ОРД, осуществляемой пограничными органами на российской территории, что существенно расширяет ее возможности.
Проведенное исследование поставленных в монографии вопросов, сделанные в ней обобщения и выводы позволили автору выработать следующие практические рекомендации:
.В целях детализации федерального законодательства внести в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» следующие изменения:
статью 8 изложить в новой редакции: «Гражданство, национальность, пол, место жительства, имущественное, должностное и социальное положение, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием для проведения в отношении их оперативно-разыскных мероприятий на территории Российской Федерации, а так же за пределами территории Российской Федерации по делам о преступлениях, совершенных на воздушном, морском или речном судне, находящемся за пределами территории Российской Федерации под флагом Российской Федерации, если указанное судно приписано к порту Российской Федерации»;
дополнить статью 16, седьмым абзацем: «О наделении руководителей федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД правом определять категории должностных лиц, не являющихся оперативным составом, привлекаемых к проведению отдельных оперативно- разыскных мероприятий»;
статью 17 изложить в новой редакции: «Органам, осуществляющим ОРД, запрещается использовать конфиденциальное содействие депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений, а также несовершеннолетних лиц». Исключив из статьи слова «по контракту» законодатель устранит двусмысленность, подразумевающую возможность привлечения данной категории лиц к негласному сотрудничеству на неконтрактной основе.
.В настоящее время в связи с включением пограничных органов в систему федеральной службы безопасности возникла необходимость издания ведомственного нормативного правового акта, в котором были бы отражены особенности правового регулирования ОРД пограничных органов в процессе защиты и охраны государственной границы.
3.Современная практика ОРД на государственной границе свидетельствует о необходимости создания интегрированного банка информации (единой базы) о всех лицах и документах (в т.ч. утерянных или аннулированных), представляющих оперативный интерес. Подобная информационная система должна включать в себя необходимые данные не только ФСБ России, но иных федеральных органов исполнительной власти.
.В целях совершенствования правового регулирования ОРД пограничных органов необходимо:
- закрепить в нормативных актах понятие ОРД пограничных органов и его отграничение от схожих понятий (контрразведывательная и разведывательная деятельность);
установить цели, задачи и принципы ОРД пограничных органов (исходя из специфики данного вида деятельности);
определить условия, основания и порядок использования сил, средств и методов ОРД с учетом действия в открытом (гласном) и закрытом (негласном) режимах;
определить вид и размер ответственности за нарушение норм, регулирующих ОРД;
нормативно закрепить особенности контроля и надзора за ОРД, осуществляемой пограничными органами.
Проведенное исследование показало, что для дальнейшей разработки проблемы ОРД пограничных органов целесообразно продолжить научный поиск по следующим основным направлениям:
соотношение оперативных и войсковых способов охраны в различных условиях;
соотношение понятий ОРД, РД и КРД применительно к охране границы и их взаимоувязка с деятельностью иных правоохранительных органов и спецслужб на государственной границе;
сравнительно-правовое исследование отечественного и зарубежного опыта правового регулирования охраны государственной границы, в т.ч. применение ОРД, РД и КРД. Такие исследования можно осуществлять как на двустороннем, так и на региональном уровнях, а также на уровнях интеграционных объединений государств.
Автор выражает надежду, что выполненная им монографическая работа окажет определенную помощь в последующем изучении поставленной проблемы.
Нормативные правовые акты Российской Федерации
1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изм. от 30 дек. 2008 г. // Рос. газ. - 2009. - 21 янв., Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4, ст. 445.
2.О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ с изм. 28.12.2010 г. № 8 - ФКЗ: принят Гос. Думой 11 апр. 1997 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 1997 г. // Собр.законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 51, ст. 5712; Рос. Газ. - 1997. - № 245.
.О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ. с изм. от 7.03.2005 г. № 1- ФКЗ: одоб. Гос. Думой 26 апр. 2001 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 16 мая 2001 г.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. -№ 23, ст. 2277., Парламентская газета. - 2001. - № 99, Рос. Газ. - 2001. - № 105.
.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ с изм. 6.12.2011 г. № 401 - ФЗ: принят Гос. Думой 24 мая 1996 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 25, ст. 2954, Рос. газ. - 1996. - № 113; 1996. - № 114; 1996. - № 115. - 1996. - № 118.
.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ с изм. от 11.07.2011 г. № 195 - ФЗ: принят Гос. Думой 22 нояб. 2001 г : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 дек. 2001 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 52, ч. 1, ст. 4921.: Ведомости Федерального Собрания РФ. 2002. - № 1, ст. 1.
.О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 с изм. от 06.11.2011 г. № 297 - ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации Верховного Совета Рос. Федерации. - 1992. - № 8, ст. 366, Рос. Газ. - 1992. - № 39.
.О федеральной службе безопасности: федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 8.12.2011 г. № 424 - ФЗ): принят Гос. Думой 22 февр.1995 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 15, ст. 1269., Рос. Газ. - 1995. - № 72.
.Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 08 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995.- № 33, ст. 3349.
.О внешней разведке: федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ с изм. от 8.12.2011 г. № 424 - ФЗ: принят Гос. Думой 8 декабря 1995 г. Собр. законодательства Рос. Федерации.-1996. - № 3, ст. 143., Рос. Газ.-1996. № 9.
.Об обороне: федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ с изм. от 8.12.2011 г. № 424 - ФЗ: принят Гос. Думой 24 апр. 1996 г : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 мая 1996 г // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 23, ст. 2750.: Рос. Газ. - 1996. № 106.
.О противодействии экстремистской деятельности : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // Собрании законодательства Рос. Федерации, 2002 г. № 30 ст. 3031.
.О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ с изм. от 5.04.2011 г. № 46 - ФЗ: принят Гос. Думой 25 декабря 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 января 1997 г.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1997. - № 6, ст. 711, Рос. Газ.-1997.- № 29.
.О наркотических средствах и психотропных веществах: федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ с изм. от 3.12.2011 г № 383 - ФЗ: принят Гос. Думой 10 дек. 1997 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 дек. 1997 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. № 2, ст. 219; Рос. Газ. - 1998. - № 7.
.О статусе военнослужащих: федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ с изм. от 16.11.2011 г. № 318 - ФЗ; принят Гос. Думой 6 мар.1998 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 марта 1998 г.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 22, ст. 2331, Рос. Газ. - 1998. - № 104.
.Об исключительной экономической зоне Российской Федерации : федер. закон от 30 нояб. 1995 г. №187-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. - 1998. № 51, ст. 6273.
.О континентальном шельфе Российской Федерации : федер. закон от 30 нояб. 1995 г. № 187-ФЗ // Собрание законодательства Рос Федерации. - 1995, № 49, ст. 4694.
.О ратификации Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Дополнительного протокола к ней: федеральный закон от 25 октября 1999 г. № 193-ФЗ: принят Гос. Думой 1 окт. 1999 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 13 окт. 1999 г.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 43, ст. 5132.
.О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 - ФЗ с изм. от 6.12.2011 г. № 410 - ФЗ. : принят Гос. Думой 28 янв.2011 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 2февр. 2011г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 7, ст. 900.; Рос. Газ. - 2011.
.О Государственной границе Российской Федерации: закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 с изм. от 8.12.2011 г. № 424-ФЗ // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. - 1993. - № 17, ст. 594, Рос. газ. - 1993. - № 84.
.О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Рос. газ. - 2002. № 140(3008).
.О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон Российской федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1: с изм. от 6.12.2011 г. № 399 - ФЗ // Ведомости Совета народн. депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 32, ст. 1227; Рос. Газ. - 1993. - № 152.
.О Государственной тайне: закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 с изм. от 8.11.2011 г. № 309 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 41, ст. 8220-8235.
.Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств: указ Президента Российской Федерации № 891 от 1 сентября 1995 года // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 24, ст. 2954.
.Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне: указ Президента Российской Федерации № 1203 от 30 ноября 1995 г. в редакции от 03.03.2005 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. - № 49, ст. 4775.
.О противодействии терроризму : федер. закон Рос. Федерации от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Рос. газета, 2006 г. № 4014.
.Вопросы федеральной службы безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 (в ред. от 28 декабря 2006 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 33, ст. 3254.
.О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 20, ст. 2444.
.О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации : пост. Правительства Рос. Федерации от 15 апр. 1995 г. № 339 // Собрание законодательства Рос. Федерации, 2008, № 50.
.О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне : инструкция : утв. пост. Правительства Рос. Федерации от 28 окт. 1995 г. № 1050 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
.Положение об изъятии или о замене перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров при осуществлении контролируемой поставки : утв. пост. Правительства Рос. Федерации от 5 нояб. 2003 г. № 671 Собрание законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 45.
.Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности: утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870.
.Положение о Национальном центральном бюро Интерпола: утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. №1190.
.Положение о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из РФ специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации: утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2000 г. № 214.
.Положение о создании, ведении и использовании Центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации: утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г. № 186.
.Концепция создания системы персонального учета населения Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. № 748-р.
.Положение о разработке, производстве, реализации и эксплуатации шифровальных (криптографических) средств защиты информации (Положение ПКЗ-2005): утверждено приказом ФСБ России от 9 февраля 2005 г. № 66 (зарег. в Минюсте России 3 марта 2005 г., рег. №6382).
.Об утверждении Правил пограничного режима: приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 28 сентября 2006 г. № 452 (зарегистрировано в Минюсте РФ 10.11.2006 г. № 8463).
.Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд: утверждена приказом ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, ФПС России, ГТК России, СВР России от 13 мая 1998 г. №175/226/336/201/286/410/56.
.Инструкция об организации информационного обеспечения со-трудничества правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации по линии Интерпола: утверждена совместным приказом МВД, Минюста, ГТК, ФСБ, ФСНП, ФПС России от 26 июня 2000 г. № 684/184/560/353/257/302.
.Об организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола: утверждена приказом МВД России от 28 февраля 2000 г. № 221.
.Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25 апреля 2000 г. № 56.
.О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности: указание Генпрокуратуры Российской Федерации, ФСБ России от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10.
II. Теоретические источники
43.Ахкубеков A.X. Новый закон Великобритании в области оперативно-розыскной деятельности / А.Х. Ахкукбеков / - М.: Проблемы формирования уголовно-розыскного права. Вып. 6. - М. 2003. С..
44.Ахкубеков А.Х. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности за рубежом и использование ее результатов в уголовном процессе / А.Х. Акхукбеков / - М. 2004.
.Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России./ С.С. Байманов - М.: Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М.: Эксмо, 2006. - С. 418-436.
.Басков В.И. Оперативно-розыскная деятельность : учеб-методич. пособие. - М. : БЕК, 1997. - 198 с.
.Безбородов Ю.С. Международные модельные нормы / Ю.С. Безбородов / - М.: Волтерс Клувер, 2008. - 152 с.
.Бирюков П. Н. Полиция Федеративной Республики Германия. // Н. Бирюков. - М.: Евразийский юридический журнал. 2009. - № 11 (18).
.Бошук В.А.Теоретические основы уголовно-правовой политики России в сфере государственной безопасности : дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2006. - 175 с.