научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам. Законом не допускаются создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.
Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.
Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы, возглавляемые начальниками - старшими помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры. Кроме того, Генеральный прокурор РФ имеет советников и помощников по особым поручениям.
Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ.
В состав Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.
Структура аппарата Генеральной прокуратуры РФ непосредственно связана с изменениями в системе федерального управления на территории Российской Федерации, отмеченными Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Эти управления приказом Генерального прокурора РФ в 2002 г. преобразованы в отделы. Они расположены непосредственно в центрах федеральных округов и выступают как структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором. Согласно ст.20 Федерального закона "О прокуратуре РФ" коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.
На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров. Работа коллегии ведется гласно, если это не противоречит интересам соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны.
Коллегия правомочна принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов). Решения коллегии реализуются приказами Генерального прокурора РФ и обязательны для исполнения органами и учреждениями прокуратуры РФ.
При Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет по рассмотрению вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Также при Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и образовательные учреждения.
Генеральная прокуратура РФ выполняет все возложенные на прокуратуру функции на федеральном уровне. Подразделения аппарата Генеральной прокуратуры РФ в пределах своей компетенции осуществляют оперативное руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур, а также иных нижестоящих органов прокуратуры.
Прокуратура субъекта Российской Федерации. Нижестоящие органы прокуратуры, как и иные федеральные органы власти, организуются в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации. В современный период во всех субъектах Российской Федерации действуют прокуратуры соответствующих субъектов РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, определенными их конституциями (уставами). Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны непосредственно Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры субъектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов (районов), входящих в состав соответствующего субъекта РФ. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками прокуратуры. Прокуроры субъектов Федерации могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.
В прокуратурах субъектов Федерации образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов РФ.
В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
В прокуратурах субъектов РФ образуются коллегии в составе прокурора субъекта Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Федерации. Коллегия - совещательный орган. Ее решения обязательны для исполнения нижестоящими прокурорами. На основании решений коллегии соответствующие прокуроры издают приказы.
Прокуратуры города (района). В системе прокуратуры России особое место занимают прокуратуры городского и районного звена. Они являются самым многочисленным звеном прокурорской системы.
В республиках - субъектах РФ - органы прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административно-территориального деления.
Прокуроры городов и районов подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.
В некоторых субъектах РФ действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В Москве и в ряде крупных городов в соответствии с установленным административно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Им придан статус прокуратуры города с районным делением.
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях, по вопросам, отнесенным к их компетенции.
В системе органов прокуратуры также созданы специализированные прокуратуры. Организация и деятельность специализированных прокуратур в обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.
В настоящее время функционируют специализированные прокуратуры двух типов:
Прокуратуры первого типа - военные, транспортные, на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных объектах (ЗАТО) - осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений.
Прокуратуры второго типа - специализированные природоохранные и по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы - действуют только в рамках соответствующих направлений деятельности прокуратуры.
Функционирование специализированных прокуратур - одна из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений.
Военная прокуратура в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" является составной неотъемлемой частью единой федеральной централизованной системы прокуратуры РФ.
Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии с федеральными законами (п.4 ст.46 Закона "О прокуратуре РФ"). Вооруженные Силы РФ строятся не по территориальному принципу, поэтому территориальные прокуратуры не могут заменить подсистему военной прокуратуры.
Компетенция военной прокуратуры распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, подразделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу железнодорожных войск, Главное командование внутренних войск МВД РФ, на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также воинские формирования других министерств и ведомств.
Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ.
Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-Морского Флота и включают: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов, прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения, прокуратуру Федеральной пограничной службы РФ и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор.
Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными Законом "О прокуратуре РФ", и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления.
Совокупность органов транспортной прокуратуры возглавляет Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В эту совокупность входят транспортные прокуратуры на правах областных и районных прокуратур.
Основания выделения транспортных прокуратур в качестве специализированных - во многом сходны с основаниями выделения военных прокуратур. Управление транспортом строится по иным правилам, чем управление территориальными образованиями. Специфика работы транспортных предприятий требует особого подхода к организации прокурорского надзора в данной сфере.
На транспортных прокуроров возложен надзор за исполнением законов Министерством транспорта РФ, подведомственными ему федеральными службами и агентствами (за исключением вопросов автомобильно-дорожной службы) и входящими в них государственными предприятиями, учреждениями, организациями, а также Государственным таможенным комитетом.
Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности.
Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах - прокуратуры ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований). Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость функционирования прокуратуры ЗАТО. Прокуратуры ЗАТО осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств.
Крайне неблагоприятная экологическая обстановка в стране предопределяет необходимость совершенствования всех направлений природоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой территориальными и специализированными прокуратурами. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются, когда территориальные прокуратуры самостоятельно не в состоянии по объективным причинам обеспечить в полном объеме выполнение всех возложенных на прокуратуру задач по надзору за исполнением законов в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах прокуратур субъектов РФ и на правах межрайонных прокуратур.
Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ.
На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы администрацией этих учреждений, а также специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов этой системы.
§ 1.3 Принципы организации и деятельности прокуратуры
Организация и деятельность органов прокуратуры России осуществляется на основе принципов, установленных ст.129 Конституции РФ, ст.4 Закона "О прокуратуре РФ", а также нормативными актами Генерального прокурора. Эти принципы таковы:
) Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Органы прокуратуры являются федеральными органами государственной власти. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или (и) в сфере общественных отношений от имени Российской Федерации; наделен едиными полномочиями. Любой прокурор (начиная от районного и заканчивая Генеральным прокурором) вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.
) Принцип централизации органов прокуратуры закреплен в ст.129 Конституции РФ и проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п.1 ст.17 Закона).
) Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований.
Закон "О прокуратуре РФ" устанавливает гарантии независимости органов прокуратуры. Так, согласно ч.1 ст.5 воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Ч.2 ст.5 Закона "О прокуратуре РФ", гласит, что прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.02.00 №3-П эта норма признана не соответствующей Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, она во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.
Законом "О прокуратуре РФ" установлены ограничениями на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, членством в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, в общественных объединениях, преследующих политические цели, и иным участием в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники могут заниматься помимо своей основной деятельности только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.
Согласно ст.45 Закона "О прокуратуре РФ" прокуроры, их близкие родственники, имущество указанных лиц находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом от 20.04.1995 г. № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана служба обеспечения собственной безопасности и физической защиты их работников, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества.
) Принцип законности является для прокуратуры главенствующим в ее деятельности, поскольку вся ее деятельность направлена на обеспечение исполнения законов, и означает осуществление прокуратурой своей деятельности в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также нормами международного права. Обеспечению исполнения законов способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, которые касаются их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядка назначения на должности, аттестации прокурорских работников.
) Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан и средств массовой информации. Прокуратура осуществляет свою деятельность гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Прокуратура обязана информировать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
В целях организованного обеспечения действия принципа гласности в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение - Управление информации и общественных связей, на которое возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью. Одним из проявлений принципа гласности является также ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления, радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением. Прокуроры также представляют информацию, используя сеть Интернет.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч.1 ст.23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне" (ст.5). Существуют различные виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п.). Специально охраняемой законом является коммерческая тайна и ее различные разновидности, банковская (ст.857 ГК РФ), тайна страхования (ст.946 ГК РФ) и др. Специально охраняемой законом является военная тайна.
) Обязательность требований прокурора при осуществлении им полномочий по надзору за законностью, предусмотренных Законом "О прокуратуре РФ". Согласно ст.6 указанного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных зональный и предметный принципы.
Зональный принцип предполагает такую организацию, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения аппаратов прокуратур, распределяется между конкретными их работниками по определенным территориальным участкам ("зонам").
Предметный принцип предполагает такую организацию работы прокуроров, когда обязанности между ними распределяются по конкретным сферам правового регулирования.
2. Характеристика отраслей прокурорского надзора
§ 2.1 Надзор за исполнением законов
Неотъемлемый атрибут любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет надзора и основные параметры такой прокурорской деятельности. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. При этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей. Предмет надзора играет ключевую роль для понимания содержания надзорной деятельности, ее сущности и специфики. В ч.2 ст.15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и поэтому в качестве ядра предмета надзора выступает исполнение законов органами и должностными лицами. Их исполнение может выражаться в виде правовых актов или действий, которые в большинстве случаев подтверждены документально.
Прокурорский надзор как самостоятельный институт государственной деятельности имеет несколько направлений, что вызвано существенными различиями в задачах, предмете и пределах надзора его отраслей.
Одним из них, причем наиболее существенным, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Он осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Данная деятельность конкретизирована в Соглашении Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений"; Приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". При проведении обобщения материалов о нарушениях законов при издании правовых актов вышеуказанными объектами выявлены наиболее характерные несоответствия.
В их число входят:
отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;
несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.
В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).
Пределы предмета прокурорского надзора выражаются в исчерпывающем круге названных законодателем в ч.1 ст.21 Закона "О Прокуратуре РФ" органов и должностных лиц. В число поднадзорных субъектов не входят граждане. В систему субъектов надзора не входят Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, федеральные суды и мировые судьи.
О пределах надзора говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П. В нем указано: "норма, содержащаяся во взаимосвязанных п.2 ч.1 ст.26, ч.1 ст.251 ГПК РФ, п.2 ст.1, п.1 ст.21 и п.3 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону" (в соответствии с ч.3 ст.79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу). В связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ было издано указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2003 г. № 36/7. В нем говорилось об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов РФ. В частности, там было указано, что при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства прокурорам субъектов РФ предлагается направлять в Генеральную прокуратуру РФ проект запроса в Конституционный Суд РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст.37, пп.1, 4 ч.1 и ч.2 ст.38 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Важную роль прокурорский надзор играет в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности, а также имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. Подтверждением служит ряд нормативных документов Генеральной прокуратуры - Приказы Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" от 31 марта 2008 г. № 53; "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" от 26 ноября 2007 г. № 188 и "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах" от 21 ноября 2007 г. № 186; "О мерах по реализации в органах прокуратуры Российской Федерации требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации" от 2 февраля 2006 г. № 4.
С позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры по надзору п.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" установлены определенные пределы. Заключается это в том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением надзора не подменяют иные государственные органы, а проверки исполнения законов проводят на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.
С помощью имеющихся в их распоряжении правовых средств прокурорам следует обеспечить ориентацию контролирующих органов на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах. Именно на такие меры нацеливает Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 4 ноября 1997 г. № 69/777/425/700 "Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России"; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан".
С целью наладить действенную систему надзора за законностью использования органами государственного контроля (надзора) полномочий по проведению проверок выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, издан Приказ Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" от 31 марта 2008 г. № 53.
С учетом требования о недопустимости подмены прокуратурой иных государственных органов в Федеральном законе "О прокуратуре РФ" определяются поводы и основания проверок исполнения законов. Детализировано это направление в нормативных документах Генеральной прокуратуры, довольно часто совместных с различными ведомствами. Примером служит совместное указание Российского агентства по государственным резервам и Генеральной прокуратуры РФ № ПК-216, 99/7 от 25 мая, 2 июня 2000 г. "О порядке направления в органы прокуратуры материалов о нарушениях, связанных с формированием и использованием государственного материального резерва". В нем указано, что органы Росрезерва при выявлении фактов неисполнения субъектами Российской Федерации и организациями обязательств по возврату в государственный резерв заимствованных материальных ценностей; самовольного расходования материальных ценностей государственного резерва должностными лицами пунктов ответственного хранения и иных противоправных действий должностных лиц поставщиков, заемщиков, ответственных хранителей материальных ценностей государственного резерва, за совершение которых законом предусмотрена уголовная ответственность, должны в месячный срок направлять материалы прокурору соответствующего субъекта Российской Федерации для правовой оценки и принятия решения в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Таким образом, существуют обязательные условия для проведения проверки:
прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона;
содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором.
Поводами для проверок являются и поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.
Действия прокуратуры по организации проверок регламентированы Приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях", Приказом Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации". Порядок проверки заявлений, жалоб, запросов и обращений, обеспечивающий наиболее полное, оперативное и квалифицированное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется Генеральным прокурором РФ, его заместителями, начальниками управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры, Главной военной прокуратуры, руководителями прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, прокурорами городов, районов, приравненными к ним военными и другими специализированными прокурорами, их заместителями.
Генеральная прокуратура, определяя надзорную политику, проводит курс на решение органами прокуратуры только тех вопросов, которые входят в их компетенцию. Прокуроры не вправе осуществлять проверки, относящиеся к сфере деятельности других государственных органов. Прокурорские проверки не должны касаться исполнения подзаконных и ведомственных актов. Такая практика является, по существу, вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность.
Пункт 2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов (ст.14 ЖК РФ, ст.72 ЗК РФ, ст.68 ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" и др.), что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п.2 ст.21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".
Полномочия прокурора определены Конституцией РФ, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и детализированы Приказами Генерального прокурора РФ "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" № 84 от 7 мая 2008 г. , "Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением" № 39 от 12 мая 2008 г. и другими. Прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять предоставленные ему полномочия.
Законом указано право прокурора на беспрепятственный вход при предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций (п.1 ст.21 Закона о Прокуратуре РФ). Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения.
Служебное удостоверение является официальным документом, подтверждающим личность работника, его должность, наличие классного чина, а также иные права и полномочия, предоставленные работнику действующим законодательством. Учитывая важность данного документа, Приказом Генеральной прокуратуры РФ № 33 от 21 июня 2002 г. утверждена Инструкция о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры РФ.
При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона.
Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, он имеет возможность, при использовании рассматриваемого полномочия, составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу.
Некоторые представители органов, учреждений, компаний и фирм стараются уклониться от предоставления документов прокурору под каким-либо предлогом, в том числе по мотивам содержания в них государственной или коммерческой тайны.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" и Приказ Генерального прокурора РФ от 10 июня 1998 г. № 33 "О введении в действие Положения о работе с секретными материалами, документами, делами" устанавливают перечень данных, которые могут быть отнесены к государственной тайне, например сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики и экономики. Доступ работников, осуществляющих прокурорский надзор, к информации, содержащей государственную тайну, производится при наличии соответствующего допуска. Лица, допущенные к секретным работам и документам, обязаны хранить в тайне секретные сведения, ставшие им известными по службе; а также пресекать действия других лиц, которые могут привести к разглашению указанных секретных сведений.
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" предоставляет право прокурору по мотивированному требованию запрашивать на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее прокурор вправе затребовать эту информацию в судебном порядке. Согласно ст.15 ФЗ "О коммерческой тайне" невыполнение обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, законных требований органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления о предоставлении им информации, составляющей коммерческую тайну, а равно воспрепятствование получению должностными лицами этих органов указанной информации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Задачи проверки исполнения законов состоят в установлении фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовавших правонарушениям.
Такие проверки проводятся при наличии соответствующих поводов и оснований. Поводами для производства проверок служат любые поступившие в прокуратуру сведения о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.
Основание проведения проверок - наличие данных о признаках состава правонарушения в поступившей в прокуратуру информации либо полученной непосредственно прокурором.
По материалам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания проведения проверки, исследованные в процессе материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.
В число полномочий прокурора включено право вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" могут быть получены объяснения у любого лица, подтверждающие сведения о правонарушении или преступлении.
В соответствии Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и прокуроры и их заместители в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства возбуждают производство об административном правонарушении в соответствии с его полномочиями.
КоАП РФ (ст.24.6) определяет процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: право возбуждать производство, участвовать в рассмотрении дела, приносить протест на постановление по делу независимо от участия в деле и совершать иные действия. В ст.25.11 КоАП РФ определены формы участия прокурора в производстве по делу об административном правонарушении. Это дела (ст.28.4 КоАП РФ), связанные с нарушением установленных законами правил и порядка избирательного процесса, с нарушением порядка распоряжения объектами нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, с незаконным ограничением прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию, с разглашением информации с ограниченным доступом и с некоторыми другими административными правонарушениями. Прокурору также предоставляется право возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта РФ, если прокурор обнаружил факт такого правонарушения в ходе надзорной проверки. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом.
После того как постановление прокурора об административном правонарушении составлено, оформлены другие материалы дела, в соответствии со ст.28.8 КоАП РФ, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело.
Прокурор вправе также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Как свидетельствует практика, использование данного права обычно связано с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной или имущественной ответственности.
Прокуроры и их заместители должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания. Они, в случае установления факта нарушения закона органом, обязаны освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. срок административного задержания с 1 июля 2002 г. без судебного решения не может превышать 48 часов.
В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ", ст. ст.24.6, 25.11 КоАП РФ установлено, что прокурор осуществляет надзор и за применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и вправе реагировать на незаконное применение этих мер.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся в пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ.
На основе материалов прокурорской проверки готовится представление. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.
Представление прокурора - акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона. Представление об устранении нарушения закона характеризуется прежде всего своей ориентированностью на устранение действий, нарушающих закон, приводящих к неисполнению его требований. Его основная цель - не только устранение выявленных нарушений, но и их предупреждение в последующем.
Обычно представление вносится по группе нарушений закона. Однако возможно использование данной формы реагирования и в отношении единичных фактов.
Требование прокурора или его заместителя о незамедлительном выполнении производства проверок и ревизий имеет важное значение для обеспечения квалифицированного и оперативного решения вопросов о состоянии законности в подзаконных прокуратуре органах. В большинстве случаев только итоговые материалы проверок и ревизий могут позволить сделать вывод о наличии или отсутствии фактов правонарушений или преступлений.
Проверки и ревизии являются ценным источником информации о причинах и условиях, способствующих нарушениям закона. Они осуществляются по требованию прокурора и выполняются, как правило, специалистами высокого класса. Требование о вызове специалиста должно быть обязательным для руководителя организации, предприятия, учреждения.
В свою очередь, учитывая временные, материальные затраты, влияние на работу проверяемых объектов, отвлечение от исполнения прямых обязанностей квалифицированных специалистов, иные последствия, от прокурора требуется предельно ответственное отношение к принятию решения о проведении проверок и ревизий. Этим правом он должен пользоваться только при наличии соответствующих оснований.
Согласно требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.
Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.
Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц.
В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным.
Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.
Законом установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства.
Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
В определенных случаях возможен отзыв протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.
Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.
Представление прокурора - акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.
В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. В месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении, во избежание волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.
В целях эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и рядом организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ (такими, как Приказы "О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации" № 55 от 9 сентября 2002 г. , "О систематизации законодательства в органах прокуратуры" № 9 от 19 апреля 2004 г. , и другими) органы прокуратуры стремятся своевременно выявлять и устранять противоречия между правительственными актами и законом.
В системе подзаконных актов особое место занимают Постановления Правительства Российской Федерации. Они принимаются по наиболее важным вопросам, и на их основе осуществляется конкретизация положений закона, обеспечивается проведение в жизнь их требований. От качества Постановлений в значительной степени зависит уровень правового регулирования различных сфер жизнедеятельности общества и государства.
Согласно требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в силу своего должностного положения Генеральный прокурор информирует Президента РФ обо всех выявленных случаях несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ, российским законам. Назначение такой информации состоит в обеспечении условий для принятия мер по приведению данных актов в соответствие с законом.
Выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении.
Сроки составления постановления об административном правонарушении установлены ст.28.5 КоАП РФ. Оно составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования постановление об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст.28.7 КоАП РФ. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"и Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" и рядом других нормативных актов Генеральный прокурор РФ или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Оно выносится в письменной форме с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.
В указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" детализированы условия вынесения предостережения. Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений.
Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.
Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами должны использоваться иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.
Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.
Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.
Подводя итог, можно сказать следующее:
. Прокурорский надзор за исполнением законов ("общий надзор") не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества.
. Вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность.
. С учетом того, что названия и правовой статус федеральных органов исполнительной власти постоянно меняются, было бы целесообразно в ст.21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином "федеральные органы исполнительной власти". Необходимо единообразное применение терминологии и в отношении региональных органов.
. По нашему мнению, есть потребность в определении понятия "должностное лицо" применительно к рассматриваемой отрасли надзора. Из содержания ст.21 Закона о прокуратуре следует, что должностные лица - это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию. Представляется, надо распространить понятие "должностное лицо" и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
. Пункт 2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов, что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п.2 ст.21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".
§ 2.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основанное на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. В России, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной защиты прав и свобод граждан. Она включает в себя перечень государственных органов, обладающих определенной законом компетенцией по защите прав и свобод граждан. Согласно ст.45 Конституции РФ и Закону "О прокуратуре" защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.
Права и свободы человека и гражданина закреплены в гл.2 Конституции РФ и опираются на международные стандарты в этой области (Устав ООН 1945 г. , Всеобщая декларация прав человека 1948 г. , Международный билль о правах человека, включающий в себя два международных пакта: один - об экономических, социальных и культурных правах (принят в 1966 г.), другой - о гражданских и политических правах (1976 г.), и многие другие конвенции, протоколы, декларации). Шагом в приближении норм отечественного законодательства к общепризнанным международным стандартам в области прав человека и гражданина явилось вступление России в Совет Европы 15 января 1996 г. В конце февраля 1996 г. был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Федеральный закон № 19-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы".
Различаются три группы конституционных прав и свобод человека и гражданина:
личные права и свободы;
политические права и свободы;
социально-экономические права и свободы.
Ни одно из провозглашенных Конституцией РФ прав человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено без указания оснований ограничения. Российская Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод в государственных и общественных интересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения.
Надзорная деятельность по соблюдению прав и свобод человека и гражданина регламентируется рядом нормативных документов Генеральной прокуратуры: Приказами "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 30 от 22 мая 1996 г, "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" № 189 от 27 ноября 2007 г. , и другими.
Прокурор, исполняя данные требования, рассматривает жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к юридической ответственности лиц, нарушивших закон, к возмещению ими причиненного ущерба. Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний на всех уровнях их применения.
Включение в перечень поднадзорных прокуратур объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций подчеркивает, что надзорные функции прокуратуры не ослабли и из сферы ее надзора не исключены низовые звенья - предприятия, общества, объединения и др.
Вместе с тем Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, отделяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности, далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных, о чем говорит Приказ Генерального прокурора РФ от 28 мая 1992 г. № 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации".
Законодательство возлагает контроль за законностью на различные органы власти и управления. Прокуратура должна постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. Она не должна подменять другие государственные органы, а лишь осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Направление деятельности по надзору указано в Приказе Генеральной прокуратуры "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 30 от 22 мая 1996 г. В нем указаны мероприятия, исключающие подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнение возложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина. Но и от тесного взаимодействия с контролирующими органами органы прокуратуры не должны уходить.
Полномочия прокуроров определены Конституцией РФ, ст. ст.17, 18, 19, 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и детализированы рядом нормативных актов Генеральной прокуратуры. Среди их полномочий есть и осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека.
Заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом.
Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. По каждому заявлению, обращению или жалобе может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе. Заявления, жалобы граждан, должностных и иных лиц, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 5-дневный срок направляются по принадлежности.
Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. При разрешении жалоб и заявлений граждан в обязательном порядке должны быть истребованы необходимые нормативные документы, получаются объяснения должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. По итогам составляется заключение. При рассмотрении и разрешении жалоб граждан запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.
В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения являются поводом для проведения проверок. Заявления, жалобы, запросы (обращения) о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов субъектов РФ, военных прокуратур окружного звена, проверяются, как правило, с выездом на место.
Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости - заявители.
В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства: имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина; в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод, какие правовые нормы при этом были нарушены; каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека; какие обстоятельства способствовали нарушению.
Обращения граждан считаются разрешенными и снимаются с контроля, если рассмотрены поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры, даны исчерпывающие ответы в соответствии с действующим законодательством и отправлен письменный ответ.
По окончании проверки заявителю по его просьбе предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (с прекращенными производством уголовными делами, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, надзорными производствами по жалобам и т.п.), в той мере, в которой это не противоречит требованиям соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны, законным интересам других лиц.
Письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами принимают: в Генеральной прокуратуре - Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители, начальники управлений и отделов (на правах управлений), а в прокуратурах субъектов РФ, городов, районов, военных и иных специализированных прокуратурах - соответствующий прокурор, его заместители, начальники управлений и отделов.
Работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и вкладывает в надзорное производство справку о том, с какими материалами он ознакомлен.
Жалобы, заявления, обращения могут быть оставлены без разрешения и уведомления авторов, когда: обращение является анонимным, за исключением случаев, когда в таких обращениях содержатся сообщения о готовящихся или совершенных преступлениях (направляются в правоохранительные органы по принадлежности); обращение по содержанию лишено смысла, а в материалах проверки предыдущих обращений имеется документ, свидетельствующий о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события; имеется решение о прекращении переписки. Не подлежат разрешению запросы и другие обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в деятельность органов прокуратуры при расследовании уголовных дел или осуществлении надзорных полномочий. При отказе в удовлетворении просьбы заявителю дается аргументированное разъяснение.
Об этом в срок не позднее 10 дней автору обращения направляется мотивированное сообщение.
Решение об оставлении без разрешения жалобы (обращения) принимается начальником управления, отдела (на правах управления), старшим помощником прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, военным или специализированным прокурором по рапорту исполнителя.
Закон представляет прокурору при надзоре полномочия по разъяснению пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Обусловлено это тем, что помимо порядка судебной защиты прав и свобод, установленного Конституцией РФ (ст.46), возможны и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Такая информация сообщается пострадавшему при следующих ситуациях: при его личном обращении за защитой своих прав в компетентный орган прокуратуры; когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. В ходе разъяснения прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. При этом прокурор не составляет от имени пострадавшего жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы. Он не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению, а может лишь разъяснять порядок защиты прав и свобод пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод.
Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
На основе систематического анализа состояния защиты прав в поднадзорных органах выделять наиболее неблагополучные, планировать и проводить работу по профилактике и предупреждению нарушений прав и свобод. Расширять и углублять деловые контакты со средствами массовой информации, представителями общественности. С их помощью активнее освещать работу органов прокуратуры в деле защиты прав и законных интересов граждан. При этом обеспечивать достоверность и юридическую точность материалов, подлежащих опубликованию.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина немедленно реагировать, согласно имеющимся полномочиям. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.
В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно опасные - преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия.
Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Участие и реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, имеющее характер административного правонарушения, связано с его полномочиями возбуждать такие дела. Кроме того, прокурор вправе передать сообщение о факте правонарушения и материалы проверки в орган, правомочный рассматривать дело, исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Постановление прокурора (аналогично протоколу об административном правонарушении) направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента вынесения постановления, а если возбуждено дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, прокурор направляет такое постановление судье немедленно.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства. Согласно ст.45 ГПК РФ прокурор может обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь в случае, если гражданин по состоянию здоровья (например, если он признан инвалидом по зрению, слуху, немой и т.п.), возрасту (например, он очень стар и беспомощен), недееспособности (если суд признал его таковым) и другим уважительным причинам (например, гражданин выполняет специальное задание за пределами страны) не может сам обратиться в суд. Следующая ситуация, требующая предъявления прокурором исков в суд с защитой неперсонифицированного интереса - значительное число граждан (вкладчики, беженцы и др.).
Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушениями вреда.
В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" (ст. ст.23 и 24) протест приносится на правовой акт. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.
Законом установлен предельный десятидневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки по нарушениям прав человека и гражданина и вносится прокурором или его заместителем. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушений. В течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме.
Таким образом, подытоживая можно отметить следующее:
. Защита прав и свобод гражданина в настоящее время представляет непременную специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора в Российской Федерации. Возложение на прокуратуру защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан выступают в органическом единстве. Как отмечает В.З. Гущин "охраняя права и свободы граждан, мы одновременно защищаем общественные и государственные интересы. И, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан". В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей, на наш взгляд, и раскрывается содержание правозащитной функции прокуратуры.
. Включение в перечень поднадзорных прокуратур объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций подчеркивает, что надзорные функции прокуратуры не ослабли и из сферы ее надзора не исключены низовые звенья - предприятия, общества, объединения и др. Вместе с тем Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, отделяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности, далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.
§ 2.3 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
При реализации правозащитной функции прокуратуры в качестве самостоятельного направления предмета надзора Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст.29) выделяется соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение защите прав и свобод гражданина и человека, попавшего в экстремальную ситуацию уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, издал ряд Приказов - "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" № 212 от 27 декабря 2007 г., "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" № 207 от 21 декабря 2007 г. , "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" № 136 от 6 сентября 2007 г. , "О порядке проверки законности постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовных дел" № 115 от 4 августа 2000 г.
При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия внимание должно быть обращено на защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений, обеспечено внимательное рассмотрение их жалоб и заявлений, приняты все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, к возмещению материального и морального ущерба, обеспечению личной безопасности потерпевших, членов их семей и близких.
Одним из важнейших этапов прокурорского надзора за законностью предварительного расследования является надзор за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.
Сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях могут быть выражены в различных формах: заявления и письма граждан; сообщения общественных организаций; сообщения органов и учреждений: исполнительной и представительной (законодательной) власти; сообщения государственных, общественных, частных предприятий; статьи, заметки, письма, обнародованные средствами массовой информации (газеты, журналы, телевидение, радио).
При личном обращении заявителя в орган внутренних дел с сообщением о преступлении одновременно с регистрацией заявления в дежурной части органа внутренних дел оперативный дежурный оформляет документ, именуемый талоном.
Материалы, опубликованные в средствах массовой информации, также являются разновидностью сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученного из иных источников, независимо от того, как к этому относится автор публикации.
Должностное лицо, правомочное производить проверку сообщения о преступлении, с учетом содержащихся в сообщении сведений, требующих неотложного реагирования, обязано в пределах своей компетенции принять незамедлительные меры:
по предотвращению и пресечению преступления;
по обнаружению признаков преступления, в т. ч. по сохранению и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих закрепления, изъятия и исследования;
по организации (путем дачи поручения) проведения необходимых розыскных и оперативно-розыскных мероприятий.
О принятых мерах неотложного реагирования по сообщению о преступлении и их результатах должно быть в течение 24 часов доложено соответствующему прокурору или его заместителю для организации дальнейшей проверки этого сообщения.
Проверка сообщения о преступлении должна быть завершена не позднее 3 суток со дня поступления первого сообщения о нем.
По ходатайству следователя срок проверки сообщения о преступлении может быть продлен до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий до 30 суток. Прокурор обязан в соответствии с законом не реже одного раза в месяц проверять исполнение законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях.
Один из видов защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств - оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая гласно или негласно уполномоченными на то Законом государственными органами. Выделение данной деятельности прокурорского надзора в самостоятельное направление обусловлено, прежде всего, тем, что при производстве оперативно-розыскной деятельности неизбежно затрагиваются, а иногда существенно ограничиваются права и законные интересы граждан, гарантированные Конституцией и другими законами. Ограничение прав и свобод гражданина и человека допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальными и другими законами. В том случае, если гражданин считает, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, нарушили его права и свободы, он вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, прокурору или в суд, а они, в свою очередь, при нарушении прав и законных интересов физических и юридических лиц обязаны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.
Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы ни один из органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не вышел за пределы полномочий, установленных законодательными актами Российской Федерации, и действовал строго в рамках законности.
В Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ дан перечень государственных органов, которым предоставлено право выполнять оперативно-розыскную деятельность, за законностью которой прокуроры осуществляют надзор. Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Деятельность уполномоченных прокуроров должна способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан. В предмет прокурорского надзора не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако, если под видом особых тактических приемов, методов и средств в ходе оперативно-розыскной деятельности допускаются незаконные приемы, нарушающие права граждан, угрожающие их жизни, здоровью, достоинству, прокурор не только вправе, но и обязан вмешаться для устранения нарушений закона.
Обязанность по осуществлению надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, возложена на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных спецпрокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре - на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.
В ходе проведения надзорных проверок прокуроры обращают внимание:
а) на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности.
б) на обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия;
в) на соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
г) на наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
д) на возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен Федеральным законом;
е) на наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом (срок действия вынесенного судьей постановления не может превышать шести месяцев, но при необходимости срок может быть продлен на основании вновь представленных материалов);
ж) на соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;
з) на своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, на терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;
и) на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Генеральному прокурору РФ и нижестоящим прокурорам предоставлено право давать указания по вопросам оперативно-розыскной деятельности, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона. Эти указания обязательны для исполнения всеми органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Речь идет о даче указаний не по конкретным делам, а об указаниях общего, принципиального характера, направленных на совершенствование оперативно-розыскной деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, разоблачению преступников, на охрану прав и законных интересов участников уголовного процесса и других граждан, а также интересов общества и государства.
Нередко указания Генеральной прокуратуры издаются совместно с другими правоохранительными органами. К ним относится, например, совместное указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 "О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами федеральной службы безопасности"; указание Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29 сентября 2008 г. № 215/69, № 1/7818 "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и другие.
Важным фактором соблюдения прав и свобод человека и гражданина является своевременное проведение предварительного расследования, одной из форм уголовного преследования, которое осуществляют уполномоченные на то государственные органы и должностные лица.
Предварительное расследование можно разделить на два вида:
дела, по которым производство предварительного следствия обязательно;
дела, по которым предварительное следствие необязательно (для преступлений, по которым обвиняемым не грозит строгая мера наказания, и сложных для расследования).
Дознание отличается от предварительного следствия по субъекту, предмету (подследственности) и объему. Порядок предварительного расследования преступлений как в форме дознания, так и предварительного следствия подробно регламентирован УПК РФ. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорский надзор за предварительным следствием и дознанием служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса (подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей и других граждан), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты общества, государства от преступных посягательств. Достижение этих целей возможно лишь при строжайшем соблюдении принципа презумпции невиновности (ст.49 Конституции РФ). Организуя и осуществляя надзор за законностью расследования преступлений, прокурор должен ориентироваться и на другие конституционные нормы.
Прокуроры обязаны обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела). Они должны своевременно проверять законность задержания подозреваемых, предъявления обвинения и применения мер пресечения.
Особое внимание в ходе прокурорского надзора уделяется проверке отказов в возбуждении уголовного дела. Решение об отказе дела должно быть принято и должным образом оформлено при наличии к тому оснований, но не позднее срока проверки заявления (сообщения) о преступлении, предусмотренного ст.144 УПК РФ. Решение (постановление) об отказе в возбуждении уголовного дела может быть вынесено в связи с наличием оснований отказа в возбуждении уголовного дела (ст.24 УПК РФ) или в связи с отсутствием оснований возбуждения уголовного дела (ч.2 ст.140, ч.1 ст.145, ч.1 ст.146, ч.1 ст.148 УПК РФ).
Основанием отказа в возбуждении уголовного дела является постановление компетентного органа.
Органами прокуратуры устанавливается надзор за законностью и обоснованностью прекращения уголовного дела и уголовного преследования, решений о приостановлении производства по уголовным делам, а также своевременностью и эффективностью мер по розыску либо установлению лица, совершившего преступление.
Прокуроры обязаны решительно пресекать применение незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительный уклон при сборе доказательств. При обнаружении таких фактов нужно немедленно решать вопрос о привлечении виновных к ответственности. С целью обеспечения объективности расследования приобщать к материалам уголовного дела жалобы и заявления потерпевших, гражданских истцов, их представителей, подозреваемых, обвиняемых, их защитников и представителей, а также ответы должностных лиц о результатах проверки доводов заявителей.
Быстро и квалифицированно должны рассматриваться жалобы граждан, обращения организаций на действия следователей и работников дознания, а наиболее серьезные из них - проверяться непосредственно на месте.
При осуществлении прокурорского надзора за законностью и обоснованностью задержаний и арестов граждан исходить из того, что эти действия, связанные с ограничением конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, должны проводиться в точном соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.
Не реже одного раза в квартал нужно изучать практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу с точки зрения законности и обоснованности принимаемых решений. Особое внимание необходимо обращать на причины оставления на свободе лиц, совершивших впоследствии новые тяжкие и особо тяжкие преступления, скрывшихся от следствия и суда или взятых судом под стражу при вынесении приговора. По каждому факту необоснованного оставления на свободе лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, необходимо принимать необходимые меры.
Осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на пресечение и раскрытие преступлений, прокуроры обязаны добиваться соблюдения требований УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка, акцентировать внимание на качестве и своевременности проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств, использования возможностей оперативно-розыскных мероприятий, давать письменные указания о производстве отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий.
Осуществляя надзор за раскрытием тяжких и особо тяжких преступлений, необходимо акцентировать внимание на качестве и своевременности проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств, использования возможностей оперативно-розыскных мероприятий. Прокуроры обеспечивают немедленную проверку каждого случая проведения обыска или выемки в жилище без судебного решения, правовую оценку фактов незаконных обысков либо противоправного изъятия предметов, заведомо не относящихся к делу либо изъятых из оборота.
Осуществляя надзор за исполнением законов следователями и органами дознания, прокуроры следят за качеством и своевременностью проведения неотложных следственных действий по обнаружению и закреплению следов преступления, получению и надлежащей фиксации доказательств, так как от качества первоначального этапа часто зависит успех всего расследования. Генеральный прокурор РФ обязывает при получении сообщения об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках, убийствах при отягчающих обстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности, и по другим делам о тяжких преступлениях исходя из конкретной ситуации обеспечивать выезд прокуроров или их заместителей либо других ответственных работников прокуратуры на место происшествия.
Предварительное расследование по уголовному делу может быть закончено составлением обвинительного заключения и направлением в суд уголовных дел, по которым обязательно производство предварительного следствия, составлением обвинительного акта по уголовным делам, которые расследуются в форме дознания, прекращением производства по уголовному делу, вынесением постановления о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера.
Повышенное внимание прокуроры должны привлекать решения, затрагивающие конституционные права и свободы граждан - право на свободу и личную неприкосновенность, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, на собственность и другие. Ограничение этих прав допускается только в строгом соответствии с законом и с предварительной санкции (согласия) суда или прокурора. Прокуроры должны принципиально реагировать на необоснованные решения о возбуждении уголовного дела, а также на незаконные решения об отказе в возбуждении уголовного дела, требовать объяснения от следователей и лиц, производящих дознание, о причинах допущенных нарушений закона, ставить вопрос об ответственности виновных в этом должностных лиц. Прокурор должен следить за тем, чтобы ни одно решение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, следователей о выполнении тех или иных действий, мероприятий, для реализации которых в соответствии с законом требуется санкция прокурора, не осуществлялось без его согласия.
Законодательством прокурорам предоставлены довольно широкие полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Правовой базой их реализации являются уголовно-процессуальное законодательство, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и другие федеральные законы, нормативные акты Генеральной прокуратуры. Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" предписывается обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности. Они при осуществлении данной деятельности должны исходить из того, что в досудебном производстве они являются руководителями уголовного преследования.
В таких условиях необходимо безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела).
В связи с этим уполномоченные прокуроры обязаны ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, сопоставляя для этого данные органов внутренних дел, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников. Необходимо обращать особое внимание на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения. Прокурорские работники тщательно изучают материалы проверок заявлений и сообщений о преступлениях.
Уполномоченным прокурорам, а также лицам, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, необходимо оформить допуск для работы с документами.
Копию приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписку из него направить для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Обязанность надзора за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.
В процессе осуществления надзора уполномоченный на то прокурор вправе запросить (в связи с поступившей в прокуратуру информацией граждан) материалы о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения таких мероприятий, законности принимаемых при этом решений. Руководители органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, обязаны представить прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения таких мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Оформляет его должностное лицо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.
Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его запросам. Ведутся эти документы согласно Инструктивным указаниям о порядке формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД), утвержденным Приказом Генерального прокурора РФ № 207 от 21 декабря 2007 г.
В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее делопроизводство по документам, связанным с оперативно-розыскной деятельностью, исключающее утрату или разглашение сведений, составляющих государственную тайну. Устанавливает эти правила Инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, утвержденная Приказом Генерального прокурора РФ № 207 от 21 декабря 2007 г. Документы, надзорные производства, журнал (книга) учета хранятся в сейфах у уполномоченных прокуроров и работников, которые обеспечивают их сохранность.
Важнейшей обязанностью прокуроров считается защищать права и законные интересы потерпевших от преступлений. Необходимо внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального вреда.
Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы.
При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченный прокурор может направлять руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.
В случаях незаконного отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств нужно рассматривать его как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в этих случаях при наличии оснований необходимо принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной.
Проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений прокуроры могут осуществлять:
а) по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;
в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;
г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
Оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами ФСБ и СВР России необходимо истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.
Прокурор уполномочен обеспечивать своевременную проверку законности решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлении. Для проверки соблюдения законности органами дознания и предварительного следствия, выявления возможных нарушений, проверки обоснованности поступивших заявлений и жалоб прокурор вправе требовать от названных органов уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания и предварительного следствия и установлении лиц, совершивших преступления.
В соответствии с требованием п.2 ст.37 УПК РФ прокурор должен проводить проверки исполнения законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях. Прежде всего прокурор знакомится с журналами регистрации заявлений и сообщений. При этом прокурор использует и соответствующие материалы, имеющиеся в прокуратуре (жалобы, заявления о неправомерных действиях органов дознания и предварительного следствия).
Осуществляя надзор за раскрытием преступлений, и в первую очередь тяжких и особо тяжких, прокурор должен уделять особое внимание качеству и своевременности проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств, использования возможностей оперативно-розыскных мероприятий.
Прокурор должен следить за недопустимостью использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка; исключать из процесса доказывания доказательства, полученные с нарушением требований Конституции РФ, уголовно-процессуального законодательства; с целью обеспечения объективности расследования приобщать к материалам уголовного дела жалобы и заявления потерпевших, гражданских истцов, их представителей, подозреваемых, обвиняемых, их защитников и представителей, а также ответы должностных лиц о результатах проверки доводов заявителей; в целях предупреждения принятия незаконных решений в обязательном порядке проверять в ходе расследования все уголовные дела.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", УПК РФ и нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ указывают, что прокурорский надзор распространяется на все следственные органы, в том числе на следователей Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, ФСБ России, ФСКН России. Исключительность полномочий прокурора проявляется и в его праве определить форму предварительного расследования. Уголовно-процессуальный закон установил две процессуальные формы досудебного публичного уголовного преследования - дознание и предварительное следствие. Обе они законны и гарантируют права защиты. При этом досудебное производство в форме предварительного следствия возможно по любому уголовному делу, ибо это универсальная форма, а дознание - по определенным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести.
С созданием Следственного комитета изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа.
К руководителям следственных органов от прокуроров переходят следующие полномочия: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств в случаях, предусмотренных УПК; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования. При этом значительное расширение полномочий руководителей следственных органов касается не только соответствующих должностных лиц Следственного комитета, но и начальников следственных подразделений и их заместителей в органах МВД, ФСБ и ФСКН.
В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: сохраняется ли в этих условиях прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и в чем заключаются полномочия прокурора?
По отношению к прокурорскому надзору за процессуальной деятельностью органов дознания такой вопрос не возникает, так как все полномочия прокурора не только сохранены, но и расширены в соответствии с Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ.
Анализ законодательства (с учетом внесенных изменений) позволяет сделать вывод, что функция надзора за процессуальной деятельностью как органов дознания, так и органов предварительного следствия по-прежнему закреплена в ст.37 УПК. Изменился перечень полномочий прокурора (по отношению к органам предварительного следствия), а также формы и методы осуществления прокурорского надзора. Главные изменения - разделение полномочий по надзору за исполнением законов и по руководству предварительным следствием.
Существенно изменились полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. Со дня введения в действие ФЗ от 5 июня 2007 г. ушло в прошлое право прокурора давать согласие на возбуждение уголовного дела. Теперь и следователь, и дознаватель, и орган дознания без чьего-либо согласия выносят постановление о возбуждении уголовного дела.
Прокуроры, их заместители и помощники вправе (и обязаны) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п.1 ч.2 ст.37 УПК). В то же время теперь они не вправе проводить проверку сообщений о преступлениях. В соответствии со ст.144 УПК, это обязанность следователя, органа дознания и дознавателя, которые, как и прежде, обязаны принять и проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять по нему решение в соответствии с УПК в течение трех суток. Часть 3 ст.144 устанавливает право руководителя следственного органа или начальника органа дознания продлевать срок проверки сообщения о преступлении до 10 суток, а если требуется проведение ревизии или документальной проверки - право прокурора (по ходатайству дознавателя) или руководителя следственного органа (по ходатайству следователя) продлить срок проверки до 30 суток.
Если в результате проверки было принято решение о возбуждении уголовного дела, то в соответствии с ч.4 ст.146 копия постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору.
В соответствии с изменениями УПК прокурор не возбуждает уголовное дело. По мнению законодателя, это вызвано необходимостью отделить надзор за исполнением законов при расследовании преступлений от самого расследования. Однако в соответствии с п.2 ч.2 ст.37 прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и органами предварительного следствия сообщений о преступлениях. По материалам, поступившим с постановлением прокурора, следователь или дознаватель принимают решение в соответствии со ст.145 УПК, а прокурор осуществляет надзор за законностью этого решения.
Полномочия прокурора в стадии предварительного расследования по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия отличаются от полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания.
По отношению к органам предварительного следствия полномочия прокурора установлены законодателем с учетом необходимости соблюдения процессуальной самостоятельности следователя и расширения полномочий руководителя следственного органа по руководству следствием.
Прокурор вправе требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п.3 ч.2 ст.37). При несогласии следователя с требованиями прокурора руководитель следственного органа представляет прокурору об этом информацию (ч.4 ст.39).
У прокурора сохранились полномочия: изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п.11 ч.2 ст.37); передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст.151; изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи (п.12 ч.2 ст.37).
Важнейшим является право (и обязанность) прокурора рассматривать жалобы на действия (бездействие) и процессуальные решения дознавателя в соответствии со ст.124 УПК.
Законодатель сохранил право прокурора участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении этой меры пресечения; при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, а также при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст.125 (п.8 ч.2 ст.37 УПК).
Участие прокурора в рассмотрении судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу обязательно вне зависимости от того, возбуждено ходатайство дознавателем с согласия прокурора либо следователем с согласия руководителя следственного органа. Прокурор, участвующий в судебном заседании, обязан излагать суду свое мнение (возможно, отличающееся от мнения следователя и его руководителя), руководствуясь лишь требованиями закона. Представление прокурору копий направленных в суд ходатайств и приложенных к ним материалов руководителями следственных органов еще до судебного заседания способствовало бы выработке единой, соответствующей закону позиции участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения перед судом.
Прокурор, участвовавший в судебном заседании и не согласный с постановлением судьи, вправе принести на это постановление кассационное представление. Следует отметить, что таким правом обладает только прокурор, участвовавший в судебном заседании, либо вышестоящий прокурор (ст.354 УПК). Иные должностные лица, в том числе следователь и руководитель следственного органа, права на обжалование судебных решений не имеют.
С 7 сентября 2007 г. прокурор не вправе участвовать в производстве предварительного расследования, а также лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия либо принимать уголовное дело к своему производству. Руководитель следственного органа также не вправе производить следственные действия, если он не принял уголовное дело к своему производству (ст.39 УПК).
В соответствии со ст.221, прокурор обязан рассмотреть поступившее дело в срок не более 10 суток.
Статья 221 УПК установила три возможных варианта решения прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением:
. Признав, что есть основания для направления дела в суд, прокурор утверждает своей резолюцией обвинительное заключение.
. Прокурор вправе возвратить уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями.
. В случае, если поступившее с обвинительным заключением уголовное дело подсудно вышестоящему суду, прокурор своим постановлением направляет дело вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения.
ФЗ от 6 июня 2007 г. изменил правовую регламентацию дознания. Дознание проводится по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, по которым ч.3 ст.150 УПК устанавливает такую форму предварительного расследования, вне зависимости от того, известно ли на момент возбуждения уголовного дела лицо, совершившее деяние. Изменились и сроки дознания. Теперь дознание может проводиться в течение 30 суток с момента возбуждения уголовного дела, при необходимости этот срок может быть продлен прокурором дополнительно до 30 суток. В необходимых случаях, в том числе связанных с проведением судебных экспертиз, срок дознания может быть продлен прокурором района, города, приравненным к ним военным прокурором и их заместителями до 6 месяцев, а в исключительных случаях, связанных с направлением запроса о правовой помощи в иностранное государство, прокурор субъекта Федерации, приравненный к нему военный прокурор вправе продлить срок дознания до 12 месяцев. Таким образом, дознание возвращено в уголовное судопроизводство России как полноправная форма предварительного расследования. Это в большинстве случаев практически исключит передачу уголовных дел, по которым должно проводиться дознание, следователям. В то же время закон сохранил полномочия прокурора, предусмотренные ст.150 УПК, передавать уголовные дела, по которым производится дознание, для производства предварительного следствия либо давать письменные указания о производстве дознания по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести, помимо указанных в ч.3 ст.150 УПК.
Как уже было отмечено выше, полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания не только сохранены, но и расширены. Это связано как с изменением порядка и сроков дознания, так и с тем, что дознание в уголовном процессе России традиционно проводилось под надзором (наблюдением) прокурора, о чем указывалось еще в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г.
Закон сохранил право прокурора: давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п.4 ч.2 ст.37); давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.5 ч.2 ст.37); отменять незаконные и необоснованные постановления дознавателя (п.6 ч.2 ст.37); отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК (п.10 ч.2 ст.37); разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п.9 ч.2 ст.37).
Прокурор должен проверить, соблюдены ли дознавателем при составлении уведомления требования ч.2 ст.223.1, вручена ли копия уведомления подозреваемому, разъяснены ли ему права подозреваемого, предусмотренные ст.46 УПК, допрошен ли подозреваемый в течение трех суток с момента вручения ему уведомления о подозрении в совершении преступления, соблюдено ли дознавателем при выполнении этих действий право подозреваемого на защиту.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
. В предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако, если под видом особых тактических приемов, методов и средств в ходе оперативно-розыскной деятельности допускаются незаконные приемы, нарушающие права граждан, угрожающие их жизни, здоровью, достоинству, прокурор не только вправе, но и обязан вмешаться для устранения нарушений закона.
. Обязанность надзора за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.
. Изменения уголовно-процессуального законодательства потребуют разработки и внедрения новых методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве. На наш взгляд, необходимо иметь в виду, что основными задачами и прокуроров, и руководителей следственных органов является защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, всесторонности, полноты и объективности при расследовании преступлений, выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению.
. Изменения уголовно-процессуального законодательства потребуют разработки и внедрения новых методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве. На наш взгляд, необходимо иметь в виду, что основными задачами и прокуроров, и руководителей следственных органов является защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, всесторонности, полноты и объективности при расследовании преступлений, выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению.
§ 2.4 Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений исполняющих наказание и назначаемые судом меры, принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Законом "О прокуратуре РФ" установлено, что в предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу входят:
надзор за законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
надзор за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
надзор за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Уголовно-исполнительным законодательством РФ устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных УК РФ.
Задачи и методы осуществления прокурорского надзора конкретизированы ст.51 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ, ст.22 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" № 19 от 30 января 2007 г.
Прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным прокурорам, прокурорам по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях надлежит рассматривать надзор за исполнением требований Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" как важную составную часть общей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в местах лишения свободы и содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества, а также содержащихся в дисциплинарных воинских частях.
Статья 22 Конституции РФ гарантирует, что каждый гражданин имеет право на свободу и личную неприкосновенность. В ст.10 УПК РФ закреплен конституционный принцип о том, что никто не может быть задержан по подозрению в совершении преступления или заключен под стражу при отсутствии на то законных оснований. Арест гражданина, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению.
Исходя из вышесказанного, необходимо отметить, что лица, заключенные под стражу, осужденные могут находиться в соответствующих органах и учреждениях только на законных основаниях. В ходе проведения прокурорского надзора внимание обращается, прежде всего, на законность задержания и содержания под стражей.
В ст.91 УПК РФ указаны основания и порядок задержания. Оно происходит в том случае, если лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения. Установлено основание задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, и в том случае, если потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на человека, совершившего преступление. Задержание может последовать в том случае, когда на этом лице или на его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления. После доставления лица, подозреваемого в совершении преступления, в орган дознания, к следователю или прокурору составляется протокол. Он должен быть составлен в течение 3 часов с момента доставления (ч.1 ст.92 УПК РФ). Задержание применяется за преступления, санкция которых предусматривает наказание в виде лишения свободы.
Срок задержания исчисляется часами. При этом срок начинает исчисляться с момента составления протокола о задержании. Время, затраченное на доставление подозреваемого, в данный срок не засчитывается. Протокол о задержании должен быть составлен незамедлительно. Он должен четко отражать время доставления лица в орган дознания, а если задержание произведено на основании постановления, вынесенного органом дознания, прокурором, следователем, то время фактического задержания лица. Наряду с протоколом задержания может быть составлен отдельный документ о доставлении (например, рапорт). Лишь уполномоченное на то лицо вправе оценить основания доставления, принять решение о возбуждении уголовного дела, о задержании и составить протокол задержания, который и является основанием для содержания подозреваемого под стражей в пределах установленного законом срока.
До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
По действующему УПК РФ орган дознания, дознаватель, следователь, задержавший лицо, подозреваемое в совершении преступления, обязан в течение 12 часов сделать об этом письменное сообщение прокурору. Продление задержания допускается при условии признания судом его законным и обоснованным на срок судебного решения по ходатайству одной из сторон для доказательств обоснованности или необоснованности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу. При рассмотрении ходатайства о применении к задержанному меры пресечения в виде заключения под стражу судья может продлить срок задержания (ч.7 ст.108 УПК РФ). В постановлении о продлении срока задержания указываются дата и время, до которых продлевается срок задержания.
Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного, или лишенного свободы, или незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар, или содержащегося под стражей свыше предусмотренного законом срока.
Наиболее строгая мера пресечения, закрепленная конституционными нормами, - заключение под стражу или содержание под стражей. Применить такую меру возможно только по судебному решению. Порядок заключения под стражу регулируется нормами уголовно-процессуального законодательства. Оно в качестве меры пресечения применяется по судебному решению в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения.
Содержание под стражей при производстве предварительного следствия ограничено определенным сроком, не превышающим срок предварительного следствия. Поскольку мера пресечения в качестве заключения под стражу применяется не к виновным, а лишь к обвиняемым в совершении преступления, это способствует экономному распределению времени по расследованию преступления. Лицо, к которому мера пресечения в виде заключения под стражу применена до предъявления обвинения, можно содержать под стражей как подозреваемое лишь до десяти суток. По истечении этого срока, если обвинение подозреваемому не предъявлено, то мера пресечения немедленно отменяется.
Срок применения меры пресечения к подозреваемому исчисляется сутками, а к обвиняемому - месяцами. В соответствии со ст.128 УПК РФ при исчислении сроков сутками срок истекает в 24 часа последних суток, а при исчислении сроков месяцами - в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, то в последние сутки этого месяца. При исчислении сроков месяцами не принимаются в расчет те сутки, которыми начинается течение срока.
При проверке законности освобождения из-под стражи прокурор проверяет основание этого действия.
Основаниями освобождения подозреваемых и обвиняемых из места содержания под стражей являются:
судебное решение, вынесенное в порядке, предусмотренном законом;
постановление следователя, органа дознания или прокурора;
постановление начальника места содержания под стражей или прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей, об освобождении указанного подозреваемого или обвиняемого в связи с истечением установленного законом срока содержания под стражей.
Освобождение подозреваемых или обвиняемых из-под стражи производится вследствие:
отмены меры пресечения в связи с прекращением уголовного дела;
изменения меры пресечения;
истечения предусмотренного законом срока содержания под стражей в качестве меры пресечения;
амнистии.
Освобождение подозреваемых и обвиняемых из мест содержания под стражей производится начальником учреждения по получении соответствующего решения суда либо постановления следователя, органа дознания или прокурора. Документ об освобождении, если указанное в нем лицо убыло в другое место содержания под стражей, немедленно пересылается в место убытия этого лица, о чем сообщается органам, осуществляющим контроль за исполнением названных документов.
Важный момент, связанный с содержанием по стражей, зафиксирован в ч.3 ст.10 УПК РФ. Так, указывается, что лицо, в отношении которого в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, а также лицо, которое задержано по подозрению в совершении преступления, должно содержаться в условиях, исключающих угрозу его жизни и здоровью.
Прокуроры проверяют исполнения требований, отраженных в Положении о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы, утвержденном Приказом Минюста РФ от 25 января 1999 г. № 20, Правилах внутреннего распорядка следственных изоляторов УИС, утвержденных Приказом Минюста РФ от 14 октября 2005 г. № 189, и других нормативно-правовых актов.
Согласно действующему законодательству уголовное наказание назначается судом. Уголовным кодексом РФ, предусмотрены конкретные виды наказаний, условия их назначения, а также установлен перечень учреждений, в которые могут быть направлены осужденные.
В качестве основания исполнения наказаний и применения иных мер уголовно-правового характера согласно ст.7 УИК РФ называется не только приговор суда, вступивший в законную силу, но и судебные определения и постановления, изменяющие приговор суда и вступившие в законную силу, а также акты помилования и амнистии.
Вступление приговора суда и изменяющих его определений и постановлений вышестоящих судебных инстанций в законную силу определяется уголовно-процессуальным законодательством РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", в ст.6 которого закреплена обязательность судебных постановлений.
Применение определений и постановлений судебных инстанций, изменяющих приговор суда, в качестве основания отбывания наказаний вполне оправданно. Вышестоящие судебные инстанции могут изменить первоначальный приговор весьма существенно: поменять не только размер, но и вид наказания. Поэтому в ряде случаев основанием отбывания конкретного наказания выступает уже не приговор, постановивший, например, наказание в виде лишения свободы, а определение или постановление вышестоящей судебной инстанции о применении к виновному иного, более мягкого, наказания.
Проверяя соблюдение сроков исполнения лишения свободы иных видов наказания, прокурор знакомится с приговором суда, вступившим в законную силу. Если приговор был изменен судом в кассационном или надзорном порядке, прокурор должен проверить наличие в личном деле осужденного копии определения или постановления кассационной или надзорной инстанции. При проверке законности нахождения осужденного в ИУ важно обратить внимание также на то, правильно ли назначен судом вид ИУ. Порядок назначения и соблюдения сроков мер принудительного характера, назначаемых судом, определяется УК РФ, ст. ст.43 - 59, а также другими законодательными и нормативными актами.
В законность нахождения в исправительно-трудовых учреждениях в качестве составной части предмета прокурорского надзора входит проверка законности освобождения от отбывания наказания по основаниям, указанным в ст.172 УИК РФ. Освобождение означает прекращение отбывания наказания. Отбытие срока наказания, назначенного по приговору суда, является наиболее распространенным основанием освобождения от отбывания наказания.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" подчеркивает правозащитную функцию прокуратуры, нацеливает ее на всемерную охрану прав и законных интересов осужденных и иных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, обязывает вскрывать и своевременно устранять допущенные в отношении их нарушения закона. К предмету прокурорского надзора относится соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.
В ходе надзора прокурор должен помнить, что не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых, осужденных по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.
Подозреваемые, обвиняемые, осужденные имеют право обращаться в органы прокуратуры лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения. Это их конституционное право как граждан России.
Предложения, жалобы и заявления осужденного, адресованные прокурору, просмотру и цензуре не подлежат. Они могут подаваться в письменном виде или излагаться устно, например, на личном приеме осужденных прокурором или при опросах осужденных, проводимых во время прокурорской проверки.
Обращения осужденных, свидетельствующие о грубых нарушениях закона со стороны персонала учреждений уголовно-исполнительной системы, берутся прокурором под особый контроль. Прокурор обязан рассмотреть поступившие предложения, заявления и жалобы осужденных в установленные законом сроки, принять необходимые меры и сообщить о своем решении лицам, их подавшим. Обращения о наиболее серьезных нарушениях проверяются с выездом на место.
При этом работники прокуратуры располагают как уголовно - и административно-процессуальными, так и гражданско-процессуальными возможностями, а также процедурой протеста и представления.
Предметом прокурорского надзора является также исполнение обязанностей подозреваемыми и обвиняемыми, осужденными и иными лицами, подвергнутыми по решению суда мерам принудительного характера.
Основные права и обязанности лиц, находящихся в местах содержания задержанных и местах предварительного заключения, предусмотрены ст.36 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".
При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных подлежит проверке также выполнение администрацией ИУ требований законодательства.
К предмету прокурорского надзора наряду с соблюдением прав и обязанностей подозреваемых, обвиняемых, осужденных и иных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, закон относит соблюдение порядка и условий содержания названных лиц. При проверке условия отбывания наказания осужденными к лишению свободы прокурор должен обращать внимание на законность представления возможности осуществить следующие права: приобретение осужденными к лишению свободы продуктов питания и предметов первой необходимости, свидания осужденных к лишению свободы, получение осужденными к лишению свободы посылок, передач и бандеролей, переписка осужденных к лишению свободы, получение и отправление денежных переводов, телефонные разговоры осужденных к лишению свободы, прогулки осужденных к лишению свободы, просмотр осужденными к лишению свободы кинофильмов и телепередач, прослушивание радиопередач, приобретение и хранение осужденными к лишению свободы литературы и письменных принадлежностей, условия и порядок передвижения осужденных к лишению свободы без конвоя или сопровождения, выезды осужденных к лишению свободы за пределы исправительных учреждений.
Режим отбывания наказания, являясь одним из основных средств исправления, в котором заключается сущность наказания, присущая ему кара, вместе с тем создает необходимые условия для успешного применения других средств исправления осужденных. Поэтому соблюдению режима отбывания наказания отводится столь важное место в предмете прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. Основные условия и порядок осуществления мер изоляции при содержании под стражей, исполнении наказания предусмотрены настоящим Федеральным законом, УИК РФ и Правилами внутреннего распорядка мест содержания под стражей.
Режим определяет степень изоляции осужденных от общества, количество правоограничений карательного и некарательного характера, суровость и тяжесть наказания в целом.
Прокурор обязан своевременно вскрывать нарушения законности при применении специальных средств и оружия и остро на них реагировать.
О каждом случае применения оружия администрация места лишения свободы обязана уведомить прокурора немедленно, а о применении водометов и бронемашин - в течение 24 часов с момента применения. Начальники учреждений, исполняющих наказания, обязаны также сообщать прокурору обо всех случаях ранения или смерти осужденных, заключенных или иных лиц в результате применения физической силы, специальных средств или оружия. В таких случаях прокурор должен провести проверку, как правило, с выездом на место. Законность и обоснованность применения оружия проверяется прокурором при ознакомлении с заключением и материалами служебного расследования либо устанавливается в ходе расследования уголовного дела.
В предмет прокурорского надзора входит законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. В данном случае прокуроры обязаны обращать внимание, прежде всего, на своевременность обращения к исполнению приговоров в отношении осужденных к наказаниям, не связанных с лишением свободы, соблюдением прав и обязанностей осужденных, реальное исполнение этих видов наказания.
Для выполнения задач по обеспечению законности при исполнении наказания и иных назначаемых судом мер принудительного характера органы прокуратуры наделены необходимыми полномочиями. Они определены Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (ст.51), Уголовно-исполнительным кодексом РФ (ст.22), Законом РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г. (ст.38), и другими нормативными актами.
Подтверждением широких полномочий прокурора при осуществлении надзора за местами содержания под стражей и исполнения наказания является право посещать их в любое время без специального на то разрешения. Согласно п.1 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" он может по предъявлении служебного удостоверения входить на территории и в помещения органов и учреждений мест содержания под стражей и исполнения наказаний. Путем личных посещений указанных органов и учреждений прокурор непосредственно на месте знакомится с фактическим состоянием законности в их деятельности. В ходе их он проверяет законность содержания, соблюдение правил режима, труда, воспитания, обучения осужденных и условий их содержания, выявляет имеющиеся нарушения закона и принимает меры к их устранению. Генеральным прокурором РФ прокурорам предписывается в целях обеспечения законности, а также сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы системы Минюста РФ. Периодичность проверок состояния законности в исправительных учреждениях не определена. Практика показывает, что целесообразно проводить проверки не реже одного раза в квартал. Закон подчеркивает, что прокурор может посещать, а значит, и проверять учреждения и органы, исполняющие наказания, в любое время, т.е. он определяет время посещения, проверки по своему усмотрению. Никакими формальными поводами для производства проверки прокурор не ограничен. В этом заключается одна из особенностей данной отрасли прокурорского надзора, отличающегося от общего надзора, при осуществлении которого проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.
Органами прокуратуры проводятся как общие, так и целевые проверки деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Общие проверки охватывают состояние законности в этих местах в целом, весь комплекс вопросов, которые входят в предмет надзора. Целевые проверки, как правило, касаются отдельных сторон их деятельности (обоснованность жалоб осужденных, законность применения специальных средств, оружия и др.).
По результатам проверки составляется справка (акт), в которой отражаются все выявленные нарушения законности, причины, их порождающие, и условия, им способствующие, а также конкретные предложения по их устранению и устанавливаются сроки выполнения. Меры по реализации итогов проверки определяются прокурором в зависимости от характера выявленных нарушений законности и их распространенности. При последующих проверках прокурор осуществляет систематический контроль за исполнением администрацией внесенных им ранее предложений.
При необходимости прокурор может провести проверку ИВС, СИЗО, тюрьмы или колонии внезапно, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий.
Прокурор должен реагировать на предоставление администрацией каких-либо льгот и поощрений, как и любое ужесточение порядка и условий содержания, не предусмотренное законодателем. Такие нарушения рассматриваются как серьезное нарушение законности, требующее реагирования прокурора вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности.
Прокурор следит за исполнением администрацией предписаний Закона, регулирующего порядок одиночного содержания лиц, заключенных под стражу, раздельного содержания различных категорий лиц, соблюдение подозреваемыми и обвиняемыми своих основных обязанностей.
Закон обязывает прокуроров при проверках состояния законности в местах содержания под стражей особое внимание уделять недопущению фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к заключенным со стороны сотрудников этих учреждений. Наряду с проверкой законности содержания под стражей и исполнения наказания прокурор присущими ему средствами обязан реагировать и на факты оставления безнаказанными подозреваемых, обвиняемых и осужденных, нарушивших порядок содержания.
В процессе посещения мест содержания под стражей и исполнения наказания прокурор опрашивает о причинах, по которым они подвергнуты задержанию или осуждению, и о возможном наличии жалоб и заявлений указанных в Законе лиц. Опрос является важным средством выявления и предупреждения нарушений законности в деятельности следственных изоляторов, исправительно-трудовых и воспитательно-трудовых колоний, тюрем, судебно-психиатрических и иных учреждений, исполняющих меры принудительного характера.
В приказах и указаниях Генерального прокурора РФ содержатся требования к прокурорам регулярно проводить личный прием осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Они рассматривают и проверяют принятые от них жалобы и заявления. Прокурор обязан рассмотреть поступившие предложения, заявления и жалобы осужденных в установленные законом сроки, принять необходимые меры и сообщить о своем решении лицам, их подавшим. Обращения о наиболее серьезных нарушениях проверяются с выездом на место.
При рассмотрении и разрешении жалоб и заявлений осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, прокуроры руководствуются как общими требованиями закона, так и специальными нормами. Порядок направления и рассмотрения предложений, заявлений, жалоб подозреваемых и обвиняемых предусмотрен ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", УИК РФ.
При осуществлении надзора прокурор проводит ознакомление с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера. При знакомстве с данными документами прокурор выясняет, в точном ли соответствии с законом они составлены, оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей и исполнения наказания. При этом прокурор не ограничивается, в частности, лишь установлением наличия судебного решения или постановления о заключении под стражу того или иного лица, в его обязанность входит также проверить, насколько законно и обоснованно само лишение свободы. Прокурор определяет: имелись ли основания для привлечения данного лица к уголовной ответственности; была ли необходимость в избрании именно этой, а не другой меры пресечения (ст. ст.97, 98, 99 УПК РФ). При этом прокурор проверяет, исходят ли эти документы от компетентных органов, соответствуют ли они требованиям закона и оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей и сроки применения других назначаемых судом мер принудительного характера.
Прокурор наделен полномочиями проводить проверку соответствия законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, исполняющих наказания и другие меры принудительного характера (производственной, хозяйственной, финансовой), следит за соблюдением трудового законодательства в отношении персонала, рабочих и служащих и др. При этом, прежде всего, обращается внимание на соответствие законам приказов, распоряжений и постановлений администрации, в которых регламентируются порядок и условия содержания осужденных задержанных, исполнение требований Закона о привлечении осужденных к труду, об охране труда и технике безопасности, о проведении с осужденными воспитательной работы, их общем образовании и профессиональном обучении, применении к осужденным мер поощрения и взыскания.
Заключение
По результатам проведенного нами исследования мы пришли к следующим выводам:
. Прокурорский надзор за исполнением законов ("общий надзор") не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества.
. Вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность.
. С учетом того, что названия и правовой статус федеральных органов исполнительной власти постоянно меняются, было бы целесообразно в ст.21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином "федеральные органы исполнительной власти". Необходимо единообразное применение терминологии и в отношении региональных органов.
. По нашему мнению, есть потребность в определении понятия "должностное лицо" применительно к рассматриваемым отраслям надзора. Из содержания ст.21 Закона о прокуратуре следует, что должностные лица - это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию. Представляется, необходимым распространить понятие "должностное лицо" и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
. Пункт 2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов, что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п.2 ст.21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".
. Законодательство возлагает контроль за законностью на различные органы власти и управления. Прокуратура должна постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. Она не должна подменять другие государственные органы, а лишь осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина. Но и от тесного взаимодействия с контролирующими органами органы прокуратуры не должны уходить.
. Защита прав и свобод гражданина в настоящее время представляет непременную специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора в Российской Федерации. Возложение на прокуратуру защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан выступают в органическом единстве. В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей, на наш взгляд, и раскрывается содержание правозащитной функции прокуратуры.
. Включение в перечень поднадзорных прокуратур объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций подчеркивает, что надзорные функции прокуратуры не ослабли и из сферы ее надзора не исключены низовые звенья - предприятия, общества, объединения и др. Вместе с тем Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, отделяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности, далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.
. В предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако, если под видом особых тактических приемов, методов и средств в ходе оперативно-розыскной деятельности допускаются незаконные приемы, нарушающие права граждан, угрожающие их жизни, здоровью, достоинству, прокурор не только вправе, но и обязан вмешаться для устранения нарушений закона.
. Обязанность надзора за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.
. Изменения уголовно-процессуального законодательства потребуют разработки и внедрения новых методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве. На наш взгляд, необходимо иметь в виду, что основными задачами и прокуроров, и руководителей следственных органов является защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, всесторонности, полноты и объективности при расследовании преступлений, выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
1.Конституция Российской Федерации. (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.
2.Устав Организации Объединенных Наций (Вместе с "Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи") (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г.) (Правила с изм. и доп. от 31.12.1978 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т.1. М.: БЕК, 1996.
.Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995.5 апреля.
.Конвенция о защите прав человека и основных свобод. (Заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) (с изм. от 13.05.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. № 2. Ст.163.
.Международный пакт "О гражданских и политических правах" 1966 г. (Принят 21-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г. Ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 г. № 4812-VIII.) // Бюллетень международных договоров. № 1.1993.
.Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в Минске 22.01.1993) // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995. № 17. ст.1472.
.Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009 г.)"О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. ст.1.
.Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 21.02.2010) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст.2954.
.Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52. Ст.4921.
.Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 11.02.2010) // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. № 46. ст.4532.
.Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 19.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. ст.3012.
.Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 21.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). ст.1.
.Закон от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (ред. от 28.11.2009)"О статусе судей в Российской Федерации" // Российская газета. 29.07.1992. № 170.
.Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (ред. от 01.07.2010)"О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. ст.2759.
.Федеральный закон от 25 июля 2002 № 114-ФЗ (ред. от 29.04.2008 г.)"О противодействии экстремистской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2002 г. № 30. ст.3031.
.Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (ред. от 01.01.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. ст.3283.
.Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 11.06.2007. № 24. Ст.2830.
.Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 11.06.2007. № 24. Ст.2833.
.Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 06.04.2009. № 14. ст.1578.
.Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 28.12.2010)"О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 18.02.1992. № 39, 02.12.2009. № 229.
.Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне" (ред. от 18.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 13.10.1997. № 41. стр. 8220-8235.
.Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008)"О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.09.04.1992. № 15. Ст.769.
.Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 "О концепции судебной реформы в РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст.1435.
.Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 № 567 (ред. от 12.01.2010)"О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" // Собрание законодательства РФ.22.04.1996. № 17. ст. 1958.
.Указ Президента РФ от 01.08.2007 г. № 1004 (ред. от 04.01.2009)"Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации" (вместе с "Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации") // Собрание законодательства РФ.06.08.2007. № 32. Ст.4122.
.Указ Президента РФ от 04 января 2009 № 22 (ред. от 27.07.2009)"Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.05.01.2009. № 1. ст.99.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 г. № 20 (ред. от 22.05.1996 г.)"Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 69, МВД РФ № 777, ФСБ РФ № 425, ГТК РФ № 700 от 25.11.1997г. "Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России" // Таможенные ведомости. 1998. № 2.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 10.06.1998 г. № 33 "О введении в действие Положения о работе с секретными материалами, документами, делами" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 04.08.2000 г. № 115 "О порядке проверки законности постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовных дел" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. том 1. М., 2004.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 21.06.2002 г. № 33 "Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. том 2. М., 2004
.Приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 г. № 55 "О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Том 1. М., 2004.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. № 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" // Вестник ВАС РФ. № 10.2003.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 г. № 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. № 11.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 19.04.2004 г. № 55 "О систематизации законодательства в органах прокуратуры" // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генерального прокурора РФ "О мерах по реализации в органах прокуратуры Российской Федерации требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации" от 02.02.2006 г. № 4 // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 г. № 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. № 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" // Законность. 2007. № 11.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. № 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" (ред. от 28.12.2007) // Законность. 2007. № 11.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2007 г. № 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" // Законность. 2007. № 11.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 г. № 155 (ред. от 23.12.2009 г.)"Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" // СПС КонсультантПлюс
.Приказ Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 г. № 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного процесса" (ред. от 26.05.2008) // Законность. 2008. № 1.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 21.11.2007 г. № 186 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах" // Законность. 2008. № 1.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 г. № 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" // Законность. 2008. № 2.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 г. № 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" // Законность. 2008. № 2.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" Законность. 2008. № 3.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 г. № 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" (ред. от 17.03.2010 г.) // Законность. 2008. № 4.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 г. № 207 (ред. от 27.02.2009 г.)"Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (вместе с "Инструкцией о порядке формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)", "Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности") // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 27.12.2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" // Законность. 2008. № 3.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 12.03.2008 г. № 39 "Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением" // Законность. 2008. № 5.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 г. № 53 (ред. от 30.04.2009)"Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 г. № 84 (ред. от 20.04.2010 г.)"О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" // СПС КонсультантПлюс.
.Приказ Министерства юстиции РФ от 25.01.1999 г. № 20 (ред. от 05.03.2004 г.)"Об утверждении Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 10.
.Приказ Министерства юстиции РФ от 14.10.2005 г. № 189 (с изм. от 31.10.2007 г.)"Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 46.
.Указание Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 г. № 39/7 (с изм. от 16.10.2000 г.)"О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Том 1. М., 2004.
.Указание Генеральной прокуратуры РФ от 02.06.2000 г. № 99/7, Российского агентства по государственным резервам от 25.05.2000 г. № ПК-216 "О порядке направления в органы прокуратуры материалов о нарушениях, связанных с формированием и использованием государственного материального резерва" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. том 1. М., 2004.
.Указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18.04.2002 г. № 20-27/10 // "О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами Федеральной службы безопасности" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. том 1. М., 2004.
.Указание Генеральной прокуратуры РФ от 10.09.2003 г. № 36/7 "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 г. № 13-П" (Утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. том 1. М., 2004.
.Указание Генеральной прокуратуры РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29.09.2008 г. "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" // СПС КонсультантПлюс.
.Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие гражданского процессуального кодекса". СПС КонсультантПлюс.
.Соглашение "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений" от 25.03.1998 № 18 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
.Соглашение от 24.07.1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
.Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. // Российское законодательство. Т.8. М., 1991.
.Постановления и определения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, судебная практика
.Постановление Конституционного Суда РФ от 20 апреля 1999 г. "По делу о проверке конституционности положений п.1 и 3 ч.1 ст.232, ч.4 ст.248 и ч.1 ст.258 УПК РСФСР в связи с запросами Иркутского районного суда Иркутской области и Советского районного суда города Нижний Новгород" // Российская газета. 1999.27 апреля.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. №3-П "По делу о проверке конституционности п.2 ст.5 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" // Собрание законодательства РФ. 28.02.2000. № 9. ст.1066.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П "По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 12. ст.1178.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства РФ.28.07.2003. № 30. ст.3101.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. № 18-п "По делу о проверке конституционности положения статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 УПК РФ в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан" // Российская газета. 2003.12 декабря.
.Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // ВВАС РФ. 2003. № 3.
.Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2001 г. № ГКПИ2001-526 // СПС КонсультантПлюс.
.Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 июля 1996 г. № С1-7/ОП-403 "О документах, подтверждающих полномочия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров" // ВВАС РФ. 1996. № 11.
Монографии, учебники, учебные пособия, комментарии к кодексам
73.Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. М., 1981.
74.Байтин М.И. Сущность права. М., 2005.
.Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М., 1988.
.Бессарабов В.Г. Организация и деятельность российской прокуратуры. Нальчик: Эль-Фа, 2006.
.Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 - 2002 гг.): История, события, люди. М., 2003.
.Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2006.
.Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006.
.Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Буквовед, 2006.
.Волколуп (Гладышева) О.В. Система уголовного судопроизводства и проблемы ее совершенствования. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
.Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Проспект, 2008.
.Галузо В.Н. Функции прокуратуры // Прокурорский надзор / Под ред. Г.П. Химичевой. М., 2001.
.Гладышева О.В., Лукожев Х.М. Проблемы поддержания государственного обвинения в суде первой инстанции. М.: Юрлитинформ, 2009.
.Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред.О.Е. Кутафина. М., 1996.
.Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М.: Юрист, 2005.
.Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора.Л., 1990.
.Державное "око" в осаде (к вопросу о реформе прокуратуры): Учебное пособие. М.: ИМПЭ им.А.С. Грибоедова, 2001.
.Еллинек Г. Общее учение о государстве СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
.Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. М., 1998.
.Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред.В.И. Радченко.2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2003.
.Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Собр. соч.: В 8 т. Т.4. М., 1967.
.Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права.2-е изд. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
.Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) // СПС КонсультантПлюс.
.Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1999.
.Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995.
.Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред.А. А. Чувилева. М., 2000.
.Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред.В.И. Рохлина. СПб., 2000.
.Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф.А.Я. Сухарева. М., 2003.
.Рябцев В.П. Прокурорский надзор. М.: Норма, 2006.
.Семенцов В.А. Следственные действия в досудебном производстве (общие положения теории и практики). Екатеринбург: Издательский дом "Уральская государственная юридическая академия", 2006.
.Семенцов В.А., Нагоева М.А. Процессуальные полномочия следователя в досудебном производстве. Краснодар, 2010.
.Сухарев А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М., 2003.
.Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. Т.1. Государство / Автор-составитель М.Н. Марченко. М.: Городец, 2004.
.Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс. 2007
.Уголовно-процессуальное право. Судебное производство: Курс лекций / Под ред. проф.В.А. Семенцова. М.: Юрлитинформ, 2010.
.Ульянов В.Г. Государственное обвинение в Российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и криминалистические аспекты. М.: Олма-пресс, 2002.
.