Механізм дисциплінарної відповідальності суддів: переваги і недоліки
Механізм дисциплінарної відповідальності суддів: переваги і недоліки
Зуєва Маргарита
Серед гілок влади «дерева» під назвою Україна саме судова гілка зігнулася під нестерпною вагою державного тиску і суспільної зневаги.
На сьогодні будь-який суддя як основний носій правосуддя фактично знаходиться між молотом і ковадлом, громадськістю і державою. З одного боку, упередженість і недовіра громадськості до представників суддівського корпусу росте з кожним днем, з іншого боку, - широке коло державних преференцій і гарантії недоторканності штовхають на ниці вчинки, як то хабарництво чи порушення присяги. Постійне знаходження на тонкому лезі ножа час від часу призводить до порушення гучних справ, притягнення суддів до дисциплінарної, адміністративної чи, навіть, кримінальної відповідальності. Чимале значення для суспільства складає прозорість судової влади та наявність механізму притягнення порушників до відповідальності.
Метою даної статті є аналіз механізму притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, виявлення його переваг і недоліків, надання пропозицій щодо його істотного поліпшення, а також окреслення внесення в національний законодавчий інструментарій необхідних змін.
Питання правової природи механізму дисциплінарної відповідальності суддів (далі механізм) порушувалося неодноразово в наукових працях Л.Є. Виноградової[1], С.Є. Дідика[2], В.П. Кохан[3], Л.М. Москвич[4], С.В. Подкопаєва[5], Р.О. Куйбіда[6], І.А. Тітко[7]. Зусиллями багатьох дослідників і вчених такий механізм розроблено, окремі його елементи знаходяться в ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» [8], ЗУ «Про Вищу раду юстиції»[9], Положенні Вищої кваліфікаційної комісії України (ВККС) «Про службу дисциплінарних інспекторів»[10]. За основу в даній статті взята узагальнена процедура притягнення до дисциплінарної відповідальності, окреслена Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, та здійснено її всебічний огляд.
Отже, статтею 84 ЗУ Про судоустрій і статус суддів визначено, що кожен, у кого наявні факти, має право ініціювати питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, а саме звертатися зі скаргою (заявою) щодо неправомірних дій судді, яка може мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді. Для цього Вища кваліфікаційна комісія суддів України затвердила на своєму офіційному веб-порталі зразок скарги (заяви) щодо неналежної поведінки судді, який може використовуватися для повідомлення ВККСУ відомостей про порушення суддею вимог щодо його статусу, посадових обов'язків чи присяги судді.
Фактично, якщо звернення громадян щодо порушення суддями своїх обовязків носить громадський характер і випливає із реальних порушень, то ініціативи прокурора щодо порушення дисциплінарного провадження проти судді тривалий час носили процедурний характер - з метою усунення того чи іншого судді на час розгляду справи. Ситуація змінилася лише 28 квітня 2012 р., коли було прийнято ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів»[ 11], який заборонив прокурору ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність судді, якщо справа ще розглядається і прокурор бере у ній участь. Цей закон, на жаль, не зміг суттєво змінити ситуацію, оскільки часто прокуратура у разі одержання виправдувального вироку вимагає притягнути суддю до відповідальності за провину у зовсім іншій справі (наприклад, за порушення термінів розгляду справи). Якщо ж суд підтримує позицію обвинувачення, прокуратура зазвичай не використовує компрометуючу інформацію проти судді.
Також слід звернути увагу на те, що сам факт підконтрольності представникам політичної влади дисциплінарних органів - Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів - змушує багатьох суддів бути лояльними до влади, навіть без будь-яких прохань з її боку. А визначені законом підстави для відповідальності судді (наприклад, порушення строків розгляду справ) в умовах великого навантаження на суддів при бажанні можна застосувати до будь-кого з них, і на жаль, це робиться на практиці.
Існують лише два органи, уповноважені здійснювати дисциплінарне провадження:
1.Вища кваліфікаційна комісія суддів України - щодо місцевих та апеляційних судів;
2.Вища рада юстиції - щодо суддів спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України [8] .
Переходимо до аналізу основних переваг і недоліків механізму дисциплінарної відповідальності суддів.
Даний механізм складається з шести основних етапів:.Здійснення перевірки даних про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
Згідно з частиною третьою статті 94 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» для здійснення перевірки даних щодо наявності підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України діє автоматизована система визначення члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, який проводитиме таку перевірку.
Відповідно до ст. 83 ЗУ Про судоустрій і статус суддів підставами притягнення до дисциплінарної відповідальності є:
1) істотні порушення норм процесуального права при здійсненні правосуддя, пов'язані зокрема:
з відмовою у доступі особи до правосуддя з підстав, не передбачених законом;
порушення вимог щодо розподілу та реєстрації справ у суді;
правил підсудності чи підвідомчості;
) невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом;
) порушення вимог щодо неупередженого розгляду справи, зокрема порушення правил щодо відводу (самовідводу);
) систематичне або грубе одноразове порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя;
) розголошення таємниці, що охороняється законом, в тому числі таємниці нарадчої кімнати або таємниці, яка стала відомою судді під час розгляду справи у закритому судовому засіданні;
) неподання або несвоєчасне подання для оприлюднення декларації про майновий стан, відображення в ній завідомо неправдивих відомостей.
В Європейській хартії про статус суддів 1998 р. та багатьох інших міжнародних нормативних актах на першому місці стоять найвагоміші питання судочинства: питання неупередженості, справедливості, відкритості, компетентності та незалежності судів і суддів [12].
Український законодавець у Законі України від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів» в розділі I, який регулює питання засад організації судової влади, також закріплює названі принципи правосуддя. Але в розділі VI, перераховуючи підстави дисциплінарної відповідальності суддів, він не згадує ні про справедливість, ні про відкритість, ні про незалежність. Що стосується упередженості, то її він ставить на третє місце після істотних порушень норм процесуального права та порушень розумних строків розгляду заяв, скарг чи справ[12] .
Відповідно до статті 126 Конституції України, статті 32 Закону України «Про Вищу раду юстиції» Вища рада юстиції розглядає питання про притягнення суддів судів усіх рівнів до відповідальності за порушення присяги.
Ті зобовязання, які бере на себе суддя, приймаючи присягу, настільки вагомі, що за їх невиконання відповідно до п. 5 ч. 5 ст. 126 Конституції
України суддя звільняється з посади [13]. Це звільнення не є дисциплінарним стягненням, бо останнє повинне попередити суддю, тобто, «направити його на шлях істини». Порушення ж присяги свідчить, що суддя не здатний змінити свою поведінку, він дискредитує судову владу і свою посаду, а тому продовжувати виконувати функції судді не може, просто не має права. Порядок звільнення судді з посади у разі порушення ним присяги передбачений у ст. 105 ЗУ «Про судоустрій та статус суддів» та ст. 32 ЗУ «Про Вищу раду юстиції».
Таким чином, за упередженість при розгляді справи суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності на підставі ст. 83 Закону та звільнено з посади на підставі ст. 126 Конституції України, ст. 105 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів», ст. 32 ЗУ «Про Вищу раду юстиції». На жаль, законодавець не розвязує колізії про те, в якому випадку може наставати дисциплінарна відповідальність, а в якому - звільнення з посади. Це все віднесено на розсуд поважних членів Вищої ради юстиції, а як ми знаємо, субєктивізм - не найкращий знавець правосуддя.
II.Відкриття дисциплінарної справи.
Питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову у її відкритті вирішує Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Копія рішення Комісії про відкриття дисциплінарної справи не пізніше ніж через 3 дні з дня його прийняття надсилається судді щодо якого відкрито дисциплінарну справу та особі, за зверненням якої порушено справу. До рішення Комісії, яке надсилається судді, додається висновок члена Комісії, складений за результатами перевірки. Учасники засідання повідомляються про дату, час та місце засідання Комісії не пізніше як за 10 днів до дня його проведення.. Розгляд дисциплінарної справи.
Частіше за все розгляд дисциплінарної справи по суті проводиться на наступному засіданні Комісії, але не раніше як через 10 днів з дня ухвалення Комісією рішення про відкриття дисциплінарної справи, на яке запрошується особа, за зверненням якої відкрито справу, суддя, стосовно якого відкрито справу, а в разі необхідності й інші заінтересовані особи. В силу власної зайнятості судді не в змозі бути фізично присутніми під час розгляду, таким чином порушується умова змагальності. У разі неможливості з поважних причин взяти участь у засіданні комісії суддя, справа стосовно якого розглядається, може надати по суті порушених питань письмові пояснення, які надаються до секретаріату Комісії та реєструються не пізніше як за 3 дні до дня засідання Комісії, на якому буде розглядатись відповідне питання та долучається до матеріалів справи.
Повторна неявка цього судді на засідання Комісії є підставою для розгляду дисциплінарної справи за його відсутності.
За загальним правилом законом передбачений порядок витребування додаткових матеріалів по справі, але частіше всього такі матеріали потрібно отримувати від керівника апарату суду, в якому працює порушник. Порушником може бути як голова суду, займаючий адміністративну посаду, так і сам керівник апарату суду чи його заступник, а через те що працюють вони в одному закладі спрацьовує принцип кругової поруки, який не дозволяє дослідити дійсний стан речей.. Прийняття рішення.
На підставі проведеної ретельної перевірки ВККСУ приймається рішення. Рішення приймається колегіально більшістю членів від загального складу Комісії. Рішення приймається відкритим голосуванням за відсутності судді, щодо якого розглядається справа, і запрошених осіб.
При обранні дисциплінарного стягнення стосовно судді враховується характер проступку, його наслідки, особа судді, ступінь його вини, обставини, що впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Тобто присутній субєктивізм у вирішенні питання про притягнення судді до відповідальності, який проявляється навіть у тому, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України за наявності підстав до притягнення до відповідальності може звільнити суддю від такої відповідальності, базуючись на власному субєктивному рішенні або на підставі звернення відповідної Ради суддів.. Дисциплінарне стягнення стосовно судді та порядок його виконання.
При вирішенні питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності до нього може бути застосовано тільки один вид дисциплінарного стягнення - догана. І все. Та навряд достатньо такої міри покарання за суддівські помилки, які, досить часто, мають плачевні наслідки. Власне це можна простежити із зростаючої кількості звернень громадян про дисциплінарні проступки суддів. Кількість таких звернень за 2011-2012 роки сягнула 36 323 звернень, серед яких ВККСУ прийняла 193 рішення про оголошення догани [14].
Інформація про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності оприлюднюється на офіційному веб-порталі ВККСУ. Ця інформація містить дані про суддю, якого притягнуто до дисциплінарної відповідальності, накладене дисциплінарне стягнення та копія рішення Комісії про накладення такого стягнення. На сьогодні є досить багато опонентів такому оприлюдненню, що в подальшому може призвести до впровадження принципу конфіденційності - закритого розгляду справи.. Оскарження рішення у дисциплінарній справі стосовно судді.
На другій щорічній науковій конференції «ВККС: європейський курс України - реформа в дії», що відбулася в жовтні 2012 року,
Кваліфікаційна комісія підбивала підсумки своєї діяльності. У ході конференції було згадано про процедуру притягнення законників до дисциплінарної відповідальності. Зокрема, комісією виявлено деякі недоліки, які потрібно усунути. «Необхідно розмежувати повноваження ВККС та органів, причетних до перевірки рішень комісії, - Вищої ради юстиції та Вищого адміністративного суду, встановити чіткі критерії перевірки цими органами рішень»[15], - повідомив тоді голова ВККСУ Ігор Самсін. На його думку, дисциплінарна відповідальність - це дієвий профілактичний механізм, який суттєво зменшує кількість порушень, один із засобів досягнення балансу між соціальним контролем за судом і суддівською незалежністю.
Ще одним недоліком механізму є те, що у ЗУ Про судоустрій і статус суддів не передбачено оскарження рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України заінтересованими особами. Отже, для суб'єктів звернення рішення ВККСУ є остаточним. Фактично, суддя проти якого винесено дисциплінарну догану має право її оскаржити, а не винесення такої догани оскарженню не підлягає, що призводить до нерівноправності сторін процесу.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» внесені корективи у процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Деякі з новацій оцінюються експертами однозначно позитивно: направлення скарг на суддів до одного дисциплінарного органу - Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; удосконалення процедури дисциплінарного провадження; можливість оскарження рішення дисциплінарного органу до суду. В той же час на практиці зберігається «паралельна» процедура притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності - звільнення суддів з посади за порушення присяги.
Існує багато зауважень до оновленого формулювання змісту присяги судді. Цей зміст гіпотетично дозволяє поставити питання про звільнення судді з посади як за дійсно грубі дисциплінарні порушення, так і за морально-етичні проступки судді. Практично відбулося змішування критеріїв для різних видів можливої відповідальності судді. Існує суттєва загроза маніпуляцій відносно суддів з боку осіб, які намагаються на них впливати.
Існує необхідність переглянути відповідні положення законодавства щодо підстав та процедури звільнення суддів за порушення присяги та привести їх у відповідність до міжнародних стандартів, про що неодноразово висловлювались експерти Венеціанської комісії[16]. З метою посилення гарантій незалежності суддів варто законодавчими нормами визначити чіткі критерії порушення етичних норм, дисциплінарного проступку та порушення присяги судді. При цьому порушення присяги судді за практикою всіх демократичних країн повинно розглядатися в рамках процедури дисциплінарного провадження.
Здійснивши аналіз механізму притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності можна зробити ряд беззаперечних висновків, що полягають в наступному:
1)Законодавча, виконавча та судова гілки влади є повністю рівноправними та незалежними одна від одної, але це не має стати причиною тотального свавілля всередині кожної з гілок окремо;
)Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів» від 05.06.2012 №4874-VI була досягнута незалежність суддів перед органами прокуратури, але лише на час розгляду справи та на період спливу строків оскарження рішення в апеляційній та касаційній інстанціях;
)Еволюція механізму притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності знаходиться на етапі впровадження принципу конфіденційності - закритого дисциплінарного провадження, що може підірвати довіру населення до прозорості і неупередженості представників Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
)Призначення дисциплінарної догани чи відмова у такому призначенні покладається лише на апарат ВККСУ та представників Вищої ради юстиції, які приймають рішення із значною долею субєктивізму через те, що не існує єдиного критерію оцінювання суспільної небезпечності проступку судді. Така ситуація призвела до необхідності впровадження не тільки спеціального органу із питань притягнення до дисциплінарної відповідальності, а й особливого нормативно-правового акту, який регулював би питання розмежування відповідальності адміністративної та дисциплінарної, визначав би межі такої відповідальності, покарання за вчиненні правопорушення та їх варіативність в залежності від виду.
Таким нормативно-правовим актом може стати Дисциплінарний кодекс судді;
)Порушником може бути як голова суду, займаючий адміністративну посаду, так і сам керівник апарату суду чи його заступник, а через те що працюють вони в одному закладі спрацьовує принцип кругової поруки, який не дозволяє дослідити дійсний стан речей та витребувати необхідні докази по справі.
При чому даний стан речей може навіть погіршитися в силу того, що в Верховній Раді України прийнятий в першому читанні та готується до другого Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо удосконалення окремих положень організації судової влади №9740 від 20.01.2012 р. Даним Законом пропонується повернути головам судів наглядові повноваження щодо суддів і надати право визначати спеціалізацію суддів, що дасть можливість цілком законно обходити автоматизований розподіл судових справ (сьогодні спеціалізацію суддів визначають збори суддів відповідного суду). Голови судів були позбавлені цих повноважень в ході судової реформи, щоб зменшити залежність від них суддів. Таким чином, після заміни голів судів на більш лояльних робляться спроби відновити важелі впливу голів судів, щоб судді стали ще більш керованими. Також проектом запропоновано дозволити суддям отримувати різноманітні нагороди та відзнаки. Поки що існують обмеження, повязані з тим, що ці нагороди часто були завуальованою формою підкупу судді.
Щодо зарубіжного досвіду, то за твердженням В. Мікуліна, члена ВККСУ: «В окремих країнах практикують відсторонення судді від роботи на місяць або направлення працювати в іншу місцевість - гіршу, ніж та, де працює. У нас такого розмежування немає, тож розраховуємо на те, що суддя замислиться над своєю поведінкою, виправиться. Але такий підхід не виправдовує себе»[16].
Найвдаліше проблема вдосконалення механізму притягнення суддів до відповідальності описана Полом Шаерфом, експертом Ради Європи, який зазначав: «Крім розвинутої правової системи державних інституцій, важливим елементом забезпечення належної поведінки суддів при здійсненні правосуддя є виховання суддів у системі єдиних ціннісних орієнтирів».
Список використаних джерел
1. Виноградова Л.Є. Юридична відповідальність суддів загальних судів України : дис. канд. юрид. наук : спец. 12.00.10 / Л. Є. Виноградова. - Одес. нац. юрид. акад. - О., 2004. - 187 с.
. Дідик С.Є. Кримінально-правова охорона правосуддя від незаконних діянь судді як спеціального субєкта злочину : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.08 / С.Є. Дідик. - Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 2009. -16 с.
. Кохан В.П. Дисциплінарна відповідальність суддів у трудовому праві України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.05 / В.П. Кохан. - Східноукр. нац. ун-т ім. В. Даля. - Луганськ, 2011. - 20 с.
. Подкопаєв С.В. Про підставу дисциплінарної відповідальності суддів [Текст] / С.В. Подкопаєв // Юридичний вісник - 2005. - № 12. - С. 119-121.
. Куйбіда Р.О. Реформування правосуддя в Україні : стан і перспективи: монографія [Текст] / Р.О. Куйбіда. - К.: Атіка, 2004. - 288 с.
. Капліна О.В., Тютюгін В.І., Тітко І.А. Постановлення суддею завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови : окремі аспекти застосування Кримінального Кодексу України / О.В. Капліна, В.І. Тютюгін, І.А. Тітко [Текст] // Вісник Верховного Суду України. - 2012. - № 2 (138). - С. 42-48.
. Про судоустрій і статус суддів /Верховна Рада України; Закон від 07.07.2010 № 2453-VI
. Про Вищу раду юстиції /Верховна Рада України; Закон від 15.01.1998 № 22/98-ВР//
. Положення Вищої кваліфікаційної комісії України (ВККС) «Про службу дисциплінарних інспекторів» //
. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів / Верховна Рада України; Закон від 05.06.2012 № 4874-VI //
. Москвич Л.М., Подкопаев С.В., Прилуцький С.В. Статус судді: питання теорії та практики : монографія [Текст] / Л.М. Москвич, С.В. Подкопаєв, С.В. Прилуцький. - Х. : Видавничий дім «ІНЖЕК», 2004. - 360 с.
. Конституція України / Верховна Рада України; Конституція, Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР //
. Інформація про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності (рішення за 2012 рік) //
. Ю. Гайдіна / Чи такі страшні догани, як повинні б бути? / Газета «Закон і бізнес» / №2-3 (1093) 19.01-25.01.2013 //
. Щодо суддів: незалежність, ефективність та обовязки : рекомендації Комітету міністрів Ради Європи від 17 листопада 1994 р.,
суддя дисциплінарний відповідальність
Аннотация
Зуєва М.О. Механізм дисциплінарної відповідальності суддів: переваги і недоліки.
У статті проведено аналіз механізму притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, виявленно його переваги і недоліки, надано пропозиції щодо його істотного поліпшення, а також окресленно необхідні зміни до національного законодавчого інструментарію.
Ключові слова: дисциплінарна відповідальність, догана судді, Дисциплінарний кодекс.
Зуева М.А. Механизм дисциплинарной ответственности судей: преимущества и недостатки.
В статье проведен анализ механизма привлечения судей к дисциплинарной ответственности, выявлено его преимущества и недостатки, даны предложения по его существенному улучшению, а также определены необходимые изменения в национальный законодательный инструментарий.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, выговор судье, Дисциплинарный кодекс. Margaret. Mechanism of Judicial Discipline: advantages and disadvantages.article analyzes the mechanism of bringing judges to disciplinary liability, identifies its advantages and disadvantages, provides suggestions for its significant improvement, as well as outlining the necessary changes to the national legislative instruments.: Discipline, reprimand, Disciplinary code.