История становления и развития российской административно-правовой науки
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
История становления и развития российской административно-правовой науки
Введение
Административное право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.
Сам термин «административное» происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять.
Наука административного права сравнительно молода. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный). В работе подробно будет рассмотрен каждый из указанных периодов.
Управление чаще всего воздействует на сам процесс жизненного бытия, затрагивая все сферы и механизмы общества. Регулятором всех отношений возникающих в сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления.
Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную значимость.
1. Зарождение и становление науки административного права
.1 Исторические предпосылки возникновения административного права
Свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное управление - была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие.
Предпосылками развития рассматриваемой науки являются:
Развитие философских воззрений о роли и месте государства и государственного управления в общественной жизни; увеличение роли государства в общественной жизни; государственное управление становится ведущей формой деятельности государства.
. Употребление в конституциях ведущих стран мира термина «разделение властей», необходимость создания государственных органов для каждой ветви власти.
. Развитие общей теории управления (специализация, кооперация, конспирация, взаимодействие)
. Необходимость охраны общественного порядка.
. Необходимость защиты прав граждан в условиях концентрации властных полномочий в руках государства и его органов.
1.2 Процесс становления административного законодательства Древнерусского государства
Киевская Русь изначально развивалась как раннефеодальное государство. В качестве такового, этому государству были свойственны определенные характерные черты развития задач и форм управления.
Первоначально в древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Эта система выросла из более древней (племенной) организации периода военной демократии. Сущность этой системы заключалась в том, что начальник (князь) и начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие, стали руководителями более или менее крупных звеньев государства. Фигура князя из выборного племенного вождя превратилась в главу государства. К числу функций князя исследователи склонны относить три важнейшие функции:
законодательную, засвидетельствованную «Русской Правдой»;
военную, суть которой выражалась в защите границ государства и управление дружиной;
судебно-административную, выразившуюся в отправлении князем суда, установлении наказания (взимание штрафа), установлении «погостов и дани».
Становление княжеской администрации проходило на фоне первых административных и правовых реформ. Так, в Х веке княгиней Ольгой была проведена «налоговая» реформа: были установлены пункты («погосты») и сроки для сбора дани, регламентированы ее размеры («уроки»).
В начале ХI века князем Владимиром устанавливается «десятина» - налог в пользу церкви, в XII веке князем Владимиром Мономахом вводится устав о закупничестве, регламентирующих кабально долговые и заемные отношения.
Князья, судя по летописям и исследованиям ученых, не могли обойтись по обычаю и традиции не выслушав мнения приближенных. Так сложился в Древней Руси совет при князе, который не был юридически оформлен, но имевший серьезное влияние на монарха (князя) и дела управления. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины.
Таким образом, в период существования Древнерусского государства численная (десятичная) система управления характеризовалась переплетением трех важнейших элементов верховой власти и управления. К числу таковых следует отнести князя и княжескую деятельность, дружину и Совет княжеской (позднее Боярская Дума) и вечевые народные собрания. Управление, покоящееся на согласии «одиночестве», в тесном взаимодействии всех этих элементов, являлось древнейшей традиций, и должно было «по старине», «по закону отцов» неукоснительного соблюдаться.
Система местного управления была проста. В княжеских землях управление осуществлялось посадником и тысяцким, а на местах управление осуществляли наместники, волостели, тиуны и старосты. В свободных селах действовала общинная администрация. Посадники, тысяцкие, наместники, волостели, тиуны и старосты за свою службу получали от населения «корм». Так сложилось система кормления, существовавшая от процента сбора подати и налогов с местной знати и населения, за осуществление правосудия, охрану границ и правопорядка на местах.
Политическая раздробленность не внесла принципиальных изменений в государственный строй и управление русских княжеств. Развитие управления в княжествах зависело от формы управления, закрепившихся в каждом из них.
1.3 Развитие дореволюционного административного право
В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) - архиепископ. Он сосредоточил в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословил работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу.
В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернатором.
Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.
Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказанные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), и так специальные, административно - правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708-1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благополучии (1649); Регламент Главного Магистра (1721); Устав благополучия (1782) и другие).
Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регуляция полиция отсутствовала, обеспечение благополучия возлагалось на отдельные приказы - Разбой, Земской и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.
Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурминистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально - административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 годах число губерний возраст до 11, а к началу ХХ века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.
В 1718-1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.
В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.
В России административное право как наука и первые исследования появляются в 1830-40-х годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем «Законы государственного благоустройства и благочиния». В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского, Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов «государственного благоустройства», проводилась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств: Франции, Англии и Германии. В трудах Степанова и Власьева впервые даны исторические очерки развития «государственного благоустройства», излагается и критикуется литература о полицейском праве, даются очерки истории русской полиции и действующих тогда полицейских установлений.
Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860-80-х годах, в ходе буржуазных реформ, переменивших облик страны. Новую группу ученых представили профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.
В 1880-90-х годах среди российской научной интеллигенции мнения о наименовании предмета и науки разделились, также как и в среде европейских юристов. Имели применение несколько наименований, таких как «государственное благоустройство», «полицейское право», «право внутреннего управления», «административное право». Различия в наименовании науки существенного влияния на ее создание не оказывали. 8
Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, к примеру, находил соединяющее звено между принципом свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (элемент государственный) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея о самоуправлении и союзном строе. Н.Х. Бунге изложил только право благосостояния, подробно остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления.
В работах А. Оскольского, А.И. Васильчикова раскрываются вопросы истории и соответственно та эпоха административного строя городов и самоуправления. Так, А. Оскольский посвятил большую часть своего труда истории и административному строю города Царства Польского. В работе
А.И. Васильчикова «О самоуправлении» были изложены, на основании сравнительно-исторического метода, только ряд разделов права внутреннего управления в ведущих государствах Западной Европы и России.
Кроме этого, в России с ХVIII века имели хождение ряд переводных изданий зарубежных авторов, посвященных праву внутреннего управления. 9
Несомненно, большой вклад в реформы полицейского права и науки административного права на рубеже XIX-XX веков внес немецкий ученый-административист О. Майер. В работе «Немецкое административное право» (1895) он показывает несостоятельность, с научной точки зрения, полицейского права и значимость административного права. В частности приводятся аргументы развития науки административного права, ставится задача исследования юридической природы действующих органов государственного управления, их взаимодействие, разрешение конфликтных ситуаций в общем механизме.
В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М.М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.
Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.
Введение 14 августа 1881 года «Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия» способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые «Временные правила о печати», вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.
В 1889 году издано «Положение о земских начальниках», по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 - 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.
Революция 1905-1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников нрава в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых «временные правила». Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.
Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.
В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.
По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные - особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).
В годы первой мировой войны стали широко применяться чрезвычайные меры. В частности, в торгово-промышленной сфере военно-промышленные комитеты использовали административные методы регулирования, особые совещания. Существенный вклад внес А.И. Елистратов. В своей работе «Основные начала административного права» (1914 г.) он впервые изложил научный материал в соответствии с институционной системой. Административно-правовые институты были объединены в трех разделах: субъекты административного права; объекты административных правоотношений; формы административной деятельности.
Новым явлением стала административная юстиция - прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей. Были уточнены предмет и понятие административно го права, административной деятельности государства. Причем, административная деятельность рассматривалась лишь одним из видов или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной деятельности как по своему содержанию, так и теми формами, в которых она проявлялась. Содержание административной деятельности государство рассматривало гораздо шире и сложнее содержания законодательной и судебной деятельности, К формам административной деятельности относили: частноправовые действия, принудительные и публично-правовые.
Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящей властью и гражданами могут быть только публичными, так как только публичные отношения становятся подзаконными.
2. История административного права в СССР
Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское».
Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905-1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.
Вопросы государственного управления с первых дней существования Советской власти стали решаться и ВЦИК и СНК почти в равной мере. Большевики отвергли «буржуазные предрассудки» разделения властей и другие важнейшие принципы правового государства. В стране установилась диктатура пролетариата. В структуру СНК, согласно декрета от 27 октября 1917 года, вошли наркоматы внутренних дел, земледелия, труда, по делам военным и морским, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и железнодорожному транспорту.
Право по замене членов правительства, контролю за деятельностью комиссаров СНК было возложено на ВЦИК. В экстренных случаях (а подобных в годы гражданской войны было немало) СНК мог издавать декреты (законы) без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал лишь эти декреты, если они имели общегосударственное значение.
Как правильно отметили тогда русские правоведы-эмигранты Н.Н. Алексеев и Н.С. Тимашев, что характерной особенностью советского правотворчества стало пристрастие к писанному праву, так как для установления в стране диктатуры важна была не конституция. Категория закона к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие декретов и указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, независимо от иерархии соответствующих изучающего и отменяющего органа.
К середине 1918 года и далее число наркоматов росло. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, БСНХ, местного самоуправления, государственных имуществ и т.д. Только с октября 1917 года до июля 1918 года (до принятия Конституции РСФСР) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений и другие актов. За этот же период СЯК принял около 600 правовых актов. Отсутствие должного контроля со стороны ВЦИК за правотворчеством СНК нередко вызывало острейшую критику со стороны оппозиционных фракций. Левые эсеры требовали отмены законотворческой функции органа исполнительной власти, которым являлся СНК.
Государственно-партийный аппарат широко опирался в 1917-1920е годы на меры широкой политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки наказание предусматривалось в уголовном порядке вплоть до расстрела. В этом направлении широкое применение получили органы ВЧК и ревтрибуналы, уполномоченные «по борьбе с деревенской буржуазией», продотряды и т.п. Деятельность всех органов государственного управления на все время существования Советской власти осуществлялось под контролем партийных органов большевиков.
После принятия Конституции РСФСР 1918 года принципа государственного управления - структура государственных органов всех республик была построена по аналогии с системой органов власти РСФСР. С декабря 1920 года. Президиум ВЦИК официально наделялся законодательными правами. При ВЦИК создавались постоянные и временные комиссии по различным вопросам, в том числе и административная комиссия. В их состав входили члены ВЦИК, эксперты, представители общественных организаций, работники госорганов.
Административное законодательство учитывает все директивы партии. Так, в 1921-1922 гг. расширяется фактическая свобода средств массовой информации, совести, союзов, которая регламентируется Конституцией, а порядок осуществления определен рядом декретов. Это, естественно, обусловило подъем массового сознания, появление в печати публикаций, отражающих действительное положение вещей в обществе. Это не могло длиться долго и уже в 1922 году проходит XII партийная конференция, которая в своей резолюции «Об антисоветских партиях и течениях» указывает на необходимость усиления идеологической борьбы против антисоциалистических сил. Прежде всего, речь идет о контроле за средствами массовой информации, усилении влияния коммунистической партии в высших учебных заведениях, о применении к этим силам административных и уголовно-правовых средств.
Административное законодательство, принятое в 1922-1923 гг., учитывает указания XII партконференции. Постановлением ВЦИК и СНК создается Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит), которое осуществляет надзор за всеми видами печатной продукции. В его состав входили представители ГПУ и Реввоенсовета, что не нуждается в их комментариях. Декретом СНК в 1923 г. при Главлите создается Комитет по контролю за репертуаром. В 1922 г. появляется также ряд декретов о союзах и обществах.
За первые годы советской власти накопилось большое количество нормативных актов, что послужило толчком для осуществления, в частности, кодификации административного права. Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема Кодекса административного права УССР. В октябре-ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В ее состав входили руководящие работники НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля Государственного политического управления республики и т.п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден в качестве кодекса и введен в действие с 1 февраля 1928 года.
Административный кодекс содержал 528 статей, объединенных предметом ведения в 15 разделов, которые, в свою очередь, делились на главы и статьи. Первый раздел «Общие положения» определял основы деятельности административных органов республики: классовый подход, соблюдение революционной законности, демократические принципы и связь с массами, профилактическая деятельность, соблюдение культурных и бытовых прав меньшинств и т.п. Следующие разделы были расположены в такой последовательности: II - «Административные акты», III - «Средства административного воздействия», IV - «Иные административные меры принудительного характера», V - «Трудовая повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбы с ними», VI - «Обязанности населения по охране общественного порядка», VII - «Гражданство УССР, порядок его приобретения и утраты», VIII - «Регистрация и учет движения населения», IX - «Общества, союзы, клубы, съезды, собрания, манифестации», X - «Правила о культах», XI - «Публичные мероприятия», XII - «Использование государственного флага УССР и печатей», XIII - «Надзор административных органов в сфере промышленности», XIV - «Надзор административных органов в сфере торговли», XV - «Порядок обжалования действий административных органов».
Подобного рода кризисная ситуация с административно-правовыми отношениями в стране стала более или менее совершенствоваться к 1960-70 годам.
В ходе реформ законодательства Союза ССР 1958 года по гражданскому, уголовному и процессуальному праву были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзные республик об административных правонарушения (1980) и в этой связи в республиках начался процесс разработки республиканских кодексов. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году.
Результаты многолетних исследований проблем административной ответственности в СССР, принятие Конституции СССР 1977 года и последующего совершенствования развитию правовой теории и практики ее применения, способствовали разработке и появлению этого кодекса. В них (союзном и республиканском законодательстве) была осуществлена давно необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, совокупность названных норм традиционно, как и до сих пор в РФ, продолжает рассматриваться как основная часть административного права.
Советское административное право стало более упорядочение различать основные формы государственной деятельности; деятельность органов государственной власти, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор.
Советское государственное управление существовало в интересах построения коммунистического общества, теоретической основой которого были труды классиков марксизма-ленинизма.
К основным принципам советского государственного управления относились: руководство со стороны КПСС (согласно ст. 6 Конституции СССР 1977), участие народных масс в государственном управлении, демократичность, плановость.
Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического права, определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства. К источникам административного права СССР относились: Конституция СССР, законы СССР, систематизированные законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров СССР и союзных республик. К «специфическим» источникам административного права в СССР относили также - совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления. Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970-80-х годах.
В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина? Его мнение: «Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд».
В 1936 г. в Германии (г. Тюбинген) была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова под названием «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.». Н. Карадже-Искров подразделил историю развития административного права в Советском Союзе на четыре этапа.
. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков. В этот период государственная власть была чрезвычайно децентрализована; децентрализация была введена даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии была ликвидирована и введена, как и прежде, система назначений командиров.
. Второй период (середина 1918 г. - начало 1921 г.) - эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизованы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.
. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное задумывалось предоставить в частные руки и развивать на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чиновников. 4 января 1928 г. был установлен максимальный штраф, налагаемый милицией, в размере ста рублей. Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования землей (Земельный кодекс, ст. 206 и др.). В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Однако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом. Только на Украине 12 октября 1927 г. был принят Административный кодекс, который вступил в силу с 1 января 1928 г. Кодекс объединил множество вопросов, например: административные штрафы, гражданство, религию, контроль за промышленностью и торговлей, жалобы на управление. Однако кодификация не объединила всех вопросов административного права; в ней, например, отсутствовали общие определения организации управления и положения о системе субъектов административного права, индивидуальные административные акты и административные договоры, ответственность государственных служащих, публично-правовое возмещение убытков, правовое регулирование социальной защиты и т.д.
. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным вытеснением частного хозяйства государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Здесь уместно упомянуть и о введении паспортов.
Н. Карадже-Искров исследовал также следующие вопросы развития советского административного права: отношение между законодательной властью (законотворчеством) и управлением; отношение между юстицией и управлением; основы организации управления (органы центрального управления, органы местного управления и общественные организации); роль в советском государстве коммунистической партии, общественных организаций, профсоюзов и других организаций, не входивших напрямую в административную систему государства; государственная служба; чрезвычайное положение; субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц; правовой контроль за управлением (административный надзор, жалоба на управление и административный иск; ответственность государственных служащих и публично-правовое возмещение убытков); отдельные отрасли управления (религия, народные движения и паспортное дело, пресса и театры, объединения и собрания, социальное страхование, жилье, образование, управление экономикой, промышленность, торговля, сельское хозяйство). Таковы в основных чертах главные подходы Н. Карадже-Искрова к исследованию проблем административного права в период с 1917 до 1936 г., т.е. до принятия Конституции СССР 1936 г.
В 20-е гг. наука административного права развивалась в трудах и других исследователей. Так, А. Турубинер выделил следующие основные элементы советского административного права:
) уточнение норм административного права, которые регулируют область неэкономического управления;
) охрана порядка и безопасности, утверждение революционной законности;
) «публичные» права граждан.
В соответствии с этими рекомендациями был разработан и внесен в Совнарком на рассмотрение проект Административного кодекса РСФСР, включавший следующие части:
) обеспечение революционной законности;
) обязательные постановления и административные взыскания;
) публичные права граждан;
) охрана порядка и безопасности.
В 20-е гг. наука административного права зашла в тупик. Высказывались соображения о том, что в советских условиях, где нет и не может быть «разделения властей», административное право вообще не нужно. В 60-х гг. проявилась следующая тенденция: в то время как авторы работ по административному праву всесторонне анализировали чисто управленческие проблемы, ученые, исследовавшие теорию социального управления или государственного управления, рассматривали вопросы только административно-правового содержания. Между тем наука административного права и теория государственного управления связаны между собой следующими общими понятиями и отношениями: задачи и место управления; задачи государства; функции государства; правительство и управление; управление и общественные интересы; управление и гражданин; внешнее построение системы управления (принципы организации, управленческая структура); основы внутренней организации органов управления; организация руководства; персонал в системе управления; руководство персоналом в управлении; мотивация персонала управления и его ответственность; элементы управленческих действий (планирование и решение; создание программ и бюджет; выполнение управленческих задач при помощи техники управления; контроль в процессе совершения управленческих функций).
Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие «управление» объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т.д.; 3) применение административного принуждения. На первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50.
Шестидесятые и семидесятые годы характеризовались серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы). В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В.М. Манохина «Советская государственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т.д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960-1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.
3. Развитие административного законодательства в постсоветский период и на современном этапе
административный право российский
Переход к новым принципам экономической деятельности, реализация (закрепление) на законодательном уровне разделения государственной власти на три самостоятельные ветви существенно изменили российскую правовую систему. Эти изменения в первую очередь коснулись административного права как отрасли, обслуживающей наиболее динамичные отношения в обществе - отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти. Эти обстоятельства требуют переосмысления многих административно-правовых проблем, от решения которых зависит степень реализации прав и свобод граждан в сфере.
Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства. Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права. Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).
Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.
Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:
) предмет административного права и построение его системы;
) «семейство» административных (управленческих) наук;
) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи
Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;
) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);
) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;
) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);
) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;
) развитие законодательства об административном процессе.
Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров); особо можно выделить новые идеи и предложения К.С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права.
Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи имена еще не вписаны в историю науки.
Заключение
Одной из наиболее объемных отраслей российского публичного права является административное право. Административное право часто называют управленческим правом, что обусловлено предметом его правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.
Российская административная наука имеет довольно интересную и изменчивую историю. Начало управления следует усматривать в прогосударственных образованиях восточных славян, основное сосредоточение которых покоилось в племенном управлении в лице вождя племени, совета старейшин, служителях культа и вечевых народных собраниях.
С возникновения в IХ веке Киевской Руси как раннефеодального государства управление было осложнено различиями тех обычаев, и традиций, которыми жили и управлялись племена, вошедшие в состав государства. Основной задачей государства явилась унификация задач управления. Основную роль здесь сыграла Русская Правда, как источник норм обычного права Древнерусского государства.
В IX - ХIV веках - основой государственного управления являются обычаи и традиции управления, закрепленные в Русской Правде, Новгородской и Псковской Судных грамотах и ряде других правовых памятников. Развитие управления идет за счет активной законотворческой деятельности князя, деятельности вечевых собраний, местных законодательных актов отдельных княжеств и земель. С принятием христианства на Руси складывается церковное управление.
С точки зрения системы можно обозначить следующие направления:
IХ - ХII века - десятичная численная система управления;
ХII - ХIV века - дворцово-вотчинная система при господстве (IX - ХV) территориальных начал управления.
В XV - первой половине XVII веков происходит формирование основ административного права и развитие направления (сферы) административного управления в Русском централизованном государстве. Наметилась смена начал управления к переходу на функциональную систему управления (приказная система). Государственное управление отделяется от дворцового хозяйства великого князя Московского. Среди источников права приоритетное место (после принятия в 1649 году Соборного Уложения) занимает закон.
Во второй половине XVII-XVIII веков идет процесс становления полицейского права, опосредованный формированием абсолютной монархии в стране. Совокупность норм приобретает очертания правовых институтов, накапливается законодательная масса, требующая кодификации.
В ХIХ - начале ХХ веков - 1835 году в Своде Законов Российской империи (тома ХI - ХIX) самостоятельная отрасль полицейского права получает свое законодательное закрепление. С 1802 года складывается отраслевое управление, благодаря утверждению в России первых министров, совершенствованию исполнительной власти происходит с создания Совета министров в 1906 году.
Стремление власти обрести конституционный строй («Основные государственные законы» (23.04.1906) способствуют упорядочению отраслевого управления развитию законодательства по административному праву.
В 1917 (октябрь) - конец 1920 годов - создается Советское административное право. Отрицание разделения властей (Конституция РСФСР 1918) приводит к нарушениям в конституционном развитии норм административного права. Широко применяются диктатурой пролетариата чрезвычайные режимы и меры принуждения.
В 1930 - начале 50-х годов формируется командно-бюрократическая система управления.
Реакционный режим личной власти Сталина способствовал широкому применению противоправных репрессий (так в одной из своих работ Сталин указывал: «Репрессии в области социального строительства являются необходимым элементом наступления, но элементом вспомогательным, а не главным» (Сталин. Соч., т. 12. С. 309)). В государственном управлении происходит сращивание партийного и советского аппарата, под началом партийного руководства.
В 1960 - 80 годах в СССР произошли положительные сдвиги в развитии административного права: ослаблено принуждение, смягчены санкции в сторону более упорядоченного определения состава правонарушения; в 1980 году приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, повлекшие принятие в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Увеличился объем законодательства в области административного права. Сохранялись негативные последствия: продолжала функционировать командно-бюрократическая система, централизм и партийное руководство в государственном управлении.
В середине 1980 - начало 90-х годов - происходит смена формы государства, вводится принцип разделения властей, верховенство закона, судебный и конституционный контроль. Административное право вновь (после начала XX века) возвращается к оформлению самостоятельной отрасли управления.
Таким образом, история развития административного права несет в себе особенности как теоретического, так и исторического познания.
Истории развития административного права было свойственны определенные процессы государственно-правовых явлений. Отсюда следует, что административное право в целом вне государственно-правовых явлений не существовало.
В ходе долгого развития российское административное право претерпело множество изменений, и прошло очень долгий путь развития от прогосударственных образований к нынешнему положению административного права которое действует в настоящее время. Развитие административного права выявило постепенное усложнение государственного управления, непрерывного накопления опыта и источников права и увеличения проблем и задач которые необходимо решать административному праву.
Список использованных источников и литературы
1.Административное право: Учеб. Пособие / Под ред. М.И. Еропкина. - М.: Астрель, 1871.258 с.
2.Безбородов А.Б. Власть и ВПК в СССР середины 40-х - середины 70-х годов // Советское общество: будни холодной войны. - Москва-Арзамас - 2001. - №35. - С. 13 - 15.
3.Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону: Книга, 1995. 326 с.
4.Елистратов А.И. Административное право. М.: Номинал, 1929.232 с.
5.Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 92.
7.О научных взглядах и произведениях Н. Карадже-Искрова см.: Вельский К.С. Идеи и трагедия большого ученого-административиста (К 100-летию со дня рождения Н.П. Карадже-Искрова) // ГиП. 1996. №3. С. 134-142.
8.Турубинер А. Основные элементы советского административного права // Административный вестник. 1925. №8. С. 14-22.
9.История науки административного права [Электронный ресурс] URL: http://www.preiskurant.ru/administrativnoe-pravo/istoriya-nauki-administrativnogo-prava.html (дата обращения: 12.10.2012).