Автоматизированная информационная система земельного кадастра

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Автоматизированная информационная система земельного кадастра

Сейфуллин Ж.Т.,

Сейтхамзина Г.Ж.

АЛМАТЫ, 2005

УДК 528.44

ББК

АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА. / Учебник. / Ж.Т.Сейфуллин, Г.Ж.Сейтхамзина - Алматы: изд. " ", 2005. - 187 с. ISBN

Рассмотрены теория и методология формирования автоматизированной информационной системы земельного кадастра и управления земельными ресурсами, даны ее методологические параметры. Проведен исторический анализ развития земельно-кадастровых систем. Даны предложения по формированию системы управления земельными ресурсами, ее организационным структурам, их функциям и задачам.

Учебное пособие содержит основы сведений об аппаратно-программных средствах современных ГИС, методах создания цифровой топографической основы для информационных систем кадастра, ГИС-технологиях и системах управления базами данных.

Учебник соответствует требованиям ГОСО и типового учебного плана специальности 4405002 - землеустройства и кадастра и предназначен для специалистов системы Агентства по управлению земельными ресурсами РК, преподавателей, студентов колледжей и вузов. Учебник рекомендован к изданию УМС по специальностям землеустройства и кадастра при КазНАУ.

Рецензент: Директор РГП "КазНИИЭАПК и РСТ",

д.э.н., профессор А.Б.Молдашев.

ISБN С Сейфуллин Ж.Т., Сейтхамзина Г.Ж.

Введение

1. Формирование автоматизированной многоцелевой информационной системы ГЗК в Казахстане

. Составные части ГЗК, методика ведения кадастровых работ

. Автоматизированная информационная система ГЗК

. Автоматизация ведения земельно-кадастровых работ

5. Автоматизация земельно-кадастровых работ в АИС ЗК разного уровня

6. Развитие многоцелевых систем управления земельными ресурсами за рубежом

. Формирование современной системы управления земельными ресурсами в Казахстане

. Организационная структура органов госуправления земельными ресурсами

. Понятие о геоинформационных системах (ГИС)

.1 Общие положения

.2 Структура и классификация

. Современное состояние процесса автоматизации в цифровой картографии

11. Технические и программные средства преобразования картографической информации

12. Дигитализация карт растровыми методами

13. Хранение и обработка кадастровой информации

13.1 Классификация СУБД

13.2 Оценка СУБД

13.3 Структура базы данных

13.4 Обеспечение целостности данных

14. Управление доступом к данным СУБД

14.1 Обеспечение защиты данных

14.2 Обеспечение доступности данных

Список использованных источников

Введение

автоматизированный информационный кадастр земельный

В Казахстане в результате реформы происходят значительные изменения в земельных отношениях. Сельские и городские жители согласно новых законодательных актов, получили в собственность и пользование земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов и их землепользований, в итоге 2,3 млн. работников бывших работников колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей, а большая часть из них распорядилась ими, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, в распоряжение которых передано более 29,8 млн. га земель. В районах создан спецземфонд для перераспределения земель на площади более 11,2 млн. га. В землепользование негосударственных юридических лиц (хозяйственных товариществ и АО, сельскохозяйственных производственных кооперативов) передано более 60,0 млн. гектаров или 65,4% процента всех сельскохозяйственных угодий страны.

В то же время можно отметить, что в аграрном секторе в ходе реформы еще не решены ряд важных задач: собственники земельных долей не смогли полностью реализовать права по их распоряжению; переход земель к эффективно хозяйствующим субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность и обеспечить эффективное использование сельскохозяйственных угодий, большие площади земель выбыли из сельскохозяйственного оборота; не создана система ипотечного кредитования, медленно формируется рынок земли.

Республика Казахстан располагает большими земельными ресурсами, территория ее составляет 272,5 млн. га, в т.ч. площадь сельскохозяйственных угодий составляет 222,5 млн. га, из них 21,8 - пашня. В республике с 1990 года по настоящее время продолжается земельная реформа, являющаяся основой экономической реформы всего народного хозяйства. Одной из главных целей земельной реформы, является создание правового и экономического механизма регулирования земельных отношений и управления рациональным использованием земельных ресурсов страны в переходный к рыночной экономике период.

Осуществление этой важной задачи, во многом зависит от разработки научных основ теории и методологии, обобщения опыта и обоснования рекомендаций по формированию современной системы управления земельными ресурсами, включающей регулирование земельных отношений, организацию государственного управления использованием и охраной земель, на основе новой системы земельного кадастра, развитие рынка земли, платность землепользования и охрана права собственности и права землепользования со стороны государства.

Для обоснованного решения вопросов управления земельным фондом необходимо иметь полные и достоверные сведения о количестве, состоянии и качестве земель, их местоположении, использовании и охране, нормативной и рыночной стоимости земельных участков и т.п. В условиях рынка, информационно-технической системой позволяющей собирать, обрабатывать, хранить и выдавать достоверные и полные сведения о любых земельных участках и субъектах земельных правоотношений и в целом всего земельного фонда страны является государственный земельный кадастр, прежде всего его основа - формирующаяся автоматизированная информационная система земельного кадастра (АИС ЗК).

Обзор зарубежных публикаций показывает, что они в основном посвящены вопросам правовой охраны собственности на землю, устойчивости земельной собственности и оценке, новым достижениям в области электронных измерительных и геоинформационных технологий.

В то же время теоретические и методологические основы формирования системы управления земельными ресурсами в Казахстане и экономический механизм функционирования, в условиях становления рыночных отношений остаются еще недостаточно разработанными. В условиях формирования нового земельного строя, основанного на многообразии форм и субъектов собственности и пользования землей (земельными участками), неизмеримо возрастает роль и значение современной системы земельного кадастра, которая является научно-технической, организационной и информационной базой системы управления земельными ресурсами.

Теоретико-методологической основой исследований, послужили фундаментальные работы казахстанских и зарубежных, прежде всего, российских ученых по вопросам развития и реформирования земельных отношений, управления земельными ресурсами, землеустройства, развития систем земельного кадастра и оценки земли, развития рынка земли, а также законодательные акты, Указы Президента РК, постановления Правительства РК по развитию земельных отношений, нормативно-методические материалы, рекомендации научно-исследовательских организаций.

В качестве информационной базы, использованы материалы отчетов органов системы Агентства по управлению земельными ресурсами РК о состоянии земельного фонда республики, материалы государственной статистической отчетности, результаты исследований научно-исследовательских учреждений и организаций, занимающихся этими проблемами.

Разработанные теоретические основы и методология формирования современной новой системы государственного земельного кадастра, позволяют дать научно и методически обоснованные решения по совершенствованию системы управления земельными ресурсами республики в рыночных условиях, используются в практической деятельности органов управления земельными ресурсами и землеустройства республики. Усовершенствованная система управления земельными ресурсами республики, основанная на полноценной законодательной и нормативной базе, опирающаяся на автоматизированную научно-информационную систему земельного кадастра и мониторинга земель, позволит наиболее рационально использовать земли всех категорий земельного фонда, контролировать их экологическое состояние и качество, а также целевое использование и охрану.

В экономически развитых странах кадастр земель и другой недвижимости прошел этапы становления и развития на протяжении последних 200-400 лет. В настоящее время эти государства имеют юридически полноценный, организационно оформленный инструмент учета и ведения налогообложения, что является важнейшей составляющей экономической и социальной стабильности государства.

Учитывая современные технические возможности по сбору, обработке, хранению и выдаче данных о кадастре, его возрастающее значение, изменения, происходящие в общественном переустройстве России, опыт ведущих европейских стран, США и Канады, целесообразно сформировать современный подход к структуре кадастров России, и городского кадастра в частности, решить правовые и юридические вопросы создания, ведения и мониторинга кадастра. Это касается не только отдельных видов кадастра, но и системы Государственного кадастра России, для успешного воплощения которого необходимо подготовить и принять соответствующие законодательные и нормативно-технические акты и как можно быстрее разработать стандарты на термины и определения.

Конечным продуктом при ведении государственных кадастров должны быть банки кадастровой информации. Пользователями информации, хранящейся в таких банках данных, могут быть органы управления территориями, администрации городов, областей, республики.

Для того, чтобы эффективно возможности банков данных использовались органами управления, необходимо соблюдение трех условий.

. Любой банк кадастровых данных должен содержать достоверную и полную информацию о кадастрах.

. Доступ заинтересованных служб к кадастровой информации, хранящейся в банках данных, должен быть мгновенным, что достижимо благодаря терминальной связи между банками данных и соответствующими службами.

. Форматы и классификаторы банков данных всех объектов кадастровой информации должны быть едиными.

В настоящее время отмечается неудовлетворительное положение в области учета природных и муниципальных объектов, что приводит к значительным экономическим потерям, снижению доходов федерального и местного бюджетов и другим негативным результатам. Государственные кадастры, созданные в условиях отраслевого управления экономикой, отличаются ведомственной разобщенностью, несовместимостью содержащейся в них информации, а поэтому не могут служить для комплексной оценки объектов и ресурсов.

Единая система государственных кадастров (ЕСГК) должна представлять собой взаимосвязанный комплекс территориалтьно-распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами.

В состав Единой системы государственных кадастров должны войти следующие основные группы государственных кадастров:

кадастры природных ресурсов (земельный, водный, месторождений полезных ископаемых, экологический, растительного и животного мира и др.);

кадастры недвижимости (инженерных сетей и коммуникаций, жилых и нежилых строений, транспортных магистралей, улично-дорожных сетей и др.);

регистры (населения, предприятий, административно-территориальных образований).

Создание и ведение всех видов кадастра остается одной из важнейших проблем управления территориями на современном этапе. Данные кадастров необходимы для информационного обеспечения хозяйственной деятельности в регионах и городах, экологического мониторинга и рационального использования природных ресурсов.

Формирующаяся новая система государственного земельного кадастра в условиях развития рынка земли и ипотеки земельных участков позволяет обеспечить охрану прав собственности на землю, права землепользования, в том числе аренды земельных участков, обеспечит устойчивость землепользования. Авторы учебника подготовили следующие разделы: Ж.Т. Сейфуллин - введение, 1,2,3,4,5,6; Г.Ж. Сейтхамзина- 7, 8,9,10,11,12,13,14 .

1. Формирование автоматизированной многоцелевой информационной системы ГЗК в Казахстане

Земельные ресурсы Казахстана составляют 272,49 млн. га, в том числе сельскохозяйственные угодья 222,5 млн. га, в т.ч. пашни 21,8 млн. га. Государство уделяет большое внимание рациональному использованию земельных ресурсов и их охране, что находит отражение в земельном законодательстве, Постановлениях Правительства, в других нормативных документах.

Большое значение в организации рационального использования и охраны земельных ресурсов имеет государственный земельный кадастр (ГЗК), который предусмотрен Указом Президента имеющим силу закона "О Земле" (1995 г.) и введен Постановлением Кабинета Министров РК от 6 июня 1996 г. "Об Утверждении Порядка ведения государственного земельного кадастра".

В Указе "О Земле" сказано, что для обеспечения рационального использования земельных ресурсов республики вводится государственный земельный кадастр, содержащий совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Он служит целям управления земельными ресурсами страны, организации эффективного использования земель и их охраны, а также осуществления других мероприятий по использованию земель.

Принципиальное отличие задач и содержания земельного кадастра в настоящее время обусловлено спецификой формирующихся земельных отношений. Поэтому при разработке методологии земельного кадастра необходимо, чтобы учитывался предыдущий советский и зарубежный опыт его ведения. Зарубежная практика земельно-кадастровых работ представляет интерес, прежде всего, с точки зрения применения современной техники и методики классификации, автоматизации учета и оценки земли.

В условиях Казахстана, где с одной стороны земля является государственной собственностью, а с другой стороны введены нормы разрешающие частную собственность на землю, задача государственного земельного кадастра заключается в обеспечении процесса управления земельными ресурсами республики достоверной информацией о состоянии земель, с целью их рационального и эффективного использования и охраны. Особая роль и специфика земли как средства производства, обусловливают специфику методов ее изучения, учета и оценки.

Исходя из требований объективных экономических законов, характера складывающихся земельных отношений и свойств земли, научное содержание земельного кадастра включает теорию и методологию земельного кадастра как целостной системы, методы и приемы практического осуществления его составных частей, обобщение практики регистрации землепользований и землевладений, учета и оценки земель в республике и за рубежом. Земельный кадастр изучает процессы, происходящие в распределении, состоянии земельных ресурсов, раскрывает суть, способы выражения и их причинную связь.

Исторически земельный кадастр появился в силу объективной необходимости получения сведений о земле, как первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. С возникновением государства земля стала одним из источников государственных доходов и объектом специального налогообложения. Поэтому на определенном этапе развития общества возникает необходимость сначала в учете, а затем и оценке земли, то есть в проведении земельного кадастра.

Слово "кадастр" произошло от латинского слова "capitastrum", означающего "опись податных предметов". Позднее во Франции это слово трансформировалось в "cadastre" (реестр), которым мы и пользуемся в настоящее время. В связи с этим первоначально кадастр означал книгу (реестр), содержащую опись облагаемых предметов. В зависимости от того, что является объектом учета и оценки, различают кадастры земельный, водный, лесной и т.п. Таким образом, в узком понимании земельный кадастр - это книга (реестр) о предметах поземельного обложения; в широком понятии в условиях частной собственности на землю - это определенная система действий по юридической регистрации, учету, описанию и оценке земли (земельных участков), проводимая государством с целью получения сведений о земле для поземельного налогообложения.

Специфика методики земельного кадастра обусловливается особенностями земли. Земельный кадастр, всегда служил одним из важных средств поземельного обложения. Его данные принимались за основу при установлении размеров налога на земледельцев. С течением времени большое значение приобретает правовая сторона кадастра. Он стал включать земельно - регистрационные сведения и был связан с оформлением права собственности на землю. К нему стали обращаться в целях правового обеспечения земельной собственности и решения гражданских дел о границах землевладений, их принадлежности.

В зависимости от единиц сравнительной оценки, земельные кадастры подразделяются на три основных вида: по имениям, по угодьям и по отдельным участкам (парцеллам). Оценка земли при ведении кадастра по имениям проводилась на основании рыночных (продажных) цен на землю. Считалось, что цена на землю определяет ее действительную доходность, поэтому такой кадастр получил название "реального".

В практике западноевропейских стран наиболее широко применялся парцеллярный кадастр, который представлял сложный комплекс мероприятий по съемке, обследованию земель и изготовлению соответствующих документов.

В России получил развитие, так называемый земский земельный кадастр, работы по которому проводились вплоть до 1917года. В некоторых земствах (Рязань) ценность и доходность земли определялась по почвам, в других по арендной плате, продажной цене, фактической доходности (Московское, Казанское, Воронежское, Петербургское земства). В ряде земств, применялось сочетание двух методов.

Таким образом, в России сложились два способа ведения земского кадастра; первый основывался главным образом на определении ценности почв, второй - на статистико-экономических сведениях. Первый способ наиболее полно был разработан и применен профессором Докучаевым В.В. и его последователями. При втором способе использовались материалы экономического обследования; необходимые сведения получали путем сплошного (подворного) описания или выборочного опроса домохозяев. Затем рассчитывались урожайность, издержки производства, доход.

В капиталистических государствах наряду с земельным кадастром проводится юридическая земельная регистрация. Задачей ее является оформление права собственности и пользования на земли. Земельная регистрация направлена на охрану права частной собственности на землю. Ее сведения и материалы имеют правовое значение. Она подразделяется на личную и вещную. Первая ведется по землевладельцам и землепользователям (арендаторам), вторая - по землевладениям. В результате осуществления юридической земельной регистрации оформляется право землевладельцев на землю.

Во многих государствах между земельным кадастром и юридической земельной регистрацией существует тесная связь. Широкое использование находят земельно-кадастровые материалы при решении земельно-правовых вопросов. Они используется не только в интересах налогообложения, но и для других надобностей (при купле и продаже земли, сдаче земли в аренду). Специальное учетно-оценочное мероприятие земельный кадастр, возникнув на определенном этапе развития общества, развивался и совершенствовался. Земельный кадастр постепенно превращается в сложное мероприятие, требующее специальных знаний и подготовки, наличия высокоточной измерительной, вычислительной и картографической техники.

Для того чтобы правильно понять сущность и особенность задач земельного кадастра в современных условиях, и дать рекомендации по научно-методическим аспектам формирования новой системы государственного земельного кадастра Казахстана, считаем, что необходимо опираться на опыт развития советского земельного кадастра.

В первые годы советской власти, необходимость в земельно-кадастровых мероприятиях и их задачи определялись главным образом потребностями подготовки и проведения советских земельных преобразований, основы которых были определены декретом " О земле ".

Порядок проведения учета земель был определен " Инструкцией по учету земель для надобностей социалистического землеустройства", утвержденной Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Это была первая специальная инструкция по учету земель в советский период. Она определяла порядок ведения учета земель и содержание земельно-учетной документации.

Подготовка землеустроительного дела по волостям включала учет земель и населения. Учет земель подразделялся на - первоначальный (основной) и текущий (это деление сохранилось и сейчас). Он проводился, как правило, по каждой волости отдельно. Территория волости подразделялась на несколько частей, называемых учетными дачами (современное понятие - кадастровый квартал). Площадь учетной дачи вычислялась по данным межевания, угодья подразделялись на удобные (пашни, сенокос, леса и вырубки, кустарники, выгоны, усадебные земли, огороды, сады) и неудобные (овраги, пески, болота, вода). В результате проведения земельного учета были разработаны волостные земельно-учетные списки и карты.

Впервые в Положении о Центральном статистическом управлении, подписанном В.И. Лениным 25 июля 1918 г., на это управление среди прочих функций возлагалась и земельная регистрация. Как определенный вид действий по сбору, систематизации, хранению и обновлению сведений о положении земель и оформлению землепользования она была законодательно закреплена в 1919 г.

Документом на право пользования землей была землеотводная запись вместе с картой участка. Этот документ утверждался губернским земельным отделом. Основной регистрационной единицей был отдельный земельный участок, под которым подразумевалась площадь земли, состоящая из одного или нескольких угодий, окаймленная одной замкнутой линией, отделяющей ее от посторонних землепользований.

Сведения, подлежащие государственной записи, отражались в специальной документации (волостная карта, карта селений, реестр селений, алфавит землепользователей). Порядок осуществления государственной записи был определен Инструкцией о формах и порядке производства государственной записи землепользований (земельная регистрация), утвержденной Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Это была первая инструкция по регистрации землепользований.

В 1939 году введена специальная земельно-учетная документация в колхозе - Земельная шнуровая книга, а в райисполкоме - Государственная земельная книга регистрации земель. Эти книги имели как земельно-учетное, так и земельно-регистрационное значение. Земельный учет совместно с земельной регистрацией должны были содействовать охране принципа национализации земли и общественных земель колхозов от расхищения.

Как видим, в этот период сформировалась основа советского государственного земельного кадастра - это ведение государственными органами регистрации землепользований, учет земель всех категорий земельного фонда и каждого земельного участка, государственная земельная отчетность. В составе единого земельного фонда при учете выделялись пять категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли промышленности, транспорта и специального назначения; 3) земли городов и поселков городского типа; 4) земли государственного лесного фонда; 5) земли государственного земельного запаса.

После принятия Советом Министров СССР 12 июля 1962 г. постановления "Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве" большое внимание стали уделять земельно-оценочным работам. Во исполнение этого постановления Министерство сельского хозяйства СССР возложило разработку методики бонитировки почв на Почвенный институт имени В.В.Докучаева, а методики экономической оценки земель на Всесоюзный научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства ( ВНИЭСХ).

В различных зонах страны стали проводиться опытные и производственные работы по оценке земли. Они выполнялись научно-исследовательскими учреждениями и производственной землеустроительной службой.

В 1971 г. Почвенный институт имени В.В.Докучаева разработал методику бонитировки почв. Согласно методическим указаниям, оценке подлежат почвенные разновидности, а также их комплексы, в основу бонитировки почв принимаются их природные признаки и урожайность. При бонитировке строится 100-бальная шкала, бонитировка должна проводиться по зонам. Всесоюзный научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства разработал методику общей оценки земли, как главного средства сельскохозяйственного производства. Институтом были выполнены работы по оценке в Московской, Смоленской и Брянской областях. В качестве показателей оценки земли принимались валовая продукция и чистый доход в растениеводстве, отнесенные к единице площади. Предметом оценки являлась почва (почвенная разновидность). Оценку земель предлагалось проводить по данным типичных хозяйств, которые отбирались в каждом природно-экономическом районе.

Казахский научно-исследовательский институт экономики и организации сельского хозяйства предложил в качестве показателей экономической оценки земель - себестоимость и так называемую, соизмеримую урожайность. Экономической оценке должна предшествовать бонитировка почв, в результате которой производится агропроизводственная группировка почв по физическим, химическим, гидрогеологическим и другим природным свойствам, а также по современному состоянию их окультуренности .

В результате большой, научно-изыскательской и организационной работы в составе советского государственного земельного кадастра сформировалась важная составная часть - оценка земли, носившая характер сравнительной, качественной и экономической оценки, прежде всего сельскохозяйственных земель. Система земельного кадастра, применявшаяся в Казахстане в советское время, была общепринятой для всех республик в СССР. Главным в этой системе было то, что она отвечала интересам государства, единого собственника всего земельного фонда.

Начавшаяся в 1991 году в Республике Казахстан земельная реформа, имеет своей целью введение многообразия форм собственности на землю, переход от единой государственной собственности на землю к частной форме собственности на отдельные категории земель с тем, чтобы передать землю гражданам и частным юридическим лицам, тем кто, владея и пользуясь землей, обеспечит более эффективное ее использование, как для производства сельскохозяйственной продукции, так и в других целях.

Указ президента Республики Казахстан "О Земле", имеющий силу закона, принятый в декабре 1995 года, где обобщен опыт нескольких лет земельной реформы, ввел кардинальные новшества в земельные отношения, прежде всего - это введение права частной собственности на отдельные категории земель, установление пределов и условий передачи земель в частную собственность, предоставление возможностей ввода в рыночный оборот не только частных земельных участков, но и земельных участков, передаваемых на праве постоянного и временного пользования гражданам и негосударственным юридическим лицам. Тем самым заложены правовые основы для придания земле статуса недвижимости и формирования рынка земли. С принятием этого закона с землей, как формой недвижимости, могут производиться различные операции, такие как: купля-продажа, обмен, дарение, ипотечные операции с залогом земельных участков и тому подобное.

Такие коренные изменения в земельных отношениях, конечно же, потребовали принятия новой системы государственного земельного кадастра в Республике Казахстан, поэтому в Указе "О земле" 1995 года в статьях 113, 114 даны основные требования его ведения в новых условиях /1/. Установлено, что Государственный земельный кадастр ведется государственными органами по управлению земельными ресурсами Республики Казахстан по единой системе, за счет бюджетных средств. Порядок ведения Государственного земельного кадастра устанавливается Правительством Республики Казахстан.

Наряду с введением новой системы государственного земельного кадастра в Республике Казахстан для обеспечения рационального использования и охраны земель в Указе "О земле", с учетом новых земельных отношений, сформированы основные требования к проведению работ по землеустройству, мониторингу земель, государственному контролю за использованием и охраной земель /1/.

В силу того, что земля в Казахстане находится в собственности государства, как и все другие природные ресурсы, государству необходимы сведения о природном, правовом, хозяйственном положении земель единого республиканского земельного фонда. Экономическая реализация государственной собственности на землю объективно обусловливает необходимость учета ее и оценки как главного средства производства. Для научно обоснованного составления прогнозов, программ, планов развития государства, общества необходимо знать материальные возможности, которыми располагает государство. Это обусловливает необходимость учета людских, материальных и природных ресурсов, среди которых важная роль принадлежит земле.

Рациональное и эффективное использование земельных ресурсов - проблема народнохозяйственной важности. Она означает оптимальное распределение земли между отраслями народного хозяйства, максимальное получение необходимой обществу сельскохозяйственной продукции, сохранение и систематическое повышение плодородия почвы. Решение этой проблемы вызывает необходимость проведения земельного кадастра в полном его объеме. Выполняя организационно-хозяйственную функцию, государство осуществляет управление единым государственным земельным фондом как собственник земли и носитель права территориального верховенства, что придает особую государственную значимость земельному кадастру.

Данные кадастра и в первую очередь земельно - регистрационные, используются государством не только в интересах дальнейшего совершенствования управления земельными ресурсами, но и для осуществления охраны государственной собственности на землю, а также охраны прав землепользователей и собственников земельных участков. Поэтому сведения земельного кадастра имеют важное, не только экономическое (хозяйственное), но и правовое значение. В связи с этим в системе управления земельными ресурсами важное место отводится земельному кадастру (рис.16). Кадастровые данные имеют большое значение при обосновании отвода земель для государственных и общественных надобностей. С точки зрения народнохозяйственных, общественных интересов для указанных целей целесообразно выделять (отводить) в первую очередь земли, непригодные или мало пригодные к использованию в сельскохозяйственном производстве, а также не предоставленные в пользование или владение.

Поскольку земля предоставляется государством предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам в пользование и владение, кадастровые сведения необходимы для осуществления государственного контроля за использованием земель, как с точки зрения их целевого назначения, так и их рационального использования и охраны.

В числе этих мер, важное значение, имеют мероприятия по повышению плодородия почв, охране их от водной и ветровой эрозии, вторичного засоления, иссушения, загрязнения промышленными отходами, рекультивации земель.

Управление земельными ресурсами

Регулирование земельных отношений

Землеустройство

Государственный земельный кадастр: Многоцелевая система достоверной и объективной информации о земле (всех категорий земельного фонда и каждого земельного участка)

Автоматизированная информационная система земельного кадастра (АИС ЗК) (база данных)

Государственный контроль использования, охрана и мониторинг земель

Рациональное, экологически и экономически эффективное использование и охрана земли

Рисунок 1. - Роль и место государственного земельного кадастра в системе управления земельными ресурсами РК

Решение этих вопросов должно основываться на достоверной и полной информации о качественном состоянии земельных ресурсов страны, что обеспечивается системой земельного учета и мониторинга земель.

Проблема дифференциации налогообложения также объективно обусловливает необходимость учета качества земель и оценку их по отдельным природно-экономическим зонам. Кадастровые сведения необходимы для планирования мероприятий по улучшению состояния и использования земель.

Государство обязывает землепользователей проводить эффективные меры по повышению плодородия почв, осуществлять комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических и гидротехнических мер по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, не допускать засоления, загрязнения, заболачивания и других ухудшающих состояние земель процессов. Осуществление этих мероприятий основывается на всестороннем изучении и учете качественного состояния земельных угодий. Например, для того, чтобы обосновать необходимость трансформации одних угодий в другие, надо знать их фактическое состояние, а также иметь полные сведения о их площадях, пространственном местоположении, рельефе, почвах, геоботаническом составе травостоя, хозяйственном использовании и т.п.

Государство для поддержания плодородия почв, их охраны должно изыскивать средства для проведения мелиоративных работ, рекультивацию нарушенных земель, ирригации, лесомелиорации и проведение в полном объеме противоэрозионных мероприятий. Необходимые для осуществления мелиоративных мероприятий сведения о размерах и качественном состоянии земель по отдельным регионам страны и хозяйствам должен дать государственный земельный кадастр.

Земельный кадастр имеет большое значение для анализа хозяйственной деятельности, прежде всего эффективности использования земель сельскохозяйственными предприятиями. Данные земельного кадастра имеют большое значение для правильного исчисления земельного налога, арендной платы, при установлении сумм возмещения ущерба при изъятиях и т.п.

В Казахстане земельный кадастр, проводится как государственное мероприятие. Государственный характер его, определяется его значимостью для решения общегосударственных задач (планирования народного хозяйства, управление единым земельным фондом, охрана прав землепользователей, землевладельцев, охрана и эффективное использование земель и т.д.). Государство определяет назначение, задачи, содержание, составные части и порядок его ведения. Оно устанавливает содержание земельно - кадастровых данных и документации, формы и содержание кадастровой отчетности, контроль за ведением земельного кадастра и организацию выполнения кадастровых работ.

Таблица 1. - Анализ изменений основных методологических параметров государственного земельного кадастра РК

Установленный порядок ведения и содержание земельного кадастра обязательны на всей территории страны. Объектом государственного земельного кадастра является весь земельный фонд республики, включая и земельные участки в частной собственности. В таблице 15. дана схема основных целей и задач формирующейся системы государственного земельного кадастра республики в сравнении с советским кадастром.

В установленном постановлением Правительства Республики Казахстан (от 06.июня1996 г. №. 710) Порядке ведения государственного земельного кадастра в Республике Казахстан указано, что кадастр представляет собой систему сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель республики, местоположении, размерах, границах земельных участков, их качественной характеристике, об учете и оценке земельных участков, иных необходимых сведений. Кадастр является составной частью государственной системы кадастров и представляет собой систематизированный свод сведений о состоянии, использовании и охране земельных ресурсов Республики Казахстан, постоянно обновляемых в процессе его ведения.

Важным условием ведения кадастра является обеспечение принципа взаимной совместимости информации, для этого предусмотрено применение единой государственной системы координат, высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, входных и выходных форматов. Формирование сведений кадастра обеспечивается проведением топографо-геодезических, аэрокосмических, картографических, землеустроительных, инвентаризационных, почвенных, геоботанических, оценочных и иных обследований и изысканий.

Единицей учета и хранения, данных формирующегося земельного кадастра является земельный участок, выделенный в замкнутых границах, закрепленный в установленном порядке за субъектами земельных правоотношений, наряду с которым применяются и другие единицы учета - земельно-кадастровый квартал, район (город), область. Переход на новую единицу учета - земельный участок - является важным отличием от принятого порядка учета в советском кадастре, где основной единицей учета являлось землепользование.

В современном кадастре, на основе применения компьютерных технологий, для каждого земельного участка фиксируются физические характеристики, позволяющие однозначно выделить его в пространстве, определить размеры и местоположение, а также стоимостная оценка (цена земли).

Накопление данных производится на уровне соответствующих административных районов, где фиксируется и хранится информация о кадастровом номере участка, наименовании физического или юридического лица - субъекта прав на земельный участок, актах исполнительных органов и других документах, местонахождении и размере, оценочной стоимости земельного участка, целевом назначении, делимости и неделимости, сервитутах, ограничениях по его использованию. Эти данные систематизируются по формам собственности, категориям земель, по районам, области, городу и республике в целом, собираются, обрабатываются и хранятся как на бумажных, так и на магнитных носителях.

Единицы учета и хранения информации земельного кадастра не совпадают, так в советском земельном кадастре - это землепользование, район (город), область, республика, а в формирующемся кадастре РК - это земельный участок, кадастровый квартал, район (город), область, республика. Основной земельно-регистрационной единицей в новом кадастре является понятие земельный участок вместо понятия землепользование.

Анализ показал, что изменились цель и задачи земельного кадастра. Так, сейчас основными целями земельного кадастра являются создание многофункциональной автоматизированной информационной системы и единого реестра и банка информации о земле для обеспечения государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами. Изучение показало, что в связи с этим коренным образом изменились и задачи системы государственного земельного кадастра в Казахстане.

Для советского земельного кадастра основными задачами являлось обеспечение охраны принципа национализации земли, охрана государственной собственности на землю и прав государственных землепользователей, планирования народного хозяйства, внутрихозяйственного планирования и хозрасчета, ведения экономической оценки земли для обоснования размещения и специализации сельскохозяйственного производства и дифференциации закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и другие, то перед формирующимся государственным земельным кадастром стоят другие задачи.

Основными задачами формирующейся системы земельного кадастра РК, на наш взгляд, являются следующие: обеспечение государственного регулирования земельных отношений; обеспечение реализации инвестиционной и налоговой политики государства; осуществление принципа платности использования земли; определения нормативной базы налогообложения, оценки земли, рыночных цен на земельные участки, ведения операций с землей; защиты права частной собственности на земельные участки и права землепользования государственных и негосударственных субъектов правоотношений; обеспечения устойчивости землепользования, разрешения земельных споров путем государственной регистрации прав и обеспечения кадастровой документации и информацией; обеспечение конкурентности земельного рынка и другие.

2. Составные части гзк, методика ведения кадастровых работ

В соответствии с законом "О земле" 2001 года в Казахстане государственный земельный кадастр состоит из следующих составных частей - регистрация земельных участков, учет земель и землепользования, качественная характеристика земли и оценка земельных участков. Между этими составными частями кадастра, как целостной системы, существует определенная связь и логическая последовательность осуществления.

Поскольку единый государственный земельный фонд - объект государственной собственности - земельные участки предоставляются государством на правах пользования и владения, то всякое использование земли должно быть юридически оформлено, а сами земельные участки как определенная территория и недвижимость, должны быть зарегистрированы в установленном порядке. Эту функцию выполняет государственная регистрация земельных участков. Ее данные служат основанием для использования определенной площади земли конкретным физическим или юридическим лицом. При учете земля характеризуется по ее размеру, пространственному положению, качественному состоянию и использованию. Данные регистрации при учете служат основанием для записи размеров земельных участков каждого конкретного пользователя (арендатора) или собственника. Свободные земли государственного запаса учитываются по их местонахождению, как отдельно расположенные земельные массивы.

При учете определяют и фиксируют не только количественные, но и качественные показатели земли как природного ресурса и средства производства. Но так как природные свойства почв имеют неодинаковое значение, возникает необходимость их сравнительной оценки, то есть проведения бонитировки почв. Сведения регистрации и учета земель служат исходной информацией при бонитировке почв отдельных участков, их качественной оценке и учете. Качество земли зависит не только от природных факторов, но и экономических условий, поэтому возникает необходимость в экономической, а в новых условиях в денежной оценке земли, как средства производства.

Данные этой оценки основываются на регистрационно - учетных сведениях. Такова связь и последовательность осуществления земельного кадастра как целостной системы. В свою очередь, каждая из частей кадастра имеет конкретное назначение и содержание, определенные методы и способы ведения. Каждая из них в определенных условиях может проводиться и самостоятельно.

Земельный кадастр в зависимости от характера и объема выполняемых работ разделяется на два вида - основной (первичный) и текущий (последующий) (таблица 2). Задача основного кадастра - первоначальное получение сведений о природном, правовом и хозяйственном положении земель, подлежащих кадастрированию территорий (земельного участка, района, области). На основании таких сведений производится первичная запись в документах государственного земельного кадастра.

Таблица 2. - Состав, виды и функциональные блоки земельного кадастра

Таким образом, в результате проведения основного кадастра получают сведения о размерах земельного фонда страны, распределении его по основным категориям земель и их оценку. Основной земельный кадастр, как правило, связан с проведением большого объема работ по съемкам, обследованиям, описанию и оценке земель.

Задачей текущего земельного кадастра и учета является выявление и внесение в земельно-кадастровые документы сведений об изменениях, в распределении, качественном состоянии и использовании земель и внесение сведений об образуемых новых земельных участках. Всякого рода незаконные действия в виде самовольного захвата, передачи земель, перевод ценных угодий в менее ценные и другие, в земельно-кадастровой документации не отражаются, а принимаются меры по их устранению. Таким образом, как основной, так и текущий земельный кадастр позволяют получить не только сведения о земельном фонде страны, но и своевременно осуществлять контроль за использованием земель, охранять государственную и частную собственность на землю. Между основным и текущим кадастром существует связь. Первый дает полную характеристику земель, создает основу для ведения второго и определяет сферу его деятельности. Второй, обновляя и дополняя сведения первого, систематически поддерживает данные первого на уровне современности.

Данные таблицы 16. показывают, что изменились составные части земельного кадастра, так в современном кадастре регистрация производится не землепользования, а земельных участков, находящихся как в землепользовании, так и в частной или государственной собственности, при этом земельные участки собственников и право землепользования физических и негосударственных юридических лиц подлежит и государственной юридической регистрации как объекты недвижимости. Вместо экономической сравнительной оценки земли, все большее значение приобретает оценка земельных участков, ценовое зонирование земель, имеющие важное значение для целей налогообложения, арендной платы и ведения операций с земельными участками и правом землепользования.

Также, все большее значение приобретает в формирующейся системе земельного кадастра автоматизированная информационная система земельного кадастра, являющаяся одновременно единым республиканским банком информации о земле.

Земельно - кадастровая документация подразделяется на текстовую и планово-картографическую. Текстовая, имеет форму книг, карточек, ведомостей, списков, пояснительных записок и пр. Планово - картографические документы дают графическое изображение земельных участков территорий. К ним относятся планы, карты, картограммы и пр. Специфика земельного кадастра в сравнении с другими видами учета состоит в том, что ведение его возможно лишь на основе планово- картографического материалов. Это обусловлено характером и особенностью объекта. В настоящее время ведение земельного кадастра в Казахстане переводится на автоматизированную систему, все сведения заносятся в компьютер, для хранения и работы с информацией имеются специальные программы, картографический материал также заносится в компьютер и выдается в виде электронной (цифровой) карты.

Изменившиеся, в результате развития земельных отношений в РК, условия действия системы земельного кадастра: 1) наличие разных форм собственности и землепользования; 2) резко возросшее число собственников и землепользователей; 3) переход к единице учета - земельный участок; 4) приравнивание земли к недвижимости; 5) введение права собственности на землю и права землепользования (аренды) в рыночный оборот; 6) введение платности землепользования; 7) необходимость охраны права государственной и частной собственности и права землепользования.

Эти особенности обусловливают необходимость формирования новой системы земельного кадастра. При этом, крайне важно, признать необходимость централизованного государственного руководства земельным кадастром, то есть ведение земельного кадастра - это функция государственных органов, финансировать эти работы должно государство. В отношении составных частей и их функций отметим, что их характеристики и содержание изменились, так возросли функции земельного кадастра в отношении правовых вопросов распределения, предоставления, изъятия земельных участков, так как государственная земельная регистрация должна обеспечивать гарантии охраны прав субъектов земельных правоотношений. Учет земель, сохранив свои важные задачи и основные методические приемы, в настоящее время усложняется, переводится на автоматизированные методы сбора, анализа и хранения информации.

Большие изменения происходят в фискальном (налоговом) блоке земельного кадастра, обеспечивающем государственные органы достоверной информацией о стоимости тех или иных земельных участков, ценовом зонировании, сборе, анализе и хранении информации о рыночных сделках с землей, обеспечении земельного налогообложения. В формирующемся земельном кадастре большое место отводится автоматизированной системе земельного кадастра (АИС ЗК), одновременно выполняющей функции единого банка информации о земле (ЕРБИЗ), эта часть кадастра постепенно формируется в республике на разных уровнях. В целом в республике идет формирование современной многофункциональной автоматизированной системы государственного земельного кадастра, на основе сложившейся ранее системы советского земельного кадастра и введения новых функциональных частей и автоматизации кадастровых работ.

Кадастровая документация разделяется на основную и вспомогательную. Основными земельно-кадастровыми документами, предусмотренными постановлением Кабинета Министров Р.К. "О порядке ведения государственного земельного кадастра", являются земельно - кадастровое дело земельного участка, Государственная земельно-кадастровая книга района (города) и земельно-кадастровая карта земельного участка, квартала, района.

Для получения сведений и заполнения кадастровой документации используются данные первичных документов. К ним относятся материалы съемок и обследований, корректировки планов, данные инвентаризации, проектов землеустройства, лесоустройства, мелиорации и пр. При земельном кадастре ведется также специальная отчетная документация. Она, как правило, является текстовой, в качестве приложения к ней могут быть различные картографические материалы, диаграммы и т.п.

Для современного земельного кадастра характерна его многофункциональность, что обусловлено сложностью задач, специфичностью объекта. Многофункциональный блок земельного кадастра содержит совокупность сведений, характеризующих земельный участок (плодородие, почвенный и растительный покров, геоморфология и гидрология, местоположение, экологическое состояние и т.д.), учет земель качественный и количественный. В основе многофункционального блока находится ведение автоматизированной информационной системы земельного кадастра, обеспечивающей накопление, хранение и выдачу информации кадастра, включая электронные карты земельных участков, кварталов, районов, городов и других населенных пунктов, областей и республики, составление и выдачу земельных отчетов.

Основу правового блока земельного кадастра составляют система выдачи и последующей регистрации правоудостоверяющих документов о праве на земельный участок и постоянного обновления всех сведений, касающихся прав на землю. Кроме этого большое значение имеют для дальнейшего использования участка, установление делимости и неделимости его, а также ограничения и обременения, такие как сервитут и другие. Наряду с этим, к этому блоку можно отнести работы и действия по согласованию отводов, изъятию участков для государственных надобностей и по решению суда, где также применяются правовые механизмы.

Таблица 3. - Тенденции изменения характеристик ГЗК

Финансовый блок земельного кадастра ведется с целью обеспечения оценки земель для определения размеров платежей за землю, ипотечного кредитования, продажи земельных участков и прав землепользования, определения ущерба при изъятиях и нарушении земель и других случаях.

Предложенная нами характеристика складывающейся структуры государственного земельного кадастра в Республике Казахстан, позволяет более правильно с методической точки зрения, показать народнохозяйственную важность и значимость, сложность, объемность земельно-кадастровых работ, необходимость государственного руководства ведением кадастра. В то же время, приведенная новая схема государственного земельного кадастра показывает, что складывающаяся система кадастра в Казахстане коренным образом отличается от бывшей советской системы земельного кадастра. В связи с этим можно отметить, что такие же выводы содержатся в работах крупных специалистов в области земельного права, землеустройства и земельного кадастра. Так в работе "Земельное право Республики Казахстан" (1997г.) Архипов И.Г. пишет, что в советском земельном кадастре, когда земля являлась государственной собственностью, не было рынка, поэтому она не имела цены, экономическая оценка земли носила условный характер. Он считал, что в современных условиях структура земельного кадастра пре- терпела изменения в сторону усиления оценочной стоимости земли, а также в структуре кадастровых данных на различных уровнях. Считаем, что главными ее отличиями являются то, что резко возросли роль и значение правового и финансового блоков, вызванное изменениями в земельных отношениях, внедрением во всех отраслях народного хозяйства рыночных отношений. Другим отличием является ведущая роль во всех блоках земельного кадастра применения новых технических средств автоматизации процессов, то есть автоматизированной информационной системы земельного кадастра, мониторинга земель на базе космической и аэросъемки, применения современных измерительных и аналитических приборов и технологий. Виды кадастровых документов, материалов, обследований, изысканий, действий необходимых для ведения отдельных частей земельного кадастра:

1. Регистрация земельных участков - законодательные и нормативные документы, порядок предоставления и оформления прав на земельные участки, формы документов, отвод земель, установление границ, площадей, состава угодий, делимости, обременений и других ограничений в использовании, картографические работы и другие.

2. Учет земель - данные регистрации, учетная и отчетная документация, картографические материалы, данные бонитировки, оценки земель, ведение учета по земельным участкам, категориям земель, видам земельных угодий, субъектам права и т.п.

3. Оценка земель - зонирование земель, методика бонитировки почв, оценки земель, данные учета земель, материалы почвенных, геоботанических и др. обследований и изысканий, картографические материалы, материалы бонитировки почв и оценки земель по областям, районам, землепользованиям.

4. Автоматизированная система земельного кадастра (АИС ЗК) - обеспечение компьютерной техникой, обучение персонала, программное обеспечение всех видов кадастровых работ.

Основные принципы советского земельного кадастра изложены в работах Дегтярева И.В., Осипова Л.И. и других авторов. Современная трактовка принципов государственного земельного кадастра в Российской Федерации дана в работе "Земельное право и земельный кадастр" (1996г.), авторы Улюкаев В.Х., Варламов А.А., Петров Н.Е.

Рассмотрение в сравнительном аспекте принципов земельного кадастра показывает, что основные положения сохраняются, однако некоторые принципы претерпели изменения - расширено их содержание, а также появились новые, связанные с автоматизацией ведения земельно - кадастровых работ и формированием автоматизированной информационной системы земельного кадастра (АИС ЗК) и единого республиканского банка информации о земле, в котором должна собираться информация как кадастра, так и мониторинга. Анализ объективных изменений, происходящих в целях и задачах ведения государственного земельного кадастра Казахстана в рыночных условиях, наличие и возможность применения современных компьютерных технологий получения, сбора и обработки информации позволяют признать основными принципами формирующегося земельного кадастра следующие.

Единство системы земельного кадастра, совместимость и сопоставимость земельно-кадастровой информации. Это означает, что он должен вестись на единой методической основе по единой системе. В основу его должны быть положены научно обоснованные показатели, характеризующие единый государственный земельный фонд в природном, хозяйственном и правовом отношениях. При этом в системе кадастра должна быть определенная согласованность, во-первых, в содержании и последовательности осуществления его составных частей, во-вторых, в постановке земельного кадастра, содержании сведений и способах их получения в отдельных его звеньях (земельный участок, юридическое или физическое лицо, район, область, республика), в-третьих, в содержании земельнокадастровой документации, начиная от низшего и кончая высшим звеном. Совместимость и сопоставимость достигается применением единых стандартов, мер измерений, государственных систем координат и высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, входных и выходных параметров, содержания и форм документов кадастра, программных документов АИС ЗК.

Таблица 4. - Сравнительный анализ принципов ГЗК

Достоверность земельно-кадастровой информации земельного кадастра означает, что она должна быть объективной, то есть точно отражать фактические размеры, распределение и качественное состояние земельных ресурсов. Это требование может быть выполнено лишь при использовании современных методов съемок и обследований земель на местности.

Полнота и всесторонность сведений земельного кадастра. Земельный кадастр должен содержать всю совокупность необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель без лишней их детализации. Охват кадастром всех земель единого государственного земельного фонда. Для получения точных и полных сведений о размерах, состоянии и использовании земельного фонда необходимо учитывать все земли, независимо от того, используются ли они фактически и кому они предоставлены в момент проведения кадастра.

Непрерывность земельного кадастра. Все изменения в земельном фонде (трансформация угодий, отводы земель, передачи участков, освоение новых участков и пр.) необходимо учитывать и отражать в кадастровой документации. В зависимости от характера изменений одни сведения (учетные, регистрационные) систематически отражаются, по мере того как они произошли, другие (оценочные) - периодически обновляются в сплошном или выборочном порядке. Таким образом, обеспечивается непрерывность ведения земельного кадастра и поддержание его данных на уровне современности.

Документальность земельного кадастра. Этот принцип означает, что получение и запись сведений о природном, хозяйственном и правовом положений земель должны проводиться только на основании соответствующих документов и материалов. Так, при регистрации земельных участков исходят из решений соответствующих государственных органов или нотариально удостоверенных документов по сделкам с ними.

Наглядность и доступность информации кадастра. Наглядность, ясность и доступность достигаются в настоящее время применением различных картографических материалов и компъютерной технологии сбора, анализа, обработки, хранения и выдачи кадастровой информации, включая электронные карты и планы, картограммы, диаграммы и пр.

Экономичность и информативность земельного кадастра. Применение современных методов измерений и обследований, а также компъютерной техники обеспечивает получение необходимых сведений и поддержание их на уровне современности при минимуме затрат. Использование материалов аэрофотосъемки и аэрокосмической съемки позволяет получить обширную информацию по всей территории страны, учесть текущие изменения в распределении, состоянии и использовании земельного фонда в сжатые сроки.

Рисунок 2. - Принципы формирующейся системы ГЗК Казахстана

Централизованное государственное руководство земельным кадастром. Такое централизованное руководство позволяет обеспечить проведение кадастровых работ по единой методике и получить достоверные, сопоставимые данные по стране о состоянии и использовании земельного фонда.

В Республике Казахстан руководство государственным земельным кадастром, его ведение возложено на Агентство по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы.

Агентство по управлению земельными ресурсами руководит работами по регистрации землепользователей, земельных участков собственников, государственному учету земель и другими земельно-кадастровыми работами. Оно разрабатывает и утверждает инструкции и методические указания по проведению почвенных и геоботанических обследований, по составлению планово-картографических материалов, по регистрации, учету земель и их оценке. Агентство обеспечивает систематизацию, изучение и хранение данных о наличии земель и распределении их по категориям, угодьям и землепользователям, а также издание подлежащих опубликованию земельно-кадастровых материалов.

Такие принципы кадастра, как автоматизация и компьютеризация, формирование единого республиканского банка информации о земле и необходимость совместимости информации земельного кадастра с другими кадастрами, прежде всего с природными вызваны как с переходом на новые технологии ведения основных работ, внедрением в практику современных вычислительных комплексов и оргтехники, так и усложнением задач земельного кадастра в условиях перехода на рыночные отношения.

При действующей системе государственного земельного кадастра, в соответствии с основным целевым назначением в составе земельного фонда выделяются следующие семь основных категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных мест); 3) земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; 4) земли особо охраняемых природных территорий, земли оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Это подразделение по категориям закреплено в Земельном кодексе РК 2003 года.

Классификация земельного фонда по категориям земель и землепользователям основывается на определенной системе кадастровых единиц и их составных элементов. Исходя из существа и особенностей объекта земельного кадастра, в качестве основной единицы в Казахстане выступает не предприятие, а земельный участок.

Земельный участок - это участок земельной территории, имеющий целевое назначение, субъекта права, т.е. является землепользованием или землевладением, а также установленные границы на местности и на картах (планах). Именно оно выражает экономическую сущность и характер использования земельного фонда в государстве. Отражая использование земли в сфере производства, земельный участок служит основной единицей группировки целого ряда показателей, имеющих важное хозяйственное значение. Вместе с тем оно выступает как объект права владения и пользования определенного субъекта. То есть земельные участки могут находиться во владении юридических и физических лиц, а также в постоянном или временном пользовании физических или юридических лиц, в т.ч. государственных предприятий, организаций, учреждений.

В Республике Казахстан право пользования землей имеют как предприятия, организации и учреждения, так и граждане. Это обусловлено наличием двух основных форм собственности - государственной и частной. Основными формами сельскохозяйственных землепользований в настоящее время являются как крупные землепользования предприятий, так и небольшие землепользования крестьян.

Под землепользованием, как кадастровой единицей, следует понимать территорию, предоставленную отдельному землепользователю для определенной цели и отграниченную на местности. Землепользование в качестве основной кадастровой единицы выражает целевой характер и использование конкретной территории, а также является объектом хозяйственной или иной деятельности отдельного землепользователя.

Значительная часть земель предоставлена землепользователям в бессрочное (постоянное) пользование. Кроме бессрочного пользования, в состав отдельного землепользования могут входить земли временного пользования, подразделяемые, в свою очередь, на краткосрочное (до 5 лет) и долгосрочное (от 5 до 49 лет). Поэтому землепользование характеризуется: а) по срочности пользования - бессрочное (постоянное), долгосрочное, краткосрочное; б) по видам пользования (земли общественного пользования, приусадебные, служебные наделы).

Частная собственность на землю выступает в виде собственности граждан и негосударственных юридических лиц. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему земельным участком. Земельный участок, находящийся в частной собственности, является недвижимым имуществом. Собственник земельного участка вправе совершать в отношении его любые сделки, не запрещенные законом, в частности продать, внести в качестве взноса в уставной фонд, хозяйственного товарищества, передать в залог, подарить и завещать, сдавать во временное пользование земельный участок на основе договора аренды или договора о безвозмездном пользовании.

Право землепользования может быть постоянным или временным, отчуждаемым или неотчуждаемым, приобретаемым возмездно или безвозмездно. Землепользователи разделяются на: государственных и негосударственных, физических и юридических лиц, постоянных и временных, первичных и вторичных. Право землепользования возникает путем: предоставления права землепользования; передачи права землепользования; перехода права землепользования в порядке правопреемства. Имеются большие различия в правах распоряжения земельным участком между государственными и негосударственными землепользователями.

Показателем, выражающим экономическую сущность землепользования, является земельное угодье. Оно выступает носителем существенных свойств, присущих землепользованию, как экономическому явлению. В силу этого угодье служит основным элементом при земельном кадастре. Экономическая реализация использования земли в общественном производстве проявляется через угодье. Земельное угодье является экономической, хозяйственной формой использования земли как средства производства. По соотношению угодий можно судить о характере пользования землей в сельскохозяйственном производстве и в определенной мере о направлении и специализации хозяйств.

Под земельным угодьем понимается территория (часть земельного участка, землепользования), систематически используемая для конкретных хозяйственных целей и обладающая определенными естественноисторическими свойствами. Оно является основным элементом учета при государственном земельном кадастре.

Виды и количество земельных угодий зависят от характера функционирования земли в народном хозяйстве. Например, являясь пространственным базисом в сфере обрабатывающей промышленности, отдельные территории могут использоваться для таких целей, как размещение зданий, транспортировка продукции, создание защитных зеленых зон и т.д.

Однако там, где земля выступает как главное средство производства, где она является не только предметом, но и орудием труда, формы ее использования более дифференцированы. Поэтому здесь имеет место и большее количество видов земельных угодий. На сельскохозяйственных угодьях выращивают культурные растения и получают конкретную земледельческую продукцию. Они же являются источниками кормов для животноводства. Поэтому эти продуктивные угодья являются основными в сельскохозяйственном производстве и при кадастре выделяются как особая группа - сельскохозяйственные угодья.

На пашне производится основная сельскохозяйственная продукция и прежде всего зерно. На ее обработку приходится значительная доля затрат в сельском хозяйстве. В составе землепользования может быть залежь, то есть пахотные земли, временно не используемые под посевы культур. В государственном учете она фиксируется отдельно как самостоятельное угодье.

Как правило, наличие залежи объясняется невозможностью по каким-то объективным причинам использовать занимаемые ею участки для обработки и посева культур (подверженность эрозии, мелкоконтурность, обособленность и т. п.). В этих случаях ее целесообразно использовать как сенокосы или пастбища и соответственно учитывать данные участки. Если же залежь может быть распахана, ее необходимо использовать под посевы культур и учитывать как пашню.

Участки земли, занятые многолетними продуктивными насаждениями (сады, виноградники и т. п.), составляют самостоятельный, весьма ценный вид сельскохозяйственных угодий. Как и пашня, они подвергаются систематическому воздействию и требуют относительно больших вложений труда и средств на единицу площади. В отличие от пашни на этих участках выращиваются многолетние древесные и кустарниковые растения, что обусловливает сравнительно значительный период использования земель под данный вид растений.

Важное хозяйственное значение имеют сенокосы и пастбища. Их обычно называют естественными (природными) кормовыми угодьями, поскольку они в меньшей степени претерпели изменения в природном состоянии и используются для обеспечения животноводства кормами. В составе земельного фонда они занимают значительный удельный вес.

В отдельную группу выделяют также угодья, в форме которых земля выступает только как предмет труда. К ним относятся места добычи для нужд сельскохозяйственного производства торфа, песка, глины, камня и т.п. Они играют относительно меньшую роль в сельском хозяйстве. Мелиорируемые угодья подразделяются при земельном кадастре на орошаемые и осушенные. А они, в свою очередь, учитываются по видам и мелиоративному состоянию.

В составе землепользования, кроме используемых земель, могут быть и неиспользуемые земли (ямы, овраги, болота и т.п.). Их учитывают по природному состоянию. Каждое угодье состоит из отдельных контуров. Под контуром обычно понимается территория, состоящая из однородного угодья и имеющая замкнутую внешнюю границу.

Выбор земельного участка в качестве основной кадастровой единицы и угодья в качестве основного элемента имеет вполне определенное хозяйственное и правовое значение. Благодаря этому обеспечивается необходимая группировка земельного фонда как по административно-территориальному делению, так и по хозяйственному использованию. С другой стороны, это дает возможность государству контролировать использование земель отдельными землепользователями по целевому назначению.

Регистрация земельных участков, являясь составной частью земельного кадастра, выступает в качестве юридического мероприятия по оформлению прав пользования и владения конкретным земельным участком и внесения записей в соответствующие государственные документы. В условиях Казахстана она носит государственный характер. Она направлена на охрану и укрепление государственной и частной собственности на землю и прав на пользование земельными участками. Земельно-регистрационным данным придается юридическая сила. В системе кадастра в ее задачу также входит сбор, систематическое хранение и обновление сведений о правовом и хозяйственном положении земель.

Регистрации земельных участков предшествует юридическое оформление, закрепление установленных границ участков на местности, определение площадей земельных участков и составление соответствующих планов. Эти работы выполняются в порядке землеустройства (межхозяйственного). Регистрация земельных участков проводится одновременно с учетом земель.

Важным условием рационального и эффективного использования земельного фонда является правовое обеспечение устойчивости и охраны землепользования и землевладения в строгом соответствии с его целевым назначением. Устойчивость землепользования и землевладения обеспечивается государством. Они могут быть изъяты только для государственных надобностей с соблюдением законной процедуры и возмещением всех убытков, включая неиспользованные затраты и выгоды, а также стоимость участка. Земельные участки могут быть изъяты в случае нарушения пользователем или собственником земельного законодательства республики.

Для осуществления охраны землепользования и землевладения надо располагать сведениями о том, кто является землепользователем или землевладельцем и на какую конкретно территорию распространяется их право пользования и владения. Регистрация землепользований и землевладений охватывает круг вопросов, связанных с оформлением прав пользования и права собственности конкретными земельными участками и записью данных о них в соответствующих документах (земельно-кадастровых книгах и магнитных носителях АИС ЗК). Она содержит сведения о правовом положении земельных участков.

Основанием для регистрации землепользования является решение соответствующего государственного органа о предоставлении земельного участка юридическому или физическому лицу на соответствующие цели на основании предусмотренных законом необходимых документов, а также предоставленных документов о перенесении в натуру землеустроительного проекта и закреплении границ участка на местности. После оформления государственной регистрации землепользователю или собственнику выдают документ (государственный акт установленной формы) на право пользования или право собственности на земельный участок вместе с планом этого участка. В решениях о предоставлении земельных участков указывается, для какой цели они отводятся и основные условия пользования землей.

При предоставлении земель в пользование приоритет предоставляется сельскохозяйственным землепользователям. В документе на право пользования или право собственности также указывается целевое назначение участка, делимость или неделимость, сервитуты и другие обременения и ограничения.

В пользование или владение гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены один или несколько отдельно расположенных земельных участков, которые представляют единое землепользование, поскольку право имеет один субъект, имеющий определенные права и обязанности по пользованию, владению всей этой земельной территорией. Землепользование или землевладение в виде конкретного земельного участка подлежит государственной юридической регистрации, то есть оно, как и любой объект недвижимости, должно быть внесено не только в земельнокадастровые книги, но и пройти государственную регистрацию в соответствующих органах.

Правовые основы государственной регистрации земельных участков и землепользований в соответствии с новым земельным законодательством показаны на рисунке 18.

На праве постоянного землепользования земельные участки предоставляются крестьянским (фермерским) хозяйствам; государственным и негосударственным юридическим лицам, осуществляющим сельскохозяйственное и лесохозяйственное производство; лицам, осуществляющим землепользование на землях особо охраняемых природных территорий и в других случаях, предусмотренных законодательством.

Бессрочным считается пользование без заранее установленного срока. Другими словами, это постоянное землепользование. На данный вид землепользования первичным землепользователям выдается Государственный акт на право землепользования, который является правооформляющим и правоустанавливающим документом. Временным является пользование землей с ограниченным сроком, который устанавливается при отводе земли или по соглашению сторон. Оно может быть краткосрочным - до 5 лет и долгосрочным - от 5 до 49 лет. Порядок оформления и предоставления земли во временное пользование установлен земельным законодательством. В республике признаются законодательством и охраняются государственная и частная собственность на землю. Вся земля, кроме земельных участков, находящихся в частной собственности, является государственной собственностью.

Рисунок 3. - Правовые основы государственной регистрации земельных участков и землепользований в РК

Частная собственность на землю выступает в виде собственности граждан и негосударственных юридических лиц. В частной собственности граждан могут находиться земельные участки, предоставляемые для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного строительства.

Кроме этого в частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц могут находиться земельные участки, предоставленные под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в т.ч. жилыми, зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в соответствии с их назначением.

Земельный участок, находящийся в частной собственности является недвижимым имуществом. Вследствие этого, с земельным участком, а также и с правом землепользования по земельному законодательству республики можно вести разрешенные законом операции, как и с любой другой недвижимостью, поэтому различные юридические действия с земельной недвижимостью регулируются также нормами гражданского кодекса республики.

Собственник земельного участка осуществляет права владения, пользования и распоряжения земельными участками по своему усмотрению без получения каких либо разрешений государственных органов, если иное не предусмотрено законом. Право собственности на земельный участок передается другому лицу со всеми обременениями, имевшимися на момент совершения сделки. Собственник вправе совершать в отношении своего земельного участка любые сделки, не запрещенные законодательными актами (продать по договорной цене, внести в качестве взноса в уставный фонд, передать в залог, подарить и завещать земельный участок). Собственник земельного участка вправе сдавать земельный участок во временное пользование на основании договора о временном пользовании (в виде договора аренды или договора о безвозмездном пользовании).

Регистрация земельных участков подразделяется на основную (первичную) и текущую (последующую). При первичной регистрации производятся работы по оформлению новых земельных участков (землепользований и землевладений), систематизации и внесению соответствующих сведений в земельно-регистрационные документы. В процессе ее проведения вносят первичную запись о земельном участке. В последующем в процессе хозяйственного использования земель происходят те или иные законные изменения в размерах и составе землепользования, которые требуют уточнения в правовом положении земель. Так, в результате изъятия земель для государственных нужд может измениться общая площадь землепользования и т.п. Последовательность действий при государственной регистрации земельных участков и землепользований иллюстрируется рисунком 18. Работы по оформлению всех законно происходящих изменений и внесение соответствующих уточнений в первичные регистрационные данные и документы осуществляются в порядке текущей регистрации землепользований. Таким образом, обеспечивается поддержание земельно-регистрационных данных на уровне современности. В республике государственная регистрация земельных участков сложилась в определенную систему и осуществляется в тесной связи с государственным учетом земель. Эта выражается, прежде всего, в том, что данные регистрации (общая площадь, площадь видов пользования) принимаются в качестве исходных при учете количества и качества земель в каждом земельном участке. В пределах общих площадей, указанных при регистрации, производится увязка площадей угодий, определяемых при учете земель. С другой стороны, все земельно-учетные сведения по территории, на которой формируется земельный участок (землепользование), используются при проведении регистрационных работ. Единство регистрации и земельного учета в значительной мере обеспечивается и единством документации.

Рисунок 4 - Последовательность действий при государственной регистрации земельных участков

Основным земельным регистрационно-учетным документом в районе (городе) является государственная земельно-кадастровая книга. Юридическая регистрация земельных участков, как объектов недвижимости, проводится в органах государственной регистрации недвижимости. В отличие от учета земель, регистрация земельных участков охватывает не весь единый государственный земельный фонд, а лишь ту его территорию, которая предоставлена в пользование и собственность. Ее не ведут на свободных землях государственного запаса. Земельно-регистрационные сведения используются также при оценке земель. В новых условиях неизмеримо возросло значение регистрационных данных для усиления охраны права собственности и права землепользования, при проведении операций с земельными участками, в случаях изъятия земель в государственных надобностей, при решении земельных споров и т.п.

Учет земель, являясь составной частью земельного кадастра, представляет собой один из видов народнохозяйственного учета. Специфика методов его ведения обусловлена особенностями объекта - земли как средства производства и недвижимости. В отраслях народного хозяйства земля используется для различных целей и соответственно этому производится ее учет. Земля учитывается как место размещения жилых построек, промышленности, сельского и лесного хозяйства, предприятий транспорта, учреждений культуры, здравоохранения, военных организаций и учреждений и т.п. В некоторых отраслях производства (сельское и лесное хозяйство), кроме учета земли как операционного базиса, необходим учет ее как производительной силы, как главного средства производства. Это обусловливает необходимость в получении специальных сведений об использовании и качественном состоянии земель. К ним относятся, прежде всего, данные о составе и качестве сельскохозяйственных угодий. Для количественного отражения и качественной характеристики земель в земельном учете применяются натуральные измерители. Учет направлен на получение, обработку, анализ и хранение сведений о количестве, качестве и хозяйственном использовании земель, необходимых для рационального использования и охраны земельного фонда республики. При решении общегосударственных задач учет земель выступает как государственное мероприятие. Поэтому государство определяет задачи, содержание и порядок его ведения. Оно устанавливает: содержание земельно-учетной информации и методы ее получения; формы и содержание учетной и отчетной документации; сроки представления отчетности; органы осуществляющие учет. Установленный порядок учета является обязательным на всей территории республики.

Объектом государственного учета является весь единый земельный фонд республики Казахстан. Государственный учет земель представляет собой определенную систему, которая включает учет количества и качества земель. Учет ведется по фактическому состоянию и использованию земель на основе доброкачественных планово-картографических материалов. Учету подлежит весь земельный фонд в разрезе административно- территориальных единиц, категорий земель и землепользователей, землепользований и угодий, нами предлагается следующая схема классификации (Рис.19). Качество земельных угодий определяется по качеству почв, рельефу, составу травостоя, мелиоративному состоянию и т.п.

Поскольку объектом государственного учета земель является весь государственный земельный фонд, то учету подлежат все земли, входящие в его состав, независимо от того, в чьем пользовании и ведении они находятся, используются они или нет на данный момент. Свободные, нераспределенные земли учитываются в составе категории земель государственного запаса. Другими словами, должен соблюдаться принцип охвата учетом всех земель единого государственного земельного фонда. Это позволяет правильно определить общую площадь, состав и распределение его по категориям земель, землепользователям и угодьям. На рисунке 5 показана классификация земельно-кадастровых единиц и элементов при ведении земельного учета, принятая в Республике Казахстан.

Таблица Классификация земельно-кадастровых единиц и элементов при учете земель

Земельный фонд Республики Казахстан
Земельно-кадастровые единицы	Кадастровые учетные элементы
Земельный участок	Земельные угодья
Кадастровый квартал	Природный контур (участок)
Район (город)	Парцеллы
Область	Фации
Республика	Поливные участки
	Экологически однородные участки

Важное условие правильной постановки учета земель - своевременность и непрерывность его ведения. Этим самым поддерживают земельно-учетные данные на уровне современности. Этот принцип обусловливает необходимость систематического учета количественных и качественных изменений, происходящих в состоянии и использовании земель. При учете земель все изменения нужно выявлять и фиксировать после того, как они произошли в натуре (на местности). Земельные ресурсы при учете можно классифицировать (Рис.5.). Важно также установить согласованность по времени получения и записи соответствующих учетных сведений. Ясность и доступность данных учета облегчает практическое использование его результатов. Земельно-учетные сведения следует показывать не только в текстовой документации, но и обязательно отражать на планово-картографической основе, что значительно облегчилось с введением учета на магнитных носителях с использованием компьютерной технологии, позволяющей хранить и выдавать информацию (цифровые таблицы, текст, графики, диаграммы, картограммы и электронные карты).

Классификация земельных ресурсов при учете земель

Земельный фонд Республики Казахстан

Классификационные признаки:

- Административно-территориальная принадлежность

- категории земель

- субъекты земельных правоотношений

- виды собственности и землепользования

- виды земельных угодий

- качественное и экологическое состояние

- правовой режим

В зависимости от задач, содержания и специфики работ земельный учет, подразделяется на основной (первичный) и текущий (последующий). Эти два вида учета взаимосвязаны между собой и представляют определенные этапы единого процесса земельного учета. На наш взгляд, сложившиеся связи между видами земельно-учетной документации может иллюстрировать схема (Рис. 21). Задачами основного учета являются:

·   получение, систематизация анализ всех имеющихся на учитываемую территорию плановых материалов;

·   проведение соответствующих полевых работ по съемкам и обследованиям с целью получения необходимых первичных исходных земельно-учетных данных и плановых материалов;

Земельно-учетная документация
На бумажных носителях		На магнитных носителях
Текстовая		Планово-картографическая
Книги, журналы, карточки, ведомости, пояснительные записки		Планы, карты, схемы, картограммы
Виды земельно-учетной документации
Основная	вспомогательная		первичная
Учетная: -государственная земельно-кадастровая книга; -квартальная кадастровая карта; -районная (городская ) кадастровая карта; -госакты; -план земельного участка. Отчетная: -земельный баланс района (города); -отчет по форме 22 с приложениями.	-списки землепользований, рабочие тетради, картограммы, диаграммы, пояснительные записки и т.п.		-материалы съемок, корректировки планов, инвентаризации земель, обмера изменений, ведомости вычисления площадей; -материалы почвенных, агрохимических, мелиоративных, геоботанических обследований, землеустройства, лесоустройства, статистического учета.

Рисунок 7. - Виды земельно-учетной документации и связи между ними

·   определение размеров, качественного состояния, распределения и использования земель всей учитываемой территории;

·   изготовление специальных земельно-учетных плановых материалов и внесение первичных записей в земельно-учетные текстовые документы;

·   определение состава и распределения земельного фонда по категориям земель, землепользователям, угодьям и их качественной характеристики по административным единицам (районам, областям).

Составной частью земельного учета является инвентаризация земель, которая представляет собой единовременное учетное мероприятие. Ее проводят по мере необходимости с целью выявления соответствия данных, имеющихся в кадастровой документации, натуре (местности).

Полученные при этом уточнения вносят в кадастровые сведения и в первую очередь в учетные. При проведении инвентаризации используются имеющиеся в производстве планово-картографические и другие материалы.

Для того, чтобы судить о масштабах работ, связанных с проведением первичного учета, в качестве примера приведем некоторые данные. Общая площадь земельного фонда Республики Казахстан (272,45млн.га.) учитывается и характеризуется по 14 областям, 161 административным районам, 302 городам и поселкам и 7164 сельским населенным пунктам. Во владении граждан имеется 230,5тыс.га земель личных подсобных хозяйств, 102,2 и 85,0тыс. га земель отведенных под садоводство и огородничество.

Число первичных землепользований составляет: крестьянских хозяйств-90,9 тыс.; сельскохозяйственных кооперативов - 3310; хозяйственных товариществ - 2, 9 тыс.; производственных кооперативов - 2,2 тыс.; других негосударственных предприятий - 1,4 тыс.; государственных сельскохозяйственных - 1,6 тыс..

Нами предложена схема, характеризующая связи частей земельного учета, последовательность действий. (Рис. 8.). Выявленные и зарегистрированные при проведении первичного учета сведения с течением времени перестают соответствовать действительности. Это объясняется тем, что в процессе хозяйственного использования в составе и распределении земли происходят определенные изменения. Так, в последние годы в связи с персонификацией земельных долей, отводом земель крестьянским хозяйствам, кооперативам и товариществам, изменилось распределение земель в сельских районах.

Кроме того, происходит трансформация угодий, примерно в 20% сельскохозяйственных предприятий ежегодно изменяется состав угодий. В связи с сокращением мелиоративных мероприятий меняется качественное состояние пашни и природных кормовых угодий.

В задачу текущего учета входит: выявление и запись сведений о происшедших изменениях в распределении, количестве и качестве земель, нахождение ошибок, допущенных при первичном учете и внесении соответствующих уточнений. В документах фиксируются лишь законные изменения, поэтому при текущем учете определяют не только фактически происшедшие изменения, но и их правомерность.

При проведении текущего учета используются материалы основного учета и измеряют лишь те части территории, где произошли изменения в состоянии и использовании земель. Съемки и изготовление плановых материалов, как правило, не производят.

Таким образом, текущий учет отличается от первичного как объемом, так и характером работ. По своему характеру изменения могут быть следующих видов: в площадях угодий в связи с трансформацией угодий; в площадях учитываемых

Рисунок 8. - Земельный учет. Составные части, их связь, задачи, последовательность действий

классов земель; в качественном состоянии почв; в размерах землепользований и других учетных единиц в связи с отводом и изъятием земель; в площадях территорий административных единиц.

Между основным и текущим учетом существует связь, первый создает основу для ведения второго, второй, обновляя, исправляя и дополняя данные первого, систематически поддерживает сведения о земле на уровне современности.

Съемки подразделяются на наземные и аэрофотосъемку. В настоящее время аэрофотосъемка является основным видом съемки при государственном учете земель. Она позволяет получить быстро и сравнительно дешево необходимые сведения о размерах, состоянии и использовании земельного фонда и в том числе каждого землепользования. Например, на материале аэрофотосъемки фиксируются не только контуры угодий, но и границы посевов различных культур, степень развития эрозии и т.п. Особенно ценными являются эти сведения для учета приусадебных земель, крестьянских хозяйств, где много земельных участков небольших по площади. По этим материалам легче и достаточно точно можно поддерживать данные учета земель на современном уровне. Большое значение, имеет аэрокосмическая съемка, данные которой могут охватывать огромные площади земель республики, методики использования ее данных получают все более широкое применение в народном хозяйстве, особенно в сфере экологии и в частности при мониторинге земель и окружающей среды.

Очень важным способом получения учетных данных являются обследования. В задачу обследований земель входит выявление фактического состояния и использования земельных угодий, а также определение возможностей более интенсивного их использования в сельскохозяйственном производстве. Они подразделяются на два вида- специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические и мелиоративные. При агрохозяйственном обследовании по внешним признакам и состоянию каждого контура угодья в натуре определяют его качество и возможность дальнейшего, более рационального использования.

Для получения исходных данных и контроля за использованием земель производят обмер посевных площадей и приусадебных участков. Обмеры могут быть сплошными и выборочными. При сплошных - обмеру подлежит вся учитываемая территория, при выборочных - лишь часть.

При учете земель, как и в кадастре, в целом применяются два способа отражения земельно-учетных сведений: 1) текстовой, то есть полученные данные выражают цифровыми показателями и заносят в специальные текстовые документы (книги, ведомости ), а также при АИС ЗК на магнитные носители информации (банк данных), при необходимости к ним прилагают объяснительные записки или другие текстовые материалы; 2) графический, который имеет важное значение, присущ только земельному учету и обусловливает определенную специфику его ведения.

Следует особо подчеркнуть, что графический способ при учете земель не только отражает учитываемый объект и его составные части, но и дает возможность получить необходимую первичную информацию об объекте и отразить происходящие в нем с течением времени изменения.

Учет земель проводится по фактическим размерам и состоянию земельных угодий. При этом применяется определенная классификация земель по угодьям, более детально учитываются по видам и подвидам сельскохозяйственные угодья (пашня, многолетние насаждения, залежь, сенокос, пастбище) (Рис. 9.).

Земельный фонд Республики Казахстан
Земельные угодья
Сельскохозяйственные: пашня; многолетние насаждения; залежь; сенокосы; пастбища;	Несельскохозяйственные: леса; кустарники; болота; застроенные территории;	Неиспользуемые угодья: полигоны отходов; свалки; овраги; пески; участки консервации и др.;

Рисунок 9. - Классификация земельных угодий при учете земель

Материалы исследований этого раздела иллюстрируют изменения в методологических параметрах формирующейся системы земельного кадастра в сравнении с советским кадастром, это касается, прежде всего, принципов кадастра, его состава, функциональных блоков и их содержания, эти изменения обусловлены необходимостью регулирования земельных отношений, введением земли в рынок, введением различных форм частной собственности и землепользования, необходимостью обеспечения в этих условиях кадастровой информацией управление земельными ресурсами.

3. Автоматизированная информационная система ГЗК

Для эффективного, своевременного и качественного осуществления задач, обеспечивающих управление земельными ресурсами, необходимы оперативный поиск и использование большого объема информации по земельному кадастру, землеустройству, мониторингу земель, топографо-геодезическим, почвенным, геоботаническим, гидрогеологическим и другим изысканиям, решение многочисленных прикладных задач. Обработка, хранение и использование этой информации невозможно без использования современных вычислительных и телекомуникационных сетей, для чего необходимо создание в республике единой информационно - вычислительной системы управления земельными ресурсами. На наш взгляд, эти функции может успешно выполнить формирующаяся в республике автоматизированная информационная система земельного кадастра (АИС ЗК).

Основной целью создания автоматизированной информационной системы земельного кадастра (АИС ЗК) является перевод всей сферы управления земельными ресурсами на принципиально новые способы и формы ведения земельного кадастра с использованием современных высокопроизводительных компьютерных технологий.

Автоматизированная информационная система аккумулирует в соответствующих базах данных информацию о земельных ресурсах собираемую, хранящуюся и используемую заинтересованными организациями и службами всех уровней, соответствующими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами.

АИС ЗК - это сложная многоцелевая, многофункциональная, многоуровневая, непрерывно развивающаяся, организационно - технологическая система, которая включает:

·   максимально полную информацию процессов управления земельными ресурсами;

·   минимальные затраты времени на прохождение информации по всем уровням управления;

·   максимальную эффективность управляющих воздействий на систему землепользования;

·   своевременное обнаружение и учет всех изменений, происходящих в управляемой системе;

·   эффективное использование средств, выделяемых государством на цели управления земельными ресурсами.

Функциональное назначение формирующейся АИС ЗК включает: информационное, вычислительное и аналитическое обслуживание органов управления и субъектов землепользования, всех заинтересованных органов, организаций, предприятий, юридических и физических лиц, работающих в данной сфере (Рис 10).

Республиканский уровень

1. Перспективное планирование, прогнозирование 2. Освоение программных продуктов и разработка прикладных программ 3. Методическое, программное и материально-техническое обеспечение областных центров АИС ЗК 4. Обобщение информации 5. Обучение кадров областных и районных центров АИС ЗК 6. Контроль качества работ, материально-техническое снабжение

Областной уровень

1. Среднесрочное, перспективное планирование 2. Создание картографической основы 3. Обобщение и свод информации, составление земельных отчетов 4. Методическое, программное и материально-техническое обеспечение районных центров АИС ЗК 5. Обучение кадров 6. Контроль качества работ

Районный (городской) уровень по обеспечению функций:

Правового кадастра	Финансового кадастра	Многоцелевого кадастра
- Правовые документы на земельный участок; - кадастровый номер; установление границ ЗУ, местоположения, площади; - субъект права; - целевое назначение, делимость, сервитуты и обременения; - регистрация ЗУ; - выдача информации;	-учет собственников и пользователей ЗУ; - ценовое зонирование; - налоги; -оценка земель.	- учет ЗУ; - земельная отчетность; - банк информации о ЗУ; - мониторинг и контроль, охрана земель; - ведение многопараметрического картирования земель;

Рисунок 10- Функциональная структура АИС ЗК Республики Казахстан

АИС ЗК можно рассматривать как государственную информационную структуру, обеспечивающую становление земельных отношений, основанных на различных формах собственности на землю и поддерживающую развитие рынка земли, служащую научно-информационной основой системы управления земельными ресурсами республики. Ее создание и ведение в составе системы государственного земельного кадастра Агентства Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами предусмотрено с учетом возможности использования существующей системы ведения государственного земельного кадастра.

Организационная структура ведения государственного земельного кадастра и его автоматизированной информационной системы в республике имеет трехуровневую административно - территориальную иерархическую структуру - республиканский, областной и районный (городской) уровни.

Ведение земельного кадастра и создание АИС ЗК на вертикальном и горизонтальном уровнях по единой методике и технологии осуществляет производственная структура Агентства РК по управлению земельными ресурсами в лице ГосНПЦзем, его областных дочерних предприятий и районных кадастровых филиалов, совместно с районными и городскими агентствами (Рис. 26).

Рисунок 11. - Организационная структура АИС ЗК

Республиканский центр АИС ЗК является координационным, методологическим, методическим и технологическим органом создания системы автоматизированного ведения земельного кадастра на всех административно - территориальных уровнях республики. Основными задачами республиканского центра АИС ЗК являются:

·   максимально полная информация о процессах управления земельными ресурсами республики;

·   систематизация и поддержание в активном состоянии банка данных состояния и использования земельных ресурсов страны;

·   своевременное и качественное удовлетворение законодательных и исполнительных органов и ведомств, организаций в земельно-кадастровой информации;

·   определение основных направлений компьютеризации и информатизации ведения государственного земельного кадастра;

·   создание и внедрение единой системы классификации и кодирования информации, разработка локальных классификаторов, унифицированных форм документов;

·   обучение и повышение квалификации персонала АИС ЗК;

·   координация работ по внедрению АИС ЗК и использованию средств вычислительной системы на всех уровнях.

Сейчас сформирован и оснащается современным оборудованием республиканский центр автоматизированной информационной системы земельного кадастра в центральном производстве ГосНПЦзем (г. Алматы) (Рис.11).

Ведение земельнокадастровой документации и составление ежегодных отчетов о наличии и распределении земель связаны с большим количеством расчетов и записей. При этом, как показало изучение, весь объем работ по получению и составлению кадастровых данных в основном выполняется поэтапно, на разных уровнях. Это дает возможность вести поуровневую обработку информации.

Рисунок 12- Состав компьютерного и телекоммуникационного оборудования республиканского центра АИС ЗК:

На разных уровнях обработки появляется входящая и исходная (выходящая) документация. При этом зачастую одни и те же документы на одном уровне являются входными, а на другом - выходными.

Так для республики и областей таким документом являются отчеты о наличии и распределении земель по угодьям и землепользователям, а для районов - отчеты землепользователей о происшедших изменениях в составе землепользования. Можно отметить, что объем этой работы в масштабах СССР был такой, что около 4 тысяч человек инженерно - технического персонала было занято обработкой документов земельного кадастра до введения машинной обработки, а затем постепенного введения автоматизации вычислительных работ с применением различных ЭВМ, а в последние годы компьютеризации этих работ.

К основным задачам, решаемым при обработке земельно-кадастровых данных, относятся: 1) определение площадей земель по земельным участкам, районам, областям и республике; 2) исчисление площадей угодий по видам; 3)установление качества земель и сельскохозяйственных угодий; 4)определение площадей мелиорированных земель и их состояния; 5) внесение изменений в отчетные данные районов, областей; 6) составление отчетных кадастровых документов;

В связи с внедрением в кадастровый процесс компьютерной технологии, в последние годы резко расширились возможности автоматизации в ведении земельного кадастра. Так при проведении регистрации земельных участков и первичном учете, все данные о них и о землепользователях и владельцах земельных участков переданных в частную собственность, заносятся в компьютерный банк данных, т.е. то, что заносится в государственную земельно-кадастровую книгу района (города) полностью заносится на магнитные носители информации.

Таким образом, при проведении регистрации земельного участка формируется как земельно-кадастровое дело со всеми документами, так и параллельно заносится вся информация о земельном участке по соответствующей программе в компьютер. Это позволяет в автоматическом режиме не только хранить эту информацию, но и работать с ней, то есть вести основной и текущий учет земель, как по площади, так и по качественным характеристикам, не только по земельным участкам, но и по угодьям и видам, категориям земель.

Что касается автоматизации ведения отчетности, то в настоящее время ведение государственной статистической отчетности (форма 22) , то есть отчет о наличии земель и распределении их по категориям, собственникам земельных участков, землепользователям и угодьям на 1 ноября текущего года, вместе с приложениями автоматизировано на уровнях района, города, области, республики.

В республике работы по автоматизации ведения земельного кадастра были начаты практически параллельно с началом реформирования земельных отношений. При этом начаты были эти работы, прежде всего в республиканском ГосНПЦ земельных ресурсов, в Алматинском областном и городском комитетах по управлению земельными ресурсами. Так в горкомземе г. Ал

маты, создан отдел автоматизации ведения земельного кадастра, имеющий более 20 АРМ, оснащенных всей необходимой техникой и программным обеспечением. Сформированы АРМ, с оснащением техникой в 6 городских районных комитетах.

К настоящему времени полностью автоматизированы работы по регистрации земельных участков, ведению основного и текущего учета земель, составлению отчетов всех уровней. По земельным участкам при ведении АИС ЗК, перечень обязательной информации включает следующее: 1) кадастровый номер земельного участка; 2)административный район; 3) местоположение и описание участка; 4)целевое назначение; 5)делимость; 6)ограничения в использовании и обременения; 7)площадь участка; и др.

Начиная с 1997 года в горкомземе г. Алматы, с использованием компьютерной техники и технологии изготавливаются и выдаются следующие виды документов и информации по земельным участкам: 1) акт на право пользования и на право собственности; 2) план земельного участка; 3) информация, включающая следующие сведения - площадь участка по координатам; категория земель; права и документы на земельный участок (право, доля, субъект права, его адрес, рнн, телефон); правоустанавливающий документ (регистрационный номер, дата выдачи, документ утверждения, его регистрационные данные); выданный документ (серия, номер, регистрационные данные, номер, дата); экономическая оценка участка (экономическая или ценовая зона, нормативная стоимость участка, оценочная стоимость участка, состав земельного налога, арендная плата); каталог координат, длина сторон румбов, план земельного участка.

В настоящее время в городском комитете по управлению земельными ресурсами в плановом порядке решаются следующие вопросы дальнейшего развития АИС ЗК: - создание локальной вычислительной сети, соединяющей в единую систему районные компьютерные отделы районных комитетов и вычислительный центр городского комитета, на базе действующей системы "ГеоКад Систем 3 Windows". Кроме этого, первоочередными являются разработка программного обеспечения и введение в производство следующих видов автоматизированных кадастровых работ: - создание методом дигитализации цифровой карты улиц и кварталов города Алматы масштабом 1 : 10000; сканирование топопланов и топокарт масштабов 1 : 500; 1 : 2000; 1 : 10000;

- ввод и выдача текстовой и графической части (информации) по землепользователям и собственникам земельных участков, госактов; и др.

Для ведения земельного кадастра, оперативного сбора информации о сделках с земельными участками, ее обработки и хранения, систематизации на уровне района (города), области и страны Агентством по управлению земельными ресурсами реализуется республиканский Проект по созданию и ведению автоматизированной информационной системы земельного кадастра Республики Казахстан (АИС ЗК РК) (55).

В результате в период 1998 - 2002 год в основном закончено формирование областных центров АИС ЗК в структуре областных дочерних государственных предприятий ГосНПЦзем, начаты работы по формированию и созданию районных центров АИС ЗК на базе их районных филиалов.

За текущий период (1999-2002г.г.) был разработан ряд инструктивных документов, регламентирующих базовые вопросы ведения земельного кадастра в автоматизированном виде:

- сетевая версия комплекса программ по выпуску актов на право собственности на земельный участок, право постоянного землепользования, ориентированная на использование ГИС-технологии (РСУБД ORACLE);

- технология ведения ГИС на основе программных продуктов РСУБД ORACLE и ARC/INFO;

- руководство по изготовлению планов на земельный участок;

- программное обеспечение по обработке и анализу результатов мониторинга земель.

Находятся в стадии разработки следующие документы:

- руководство к программному обеспечению по количественному и качественному учету земель под РСУБД ORACLE;

- инструкция по изготовлению земельно-кадастровых карт района, регистрационного квартала на базе ГИС-технологий;

- практическое руководство по конвертации различных баз данных по документам о праве на землю, выданным до вступления в силу Указа "О земле", и новым документам под РСУБД ORACLE.

Новые технологии и прикладные программы создания автоматизированной системы земельного кадастра прошли производственную апробацию на базе ряда районов Алматинской области. Освоение и внедрение этой системы во всех регионах республики сдерживается, в первую очередь, недостаточностью материально-технического оснащения землеустроительной службы республики и финансовых средств.

В рамках Пилотного проекта по регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, осуществляемого с привлечением кредитов Всемирного Банка, по отработке единых подходов к разработке соответствующего программного обеспечения проходившегося в Алматинской и Акмолинской областях и городах Алматы и Астана в течение 1999 - 2000 годов, велись работы по совершенствованию автоматизированной системы государственного земельного кадастра на базе геоинформационных технологий по следующим приоритетным направлениям:

- выработка единых программных продуктов, позволяющих совместить базу данных земельного кадастра с другими кадастрами в соответствии с поручением Правительства Республики Казахстан (Протокол №14 от 02.06.1998г.);

- подготовка единых справочников, необходимых для автоматизации процессов ведения земельного кадастра;

- автоматизация процессов почвенного и геоботанического картографирования на базе многослойных векторных карт с использованием ГИС-технологий;

- подготовка сборника нормативных, правовых и методических документов по функционированию АИС ЗК.

·   обеспечение соответствующих областных и городских центров компьютерной техникой и электронными геодезическими инструментами последних модификаций;

·   обучение персонала и обеспечение программными разработками.

Областные центры АИС ЗК предназначены для автоматизированного ведения земельного кадастра в области и охватывают процессы сбора и обработки кадастровых данных, их преобразования, хранения, обновления и выдачу кадастровой информации. Основными задачами областного центра АИС ЗК являются:

·   формирование единого информационного банка данных земельного кадастра области и передача информации в республиканский центр АИС ЗК;

·   совершенствование порядка регистрации землепользователей, учета количества и качества земель;

·   реализация и обеспечение в автоматизированном режиме обновление, сохранность, защиту информации и право доступа к ней;

·   своевременное предоставление земельно-кадастровых данных областным органам управления, физическим и юридическим лицам;

·   координация деятельности районных центров АИС ЗК по поэтапному переходу на автоматизированные методы получения, обработки и хранения данных кадастра;

·   обеспечение районных центров АИС ЗК картографической основой, программными продуктами, материально - техническими средствами;

·   осуществление контроля выполняемых работ районными центрами АИС ЗК.

По своей организации АИС ЗК представляет многоуровневую систему автоматизированных рабочих мест (АРМов) и включат в себя центральный банк данных, средства телекоммуникационного обмена по каналам связи с использованием модемных и других средств связи.

Так как создание информационно-вычислительной системы требует больших материальных, денежных затрат, подготовки кадров, работы планируется проводить в два этапа. На первом этапе формируются АИС ЗК на областном уровне, а на районном создаются районные земельно-кадастровые филиалы областных дочерних предприятий ГосНПЦзем. Реальным становится осуществление этого этапа в связи с тем, что в вышедшем в начале 2000 года постановлении Правительства (№253 от 16. 02. 2000г.) об утверждении Программы обеспечения прав на землю в Республике Казахстан на 2000 - 2003 годы одним из пунктов является организация в городах областного значения органов по управлению земельными ресурсами, а в городах и районных центрах организация кадастровых филиалов (центров).

На этом этапе областная АИС ЗК кроме выполняемых видов работ должна выполнять и работы по подготовке и изготовлению актов на право собственности и право землепользования с одновременным формированием базы данных, изготовлению планов земельных участков по вычисленным координатам с выдачей карт. Для этого в головном вычислительном центре ГосНПЦзем имеются программное обеспечение и разработки, подготовленные кадры специалистов.

Районные центры земельного кадастра предназначены для автоматизированного количественного и качественного учета земельных участков, расположенных в границах района, их обработки, систематизации, обновления, хранения и выдачи земельно-кадастровой информации.

Основными задачами районного центра АИС ЗК являются:

·   производство работ по учету земельных участков для целей регистрации, ведение банка данных на районном уровне в автоматизированном режиме;

·   выполнение работ по составлению, ведению и последующему обновлению кадастровых карт (схем) учетных кварталов с отображением границ и кадастровых номеров земельных участков;

·   осуществление перехода на автоматизированные методы получения, обработки и хранения данных земельного кадастра, реализация и обеспечение в автоматизированном режиме обновления, сохранности, защиты информации и право доступа к ней;

·   передача необходимой информации в областной центр АИС ЗК и предоставление сведений заинтересованным районным органам управления, гражданам и юридическим лицам;

Значительное отставание в формировании АИС ЗК связано в основном с недостатком финансовых средств на приобретение компьютерного оборудования и программное обеспечение. К примеру, даже в областях, где ее внедрение осуществляется в рамках Пилотного проекта по регистрации недвижимости и сделок с ним, не предусмотрено финансирование на создание электронных кадастровых карт административных районов и учетных кварталов, без которых ведение земельного кадастра на базе ГИС - технологий затруднено.

Отметим, что затраты на создание электронных кадастровых карт районов по Алматинской области оцениваются специалистами в размере 8,2 млн.тенге, а кадастровых карт населенных пунктов - 13,8 млн. тенге.

Кроме того, мы согласны с мнением специалистов, что ведение геодезических и землеустроительных работ по обеспечению ведения земельного кадастра не должно передаваться на конкурентную основу, так как в этом случае есть опасность потери контроля за ведением графического учета и технического отвода земельных участков, нарушается программа ведения единой базы данных и регистрации земельных участков, единство хранения и использования архивных материалов и банка данных. Вследствие этого, эти земельно-кадастровые работы должны выполняться только специализированными организациями системы землеустроительной службы.

4. Автоматизация ведения земельно-кадастровых работ

В земельном кадастре базовыми документами являются: - земельно - кадастровое дело земельного участка; - государственная земельно - кадастровая книга соответствующей административно - территориальной единицы; - земельно - кадастровые карты. Отметим, что в настоящее время, вся кадастровая информация имеющаяся в этих документах (на бумажных носителях) вводится в компьютер и хранится на магнитных носителях, что позволяет ее обрабатывать, хранить и выдавать не только текстовую информацию, но и планы участков и так называемые электронные карты. Таким образом, можно отметить, что ведение основных операций и работ земельного кадастра в республике выполняется на основе компьютерных технологий и это создает хорошие возможности для формирования АИС ЗК.

Применение данных государственного земельного кадастра в управлении земельными ресурсами области, республики обеспечивает не только повышение эффективности использования и повышения плодородия почв в сельском хозяйстве, но и сохранность, и экономическую защиту ценных земель при перераспределении земельного фонда между его категориями.

Вследствие этого в настоящее время возросли роль и значение регистрации земель. Правы те исследователи, кто и раньше подчеркивал, что регистрация землепользования - это правовая сторона земельного кадастра. Мы считаем, что регистрация земельных участков, как кадастровое действие - это основа всего правового блока земельного кадастра. Тем более, что с переходом на рыночные отношения, введением в Казахстане наряду с государственной, частной собственности на отдельные категории земель появилась необходимость правовой защиты не только государственной, но и частной собственности на землю. Это еще более усиливает роль и значение государственной регистрации земельных участков.

Регистрацию следует рассматривать как государственную запись, на основе которой юридически оформляется право землепользователей, арендаторов и собственников на конкретные земельные участки. Она имеет юридический, правовой характер, подтверждающий законность пользования, владения и распоряжения землей. Государственная регистрация земельных участков является средством от различного рода нарушений. Она обеспечивает устойчивость землепользования и правильное использование земель в соответствии с целью и назначением, для которых они предоставлены землепользователям и собственникам.

Учетно - регистрационной единицей при государственной регистрации служит земельный участок. Это вытекает из особенностей понятия земельный участок, который одновременно является объектом права собственности и пользования и объектом хозяйственной или иной деятельности субъекта права на участок. Основанием для регистрации вновь образованного земельного участка служит решение компетентного государственного органа о предоставлении его для определенных целей и документ о выполнении землеустроительного проекта и закреплении на местности границ земельного участка. Запись производится на основании оформленного Акта на право пользования или собственности и документов сформированного земельно - кадастрового дела участка.

Задача государственной регистрации земельных участков состоит в сборе и хранении в систематизированном и наглядном виде сведений о правовом положении земель. Поэтому вся основная информация по земельному участку заносится в компьютер на магнитные носители. Тем самым, имея информацию по каждому земельному участку на магнитных носителях, мы имеем полную информацию по всем землям района, города, области и республики.

При этом заносится не только информация о правовом положении земельного участка, но и вся другая, имеющаяся в документах земельно - кадастрового дела (сведения о субъекте права на участок, местоположении, целевом назначении, делимости, сервитутах и обременениях, площади и составе угодий, их качественной характеристике, балле бонитета и стоимости участка и т.д.). То есть одновременно идет процесс занесения информации для основного и текущего учета земель, составления балансов и отчетов.

Регистрации предшествует юридическое оформление границ на местности, с устранением недостатков землепользования (земельного участка) и определением точного положения границ, закрепление границ межевыми знаками, измерение линейных и угловых величин по границам участка, вычислительная обработка и увязка полученных данных, определение общих площадей и составление плана участка. Эти работы проводятся в порядке межхозяйственного землеустройства. При этом отметим, что и здесь сейчас применяется компьютерная технология.

Так на основе программы, введя в компьютер координаты поворотных точек границ и данные угловых и линейных измерений границ, оператор может выдать изготовленный план земельного участка, со всеми вычислениями площадей, и необходимой информацией. При этом на компьютере изготавливается и план и государственный акт на право пользования или право собственности.

Проведение вышеуказанных работ позволяет выдать землепользователю или собственнику основной правовой документ - государственный акт. Временное пользование землей оформляется договорами аренды, актами, решениями законодательных органов и другими документами, подтверждающими законность земельного пользования.

В документах государственной регистрации земельного участка указывают наименование землепользователя или собственника, его местонахождение, основание предоставления земельного участка, его площадь, цели и назначение, для которых он предоставлен. Изменения, происходящие в правовом положении землепользования (продажа или обмен участка, деление, изменение площадей, границ и т.п.), должны отражаться в документах государственной регистрации и текущем учете земель. Регистрация осуществляется в государственной земельно - кадастровой книге района (города), регистрации подлежат все земельные участки независимо от категории земель. Как и другие объекты недвижимости, земельные участки подлежат юридической государственной регистрации в органах регистрации недвижимости.

Накопление данных производится на уровне соответствующих административных районов (городов), где фиксируется и хранится (земельнокадастровое дело участка, информация на магнитных носителях) информация о кадастровом номере участка, наименовании субъекта права на участок и его местонахождении, актах исполнительных органов и иных документах, местонахождении и размерах, оценочной стоимости участка и права землепользования, целевом назначении, делимости и неделимости, сервитутах на земельный участок, ограничениях по использованию, установленных исполнительными органами. Указанные данные систематизируются по формам собственности и категориям земель.

Основные таксономические единицы классификации земельного фонда Республики Казахстан - это зональные типы земель, выделенные при природно - сельскохозяйственном районировании земельного фонда страны, категории пригодности и классы земель. Характеристика класса в пределах каждого зонального типа отображается видами земель или группами почв.

Зональные типы земель территориально совпадают с границами природно - сельскохозяйственных зон и выражают зональные условия природной среды и общие направления преимущественного использования земель для земледелия, животноводства, лесного хозяйства и т.п. Действующая классификация земельного фонда предусматривает выделение следующих категорий пригодности: - 1)земли, пригодные под пашню; 2)пригодные преимущественно под сенокосы; 3)земли пастбищные; 4)пригодные под сельскохозяйственные угодья после коренных мелиораций; 5)малопригодные под сельскохозяйственные угодья; 6) непригодные под сельскохозяйственные угодья; 7)нарушенные земли;

Отнесение земель к определенной категории пригодности, классу и виду земель производится по признакам и свойствам существенно влияющим на характер и специфику их возможного использования в составе тех или иных угодий. Учет количества и качества земельных угодий в пределах видов земель производится по мехсоставу почв, степени засоленности, солонцеватости, заболоченности, каменистости, эродированности, запасам гумуса, рельефу местности и т.п.

Материалы учета качества земель дают характеристику и необходимую информацию для решения вопросов трансформации угодий, защиты почв от эрозии, загрязнения, выявления резервов освоения новых земель путем их мелиорации и рекультивации, районирования территории, разработки систем ведения сельского хозяйства, прогнозирования использования земельных ресурсов, проведения бонитировки и экономической оценки земель.

Государственная земельно - кадастровая книга состоит из четырех разделов:

·   в 1 разделе учитываются все земельные участки, с указанием их кадастрового номера, наименования субъекта права, актов исполнительных органов, местоположения участка и субъекта права, целевого назначения, делимости, сервитутов и ограничений по использованию;

·   во 2 разделе учитываются площади по видам угодий и отдельно орошаемые;

·   в 3 разделе учитывается качество угодий по классам земель и признакам, влияющим на плодородие, культуртехническому состоянию сенокосов и пастбищ;

·   в 4 разделе приводятся показатели оценочной стоимости земельного участка и права землепользования.

При автоматизированном ведении кадастра, заполнение вышеуказанных таблиц проводится путем ввода информации в компьютер, что позволяет вести основной и текущий учет земель, хранить информацию на магнитных носителях, работать с ней (группировать, складывать методом накопления по уровням (район, город, область), получать отчетные данные, при необходимости корректировать их, выдавать информацию, включая электронные карты участков, кварталов, территорий, районов и т.п.

В целях уточнения и обновления кадастровых данных:

·   собственники земельных участков и землепользователи, уполномоченные лица и органы акимов административно - территориальных единиц ежегодно представляют районному комитету отчет по установленной форме о происходящих изменениях в составе земель по состоянию на первое января следующего за отчетным годом;

·   государственное агентство по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы составляют отчеты о наличии, качественном состоянии и использовании земель по районам, городам, областям РК по состоянию на 1 января следующего за отчетным годом с включением в них:

ежегодно - сведений о наличии и происшедших изменениях в площадях сельскохозяйственных угодий (отдельно орошаемых и осушенных), распределении их по категориям, собственникам и землепользователям, а также сведений о продаже земельных участков в собственность государством, об изъятии используемых и нерационально используемых земель т об отведенных землях, находящихся в государственной собственности, для несельскохозяйственных надобностей; - один раз в 5 лет - сведений, необходимых для взимания платы за предоставленную землю, сведений о наличии земель и распределении их по категориям, угодьям, собственникам и землепользователям, происходящих изменениях в площадях угодий, качественном состоянии земель, их кадастровой оценке и освоенности территории.

Составление отчета по району (городу) производится специалистами агентства на компьютерах, вся необходимая информация, прежде всего данные основного и текущего учета, уже имеются в базе данных компьютера в форме государственной земельно - кадастровой книги в виде таблиц, полученные отчеты собственников участков и землепользователей, сверяются с данными учета, изменения вносятся. После этого, путем заполнения на компьютере табличных форм годового отчета, получают цифровую информацию к отчету, которая дополняется текстовой частью (пояснительная записка) и графической - кадастровой картой района (города). Цифровая часть отчета, т.е. информация кадастра представляется в виде формы 22 государственной статистической отчетности, с приложениями (форма 22а, приложение №1, №2, форма 3 зем., приложения №3, №4,№5, №5, №7, №8, №9, №10, №11; форма№1землеустройство, и др.).

5. Автоматизация земельно-кадастровых работ в АИС ЗК разного уровня

Автоматизированная информационная система земельного кадастра районного уровня является основным элементом всей системы АИС ЗК, так как именно здесь ведутся работы по первичному учету и регистрации земельных участков, текущему учету, составлению земельной отчетности и выдаче информации. Система районного уровня должна обеспечить:

·   учет всех земельных участков юридических и физических лиц по всем категориям земель;

·   учет земель передаваемых во временное пользование;

·   внесение изменения правового режима и целевого назначения земельного участка;

·   получение информации о земельных участках, собственниках, землепользователях;

·   получение отчетов в разрезе форм собственности, категорий земель, целевого назначения предоставленных земельных участков и т.п.;

·   изготовление земельно-учетных карт (схем) в разрезе: 1) земельного участка; 2) обобщенных собственников (дачные общества, товарищества, сельские населенные пункты, кадастрового квартала); 3) сельского округа; 4) района;

Программное обеспечение АИС ЗК-РУ должно обеспечивать разделение прав доступа к данным и функциям, выполнять резервное копирование и восстановление данных, осуществлять эффективный поиск информации по основным признакам в базе данных и обеспечивать контроль целостности системы и ее упорядочение. Исходной информацией для внесения в АИС ЗК-РУ при первичном учете и регистрации земельного участка являются: - наименование землепользователя, фамилия, имя, отчество собственника; - адрес землепользователя, собственника; - вид права; - координаты участка; - площадь участка; - основание для предоставления земельного участка; - правоустанавливающие документы; - сведения о совместной собственности; - целевое назначение; - ограничения в использовании земельного участка; - делимость или неделимость; - наличие приложений.

Технология автоматизированного учета земельных участков. Оператор вводит исходную информацию в рабочую базу данных, затем печатается земельно-учетный протокол и карта земельного участка. После утверждения протокола и карты информация из рабочей базы данных переносится в основную базу и выдается соответствующий государственный акт. Защита и сохранность данных достигается организационными мерами и программно-техническими средствами. При автоматизированном ведении учета земельных участков два направления защиты информации: от искажения в результате несанкционированного доступа и от разрушения по различным причинам.

Защита информации от несанкционированного доступа обеспечивается внутренней системой разграничения прав доступа к данным и операциям, а также обеспечивается специальными программно-техническими средствами. Резервное копирование осуществляется стандартными средствами. Целесообразно в каждый момент времени иметь не менее двух "поколений" архива. Рекомендуется еженедельное копирование. Перед выполнением резервного копирования необходимо выполнить контроль целостности базы данных с помощью специальной программы. Персонал АИС ЗК РУ состоит из руководителя, администратора системы и оператора (операторов).

Суммарные затраты на приобретение программного обеспечения для АИСЗК районного уровня составляют по расчетам специалистов ГосНПЦзем 13,1тыс. долларов США, а комплекта техники для одного района - 45,0 тыс. Долларов.

В подразделениях областного уровня намечается иметь 6-7 человек персонала, главным образом менеджеров, специалистов по компьютерам и картографии. Эти подразделения должны руководить деятельностью районных (городских) центров и осуществлять технический контроль, оказывать техническую помощь, обрабатывать цифровые картографические данные, содержать резервные базы данных, передавать необходимую информацию в республиканский центр, отвечать на запросы.

США.

Таблица 5. - Стандартный комплект техники и программного обеспечения для районного центра АИС ЗК

Наименование техники, программного обеспечения

количество

Windows NT / 95 - Многоползовательская операционная система управления сервером 2.Windows For Work Groups v 3/11 - Многопользовательская операционная система для рабочихстанций 3.Oracle, 5 лицензий - Система управления централизованной базой данных в формате Клиент-Сервер 3. Arc Cad MsDos/Windows - Система работы с графической информацией 4. ArcView +Avenue - работа с графической информацией 5. AutoCad - работа с графической информацией 6. Pentium 7. Стриммер 8. Дегитайзер 9. Сканер, формат А3 10. Плоттер, форматА0 11. Принтер, форматА3 12. Принтер, формат А4 13. ПК АТ/РС 14. Множительная техника, формата А3 15. Локальная сеть 16. Модем 17. Блок бесперебойного питания

1  1  1 1 1  3 1 1 1 1 2 1 2 1 1 2 1

Областные подразделения должны иметь оборудование, подобное районным центрам, кроме того, их намечено снабдить более мощным графическим оборудованием и программным обеспечением, что позволит перевести в цифровую систему имеющиеся земельно-кадастровые карты. При этом стоимость программного обеспечения составит 19,3 тыс. долларов США, а техническое оснащение - 100,5 тыс. долларов США. Персонал головной (республиканской) группы должен состоять из 25-30 человек, в основном, системных разработчиков, специалистов по компьютерам, картографов, менеджеров. Головная группа должна иметь компьютерное оборудование и программное обеспечение подобное тому, что в областных центрах. Однако общий объем данных на этом уровне составит не менее 100 Гигобайт, поэтому стоимость техники возрастет до 128,5 тыс. долларов США.

Наряду с формирующейся автоматизированной информационной системой земельного кадастра (АИС ЗК) разных уровней, в настоящее время в предприятиях системы Агентства по управлению земельными ресурсами начато применение при выполнении топографо-геодезических, картографических и землеустроительных работ электронных геодезических измерительных приборов в комплексе с электронным компьютерным оборудованием на базе геоинформационных систем, позволяющим резко повысить точность измерений и вычислений, а также производительность труда и качество продукции. В связи с этим рассмотрим несколько примеров применения новой техники и технологии работ в сравнении с традиционными методами выполнения земельно-кадастровых работ, а также проведем анализ сравнительной эффективности.

Создание планово-высотных обоснований, сгущение сетей полигонометрии.

В г. Алматы выполнен комплекс работ по установлению части городской черты. Периметр границы составил 10 км, площадь городской территории составила 200 га. С помощью GPS - приемников были восстановлены несколько разрушенных пунктов полигонометрии, определены утраченные координаты некоторых из них и закоординированы опорно-межевые знаки (ОМЗ) новой городской черты. Сметная стоимость работ составила 130 тыс. тенге, из них 65 тыс. тенге на прокладку теодолитных ходов. Комплекс полевых работ по координированию ОМЗ бригадой из 2 человек занял 9 дней, причем время на камеральную обработку не превысило 2-х часов (без вычерчивания планов).

При работе с традиционным оборудованием (теодолит, светодальномер) аналогичная работа выполняемая бригадой из 3-х человек заняла бы порядка 40 дней. Экономия трудозатрат составляет (120-18) - 102 чел./дн. Удельная величина стоимости работ в расчете на человеко-день составит при использовании новой аппаратуры (65тыс.тн : 18 чел./дн) - 3,6 тыс.тн., а при использовании традиционной аппаратуры - 0,54 тыс. тн. Общая экономия средств при выполнении работ по установлению части городской черты и восстановлению опорных пунктов с помощью GPS - приемников составит 55,2 тыс. тенге (102 * 0,54).

Проведение топографических съемок масштабов 1:500 и менее

С применением GPS приемников был проведен комплекс работ по составлению инженерно-топографических планов и установлению границ земельных участков ТОО "Каблан" Карасайского района площадью 12 гектар. Сметная стоимость работ составила 69 тыс. тенге, из них 29 тыс. тенге - на полевые работы. Выполнение комплекса полевых работ бригадой их 2 человек с приемником 4600 LS занял около 2-х дней, причем время на камеральную обработку не превысило 3-х часов (без вычерчивания планов). При проведении работ аналогичного объема бригада из 2-х человек затратила 12 дней.

Экономия трудозатрат составляет 20 чел. /дн.(24 - 4). В расчете на один человеко день при новом методе имеем 7,25тыс.тн. (29 тыс. тн.: 4чел./дн.), а при использовании традиционного оборудования стоимость одного человеко дня трудозатрат составит 1,2 тыс. тн. (29тыс.тн.: 24чел./дн.). Экономия средств при выполнении работ на данном объекте с помощью GPS приемников составит 24 тыс. тенге (20 чел./дн. * 1,2 тыс.тн.).

Инвентаризация, установление и восстановление границ земельных участков. В настоящее время довольно часто проводится такой вид землеустроительных работ как инвентаризация земельных участков физических и юридических лиц. В 2000 году бригадой из 2-х человек выполнены работы по установлению границ земельного участка производственной базы завода железобетонных изделий. На площади 48826 кв. м. Произведено координирование более 200 поворотных точек. Сметная стоимость работ составила 1,1 тыс. тенге. Время на выпонение комплекса полевых работ бригадой из 2-х человек с приемником 4600 LS не превысило 1 дня, причем время на камеральную обработку не превысило 1,5 часов (без вычерчивания плана). Аналогичная работа (с учетом прокладки привязочных ходов) занимает у бригады из 2-х человек с традиционным оборудованием около 2-х дней в поле и не менее 1 дня на камеральную обработку. Экономия трудозатрат составляет 4 чел./дн. (6-2). Экономия средств на данном объекте составит 0,73 тыс. тенге (4чел./дн. * 0,18 тыс. тн.). Сравнительная характеристика эффективности выполнения землеустроительных работ различной сложности, характера и масштаба приведена в таблице 6.

Как показала практика, из-за того, что затрудняется прием спутниковых сигналов в районах с плотной застройкой, еще большую эффективность от применения геодезических GPS приемников можно получить при использовании комбинированного метода съемки с использованием электронных тахеометров. Для выноса объектов в натуру, разбивки новых кварталов и участков сначала проводится съемка 2-3 точек обоснования, остальные работы проводятся электронно-оптическим прибором.

Следующие, приведенные расчеты показывают достаточно высокую эффективность применения комбинированного метода ведения геодезических и землеустроительных работ новыми приборами и оборудованием. При этом применяется следующий комплект оборудования и приборов: Комплект из 2-х GPSприемников Trimble 4600 LS + TSC1 Survey Controller (28000 долл. США) и 1 электронный тахеометр (8000 долл. США). При курсе 145 тенге/долл.США ,общая стоимость составила 5220,0 тыс.тенге.

При применении традиционной технологии (современные теодолит и нивелир) стоимость всего оборудования составляет 3100 долл. США, или 449500тенге. Работы выполнялись в обоих случаях бригадой из 2-х человек.

При выполнении одинакового объема работ, трудозатраты составили 210 чел. - дней в первом случае и 1105 чел. - дней при традиционной технологии работ (съемки и камеральные работы).

Стоимость одного чел./дня трудозатрат составила 1780,95 и 338,5 тенге соответственно, коэффициент использования оборудования - 0,42 и 0,36. Рентабельность использования нового оборудования оказалась ниже (0,9%), чем традиционного (10,1%), сравнительная окупаемость нового оборудования составила 13,2 месяца, а традиционного - 1,2 месяца.

Таблица 6. - Сравнительная эффективность ведения землеустроительных работ с применением нового оборудования и традиционными методами

Эти показатели свидетельствуют о том, что более низкие показатели рентабельности и окупаемости (фондоокупаемости) обусловлены как высокой стоимостью нового оборудования и приборов, так и тем, что низкая оплата трудозатрат в республике не позволяет перекрывать удорожание стоимости технологии за счет экономии живого труда. При той же стоимости оборудования в США, оплата труда работников выполняющих эти работы в десятки раз выше.

Вышеприведенные данные свидетельствуют о том, что максимальный эффект от применения GPS приемников достигается при работе на больших объектах, приведенные примеры все же небольшие по объему. Кроме этого, как показывает практическое применение новых технологий ведения геодезических, картографических, землеустроительных работ, основанных на применении электронных измерительных приборов в комплексе с компьютерной вычислительно-обрабатывающим оборудованием, главными преимуществами являются более высокая точность результатов, возможность автоматизации измерительных и вычислительных действий и возможность совместимости результатов с формирующейся автоматизированной информационной системой земельного кадастра (АИС ЗК).

Отметим, что нами проведен сравнительный анализ видов, составных частей и функциональных блоков советского и формирующегося в РК земельного кадастров, выявлены изменения и дано обоснование новому содержанию составных частей, функциональных блоков, а также основных принципов современного земельного кадастра. Основные из этих изменений связаны с новыми экономическими и правовыми условиями, характерными для переходного к рынку периода, то есть введением частной собственности на землю, изменением видов землепользования, приданием земельным участкам и праву землепользования статуса недвижимости, развитием рынка земли.

Все это обусловило изменения в основных учетно-регистрационных единицах, усилило правовые основы и роль государственной регистрации земельных участков и землепользования, ввело изменения в методы ведения земельно-учетных работ и ведения земельной отчетности, так как главным характерным их признаком стала автоматизация этих работ, усложнился порядок выполнения работ по отводу земельных участков и оформлению право удостоверяющих документов.

Обобщены и систематизированы материалы по активно ведущимся в республике работам по формированию автоматизированной информационной системы земельного кадастра (АИС ЗК) на разных уровнях, даны схемы их организационных и функциональных структур, необходимый набор оборудования, расчеты по необходимым финансам на приобретение комплектов оборудования, программного обеспечения и подготовку кадров. Проведены расчеты по обоснованию экономической эффективности ведения землеустроительно-кадастровых работ с использованием новых электронных приборов и оборудования в сравнении с традиционной технологией.

Формирование ГЗК Республики Казахстан, в качестве автоматизированной многоцелевой земельной информационной системы сейчас является актуальным. Как показало изучение опыта формирования современных кадастровых систем в развитых зарубежных странах и России, наиболее перспективно постепенное превращение имеющейся системы земельного кадастра в автоматизированную информационно-техническую систему, имеющую интегрированный банк данных о земельных ресурсах Казахстана.

При этом необходимо решить задачу модернизации громоздкой кадастровой документации и перевод кадастрового картирования в цифровую форму. Важными задачами кадастра становится обеспечение в новых условиях гарантии юридических и экономических прав собственников и землепользователей, а также развитие одной из основных функций кадастра - налоговой. Имеющий такие характеристики - многоцелевой ГЗК республики будет отвечать требованиям рыночных отношений. По нашему мнению, модернизация сложившегося к настоящему времени многофункционального ГЗК республики, позволит решить эту актуальную научно-техническую задачу, требующую государственного управления и финансирования, а также осуществления следующих основных мероприятий:

·   разработка отвечающей современным требованиям законодательной и нормативно-технической базы системы государственного земельного кадастра;

·   реализация целевой государственной программы "Создание многоцелевой автоматизированной информационной системы государственного земельного кадастра", ориентированной на обеспечение взаимосвязи ГЗК с кадастровым учетом объектов недвижимости в целях создания и развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

·   обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;

·   внедрение программно-технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;

·   переход на цифровые методы картографирования, позволяющие ввести в базу данных кадастра электронные карты земельных участков, кварталов, районов (городов);

·   организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (экологическим, градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;

Правительство РК должно принять Республиканскую целевую программу "Создание многоцелевой автоматизированной информационной системы ГЗК РК", осуществление которой в период 2003-2005 годы должно финансироваться государством. Последовательность осуществления программы автоматизации:

регистрационная часть; количественный и качественный учет; сплошная кадастровая оценка земли.

Основные задачи программы:

·   обеспечение автоматизированного ведения ГЗК на основе компьютерных систем и информационных технологий;

·   обеспечение действия механизма государственной защиты прав собственников и арендаторов земли, стимулирование эффективного производства и инвестиций;

·   обеспечение земельно-кадастровой информацией органов ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, других потребителей информации;

·   поддержка функционирования рынка земли и другой недвижимости;

·   совершенствование механизма расчета величины земельного налога и других платежей за землю, содействие обеспечению поступлений платежей за землю;

·   управление банками данных разных уровней о наличии и состоянии ЗР;

·   информационное обеспечение и поддержка землеустройства, мониторинга земель, госконтроля использования и охраны земель, регулирования развития территорий.

Создание ГЗК позволит обеспечить интересы физических и юридических лиц, кадастровая информация которым нужна для их действий в сфере гражданского оборота земель (купля-продажа, дарение, ипотека и др.), а также для информационного обеспечения предпринимательской деятельности банков, страховых компаний, оценщиков, нотариусов, инвесторов и др. ГЗК позволяет обеспечить информацией при межевых спорах, а также запросы судов.

В земельном законодательстве РК должны быть четко определены:

·   полномочия, функции, права и обязанности органов управления и контроля использованием З.Р.;

·   разграничение государственной собственности на землю;

·   принципы, порядок и условия предоставления земель, прежде всего сельскохозяйственных, в частную собственность;

·   правила и порядок предоставления и выкупа земли у государства;

·   процедура и порядок оборота сельскохозяйственных земель;

·   расходование земельных платежей по целевому назначению;

·   порядок и процедуры взаимодействия и обмена информацией между кадастровой и юридической регистрационной системами и другими кадастрами.

Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. С целью земельных преобразований, создания механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель необходимо:

·   провести в период 2003-2005 годы ценовое зонирование и кадастровую оценку земель, для определения цены и порядка выкупа сельскохозяйственных земель при продаже в частную собственность;

·   использовать спецземфонд для расселения в сельской местности оралманов, беженцев, вынужденных переселенцев, семей бывших военнослужащих, других категорий мигрирующих граждан;

·   содействовать процессу передачи и концентрации земельных долей в эффективно хозяйствующих субъектах, в том числе и в частную собственность;

·   осуществить комплекс землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием перераспределения земель, связанных с передачей и продажей земельных участков в частную собственность, консолидацией земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств в целях обеспечения условий для их кооперирования, рационального использования и охраны земель, сохранения и повышения плодородия почв.

Оценка и зонирование земель. Основными направлениями государственной политики в этой области являются:

·   установление единого для всех субъектов порядка проведения территориального оценочного зонирования с целью определения нормативной (кадастровой) стоимости, прежде всего сельскохозяйственных земель;

·   определение порядка, оснований и методов проведения оценки рыночной стоимости земельных участков;

·   разработка методики массовой кадастровой оценки земель различных категорий для целей налогообложения и их апробация в ряде регионов, в первую очередь в городах и поселениях, районах развития минерально-сырьевой базы и добычи полезных ископаемых;

·   государственная поддержка подготовки и деятельности частных земельных оценщиков для обслуживания формирующегося рынка земли, организация государственного регулирования их деятельности (лицензирование, сертификация и т.д.).

6. Развитие регистрационно-правовых, фискальных и многоцелевых систем управления земельными ресурсами за рубежом

Поводом для создания системы налогообложения недвижимости в большинстве стран послужила неравномерность распределения налогов при переходе от подушного налогообложения к подоходному. В основе таких систем, называемых кадастром, лежали оценки, основанные либо на стоимости, либо на доходности недвижимости.

Упоминания о первых подобных оценках относятся к 18 веку - оценка в Миланском герцогстве (1718-1759) и в Тироле (1771-1784). Причем следует отметить, что основные принципы оценки, примененные в 18 веке, сохранились в основных чертах и в 19 веке, когда кадастровые работы приняли массовый характер. Наиболее известны по своим описаниям и результатам кадастры Франции, Австрии, Саксонии, Виртемберга, Пруссии.

Кадастр Франции начинает свою историю в 1790 году, когда Национальное собрание издало закон о налоге на недвижимое имущество, который основывался на чистом доходе от земли и построек.

При оценке земли под доходом понималась арендная плата, определяемая в зависимости от урожайности и издержек производства сельскохозяйственной продукции. Для разработки кадастра все земли были разделены на отдельные участки - парцеллы (parcelles), отличающиеся видом выращиваемой культуры или правом собственности. После описания каждого участка, в ходе которого необходимо было точно измерить и зафиксировать его размеры и местоположение, специальная комиссия приступала к оценке. Сущность оценки заключалась в том, что определялся чистый доход участка с последующей проверкой полученного результата данными о величинах существующих арендных плат и продаж, а непосредственными исполнителями являлись общественные комиссии, состоящие из представителей общин, владеющих разными типами недвижимости.

Вследствие большого количества необходимой информации, отсутствия достаточного количества специалистов по проведению подобных работ, создание кадастра во Франции продолжалось почти 50 лет. За это время потеряли свою актуальность и потребовали пересмотра результаты, полученные в начале работы. Поэтому в 1850 году был принят закон о пересмотре результатов, полученных более 30 лет назад. Полностью эта работа была окончена в 1854 году, который и считается годом окончания всех оценочных работ.

К одной из главных причин столь долгого выполнения кадастра следует отнести отсутствие правительственного финансирования оценочных работ и отсутствие четкой идеологии и плана реализации системы оценки для налогообложения недвижимости. Если первоначально предполагалось определять средние урожайности участков в данной местности, то затем верх получило мнение о необходимости оценки земли каждого индивидуального владельца и даже его отдельных парцелл. Именно это и привело к неоправданному возрастанию объема работы и породило злоупотребления и неравномерность обложения налогом.

Для городской недвижимости были выполнены оценочные работы только в нескольких городах разных департаментов. Полученную величину дохода делили на число жителей и получали среднюю величину доходности на одного жителя. Для оценки в остальных городах полученные среднедушевые величины доходности умножали на количество жителей и получали доходность всего городского недвижимого имущества. Прибавляя доходность городской недвижимости к доходности земли получали общую доходность всей недвижимости департамента.

Кадастр Австрии, в отличие от парцеллярного французского, по типу относился к реальному, потому что в основе оценки лежала продажная цена. Разница между ними была в ударении - во французском кадастре определялась доходность одной парцеллы и полученный результат проверялся данными о ценах продажи, а в австрийском кадастре находилась цена продажи, но при этом учитывалась и доходность земли, определяемая путем оценки специальными комиссиями.

Начало работ по созданию кадастра относится к 1817 году, когда был издан закон о "постоянном кадастре", предполагающий подробную триангуляционную съемку и оценку всех видов недвижимого имущества. Руководство всеми работами возложили на Комиссию при министерстве финансов. В 1825 году была издана инструкция, определявшая порядок действий вертикальной структуры представителей комиссии на местах. Нижним звеном структуры являлись комиссары, в задачу которых входил сбор сведений о способах ведения хозяйства, поголовье скота и площадях, занятых различными культурами и т.д. Совместно с представителями общин комиссары проводили классификацию земли по урожайности на основании обычных приемов ведения сельского хозяйства. Далее рассчитывались издержки производства и определялся чистый доход для единицы площади разных земель. Полученные данные собирались инспекторами, проверялись и отправлялись в Центральную комиссию. В 1836 году эта работа была закончена, а в 1849 году принят закон о налогообложении земли в размере 16% чистого дохода.

Однако резкие изменения цен на продукцию сельского хозяйства в различных местностях привели к несоответствию арендных платежей результатам оценки и, соответственно, к неравномерности налогообложения. Комиссия при министерстве финансов начала рассматривать вариант использования в качестве базы для налогообложения ценность имущества. При этом комиссия под ценностью определяла капитализированную доходность, которая может отличаться от продажной цены. Применяя капитализированную доходность можно было несколько снизить неравномерность налогообложения. После долгого обсуждения комиссия доложила императору о том, что она не смогла придти к единому мнению относительно базы для налогообложения.

Новый закон об оценке 1869 года несколько оживил работы по регулированию неравномерности налогообложения. В качестве стабилизирующего фактора было принято положение о том, что доходность определяется на основе цен на продукцию не за последний год перед оценкой, а за последние 15 лет. Только к 1883 работы по созданию кадастра были завершены, а их общая продолжительность составила 65 лет.

Кадастр Саксонии был разработан за 8 лет начиная с 1835 года, когда был издан закон об оценке земель. Работа начиналась с определения границ участков судебными органами. Затем землемеры проводили подробную съемку и передавали материал специальным комиссиям, которые и выполняли оценку. Принципиальным отличием от австрийского и французского кадастров было то, что правительство заранее установило классификацию земли по доходности (например, 33 класса пахотной земли, 11 классов и 8 подклассов лугов, и т. п.), а цены всех продуктов выражались по отношению к стоимости ржи, так как было установлено, что рожь является повсеместным продуктом, а цены на другие продукты сельского хозяйства изменяются пропорционально изменения цен на рожь.

При такой постановке вопроса комиссиям не надо было собирать сведения об экономических характеристиках производства. Единственной их задачей было отнесение конкретных участков в соответствии с имеющимся набором признаков к тому или иному классу.

Кадастр Пруссии разрабатывался 6 лет начиная с 1861 года, не смотря на то, что площадь Пруссии в 25 раз больше площади Саксонии. Одной из основных задач прусского кадастра было выполнение его в максимально короткие сроки, так как в течение 12-15 лет ситуация полностью меняется, начиная от персонала оценщиков и заканчивая условиями производства продукции.

Быстрому созданию кадастра способствовало то, что землемерные работы не выполнялись, а в качестве топоосновы брались данные старого межевания и определения границ отдельных имений. При этом все земли классифицировались на 7 типов, каждый из которых включал не более 8 классов по качеству. Выборочной проверке подверглись только 15% всех площадей.

Созданная вертикальная структура из окружных комиссий и окружных комиссаров представляла в Центральную комиссию данные о доходности земли, основанной на ценах сельскохозяйственной продукции за период с 1837 по 1860 годы, а жесткие сроки кадастра потребовали привлечь к оценочным работам более 7000 человек, из которые 3000 проверяли землемерные измерения, а остальные занимались непосредственно оценочной работой.

Кадастр Виртемберга, считающийся лучшим в Западной Европе, начал создаваться с 1820 года, когда для целей наполнения казны королевства было решено провести переоценку недвижимости. Землемерные работы закончились в 1840 году, а в 1873 году принимается новый закон об оценке земель строений и промыслов.

Характерной особенностью этого кадастра являлось то, что в его основе лежал главный принцип - налог должен взыскиваться с дохода, а не с имущества. Не менее важным являлось также создание особой оценочной организации при министерстве финансов из особых лиц, не занимающихся другой деятельностью в налоговых или иных органах. Была разработана единая методика, по который работали на местах комиссии, состоящие из представителей центра и местных органов. Порядок оценки предполагал оценку доходности земель различного типа на базе цен сельхозпродукции за последние 15 лет.

Леса оценивались по стоимости древесного запаса разных пород при обоснованном периоде рубки. Для получения чистого дохода, из годового дохода по ценам 1855-1869 годов вычитались расходы на содержание леса.

Интересным выводом виртембергского кадастра, который стремился найти чистую доходность недвижимости, является то, что при изменяющейся рыночной конъюктуре главную роль играет не количество продукта, а цена на него. Именно поэтому кадастровый метод для налогообложения не будет успевать за изменением рыночной ситуации, явно проигрывая гибкому и динамичному подоходному налогообложению.

Прямую противоположность французскому кадастру представлял метод оценки земли в Англии. В соответствии с законодательством основой оценки являлись арендные договоры, которые могли корректироваться в любое время. Именно из-за простоты применяемого подхода, основанного на удобстве расчетов, в Англии была возможность проводить оценку земли ежегодно.

Способ оценки земли в США был аналогичен английскому, с той лишь разницей, что вследствие неразвитости рынка аренды в качестве основы для оценки использовали цены покупки земли. Несмотря на то, что цены покупок зависят от многих факторов, часто не имеющих непосредственного отношения к земле, этому способу оценки отдавали предпочтение по сравнению со сложными расчетными по определению доходности.

Главным достоинством системы, практикуемой в Англии и США, являлась ее подвижность, позволяющая оперативно реагировать на изменения ценности и доходности земли.

Опыт формирования земельного кадастра в России.

Первые карты российской территории были составлены иностранцами в 16-17 веках, и одной из первых была карта Мюнстера, выпущенная в Базеле в 1550 году. В конце 17 века в Амстердаме выходят карты России, изданные для Петра 1 и вероятно по его заказу. Во времена Петра 1 появилась и первая печатная карта на русском языке (1714). Начиная с 1826 года, под руководством Генерального штаба начались работы по триангуляционной съемке территории России, которые были завершены к 1834 году. Вместе с триангуляцилнной съемкой и составлением подробных топографических документов в России существовала и другая система измерения территории. На основании указа 1765 года производилось межевание, которое имело две формы: генеральное и специальное.

Под генеральным межеванием понималось обязательное размежевывание всех владений какой-либо области на дачи генерального межевания. При этом дачей генерального межевания называлась территория вокруг данного селения, исторически используемая его жителями. Генеральная межа обозначалась канавами, просеками, курганами и знаменитыми межевыми столбами с надписью "Будь каждый при своем". Все, что находилось внутри генеральной межи считалось принадлежностью всех жителей данного селения. Специальное межевание подразумевало разделение генеральной дачи на отдельные участки и владения.

Результаты межевания, которое продолжалось в течение 1765-1855 годов, записывались в поземельных книгах. С отменой крепостного права в 1861 году должна была измениться и система налогообложения. Личная подушная подать, характерная для крепостного права, уже не могла решать проблемы местного бюджета в условиях становления системы самоуправления.

Для пополнения государственного бюджета сохранена была подушная система налогообложения, а для формирования земского бюджета предметами налогообложения становились "земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения и вообще недвижимые имущества в уездах и городах, а также свидетельства на право торговли". Размер налогообложения определялся "доходностью и ценностью облагаемых имуществ". Необходимость определения базы налогообложения для недвижимого имущества стала поводом для организации соответствующих мероприятий по изучению свойств недвижимости разных типов.

Показатели доходности пахотных и сенокосных земель определялись на основе средней величины урожая и с учетом распространенной тогда формы ведения земледелия - испольщины, когда земля сдавалась в аренду за часть урожая. Леса оценивались по годовому доходу от рубки, огороды и поля, занятые техническими культурами - по специальным методикам. Статистический метод для вывода средних норм доходности дал результат, достаточный для обоснованного налогообложения. В Нижегородской губернии особенностью статистических исследований для целей оценки земли являлось то, что в их основе лежали естественно-исторические исследования почв, которые были выполнены основоположником русского почвоведения - В.В.Докучаевым. В 1979 году В.В. Докучаев издает первую почвенную карту Европейской России, в течение 5 лет исследует характеристики залегания русского чернозема и затем вместе с учениками (в число которых входил известный впоследствии почвовед Сибирцев) издает почвенное описание Нижегородской губернии в 15 томах. Классификация почв, предложенная Докучаевым опиралась на физико-механические и химические показатели, что и позволило сформировать основы новой науки.

Если в Черниговской губернии данные по урожайности получали путем расспроса владельцев, то в Нижегородской губернии эти же данные получили на основе исследования почв, выполненных В.В. Докучаевым и его учениками. Доходность земли в Нижегородской губернии определялась с учетом традиционного способа земледелия - обработки земли крестьянами своими силами, поэтому в основе доходности лежали выручка и издержки на производство продукции. В Нижегородской губернии впервые также выполнены работы по регистрации землевладений с учетом почвенных условий каждого.

Краткая характеристика современного ГЗК Российской Федерации.

ГЗК России, особенности, структура, содержание. ГЗК России - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета З.У., о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на З.У. и прочно связанных с ними объектов /9/.

ГЗК РФ создается и ведется в целях информационного обеспечения:

·   государственного и муниципального управления З.Р.;

·   государственного контроля за использованием и охраной земель;

·   мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель;

·   государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

Таблица 7. - Характеристика основных параметров ГЗК стран с рыночной экономикой

·   землеустройства;

·   экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

·   установления платы за землю;

·   иной деятельности, связанной с владением, пользованием и распоряжением З.У.

·   Создание базы данных ГЗК. На основе представляемых земельными комитетами материалов ведется ежегодный анализ и внесение в базу данных сведений о наличии, распределении, использовании и состоянии земель в областях и районах.

Государственная кадастровая оценка земель. Земельная политика в области оценки земли направлена на установление единого порядка проведения территориального оценочного зонирования с целью определения нормативной цены земли, для исчисления земельного налога и иных земельных платежей, а также определения выкупной цены З.У., передаваемых гражданам и юридическим лицам на платной основе. Разрабатываются методы проведения оценки рыночной стоимости земли, а также методики массовой кадастровой оценки земель различных категорий для целей налогообложения.

Ведутся работы по созданию механизмов установления нормативов компенсационных платежей за ограничения на использование земель различных категорий, а также при обременении прав собственника правами других лиц. Ежегодно готовится статистический отчет "арендная плата и цена земельных участков".

Экономическая эффективность создания ГЗК - расчеты показали, что ГЗК России является эффективной и самоокупаемой системой, к рпимеру создание автоматизированной ГЗК в Екатеринбургской области обеспечило доход больше в 8 раз, чем затраты на ее создание (затраты на ГЗК - 17,5 млн. руб., прирост земельных платежей за 1997-2000 годы - 150,0 млн. руб. /9/.

Как показало изучение, наиболее развитые земельно-кадастровые системы сложились в настоящее время в таких странах как США, Германия, Италия, Франция, где основной тенденцией является формирование многоцелевого автоматизированного информационного земельного кадастра с базой данных, включающей цифровые кадастровые карты/6/. Системы земельного кадастра других стран или близки к ним (Австрия, Швейцария, Бельгия, страны Северной Европы, Венгрия, Болгария) или же не являются многоцелевыми. Обобщение опыта этих стран вместе с обобщением опыта формирования ГЗК в РФ и Казахстане за период реформы земельных отношений, позволяет обосновать предложения по развитию системы ГЗК в Казахстане.

7. Формирование современной системы управления земельными ресурсами в Казахстане

Современное земельное законодательство Казахстана устанавливает задачи по управлению земельными ресурсами и регулированию земельных отношений, а также компетенции и правомочия государственных органов в решении этих вопросов. Высшим органом, в компетенцию которого входят вопросы регулирования земельных отношений является Парламент Республики Казахстан.

При этом основной его задачей является разработка и принятие законодательства, регулирующего земельные отношения, а также устанавливающие компетенции Правительства Республики Казахстан, центрального государственного органа по управлению земельными ресурсами и местных представительных и исполнительных органов в области регулирования земельных отношений и управления земельным фондом. Парламент осуществляет регулирование земельных отношений не только через земельное и природоохранное законодательство, но и через все другие виды законодательства, прежде всего гражданский и налоговый кодекс, а также в отдельных случаях путем ратификации международных договоров и соглашений.

Наряду с Парламентом РК государственное регулирование земельных отношений осуществляют Правительство РК, министерства и ведомства в пределах их компетенций, центральный исполнительный орган по управлению земельными ресурсами - Агентство РК по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы, а также местные представительные и исполнительные органы РК (Рисунок 5.).

В функциональном плане регулирование земельных отношений в РК складывается сейчас в несколько направлений - это правовое и административное, экономическое и землеустроительно-экологическое. Правовое и административное регулирование земельных отношений основывается на разработке и принятии законов, указов, постановлений, нормативов и инструкций, а также включает исполнение их и контроль за правильным выполнением требований законодательства.

Парламент РК:

Создание законодательно-правовой базы, земельной политики

Правительство РК, министерства, ведомства, в т.ч. Агентство по управлению земельными ресурсами РК, местные представительные и исполнительные органы:

Управление и регулирование земельных отношений на основе законодательной и нормативной базы , контроль за соблюдением законодательства, использованием и охраной земель

Механизм регулирования земельных отношений в РК

Правовой, административный :

Законы, указы, постановления, нормативы, инструкции, акты, решения

Виды собственности, землепользования, аренды, права и обязанности собственников и землепользователей, сервитуты, категории земель, обращение взыскания, изъятие земельного участка, выкуп, конфискация, охрана земель, штрафы, санкции.

Экономический :

Платность земли, земельный налог, арендная плата, механизм изъятия ренты, оценка земельных участков, ценовое зонирование, ипотека земли (залог), операции с землей и правом землепользования (купля-продажа, обмен, дарение, наследование, вторичная аренда земельных участков, передача в уставной капитал)

Землеустроительно-экологический: