Процесс реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
Содержание
Введение
. Бюджетное планирование и бюджетный
процесс
.1 Бюджетный процесс
.1.1 Понятие и организация
бюджетного процесса
.1.2 Характеристика стадий
бюджетного процесса
.1.3 Характеристика участников
бюджетного процесса
.2. Бюджетное планирование и
прогнозирование
.2.1 Финансово-бюджетная политика
.2.2 Финансовое планирование и
бюджетное прогнозирование
.2.3 Организация планирования
доходов
.3 Реформирование бюджетного
процесса в Российской Федерации
. Сравнительный анализ бюджета РФ на
период 2011-2013 год
Заключение
Список использованных источников
Введение
Бюджетное планирование - важнейшая составная
часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики
государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном
распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и
национального дохода между звеньями финансовой системы на основе
государственной социально-экономической программы развития страны в процессе
становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.
Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами
государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его
нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и
методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного
планирования выделяют: единство правового регулирования, непрерывность
планирования годового бюджета, балансовый метод.
Переход от административно-командного управления
к рыночным методам хозяйствования обусловил необходимость реформирования всей
финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы. Бюджетный
процесс в России регулируют многочисленные нормативные акты, многие положения
которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в
экономике России. Данное обстоятельство безусловно затрудняет процесс
формирования и исполнения бюджетов различных уровней. Бюджетная система
Российской Федерации является составной частью финансовой системы государства и
представляет собой основанную на законодательстве совокупность взаимосвязанных
бюджетов различных уровней. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований являются не только инструментами в
реализации функций государства, но и инструментами в регулировании экономики.
Рассмотрение вопросов, связанных с бюджетной
системой и бюджетным устройством невозможно проводить в отрыве от государства,
поскольку они являются неотъемлемой частью государственного устройства.
Бюджетная система - главное звено финансовой системы государства. Стабильность
и достаточность формирования финансовых ресурсов, необходимых для реализации
полномочий органов государственной власти, безусловно, относится к числу
наиболее актуальных проблем в области среднесрочного и текущего
прогнозирования, требующих серьезного осмысления и практического решения. В
связи с этим является актуальным рассмотрение бюджетного процесса и его
реформирования в части бюджетного планирования и прогнозирования.
бюджет финансовый реформирование
экономический
1. Бюджетное планирование и бюджетный процесс
.1 Бюджетный процесс
.1.1 Понятие и организация бюджетного процесса
Бюджетный процесс - регламентируемая нормами
права деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению
проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за
их исполнением (ст. 6 БК РФ).
Бюджетный процесс включает в себя стадии
бюджетной деятельности:
Представляет собой четко формализованную
последовательность действий, связанных с составлением проектов бюджетов,
рассмотрением и утверждением бюджетов, их исполнением, государственным и
муниципальным финансовым контролем. Для составления проектов бюджетов
разрабатываются прогнозы социально-экономического развития РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований и отраслей экономики, а также осуществляется
подготовка сводных финансовых балансов.
Проекты бюджетов составляются с учетом
необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на
основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или
муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами и нормативами,
установленными законодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов
местного самоуправления.
Бюджетная политика Российской Федерации на
очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Президента.
Составление бюджета основывается на следующих
данных макроэкономики: - прогнозе социально-экономического развития
соответствующей территории;
основных направлениях бюджетной и налоговой
политики соответствующей территории;
прогнозе сводного финансового баланса по
соответствующей территории; нормативах финансовых затрат;
плане развития государственного или
муниципального сектора экономики соответствующей территории;
долгосрочных целевых программах.
Прогноз социально-экономического развития
территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития
территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического
развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и
социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению
проекта бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития
территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой
изменение основных характеристик проекта бюджета.
Перспективный финансовый план - документ,
формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на
основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта
РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях
бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных
заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Баланс финансовых
ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий
год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития
соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.
План развития государственного или
муниципального сектора экономики включает:
перечень и сводный план финансово-хозяйственной
деятельности федеральных казенных предприятий;
перечень и сводный план финансово-хозяйственной
деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;
программу приватизации государственного или
муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или
муниципальную собственность;
сведения о предельной штатной численности
государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным
распорядителям бюджетных средств.
В план развития государственного сектора
экономики федерального уровня включается в форме сводного плана по главным
распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или
муниципальных услуг бюджетными учреждениями.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются
органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и утверждаются
соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным
органом местного самоуправления.
Формирование перечня долгосрочных целевых
программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного
самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития и
прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и
определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к
утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного
внебюджетного фонда, содержит: технико-экономическое обоснование; прогноз
ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы;
наименование заказчика программы; сведения о распределении объемов и источников
финансирования по годам; другие документы.
Для составления проекта бюджета на очередной
финансовый год готовятся следующие документы и материалы:
) прогноз социально-экономического развития
соответствующей территории на очередной финансовый год;
) основные направления бюджетной и налоговой
политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
Одновременно с проектом бюджета на очередной
финансовый год составляются:
прогноз консолидированного бюджета
соответствующей территории на очередной финансовый год;
адресная инвестиционная программа на очередной
финансовый год; план развития государственного или муниципального сектора
экономики; структура внутреннего государственного или муниципального долга и
программа внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год
для покрытия дефицита бюджета;
программа предоставления государственных или
муниципальных гарантий на очередной финансовый год;
оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий
финансовый год;
другие документы и материалы.
Исходными макроэкономическими показателями для
составления проекта бюджета являются объем ВВП на очередной финансовый год и
темп его роста, а также уровень инфляции.
1.1.2 Характеристика стадий бюджетного процесса
Первый этап бюджетного процесса - составление
проектов бюджетов.
Составлению проектов бюджетов предшествует
разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных
финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют
разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом
необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на
основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или
муниципальных услуг и иных установленных нормативов. Составление проектов
бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов
исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство
финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Одновременно с проектом бюджета на основе
среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона,
территории) формируется перспективный финансовый план, содержащий данные о
прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению
государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных
расходов бюджета.
Первый этап формирования федерального бюджета -
разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством
РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На
основе данных плана-прогноза Министерство финансов РФ разрабатывает основные
характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ
рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров
оплаты труда и пенсий, их индексации.
Министерство финансов РФ в двухнедельный срок со
дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения
расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета
федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным
бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о методике
формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.
Второй этап формирования федерального бюджета -
распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов
бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической
классификациями расходов и по получателям средств, разработка предложений о
проведении экономических преобразований, отмене не финансируемых нормативных
актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ.
Не позднее 15 июля года, предшествующего
очередному финансовому году, федеральные исполнительные органы должны завершить
разработку и согласование показателей бюджета, представляемых одновременно с
ним документов и материалов, проектов законов по минимальным размерам оплаты
труда, пенсий, их индексации, отмене не финансируемых актов. С 15 июля по 15
августа на основе представленных федеральными исполнительными органами
документов Правительство Российской Федерации должно утвердить проект закона о
федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу.
Орган исполнительной власти, орган местного
самоуправления вносят проект закона о бюджете на очередной финансовый год на
рассмотрение законодательного органа, представительного органа местного
самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета, бюджета субъекта
РФ, местного бюджета. Указанными же законодательными актами определяется и
порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждения. Одновременно с
проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах
государственных внебюджетных фондах.
Проект федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы
Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года. Совет Государственной
Думы направляет проект в Комитет по бюджету для подготовки заключения о
формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после
получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты
Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний
и предложений и в Счетную палату РФ на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект
бюджета в четырех чтениях.
- В первом чтении обсуждается концепция и
прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и
налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям
федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних
заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита
федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. По итогам
рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление о принятии
проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.
Во втором чтении утверждаются расходы
федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего
объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер
Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума
отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в
согласительную комиссию.
В третьем чтении рассматривают расходы
федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение
средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по
федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в
пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей
федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ,
программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления
средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов,
программу государственных внешних заимствований РФ.
При рассмотрении проекта федерального
закона о федеральном бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом,
внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в четвертом
чтении не допускается.
В случае отклонения проекта он передается в
согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу
для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для
окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено
Государственной Думой повторным голосованием не менее чем двумя третями
голосов. В случае неподписания закона Президентом в течение 14 дней закон
направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным
Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двух третей
голосов Федерального Собрания.
Исполнение бюджетов начинается после их
утверждения в установленном порядке. В Российской Федерации устанавливается
казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагается
организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и
бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей
и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств
от имени и по поручению бюджетных учреждений. Особая роль определена
Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган
обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих
доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый
счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета
бюджета.
Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется
на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и
расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета,
устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями
бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Исполнение бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление
доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с бюджетом
регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет
доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
Для контроля за исполнением бюджета Федеральное
Собрание РФ образует специальный орган - Счетную палату.
Счетная палата проводит проверку отчета об
исполнении федерального бюджета за отчетный год в течение 1,5 месяцев после
представления отчета в Государственную Думы, используя материалы и результаты
проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об
исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения
заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или
отклонении отчета.
1.1.3 Характеристика участников бюджетного
процесса
Участниками бюджетного процесса, обладающими
бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
Президент РФ;
Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
Правительство РФ;
орган, ответственный за составление и исполнение
федерального бюджета (Министерство финансов Российской Федерации);
орган, осуществляющий казначейское исполнение
федерального бюджета (Федеральное казначейство);
органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;
Банк России;
Счетная палата Российской Федерации;
государственные внебюджетные фонды;
главные распорядители и распорядители бюджетных
средств;
иные органы, на которые законодательством
Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Министерство финансов обладает следующими
бюджетными полномочиями:
. составляет проект федерального бюджета
и представляет его в Правительство;
. принимает участие в разработке проектов
бюджетов государственных внебюджетных фондов;
. представляет сторону государства в
договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и
гарантий за счет средств федерального бюджета;
. осуществляет методическое руководство в
области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального
бюджета;
. составляет сводную бюджетную роспись
федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета;
. разрабатывает Программу государственных
внутренних заимствований РФ;
. осуществляет сотрудничество с
международными финансовыми организациями;
. разрабатывает программу государственных
внешних заимствований;
. осуществляет методическое руководство
по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц;
. получает от федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,
государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления
материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, отчета об
исполнении федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета, а также
отчета об исполнении консолидированного бюджета;
. обеспечивает предоставление бюджетных
ссуд и бюджетных кредитов;
. предоставляет государственные гарантии
субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам;
. проводит проверки финансового состояния
получателей бюджетных средств; составляет отчет об исполнении бюджета и др.
Руководитель Министерства финансов Российской
Федерации (министр финансов) имеет исключительное право дать разрешение (разрешительная
надпись) на совершение следующих действий: утверждение сводной бюджетной
росписи федерального бюджета; утверждение лимитов бюджетных обязательств для
главных распорядителей средств федерального бюджета; предоставление бюджетных
ссуд из средств федерального бюджета; введение режима сокращения расходов
федерального бюджета; перемещение ассигнований между главными распорядителями
средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной
и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.
Совершение указанных действий без разрешительной
надписи министра финансов является нарушением бюджетного законодательства
Российской Федерации и влечет наложение ответственности. Министерство финансов
Российской Федерации несет ответственность за: соответствие бюджетной росписи
утвержденному бюджету; своевременность составления бюджетной росписи;
соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, бюджетных кредитов,
государственных гарантий и бюджетных инвестиций. Министр финансов персонально
несет ответственность за: соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету;
своевременность составления бюджетной росписи; введение режима сокращения
расходов бюджета при получении сведений о невозможности исполнения федерального
бюджета.
Федеральное казначейство несет ответственность
за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление
бюджетными средствами; финансирование расходов, связанных с предоставлением
бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением
порядка; полноту перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств;
своевременность перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств;
своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с
исполнением бюджета; своевременность доведения уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;
финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование
расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; осуществление
контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ главными
распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными
организациями; исполнение предписаний Счетной палаты и решений актов судебных
органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям
бюджетных средств.
Органы исполнительной власти Российской
Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании
соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства
распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие
операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий
применительно к средствам федерального бюджета.
.2 Бюджетное планирование и прогнозирование
.2.1 Финансово-бюджетная политика
Выполнение государством предусмотренных
законодательством функций и задач требует соответствующих ресурсов. Мобилизация
этих ресурсов и их распределение связано с возникновением финансовых отношений
между государством, налогоплательщиками и бюджетополучателями.
Характер организации этих взаимоотношений
определяется проводимой государством финансово-бюджетной политикой.
Финансово-бюджетная политика - это совокупность правовых норм, действий и
мероприятий, проводимых органами государственной власти и местного
самоуправления в области финансовых отношений для решения ими своих задач и
функций. Предполагает определение цели и задач в области финансов, разработку
механизмов мобилизации денежных средств, определение приоритетов в
использовании бюджетных средств, управление финансами с помощью
финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных
процессов.
Основными инструментами финансово-бюджетной
политики в области кредитно-денежных отношений являются эмиссия денежной массы
и учетная ставка Центрального банка РФ. К налоговым инструментам относятся виды
и ставки взимаемых налогов, а также особенности налогового администрирования.
Характер финансирования социальной сферы, объемы
и нормативы бесплатных или льготных для населения услуг, степень платности в
социальной сфере также выступает одним из инструментов финансово-бюджетной
политики. Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в
Бюджетном послании Президента Российской Федерации, которое обнародуется
согласно Бюджетному Кодексу не позднее марта месяца года, предшествующего очередному
финансовому году. Послание определяет для Правительства РФ ориентиры при
формировании и исполнении бюджета на предстоящий финансовый год. Финансовый год
(бюджетный период) в России совпадает с календарным годом.
На региональном уровне, в зависимости от
существующего законодательства в каждом конкретном субъекте РФ, могут
предусматриваться бюджетные послания руководителей субъектов, но вместо
посланий могут быть только направления бюджетной политики, прилагаемые в
качестве одного из документов к проекту бюджета.
Перечень органов, наделенных бюджетными
полномочиями, включает:
органы законодательной (представительной) и
исполнительной власти;
финансовые и налоговые органы;
органы денежно-кредитного регулирования;
органы государственного финансового контроля;
главные распорядители кредитов;
государственные целевые внебюджетные фонды.
Законодательные (представительные) органы -
рассматривают и утверждают бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении.
Исполнительные органы осуществляют сводное
финансовое планирование, составляют проекты бюджетов, вносят их на рассмотрение
законодательных органов, осуществляют исполнение бюджетов, готовят проекты
отчетов об их исполнении.
Денежно-кредитное регулирование осуществляет
Центральный банк России, который совместно с Правительством Российской
Федерации осуществляет разработку и реализацию денежно-кредитной политики
государства. Через структуры Центрального банка на местах осуществляется
обслуживание денежных счетов федерального казначейства, счетов государственных
внебюджетных фондов.
Главные распорядители бюджетных средств
(министерства, государственные комитеты, федеральные службы и др.) - первые
прямые получатели бюджетных средств, обладающие правом распределять средства
между распорядителями и получателями. Главный распорядитель бюджетных средств
готовит бюджетную роспись распределения денег по распорядителям и получателям
бюджетных ассигнований.
Контрольно-счетные органы - представлены Счетной
палатой РФ, аналогичными контрольными органами в субъектах РФ, образуются представительными
органами для осуществления контроля за расходованием средств в соответствии с
законом о бюджете.
Все перечисленные органы являются участниками
бюджетного процесса.
.2.2 Финансовое планирование и бюджетное
прогнозирование
Оборот валового внутреннего продукта
осуществляется в материально-вещественной форме (продукция, товары, услуги) и в
стоимостной форме. Финансовые отношения возникают при создании, распределении,
перераспределении и потреблении финансовых ресурсов. Управление этими процессами
происходит с помощью финансового планирования.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление
перспективного финансового плана. Данный план представляет собой финансовый
документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной год для каждого
уровня бюджетной системы и содержащий данные о прогнозных возможностях
соответствующего бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных
или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и разрабатывается
в целях информирования законодательных (представительных) органов о
предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы,
комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ,
программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и
своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на
три года, из которых первый год - это год, на который составляется бюджет.
Следующие два года - плановый период, на протяжении которого отслеживаются
реальные результаты заявленной экономической политики. Исходной базой для
формирования плана является бюджет на текущий год. План ежегодно корректируется
с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза
социально-экономического развития России, субъекта РФ, муниципального
образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Перспективный план составляется по укрупненным
показателям бюджетной классификации. Для определения объемов финансовых
ресурсов, которыми располагает соответствующий уровень бюджетной системы, в
целях определения основных показателей разрабатываемого проекта бюджета,
составляется баланс финансовых ресурсов.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой
баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных
образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс
составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год
в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей
территории.
Со сводным финансовым планированием тесно
связано бюджетное прогнозирование. В отличие от сводного финансового
планирования осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное
прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т. е. не
более чем на год. Но так как основная подавляющая часть показателей сводного
финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении
перспективного сводного финансового баланса необходимо проводить прогнозные
расчеты основных бюджетных показателей. Под прогнозом развития бюджета
подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его
доходной и расходной частей.
Цель бюджетного прогнозирования - на основе
сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и
перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета
и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет
результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия
наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.
Расчет прогнозируемых бюджетных показателей
основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового
бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе
прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении
прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за
отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.
.2.3 Организация планирования доходов
Существующая практика бюджетного прогнозирования
в увязке со сводным финансовым балансом не охватывает полный круг связей в
экономике. При этом не учитываются внутренние взаимодействия всех секторов экономики
и финансовые взаимоотношения с внешним миром. Результатом становится
одностороннее отображение экономического процесса, снижается возможность
регулирования и управления текущей экономической ситуацией и прежде всего
движением государственных финансовых потоков, эффективность бюджетного
планирования. Учитывая изложенное, актуальной является разработка комплексного
подхода к движению финансовых средств в экономике. Целью прогнозирования
государственных финансовых потоков является выявление условий формирования и
оптимального движения финансовых потоков и на этой основе разработка и
осуществление системы мероприятий, обеспечивающих достижение стабильного
экономического роста.
Работа по планированию доходов включает три
важнейших направления:
) Расчет прогнозируемых сумм мобилизации
контингентов всех видов доходов.
) Определение взаимоотношений между бюджетами
различных уровней в части предоставления дотаций, субвенций, субсидий.
Планирование федерального бюджета осуществляется
Министерством финансов совместно с Министерством по налогам и сборам. Последнее
прогнозирует поступление налоговых доходов, кроме таможенных платежей.
Планирование таможенных поступлений осуществляет Государственный таможенный
комитет совместно с Министерством экономического развития.
Расчет контингентов доходов осуществляется в
следующей последовательности: Министерство по налогам и сборам доводит до
Минфина обобщенные сведения о текущих поступлениях налогов и других доходов за
отчетный период, т.е. за предшествующий год и первое полугодие текущего года.
Минфин получает от Минэкономразвития прогнозируемые на очередной год и
среднесрочную перспективу макроэкономические показатели, определяющие расходы:
объем валового внутреннего продукта, объем денежной массы, объем прибыли,
размер фонда оплаты труда, индекс инфляции и дефляторы по отраслям народного
хозяйства, объем розничного товарооборота, уровень цен на нефть. Центральный
банк России представляет курсовое соотношение рубля к доллару США и к Евро.
На основании прогноза развития экономики
Минфином совместно с Министерством по налогам и сборам составляются прогнозы
поступления по отдельным налогам. При этом учитываются объем налоговых льгот и
изменения налоговых ставок, а также снижение от реструктуризации задолженности
предприятий и списания недоимки при реструктуризации и недоимки, признанной
безнадежной.
Составление реального прогноза и плана
поступлений по доходам связано с рядом проблем, основными из них являются:
. Недостаточность данных о налогооблагаемой
базе.
. Легальные схемы снижения налогов по ходу
исполнения бюджетов.
. Недостаточно проработанные нормативные акты,
позволяющие снижать налоги.
. Проблемы полноты статистической отчетности.
. Налоговая культура.
. Реформирование бюджетного процесса в
Российской Федерации
.3 Концепция реформирования бюджетного процесса
в РФ
Работа по составлению и уточнению прогнозов
должна проводиться постоянно. С одной стороны, это необходимо для
совершенствования самих прогнозных оценок. С другой стороны, при таком подходе
обеспечивается связь между прогнозированием и планированием, что позволяет
определять, как влияет на тенденции развития практическая реализация тех или
иных плановых решений. При этом определяющим должен быть прогноз на
долгосрочную перспективу, охватывающий основные закономерности и тенденции
развития. В рамках этих тенденций должны составляться и корректироваться
текущие и среднесрочные прогнозы на менее длительную перспективу.
Самой серьезной проблемой непрерывности
прогнозов и сочетания перспективного и текущего прогнозирования по-прежнему
остается нестабильность законодательства, регламентирующего состав и структуру
бюджетных показателей - в первую очередь доходной части бюджета.
Прогноз социально-экономического развития - это
главное, поскольку только на основе прогнозируемых тенденций развития реального
сектора экономики могут быть определены реальные возможности бюджета по
формированию доходного потенциала. В свою очередь реальность доходов служит основой
для принятия решений в области бюджетной политики - в первую очередь в части
обеспечения непроизводительных сфер городского хозяйства. Можно выбрать
наиболее оптимальный и достоверный прогноз путем сравнения различных вариантов.
Это позволяет адекватно оценить возможности, повысить точность прогнозов, а
следовательно и планов. При составлении бюджета необходимо формировать минимум
два варианта - образно говоря, минимальный (пессимистический) и максимальный
(оптимистический). Разницу в доходах направлять на формирование
стабилизационного фонда либо определять в качестве источника обеспечения
отложенных расходов.
Одним из основных элементов бюджетных реформ,
проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является
переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках
которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем
бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на
соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования
изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также
корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы
прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим
документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно,
получая статус многолетнего бюджета.
Многолетнее бюджетное планирование было введено
в мировую практику в 1970-х гг. и к настоящему времени оно в той или иной форме
используется практически во всех развитых странах, на основе чего строится
ежегодный бюджет. Внедрение многолетнего бюджетного планирования, как
показывает мировая практика, - постепенный процесс. Общими требованиями,
предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются: четкая формулировка
цели программы, соответствующей полномочиям и сфере ответственности
администратора программы; описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых
результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е.
предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные
результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей; наличие
системы показателей для измерения результатов реализации программ и целевых
значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для
предварительной, текущей и завершающей оценки программы; обоснование
потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы,
рисков и устойчивости программы к внешним условиям; описание системы управления
программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц
управления, их отчетности.
Руководство обязано знать, какие задания в
области экономической деятельности оно может запланировать на следующий период.
К тому же при планировании некоторых видов деятельности необходимо знать, какие
экономические ресурсы требуются для выполнения поставленных задач. Это
относится, например, к планированию в области привлечения капитала и
определения объема инвестиций. По мере реализации заложенных в бюджете планов
необходимо регистрировать фактические результаты деятельности. Сравнивая
фактические показатели с запланированными, можно осуществлять бюджетный
контроль. В этом смысле основное внимание уделяется показателям, которые
отклоняются от плановых, и анализируются причины этих отклонений. Бюджетный
контроль позволяет выяснить в каких областях деятельности намеченные планы
выполняются неудовлетворительно.
Разрабатывая бюджет на следующий период,
необходимо принимать решения заблаговременно, до начала деятельности в этот
период. В таком случае существует большая вероятность того, что разработчикам
плана хватит времен для выдвижения и анализа альтернативных предложений, чем в
той ситуации, когда решение принимается в самый последний момент.
В рамках обшей стратегии развития России на
среднесрочную перспективу необходимо перейти на качественно новый этап
реформирования системы межбюджетных отношений. Бюджетное законодательство
Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных
отношений - четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между
органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере
совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за
предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы
в Бюджетный кодекс РФ предполагается ввести понятие расходные полномочия,
означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей
компетенции:
а) осуществлять нормативно-правовое регулирование
бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и
доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и
структуру расходов с учетом государственных минимальных социальных стандартов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) проводить финансирование (организацию,
производство) общественных услуг.
Одновременно в БК РФ должно быть закреплено
четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных
Уровней в соответствии со следующими критериями:
субсидиарное (максимальная близость органов
власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих
бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение
территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и
зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
внешних эффектов (чем выше заинтересованность
общества в Целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким
Уровнем власти они должны закрепляться);
эффекта территориальной дифференциации (чем выше
региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных.
В современных условиях основу доходов
региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления
от регулирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень
самостоятельности региональных и местных органов власти.
2. Сравнительный анализ бюджета РФ на период
2011-2013 год
Структура доходов и расходов бюджета каждого
уровня, с точки зрения математических отношений, интересна не сама по себе. Она
позволяет судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации
концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при
финансировании расходов; характеризует уровень отношений центрального бюджета и
бюджетов субъектов РФ, другие важные моменты.
Основной функцией бюджета РФ является
регулирование доходов местных бюджетов, которое осуществляется через
перераспределение бюджетных ресурсов. Расходы на финансовую помощь местным
бюджетам составляют более одной четвертой всех расходов бюджета. Приоритетными
направлениями расходов бюджета являются расходы на промышленность, транспорт,
строительство, здравоохранение и физкультуру, сельское хозяйство и социальную
политику, при этом значительная сумма расходов приходится на прочие расходы.
Проведем сравнительный анализ бюджета Российской
Федерации за 2011-2012 год и планированием на 2013 год.
Доходы и расходы
Доходы бюджета в 2011 году в
размере 8,844 триллиона рублей (17,6% ВВП), в 2012 году - 9,503 триллиона
рублей (17% ВВП), в 2013 году - 10,379 триллиона рублей (16,8% ВВП). Из них
нефтегазовые доходы в 2011 году 4,090 триллиона рублей (8,1% ВВП), в 2012 и
2013 годах - 4,39 триллиона рублей (7,9% ВВП) и 4,653 триллиона рублей (9,3%
ВВП) соответственно.
В документе заложен умеренный
среднегодовой рост цен на нефть Urals
<#"706210.files/image002.gif">
Рис 1. Динамика доходов и расходов
бюджета
Внебюджетные фонды
Госдума также приняла в среду в
третьем, окончательном чтении проекты бюджетов внебюджетных фондов на 2011 год
и плановый период 2012 и 2013 годов - Пенсионного фонда РФ (ПФР), Фонда
социального страхования (ФСС) и Фонда обязательного медицинского страхования
(ФОМС).
Доходы бюджета ПФР устанавливаются в
2011 году в размере 5,137 триллиона рублей, в 2012 году - 5,654 триллиона
рублей, в 2013 году - 6,245 триллиона рублей, расходы - на уровне 4,822
триллиона рублей, 5,301 триллиона рублей и 5,843 триллиона рублей
соответственно. Трансферты из федерального бюджета Пенсионному фонду в 2011
году на уровне 2,341 триллиона рублей, в 2012 году - 2,561 триллиона рублей, в
2013 году запланированы 2,803 триллиона рублей. Профицит бюджета ПФР в 2011
году 314,99 миллиарда рублей, в 2012 и 2013 годах должен составить 353,64
миллиарда рублей и 402,143 миллиарда рублей соответственно.
Доходы ФОМС в 2011 году составили
336 миллиардов рублей, в 2012 году составят 369,2 миллиарда рублей, в 2013 году
- 403,5 миллиарда рублей. Собственные доходы фонда на три года запланированы на
уровне 314,8 миллиарда рублей, 345,9 миллиарда рублей и 384,7 миллиарда рублей
соответственно. Расходы ФОМС в 2011 году составят 336,0 миллиардов рублей, в
2012 году - 369,2 миллиарда рублей, в 2013 году - 403,5 миллиарда рублей.
Доходы бюджета ФСС в 2011 году
составят 458,8 миллиарда рублей, в 2012 году - 500,9 миллиарда рублей, в 2013
году - 552,6 миллиарда рублей. Трансферты из федерального бюджета на пополнение
доходов фонда запланированы в размере 69,88 миллиарда рублей, 74,52 миллиарда
рублей и 77,57 миллиарда рублей соответственно. Расходы ФСС в 2011 году
составят 456,9 миллиарда рублей, в 2012 году - 496,8 миллиарда рублей, в 2013
году - 545,1 миллиарда рублей. Расходы на обязательное соцстрахование составят
соответственно 311,05 миллиарда рублей, 341,72 миллиарда рублей и 376,92
миллиарда рублей.
Поправки
При обсуждении проекта бюджета во
втором чтении большое внимание уделено вопросам развития уличной дорожной сети
<#"706210.files/image003.gif">
Рисунок 2. Федеральный бюджет на
2012-2013 год
Отмечается рост объема ВВП в 2012 году
в сравнении с 2011 годом на 5,561 трлн.руб., снижение инфляции с 6,5% до 5,5%,
рост доходов с 2011 по 2012 год с дальнейшим прогрессированием. Общая сумма
доходов увеличилась в 2012 году по сравнению с 2011 годом на 0,659 трлн. руб.,
а в планировании на 2013 год планируется увеличение в сравнении с 2012 годом на
0,876 трлн. руб. по итогам отчетного периода.
Основные параметры бюджета
предусматривают стопроцентную выплату заработной платы, финансовое обеспечение
расходов за энергоносители, модернизацию жилищно-коммунальной сферы,
строительство и реконструкцию социально важных объектов, газификацию населенных
пунктов. Причем, формирование параметров проводилось с учетом специфики и
потребностей каждого муниципального образования.
Бюджет хорошо сбалансирован и
социально ориентирован на будущее, позволит ли это успешно решать важнейшие
социальные и экономические задачи будет зависеть от степени его реализации.
Заключение
Государственный бюджет, являясь основным
финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых
средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных
полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С
одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых
одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную
функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления
страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике
является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта
развития общества и самостоятельной роли не играет. Однако именно бюджет,
показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально
имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя
конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по
отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики
государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и
внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и
стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности
производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким
образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги,
государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном
финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и
политическую роль в любом современном обществе.
Главной формой бюджетного планирования является
бюджетный процесс. Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и
участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты,
проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за
их исполнением. Финансово-бюджетная политика - это совокупность правовых норм,
действий и мероприятий, проводимых органами государственной власти и местного
самоуправления в области финансовых отношений для решения ими своих задач и
функций. Наиболее сложной проблемой является проблема сбалансированности
бюджета, т.е. достижения равенства его доходной и расходной частей. Для решения
этой проблемы в первую очередь используются государственные займы (внутренние и
внешние). При прогнозировании и планировании статей доходов и расходов бюджета
могут использоваться методы экстраполяции, экспертных оценок, многофакторного
моделирования, балансовый, нормативный и другие методы.
Бюджетный процесс в Российской федерации
регламентируется Бюджетным кодексом РФ, в котором определены участники
бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его
рассмотрения и утверждения; установлен порядок составления, утверждения и
исполнения отчета и финансового контроля.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление
перспективного финансового плана. Данный план представляет собой финансовый
документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной год для
каждого уровня бюджетной системы и содержащий данные о прогнозных возможностях
соответствующего бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных
или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов. Бюджет РФ с
2011года и плановый период 2012 и 2013 годов направлен на увеличение доходов,
уменьшение расходного дефицита и улучшение экономической политики в целом.
Одной из основных задачей бюджетной политики в
Российской Федерации является формирование приоритетов на среднесрочную
перспективу на основе качественного изменения подходов к формированию бюджета,
предусматривающих:
повышение роли перспективного финансового плана
в бюджетном процессе;
использование новых механизмов
программно-целевого бюджетирования, постепенный переход от управления
бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами;
превращение целевых программ в эффективный
инструмент реализации структурных реформ несмотря на снижение их
финансирования;
оптимизацию сети бюджетных учреждений исходя из
выполняемых государственных функций и задач;
совершенствование методов и форм социальной
поддержки населения, в том числе перевод социальных льгот в денежную форму;
обеспечение сбалансированности бюджетов всех
уровней бюджетной системы на основе разграничения расходных обязательств и
доходных источников на долгосрочной основе.
В качестве источников покрытия дефицита
муниципальных бюджетов широко применяются - бюджетные ссуды (кредиты), а также
кредиты коммерческих банков и поступления от продажи муниципального имущества.
В целях более эффективного использования
имеющихся возможностей бюджета для решения социальных вопросов органам
исполнительной власти и местного самоуправления необходимо:
продолжить работу по сокращению недоимки по
налоговым доходам и кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг;
обеспечить реализацию мер социальной поддержки и
социального обслуживания отдельных категорий граждан в РФ;
провести комплекс мер по оптимизации сети
бюджетных учреждений и подготовки к переходу на новый метод бюджетирования,
ориентированный на результат;
усилить контроль за соответствием показателей
бюджетов муниципальных образований требованиям Бюджетного кодекса РФ.
Список использованных источников
1. Бюджетный кодекс Российской
Федерации. - М.: ИНФРА-М, 2005.
2. Бабич А.М., Павлова Л. Н.
Государственные и муниципальные финансы. - М.: ЮНИТИ, 2002.
. Бюджет и бюджетная система
Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - М.:
Юрайт-Издат, 2003.
. Владимирова Л.П.
Прогнозирование и планирование в условиях рынка. - М.: Издательский дом «Дашков
и Ко», 2001.
. Кнорринг В.И. Теория,
практика и искусство управления. - М.: Издательство НОРМА ИНФРА-М, 2001.
. Крылов Г.З. Бюджетное
устройство и бюджетное выравнивание // Финансы. - 2000. - №9.
. Лексин В.Н. Швецов А.Н.
Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования
территориального развития. - УРСС, 2000.
. Парыгина В.А., Браун К.,
Стиглиц Д.Э. Бюджетная система России. - М.: Эксмо, 2006.
. Региональное финансовое
планирование: обзор зарубежного и российского опыта. - СПб.: ГП МЦСЭИ
«Леонтьевский центр», 2003.
. Финансы / Под ред. В.В.
Ковалева. - М.: Проспект, 2001.
12. Официальный
Интернет-сервер «Правительство Российской Федерации» http://government.gov.ru/
13. Бюджетная
система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. -
М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.